Die Stellung der Länder in der Finanzverfassung des Bundesstaates dargestellt aus der Sicht der Nehmerländer

Gliederung

I. Zum Begriff des Länderfinanzausgleichs
1. Länderfinanzausgleich aus juristischer Sicht
2. Untersuchungsgegenstand

II. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes
1. Historische Entwicklung
2. Die Metamorphose der Finanzverfassung im Grundgesetz
2.1. Finanzverfassungsgesetz 1955
2.2. Die Finanzreform 1969
2.3. Die deutsche Einheit 1990
2.4. Gegenwärtiger Stand im Jahre 2001
3. Der finanzverfassungsrechtliche Rahmen des Grundgesetzes
3.1. Regelungszweck
3.2. Die Verteilung der Ausgabenkompetenzen
3.2.1. Grundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG Konnexitätsprinzip
3.2.2. Ausnahmen vom Konnexitätsprinzip
3.2.2.1. Bundesauftragsverwaltung
3.2.2.2. Kriegsfolgelasten
3.2.2.3. Sozialversicherungslasten
3.2.2.4. Geldleistungsgesetze des Bundes
3.2.2.5. Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern
3.2.2.6. Die Ausgabenbefugnis des Bundes für Finanzhilfen
3.2.2.7. Der Sonderbelastungsausgleich
3.2.2.8. Kosten der Ausführung von Rechtsnormen der Europäischen Union
3.2.3. Zusammenfassung
3.3. Steuern als wesentliche Einnahmequellen des modernen Staates
3.3.1. Steuerbegriff und Steuerarten
3.3.2. Systematisierung nach Besitz-, Verkehr- und Verbrauchsteuern
3.3.2.1. Besitzsteuern
3.3.2.2. Verkehrsteuern
3.3.2.3. Verbrauchsteuern
3.3.2.4. Zölle und Verbrauchsmonopole
3.4. Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen für Steuern und andere Abgaben
3.4.1. Ausschließliche Bundeskompetenz
3.4.2. Konkurrierende Bundeskompetenzen
3.4.3. Zustimmungserfordernis der Länder
3.4.4. Ausschließliche Kompetenzen der Länder
3.5. Die Verteilung der Steuererträge nach demGrundgesetz
3.5.1. Fremdkörper Art. 106a GG
3.5.2. Der primäre vertikale Finanzausgleich
3.5.2.1. Trennsystem
3.5.2.2. Verbundsystem
3.5.2.3. Der Streit um die Verteilung der Umsatzsteuer
3.5.2.4. Die neuere Entwicklung des Umsatzsteueraufkommens zwischen Bund und Ländern
3.5.3. Der primäre horizontale Finanzausgleich
3.5.4. Der sekundäre horizontale Finanzausgleich
3.5.4.1. Gegenwärtiger Umfang der Finanzausgleichszahlungen
3.5.4.2. Rückblick
3.5.4.3. Die originäre Finanzkraft als Ausgangsgröße für die Bestimmung des Bedarfs
3.5.4.4. Die einfachgesetzliche Ausgestaltung der Finanzkraftbestimmung in §§ 6 bis 8 FAG
3.5.4.5. Durchbrechungen des Gesamtbetrachtungsgrundsatzes
3.5.4.5.1. Gemeindefinanzkraft
3.5.4.5.2. Seehafenlasten
3.5.4.6. Ermittlung des Finanzbedarfs
3.5.4.6.1. Einwohnerveredelung
3.5.4.6.2. Anhebung auf 95% der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder
3.5.5. Der sekundäre vertikale Finanzausgleich
3.5.5.1. Zahlung von Bundesergänzungszuweisungen (BEZ)
3.5.5.2. Finanzpolitische Bedeutung der BEZ
3.5.5.3. Grenzen der Gewährung von BEZ
3.5.5.4. Einfachgesetzliche Konkretisierung der BEZ
3.5.5.4.1. Fehlbetrags-BEZ
3.5.5.4.2. Sonderbedarfs-BEZ

III. Die Sicht der Nehmerländer auf den gegenwärtigen Finanzausgleich
1. Die Nehmerländer
2. Die Geberländer
3. Argumentationsmuster der Nehmerländer
3.1. Haushaltpolitische Notwendigkeit
3.2. Verfassungsrechtlicher Anspruch
3.2.1. Bundesstaatsprinzip
3.2.2. Sozialstaatsprinzip und Postulat einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet
3.3. Mangelnde Ausgabenautonomie der Länder
3.4. Forderung nach gleichen Startchancen im Wettbewerb
3.5. Auswirkungen niedriger Bevölkerungsdichte
3.6. Wanderungssalden
3.7. Zu Sonderbedarfen und ihrer Berücksichtigung im bundesstaatlichen Finanzausgleich
3.7.1. Seehafenlasten
3.7.2. Einwohnerveredelung für Stadtstaaten
3.8. Übernivellierung - Verstoß gegen das Nivellierungsverbot?

IV. Ausblick vor dem Hintergrund der strikten Sparpolitik des Bundes
1. Die finanzpolitischen Leitplanken des Bundesfinanzministeriums
2. Das Treffen der Ministerpräsidenten der Länder am 27./28.01.2001 in Wiesbaden und seine vorläufigen politischen Ergebnisse
2.1. Stärkere Anreizorientierung
2.2. Übergangslösung mit max. 12 DM Be- und Entlastung je Einwohner
2.3. Ausklammerung strittiger Einzelfragen

V. Neugliederung des Bundesgebietes - Schlüssel zum rationalen Finanzausgleich

Die Finanzen sind heute ein wesentlicher Teil der Macht geworden.

G.F.W. Hegel¹

Die Finanzen sind die Realität einer Verfassung.

Klaus Vogel²

Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 30. Januar 2001

Seminar 108 Föderalismus in Deutschland und Europa

Bearbeiter:

Rechtsreferendar des Landes Brandenburg Jens Holger Mader

Die Stellung der Länder in der Finanzverfassung des Bundesstaates dargestellt aus der Sicht der Nehmerländer

Literaturverzeichnis

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Die vier Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich

1. 1952

BVerfG v. 20.02.1952 - 1 BvF 2/51 = BVerfGE 1.117

2. 1986

BVerfG v. 24.06.1986 - 2 BvF 1/83 = BVerfGE 72.330 = DÖV 1986.738

3. 1992

BVerfG v. 27.05.1992 - 2 BvF 1 u. 2/88 u. 1/89 u. 1/90 = BVerfGE 86.148 = DÖV 1992.743

4. 1999

BVerfG v. 11.11.1999 - 2 BvF 2/98 = BVerfGE 101.158 = DÖV 2000.113

http://www.bverfg.de/entscheidungen/frames/fs19991111_2bvf000298

I. Zum Begriff des Länderfinanzausgleichs

1. Länderfinanzausgleich aus juristischer Sicht

Dem Phänomen des Finanzausgleichs widmen sich Rechtswissenschaft, Finanzwissenschaft³ und Sozialwissenschaft mit ihren jeweils unterschiedlichen Methoden und Zielen. Dies erklärt die Vielgestaltigkeit der unter diesem Begriff verstandenen Inhalte.

Fragen des Finanzausgleichs sind nur dann berührt, wenn es um finanzielle Beziehungen zwischen den Haushalten einer Mehrzahl öffentlicher Körperschaften geht. Sinn dieses Finanzausgleichs muss es sein, die beteiligten Körperschaften in die Lage zu versetzen, die haushaltsmäßigen Ausgabenbelastungen mit den der jeweiligen Körperschaft zugeordneten Einnahmen in Ausgleich zu bringen⁴.

2. Untersuchungsgegenstand

Die vorliegende juristische Betrachtung bezieht sich auf Regelung und Wirkungen der Art. 104a bis 107 GG im X.Abschnitt des Grundgesetzes (Das Finanzwesen), geht also über den Länderfinanzausgleich im engeren Sinne (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG)⁵ hinaus. Nach einer Darstellung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs in Deutschland soll die Sicht der Nehmerländer darauf nähergebracht werden.

II. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes

1. Historische Entwicklung

Die Ausgestaltung der bundesstaatlichen Finanzverfassung war als fundamentale politische Entscheidung nicht erst seit Entstehen der Bundesrepublik zwischen Föderalisten und Verfechtern eines starken Zentralstaates umstritten⁶.

Der Parlamentarischen Rat suchte den Ausgleich zwischen den Extremen vorangegangener deutscher Verfassungen, die 1871⁷ das Reich zum Kostgänger⁸ der Länder und 1919⁹ umgekehrt die Länder zu Kostgängern des Reiches gemacht hatten.¹⁰

Die Nachkriegsnot erforderte eine bedarfsorientierte unitarische Finanzordnung. Politisches Ziel musste es in Zeiten noch bestehender Besatzungszonen aus deutscher Sicht sein, der Nation eine möglichst einheitliche staatliche Struktur (wieder) zu geben - föderale Vielfalt oder gar Wettbewerb unter den Ländern hatten hinter dem obersten politischen Ziel der Nichtaufgabe deutscher Staatlichkeit zurückzutreten.

Es war daher eine einheitliche Finanzverwaltung als großer Steuerverband vorgesehen, der Einkommen- Körperschaft- und Umsatzsteuer zusammenfasst und in einem Finanzausgleichsgesetz zwischen Bund und Ländern aufteilt. Die direkten Steuern sollten bei den Ländern verbleiben - die Verkehr- und Verbrauchsteuern hingegen beim Bund. Dieses System scheiterte jedoch am Widerstand der Alliierten, welche den Bund als Zentralgewalt nicht zu mächtig werden lassen wollten und deshalb auf einer zwischen Bund und Ländern zweigeteilten Finanzverwaltung bestanden¹¹.

Im Ergebnis wurde das Grundgesetz zur ersten deutschen Verfassung, die ihre finanzrechtlichen Vorschriften in einem eigenen Abschnitt, dem "X. Das Finanzwesen" zusammenfasst. Mit der Bündelung dieser Vorschriften unterstreicht das Grundgesetz deren Bedeutung, auch wenn nicht alle finanzrechtlich bedeutsamen Fragen im X. Abschnitt des Grundgesetzes geregelt sind.¹²

Die ursprüngliche Finanzverfassung des Grundgesetzes hatte als Kompromiss in wichtigen Teilen bewusst vorläufigen Charakter. Der Bund erhielt die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über Zölle und Finanzmonopole und eine weitgehende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz über die übrigen Steuern.¹³

Diese - etwa Einkommen- und Körperschaftsteuer - standen grundsätzlich den Ländern zu, wobei der Bund aber auch diese mit Zustimmung des Bundesrates teilweise in Anspruch nehmen konnte.¹⁴

2. Die Metamorphose der Finanzverfassung im Grundgesetz

In der Verfassungsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland wurde die Finanzverfassung zum meistgeänderten Abschnitt des Grundgesetzes mit deutlicher Tendenz zur allmählichen Zentralisierung.¹⁵

Drei entscheidende Wendepunkte prägen die Entwicklung der Finanzverfassung.

2.1. Finanzverfassungsgesetz 1955

Das Finanzverfassungsgesetz vom 23.12.1955¹⁶ änderte die Art. 106 und 107 GG. Im Grundgesetz wurde nunmehr die Aufteilung der Einkommen- und Körperschaftsteuer auf Bund und Länder geregelt¹⁷ und der horizontale Finanzausgleich verbindlich vorgeschrieben. Das Änderungsgesetz vom 24.12.1956¹⁸ bezog die kommunale Ebene in die Finanzverfassung ein.

2.2. Finanzreform 1969

Die Finanz- und Haushaltsreform der Großen Koalition brachte in den Jahren 1967 bis 1969 für die Finanzverfassung einschneidende Änderungen und verlieh dem X. Abschnitt des Grundgesetzes seine im wesentlichen bis heute¹⁹ fortbestehende Gestalt. Das Änderungsgesetz vom 08.06.1967²⁰ verpflichtete Bund und Länder zur Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Nach hartnäckigen Auseinandersetzungen und mehrfacher Anrufung des Vermittlungsausschusses wurden am 12.05.1969 schließlich das Haushaltsreformgesetz²¹, sowie das Finanzreformgesetz²² verkündet.²³

2.3. Die deutsche Einheit 1990

Die größte Herausforderung²⁴ für die Finanzverfassung brachte die am 03.10.1990 politisch vollzogene deutsche Einheit²⁵. Ihre Kosten belaufen sich auf jährlich etwa 150 Mrd. DM²⁶. Das Problem strukturell bedingter Ungleichgewichte innerhalb der Bundesrepublik wurde durch den Beitritt der fünf neuen²⁷ Bundesländer und Ost-Berlins noch einmal entscheidend ausgeweitet.²⁸

Obgleich der sich rasch offenbarende enorme Finanzbedarf der Beitrittsländer die Diskussion um eine Reform der Finanzverfassung intensivierte²⁹ und der Einigungsvertrag ausdrücklich die Reform der Finanzverfassung vorschrieb³⁰, wurde auch dieser qualitativ neue Finanzausgleich mit dem (dafür nicht konzipierten) Instrumentarium der "69er" Finanzverfassung geregelt.

Mit dem föderalen Konsolidierungsprogramm vom 23.06.1993³¹ wurde das Problem einer nach wie vor erforderlichen grundlegenden Reform der Finanzverfassung³² lediglich vertagt.

2.4. Der gegenwärtige Stand im Jahre 2001

Es trat erneut auf die politische Tagesordnung, als die zu hohen Ausgleichszahlungen verpflichteten (Geber-) Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen den Finanzausgleich auf der Grundlage des FAG³³ von 1995 dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorlegten und mit ihren Anträgen teilweise erfolgreich waren³⁴.

Der Gesetzgeber wurde vom Bundesverfassungsgericht³⁵ nunmehr aufgefordert,

(1)das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen.

Weiter verlangt das BVerfG in den Leitsätzen seiner jüngsten Entscheidung zum Länderfinanzausgleich:

(2).Mit auf langfristige Geltung angelegten, fortschreibungsfähigen Maßstäben stellt der Gesetzgeber sicher, dass der Bund und alle Länder die verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren, ihnen dieselben Indikatoren zugrunde legen, die haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der finanzwirtschaftlichen Grundlagen gewährleisten und die Mittelverteilung transparent machen.

(3).Die Finanzverfassung verlangt eine gesetzliche Maßstabgebung, die den rechtsstaatlichen Auftrag eines gesetzlichen Vorgriffs in die Zukunft in der Weise erfüllt, dass die Maßstäbe der

Steuerzuteilung und des Finanzausgleichs bereits gebildet sind, bevor deren spätere Wirkungen konkret bekannt werden.

Den Stand der politischen Umsetzung dieser Vorgaben gibt der Ausblick unter Abschnitt IV zusammenfassend wieder.

3. Der finanzverfassungsrechtliche Rahmen des Grundgesetzes - Art. 104a bis 109 GG

3.1. Regelungszweck

Die Finanzverfassung des Grundgesetzes hat den Zweck, Bund und Länder am Finanzaufkommen sachgerecht zu beteiligen und so finanziell in die Lage zu versetzen, die ihnen verfassungsrechtlich zukommenden Aufgaben (Art. 104a GG) sachgerecht wahrzunehmen und eine eigenverantwortliche Haushaltswirtschaft zu führen (Art. 109 Abs. 1 GG)³⁶. Das in den Art. 104a ff. GG ausgeformte mehrstufige System zur Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat hat somit eine aufgaben- und damit ausgabenangemessenen Finanzausstattung von Bund und Ländern sicherzustellen³⁷.

Die folgende kurze Darstellung beschränkt sich vornehmlich auf den Bestand ausdrücklich formulierter finanzverfassungsrechtlicher Vorgaben. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass die Finanzverfassung auf Grund allgemeiner Maßgaben des Grundgesetzes, wie Rechtsstaatsgebot, Gleichheitssatz und deren Ausgestaltung durch Verfassungslehre und Verfassungsrechtsprechung ergänzt und praktisch handhabbar gemacht wird³⁸.

3.2. Die Verteilung der Ausgabenkompetenzen

3.2.1. Der Grundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG - Konnexitätsprinzip

Art. 104a GG ist erst im Zuge der Finanzreform 1969 in das Grundgesetz eingefügt worden, um die Finanzzuständigkeiten zwischen Bund und Ländern möglichst klar abzugrenzen. Die allgemeine Verteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG weist dem Träger einer Aufgabe (Inhaber der Verwaltungskompetenz) gleichzeitig die Pflicht zu deren finanzieller Sicherstellung (Ausgabenkompetenz) zu.

Die Lehre verwendet für diesen Grundsatz den Begriff Konnexitätsprinzip.³⁹

Für die Kostentragung kommt es danach nicht darauf an, ob eine andere Körperschaft kostenverursachende Regelungen erlassen oder sonst die Ausgaben veranlasst hat⁴⁰.

Grundsätzlich haben die Länder im Falle ihrer Verwaltungskompetenz nach den Art. 30 und 83ff. GG damit die Kosten der Ausführung von Bundesgesetzen sowie der europäischen Rechtsnormen zu tragen.

3.2.2. Ausnahmen vom Konnexitätsprinzip

3.2.2.1. Bundesauftragsverwaltung Art. 104a Abs. 2 GG

Abweichend vom Grundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG übernimmt der Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG die Zweckausgaben der Bundesauftragsverwaltung. Sachlicher Grund für diese Verschiebung der Ausgabenkompetenz ist die umfassende Weisungs- und Aufsichtsbefugnis des Bundes gemäß Art. 85 GG. Der sich hieraus ergebende maßgebliche Einfluss des Bundes auf die Verwaltungstätigkeit der Länder rechtfertigt es, dem Bund auch die Aufgabenlastverantwortung aufzuerlegen⁴¹. Anwendungsfälle der Bundesauftragsverwaltung finden sich etwa in Art. 90 Abs. 2 GG für die Verwaltung der Bundesautobahnen im Auftrag des Bundes und in Art. 87d Abs. 2 GG für die Luftverkehrsverwaltung.

3.2.2.2. Kriegsfolgelasten Art. 120 Abs. 1 Satz 1 bis 3 GG

Gemäß Art. 120 Abs.1 Satz 1 bis 3 GG ist der Bund verpflichtet, die Aufwendungen für Besatzungskosten und die sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten zu tragen. Der Begriff der Kriegsfolgelasten ist nach früher Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts⁴² eher eng zu verstehen. Art. 120 GG versteht unter Kriegsfolgelasten nur die Lasten solcher Kriegsfolgen, deren entscheidende - und in diesem Sinne alleinige - Ursache der zweite Weltkrieg ist...Je mehr Zeit verstreicht, desto mehr wird der zweite Weltkrieg als maßgebende Ursache z.B. der Aufwendungen für die sogenannte "Kriegsfolgenhilfe" zurücktreten⁴³.

Im Hinblick auf die Kosten der deutschen Wiedervereinigung kann dieser enge juristische Blick auf die Kriegsfolgelasten jedoch nicht verdecken, dass es sich in einem weiteren historischen Sinne auch dabei um Kriegsfolgelasten handelt⁴⁴.

Erwähnenswert scheint in diesem Zusammenhang die nicht aufgegriffene AnregungSchneiders⁴⁵, einen dem Art. 120 GG ähnlichenTeilungsfolgelastenausgleicheinzuführen. Die historische Dimension der deutschen Wiedervereinigung schlug sich insoweit nicht im Wortlaut unserer Verfassung nieder.

3.2.2.3. Sozialversicherungslasten Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG

Der Bund trägt nach Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG sämtliche Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung und Arbeitslosenhilfe, auch bei Auszahlung durch die Landesversicherungsträger.

3.2.2.4. Geldleistungsgesetze des Bundes (Art. 104a Abs. 3 GG)

Soweit ein Bundesgesetz, das von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt wird, Geldleistungen gewährt, kann darin bestimmt werden, dass der Bund die entstehenden Kosten ganz oder teilweise trägt.⁴⁶ Geldleistungen werden hier verstanden als "geldliche, einmalige oder laufende Zuweisungen aus öffentlichen Mitteln an Dritte". Hingegen fallen Sach- und Dienstleistungen oder Subventionen nicht unter den Regelungsbereich des Art. 104a Abs. 3 GG.⁴⁷

Typische Geldleistungen nach Art. 104a Abs. 3 GG sind Wohngeld (Finanzierungsanteil des Bundes 50%), Ausbildungsförderung (Finanzierungsanteil des Bundes 65%), Sparprämien (Finanzierungsanteil des Bundes 100%), Wohnungsbauprämien (Finanzierungsanteil des Bundes 50%), Entschädigung für Opfer von Gewalttaten (Finanzierungsanteil des Bundes 50%).⁴⁸

Anwendungsprobleme ergeben sich bei Gewährung von Sach- und Geldleistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz⁴⁹.

3.2.2.5. Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern gemäß Art. 91a Abs. 4, 91b Satz 2 GG

Der Bund beteiligt sich ferner an der Finanzierung von Gemeinschaftsaufgaben. Art. 91a Abs. 1 GG zählt abschließend folgende Tatbestände durch den Bund mitzufinanzierender Gemeinschaftsaufgaben auf:

1. Ausbau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken
2. Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur
3. Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.

Wenngleich sich ein Anspruch der Länder auf Bereitstellung bestimmter Mittel wegen des weiten politischen Einschätzungsspielraums auf Bundesseite kaum herleiten lassen wird, besteht im Grundsatz dennoch die Pflicht des Bundes zur Zusammenarbeit und Beteiligung an der Finanzierung.⁵⁰ Maßnahmen nach Art. 91a GG können dazu geeignet sein, die Wirtschafts- und Einnahmestruktur eines Landes mittel- und längerfristig nachhaltig zu verbessern.⁵¹ Der Bundesanteil bei der Mischfinanzierung nach Art. 91a GG betrug 1999 etwa 6,5 Mrd. DM.⁵²

Im Bereich der Bildungsplanung und bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung von überregionaler Bedeutung ist der Bund gemäß Art. 91 b Satz 2 GG verpflichtet, die Kosten anteilig zu übernehmen. Eine konkrete Aufteilung dieser Kosten zwischen Bund und Ländern gibt das Grundgesetz jedoch nicht vor.⁵³ 1999 beteiligte sich der Bund mit 0,5 Mrd. DM an der Gemeinschaftsaufgabe Bildungsplanung und mit 5,8 Mrd. DM an der Forschungsförderung⁵⁴.

3.2.2.6. Die Ausgabenbefugnis des Bundes für Finanzhilfen Art. 104a Abs. 4 GG

Eine weitere Ausnahme zur allgemeinen Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG stellt Art. 104a Abs. 4 GG dar. Hiernach beteiligt sich der Bund mit Finanzhilfen an besonders bedeutsamen Investitionen der Länder und Gemeinden in allen wirtschaftlich relevanten Bereichen.

Voraussetzung dieser speziellen Finanzhilfen des Bundes ist zunächst das Vorliegen einer Investition, die nach Ausmaß und Wirkung ein besonderes Gewicht aufweist⁵⁵.

Zusätzlich muss zumindest eine der in Satz 1 genannten Voraussetzungen gegeben sein. Legitime Förderungsziele sind danach:

1. Die Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
2. Der Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet und
3. Die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums.

Die Investitionshilfen des Bundes für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden gemäß Art. 104a Abs. 4 GG können gezielt auf für Länder eingesetzt werden, die sich in einer extremen Haushaltsnotlage befinden.⁵⁶ Das Gesamtvolumen der Finanzhilfen des Bundes nach Art. 104a Abs. 4 GG belief sich 1999 auf etwa 13,5 Mrd. DM.⁵⁷

3.2.2.7. Der Sonderbelastungsausgleich nach Art. 106 Abs. 8 GG

Bei dem Sonderlastenausgleich nach Art. 106 Abs. 8 GG handelt es sich systematisch nicht um eine Ausnahme zum Grundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG, die eine Ausgabenkompetenz des Bundes begründet.⁵⁸ Vielmehr sichert diese Vorschrift die finanzielle Leistungsfähigkeit von Ländern und Gemeinden, in denen der Bund bestimmte Einrichtungen veranlasst und dadurch Mehrkosten oder Mindereinnahmen hervorruft, indem diese finanzielle Sonderbelastung durch Zuweisungen des Bundes kompensiert wird. Keine vom Bund veranlasste Mindereinnahme im Sinne des Art. 106 Abs. 8 GG konnte etwa das Bundesverwaltungsgericht bei Ansiedlung von Angehörigen britischer Nato-Streitkräfte erkennen, die gemäß Nato-Truppenstatut von jeher nicht einkommensteuerpflichtig waren.⁵⁹

3.2.2.8. Kosten der Ausführung von Rechtsnormen der Europäischen Union

Ausgaben, die mit dem Vollzug von EG-Verordnungen durch innerstaatliche Behörden verbunden sind, werden nach der allgemeinen Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG vom Träger der Verwaltungskompetenz aufgebracht. Die Zuständigkeit der Länder gemäß Art. 30, 83ff. GG zur Ausführung von EG-Verordnungen führt damit auch zur korrespondierenden Aufgabenlast⁶⁰.

Dies gilt auch für solche Verordnungen, die Geldleistungen gewähren, was insbesondere im Bereich von Agrarstrukturmaßnahmen zu Mehrbelastungen der Länder führt⁶¹.

Es muss sichergestellt werden, dass die Ausweitung der Machtbefugnisse der europäischen Ebene nicht zu einer Störung des Machtgleichgewichtes zwischen den bundesstaatlichen Ebenen führt. Diese Gefahr besteht dann, wenn die Verlagerung der Kompetenzen im Finanzbereich auf die Europäische Union innerhalb des Bundesstaates einseitig zulasten einer Ebene geht.⁶²

3.2.3. Zusammenfassung

Es sind bereits auf der Ebene der allgemeinen Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern zahlreiche Durchbrechungen des in Art. 104a Abs. 1 GG postulierten Konnexitätsprinzips zu beachten.

Der Blick auf die tatsächlichen Wirkungen bei der Verteilung der Finanzmassen zwischen Europäischer Union, Bund und Ländern wird damit erschwert.

Um Feststellungen zur angemessenen Finanzausstattung der Haushalte von Bund und Ländern sowie zur Aufgaben- und Ausgabengerechtigkeit unter den Ländern treffen zu können, sind die Einnahmen der einzelnen Länder im Rahmen von Bundesbeteiligungen (oben 3.2.2.1. bis 3.2.2.8.) mit in Betracht zu ziehen⁶³. So fühlt sich etwa das Saarland bei
der Bundesbeteiligung an Forschungs-, Agrar- und Infrastrukturausgaben sowie der Vorhaltung von Bundesbehörden wohl zu recht benachteiligt⁶⁴.

3.3. Steuern als wesentliche Einnahmequellen des modernen Staates

Der marktwirtschaftlich orientierte Staat finanziert sich vor allem durch Steuern, istSteuerstaat.⁶⁵ Das Grundgesetz versteht und regelt in seinem X. Abschnitt unter dem BegriffDas Finanzwesenfolglich allein die Steuereinnahmen des Staates (Art. 105 GG), deren Verteilung (Art. 106, 106a und 107 GG) und die Verwaltungszuständigkeit (Art. 108 GG).

Als weitere Einnahmequellen des Staates kennt das Grundgesetz zwar auch Gebühren⁶⁶ - etwa für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen (Art. 74 Nr. 22 GG). Von dieser Einnahmemöglichkeit hat der Bund jedoch bislang noch keinen Gebrauch gemacht.

Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Einnahmen (Gebühren, Beiträge und Sonderabgaben) richtet sich nach den allgemeinen Regelungen der Art. 70 ff. GG. Die Ertragshoheit hat danach die Verwaltungseinheit, der die Ausgaben entstanden sind⁶⁷.

Da nichtsteuerliche Abgaben nicht dem speziellen Regelungsmechanismus der Art. 104a ff. GG unterfallen, bleiben diese im Rahmen einer Untersuchung zum Länderfinanzausgleich außer Betracht.

3.3.1. Steuerbegriff und Steuerarten

Das Grundgesetz definiert denBegriffder Steuern nicht. Vielmehr wird dieser vorausgesetzt. Er knüpft an den traditionellen Begriff des deutschen Steuerrechts in der Abgabenordnung (§ 3 Abs. 1) an⁶⁸, geht jedoch über diesen hinaus.⁶⁹

Steuern sind danach Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen auferlegt werden. Die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein. Steuern finanzieren allgemeine Staatsausgaben⁷⁰ und fließen in den allgemeinen Haushalt.⁷¹

Einerseits ist Differenzierung vonSteuerartenin direkte und indirekte Steuern üblich.

Direkte Steuern sind solche, die der Steuerschuldner unmittelbar an den Steuergläubiger zu zahlen hat. Hierzu zählt etwa die Einkommensteuer.

Indirekte Steuern sind solche, die der Steuerschuldner wirtschaftlich nicht selbst zu tragen hat. So wälzt der umsatzsteuerpflichtige Unternehmer diese Steuer letztlich auf den Endverbraucher ab.

3.3.2. Systematisierung nach Besitz-, Verkehr- und Verbrauchsteuern

Weiterer Systematisierung dient die Unterscheidung in Besitzsteuern, Verkehrsteuern, Verbrauchsteuern sowie Zölle und Finanzmonopole.

3.3.2.1. Besitzsteuern

(Einkommensteuer, Erbschaftsteuer, Körperschaftsteuer, Grundsteuer, Gewerbesteuer)

Besitzsteuern beziehen sich auf Einkommen und Ertrag. Knüpfen diese an die Verhältnisse von natürlichen oder juristischen Personen an, handelt es sich um Personensteuern. Zu dieser Gruppe zählen die Einkommensteuer, die Erbschaft- und Schenkungsteuer sowie die Körperschaftsteuer - gewissermaßen als "Einkommensteuer für juristische Personen".⁷²

Die zweite Gruppe der Besitzsteuern bilden die Sach- oder Realsteuern, die sich auf bestimmte Gegenstände, wie Grundstücke oder Gewerbebetriebe beziehen. § 3 Abs. 2 AO nennt als Realsteuern die Grundsteuer und die Gewerbesteuer.

3.3.2.2. Verkehrsteuern (Umsatzsteuer)

Verkehrsteuern knüpfen an Vorgänge des Verkehrs mit Gütern und Leistungen an. Sie belasten Akte oder Vorgänge des Rechtsverkehrs, die Vornahme eines Rechtsgeschäfts, einen wirtschaftlichen Vorgang oder Verkehrsvorgänge.⁷³ Verkehrsteuern sind etwa die für das System des Länderfinanzausgleichs äußerst wichtige Umsatzsteuer sowie Steuern auf den Vermögensverkehr wie Grunderwerbsteuer oder Versicherungsteuer.

3.3.2.3. Verbrauchsteuern (Mineralölsteuer)

Verbrauchsteuern belasten den Verbrauch von Waren und zwar bereits zum Zeitpunkt des Erwerbs. Hierzu zählen die auf Mineralöl, Kaffee, Tabak, Schaumwein und Bier erhobenen Steuern.

3.3.2.4. Zölle und Verbrauchsmonopole

Die Abgabenordnung ordnet Zölle den Steuern zu. Schließlich schöpft der Bund aus Finanzmonopolen, von denen derzeit lediglich das Branntweinmonopol existiert⁷⁴.

3.4. Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen für Steuern und andere Abgaben

Artikel 105 GG regelt die Gesetzgebungskompetenzen für die Steuern abschließend.⁷⁵ Unabhängig davon, welcher Ebene der jeweilige Steuerertrag zugewiesen wird, liegen die Gesetzgebungskompetenzen weitgehend beim Bund⁷⁶.

3.4.1. Ausschließliche Bundeskompetenz gemäß Art. 71, 73, 105 Abs. 1 GG

Gemäß 105 Abs. 1 GG (in Verbindung mit Art. 71 und 73 GG) steht dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole zu.

3.4.2. Konkurrierende Bundeskompetenzen gemäß Art 72, 74, 75 und 105 Abs. 2 GG

Gemäß Art. 105 Abs. 2 GG hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht oder die Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 GG vorliegen.

Wegen der großen Bedeutung, die der Einheitlichkeit des Steuerrechts und der Gleichmäßigkeit der Steuerbelastung im Bundesgebiet zugemessen wird, beschränkt Art. 72 Abs. 2 GG die Steuergesetzgebungstätigkeit des Bundes kaum wahrnehmbar.⁷⁷

Auch die Neufassung der Vorschrift im Jahre 1994⁷⁸ brachte mit dem abgeschwächten Postulatgleichwertiger⁷⁹ Lebensverhältnisse im Bundesgebietkeine wirksame Einschränkung, zumal der Bund seine Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Steuerrechts auch aus dem Erfordernis derWahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse(Art. 72 Abs. 2, 2. Var. GG) herleiten können dürfte.

Eine bislang theoretisch gebliebene Möglichkeit der Rückübertragung von Gesetzgebungskompetenzen vom Bund auf die Länder schafft Art. 72 Abs. 3 GG. Es ist nicht erkennbar dass in der Verfassungswirklichkeit auf dieser Grundlage in absehbarer Zeit tatsächlich wesentliche Gestaltungsmöglichkeiten durch Bundesgesetz auf die Länder (zurück)übertragen werden.

3.4.3. Zustimmungserfordernis der Länder gemäß Art. 105 Abs. 3 GG

Die Länder haben jedoch die Möglichkeit, die nach Art. 105 Abs. 3 GG erforderliche Zustimmung zu Steuergesetzvorhaben des Bundes zu verweigern, soweit sie ihre finanziellen Interessen dadurch gefährdet sehen.

3.4.4. Ausschließliche Kompetenzen der Länder (Art. 105 Abs. 2a GG)

Art. 105 Abs. 2a GG gewährt den Ländern die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind.

Es handelt sich dabei um Steuern auf die in der Einkommensverwendung für die im persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit.⁸⁰ Aufwandsteuern belasten den Konsum als einen typischen Ausdruck und Indikator der Leistungsfähigkeit⁸¹.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts⁸² sind die herkömmlichen Gemeindesteuern (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern) nicht gleichartig⁸³ im Sinne von Art. 105a Abs. 2 GG, so dass beispielsweise die Getränkesteuer dem Regelungsbereich der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder zuzuordnen ist.

Die vom Grundgesetz inkorporierten Artikel⁸⁴ der Weimarer Reichsverfassung⁸⁵ weisen den Ländern die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Fragen der Kirchensteuer zu.⁸⁶

3.5. Die Verteilung der Steuererträge nach dem Grundgesetz (Art. 106, 106a, 107 GG)

Die Verteilungsregeln in Art. 106 und 107 GG stellen einen vielschichtigen und unübersichtlichen Normkomplex dar. Das Verdienst des Bundesverfassungsgerichts⁸⁷ war es, die darin enthaltenen Entscheidungen und Zielvorstellungen des Finanzverfassungsgebers systematisierend herausgearbeitet zu haben⁸⁸.

3.5.1. Fremdkörper Art. 106a GG

Zwischen die Artikel 106 und 107 GG wurde im Rahmen der Bahnstrukturreform⁸⁹ die im Grunde systemfremde Ausgleichsregelung des Art. 106a GG gestellt. Die Regionalisierung des Eisenbahnwesens verlagerte die Aufgabenverantwortung vom Bund auf die Länder, was nur mit weiterer Kostenbeteiligung des Bundes möglich war. Systemgerecht hätte zur Finanzierung der Bahnstrukturreform eine Revision der Umsatzsteuerverteilung gemäß Art. 106 Abs. 3 GG erfolgen müssen.⁹⁰

Wegen seines Ausnahmecharakters bleibt Art. 106a GG bei der nachfolgenden Systematisierung außer Betracht.

3.5.2. Der primäre vertikale Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Art. 106 Abs. 1 bis 4 GG)

Die Verteilung der Einnahmen zwischen Bund und Ländern kann nach einem Verbundsystem oder nach einem Trennsystem erfolgen. Ein Verbundsystem sammelt sämtliche Einnahmen zunächst in einem Topf und verteilt diese dann auf die einzelnen Gliedstaaten. Dagegen betont ein Trennsystem die Eigenständigkeit der Gliedstaaten und weist diesen direkt einen Anteil am Steueraufkommen zu. Nachdem das Grundgesetz die Steueranteile ursprünglich nach dem Trennsystem verteilte, sieht es heute ein Mischsystem vor.⁹¹

3.5.2.1. Trennsystem (Art. 106 Abs. 1 GG Bund / Art. 106 Abs. 2 GG Länder)

Die Mehrzahl der Steuerarten wird nach dem Trennsystem entweder dem Bund oder den Ländern zugewiesen. Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG weist etwa die regional stark streuenden Verbrauchsteuern (z.B. Mineralölsteuer) dem Bund zu. Allein dem Bund stehen auch die Versicherungsteuer und Ergänzungsabgaben zur Einkommensteuer und zur Körperschaftsteuer zu (Art. 106 Abs. 1 Nr. 4 und 6 GG).

Den Ländern fließen nach Art. 106 Abs. 2 GG die Einnahmen aus den wesentlich weniger streuenden direkten Steuern (z.B. Kraftfahrzeugsteuer) zu.^{92 93}

Berits diese vertikale Steuerverteilung schafft zugleich auch einen horizontalen Ausgleichseffekt unter den Bundesländern.⁹⁴

Schließlich steht den Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 6 GG das Aufkommen an Grundsteuer und Gewerbesteuer zu.

Die nach dem Trennsystem Bund, Ländern oder Gemeinden zufließenden Steuern machen jedoch nur etwa 28% des Gesamtsteueraufkommens aus.⁹⁵ In einer neueren Untersuchung vonLenk⁹⁶ für das Jahr 1998 blieb dieser Anteil konstant und betrug für Bundessteuern 15,7%, für Ländersteuern 4,5% und für Gemeindesteuern 8,1%, woraus sich ein Gesamtanteil der nach dem Trennsystem verteilten Steuerarten am Gesamtsteueraufkommen der Bundesrepublik von 28,3% ergibt.

3.5.2.2. Verbundsystem (Art. 106 Abs. 3 und 4 GG)

Der wesentliche Teil des Gesamtsteueraufkommens, nämlich 70,9%⁹⁷ wird nach dem Verbundsystem zwischen Bund und Ländern verteilt.

Art. 106 Abs. 3 GG definiert Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer als Gemeinschaftsteuern, die Bund und Ländern vorbehaltlich der Sonderzuweisungen an die Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 5 und 5a GG gemeinsam zustehen. Der Anteil der Gemeinschaftsteuern am gesamten Steueraufkommen der Länder beträgt fast 90%⁹⁸.

Nachfolgend werden die einzelnen Verteilungsquoten im Verbundsystem skizziert.

DieKörperschaftsteuersteht Bund und Ländern je zur Hälfte zu (Art. 106 Abs. 3 GG).

An derEinkommensteuer(einschließlich Lohnsteuer) sind Bund und Gemeinden mit je 42,5%, die Gemeinden mit 15% beteiligt (Art. 106 Abs.3 GG i.V.m. § 1 Gemeindefinanzreformgesetz).

DieZinsabschlagsteuerwird zu je 44% auf Bund und Länder sowie 12% auf die Gemeinden verteilt.

Zur großen Variablen machen Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 bis 5 sowie Art. 106 Abs. 4 GG die Umsatzsteuer.

Im Rahmen der laufenden Einnahmen haben der Bund und die Länder gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG).

Die Verteilung soll durch Gesetz in einem billigen Ausgleich der Deckungsbedürfnisse von Bund und Ländern erfolgen, ohne die Steuerpflichtigen zu überlasten und gleichzeitig die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet wahren (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG). Dieser Verfassungsauftrag macht die Umsatzsteuer zum politisch prekärsten Element des vertikalen Finanzausgleiches.⁹⁹

3.5.2.3. Der Streit um die Verteilung der Umsatzsteuer - BVerfGE 101.158

Die Grundsätze zur Verteilung der Umsatzsteuer lassen dem Gesetzgeber aufgrund ihrer Unbestimmtheit einen sehr weiten politischen Einschätzungs- und Bewertungsspielraum, der nur in seinen äußersten Grenzen justitiabel ist.¹⁰⁰

Gleichwohl legten die Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen das derzeit gültige Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG)¹⁰¹ dem Bundesverfassungsgericht im Rahmen eines Normenkontrollantrages zur Prüfung vor und waren damit teilweise erfolgreich.¹⁰²

Auch wenn das Bundesverfassungsgericht den Gesetzgeber in seiner Entscheidung vom 11.11.1999¹⁰³ dazu verpflichtete, bis zum 31.12.2002¹⁰⁴ ein Maßstäbegesetz zu erlassen, das den konkreten Verteilungsentscheidungen vorgelagert ist und auch die Maßstäbe des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG gesetzlich konkretisieren soll, erscheint der praktische Nutzen für die Politik bei der Suche nach einem allseits akzeptierten Verteilungskompromiss eher gering.¹⁰⁵

3.5.2.4. Die neuere Entwicklung des Umsatzsteueraufkommens zwischen Bund und Ländern

Der Anteil des Bundes am Umsatzsteueraufkommen ist seit 1991 von 65% auf 52% im Jahre 2000 gesunken. Die Länder erhielten 1991 35% des Umsatzsteueraufkommens und steigerten diesen bis 2000 auf 45,9%. Seit 1998 werden die Gemeinden am Umsatzsteueraufkommen direkt beteiligt und erhalten hieraus etwa 2,1%.¹⁰⁶

3.5.3. Der primäre horizontale Finanzausgleich unter den Ländern (Art. 107 Abs. 1 GG)

Grundsätzlich werden die Landessteuern und der Länderanteil an Einkommen- und Körperschaftsteuer nach dem örtlichen Aufkommen verteilt (Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG), es bleibt also das in den Ländern, was durch die Finanzbehörden in ihrem Gebiet vereinnahmt wurde.

Diese formale Art der Erhebung kann dann zu Verzerrungen führen, wenn überregionale Wirtschaftsunternehmen mit Betriebsstätten in mehreren Bundesländern ihre Körperschaftsteuer zentral am Sitz der Betriebsleitung zahlen und entsprechend auch die Lohnsteuer ihrer Arbeitnehmer zentral abführen.¹⁰⁷ So ist die Zahl größerer Unternehmen (über 500 Beschäftigte) mit Firmensitz und damit verbundener Steuerpflicht in Ostdeutschland unterproportional gering. Entsprechende Ansiedlungen sind im Interesse der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet auch künftig wirtschaftspolitisch zu fördern.¹⁰⁸

Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet den Gesetzgeber zur Korrektur von Verzerrungen im Interesse einer sachgerechten Durchführung des Prinzips des örtlichen Aufkommens.¹⁰⁹

Auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG wird nach dem Zerlegungsgesetz die Lohnsteuer nach dem Wohnortprinzip und die Körperschaftsteuer nach dem Betriebstättenprinzip aufgeteilt.

Eine weitere Zerlegung erfährt der Zinsabschlag nach einem komplizierten Mischschlüssel unter Berücksichtigung der Einkünfte aus Kapitalvermögen, der Einkünfte an Körperschaftsteuer und veranlagter Einkommensteuer sowie der Einwohnerzahlen (Art. 107 Abs. 1 Satz 3 GG i.V.m. Zerlegungsgesetz).¹¹⁰

Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG konkretisiert die horizontale Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer¹¹¹ unter den Ländern.

Danach wird der den Ländern zustehende Anteil an der Umsatzsteuer zu (mindestens) 75% nach der Einwohnerzahl unter den Ländern verteilt.

Die restlichen (höchstens) 25%¹¹², werden auf die finanzschwachen Länder verteilt. Ausgestaltet wird diese Umverteilung der Umsatzsteuerergänzungsanteile in § 2 FAG. Er bestimmt, dass die Länder mit einem Pro-Kopf-Steueraufkommen¹¹³ von weniger als 92% des Länderdurchschnitts den an 92% des Steuerdurchschnitts der Länder fehlenden Betrag erhalten und der dann verbleibende Teil der Umsatzsteuerergänzungsanteile wiederum nach dem Prinzip der Einwohnerzahl unter sämtlichen Ländern verteilt wird.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zählen die Ergänzungsanteile zur originären Eigenausstattung der Empfängerländer.¹¹⁴

Auch der primäre horizontale Finanzausgleich ist nach der Entscheidung des BVerfG vom 11.11.1999 lediglich Übergangsrecht (siehe oben).

3.5.4. Der sekundäre horizontale Finanzausgleich durch Umverteilung zwischen den Ländern (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG) - Länderfinanzausgleich im engeren Sinne

Kernstück des horizontalen Ausgleichssystems ist der Länderfinanzausgleich nach Art. 107 Abs. 2 GG. Dieser fordert einen angemessenen Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder und gewährleistet eine prekäre Umverteilung und Feinabstimmung der Länderfinanzen.¹¹⁵

Die verfassungsrechtliche Ausgangsnorm wird in §§ 4 bis 10, 12ff. FAG 1995 konkretisiert. Die gesetzgeberische Kunst wird bei der Neuordnung des Länderfinanzausgleiches im Anschluss an das Urteil des BVerfG¹¹⁶ darin bestehen, Finanzautonomie und erforderliche Solidarität der Länder in einen angemessenen und allseits akzeptierten Ausgleich zu bringen.

3.5.4.1. Gegenwärtiger Umfang der Finanzausgleichszahlungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG

Das Volumen des Finanzausgleichs (i.e.S.) betrug zwischen 1995 und 1999 jährlich zwischen 11,19 Mrd. DM (1995) und 14,6 Mrd. DM (1999)¹¹⁷. Dass die Zahlen von Bundesfinanzministerium und BVerfG geringfügig differieren¹¹⁸, ist im Rahmen dieser Untersuchung zu vernachlässigen. Nach Angaben der FAZ lag der Gesamtumfang im Jahr 2000 bereits bei 16,3 Mrd. DM¹¹⁹.

3.5.4.2. Rückblick

Das Spannungsverhältnis zwischen der im Föderalismus angelegten Unterschiedlichkeit und dem vom Grundgesetz formulierten Ziel, die Einheitlichkeit (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG ) oder zumindest Gleichwertigkeit (Art. 72 Abs. 2 GG) der Lebensverhältnisse zu wahren, beschäftigt Politik¹²⁰, Gesetzgebung und Judikatur des Bundesverfassungsgerichts seit dem Bestehen der Bundesrepublik und wurzelt tief in der deutschen Verfassungsgeschichte.

Bereits im ersten Band (BVerfGE 1.117) markierte das Bundesverfassungsgericht die Pole, zwischen denen sich der gestalterische Spielraum des Gesetzgebers bei der Formulierung des Finanzausgleichsgesetzes bewegt:

Das bundesstaatliche Prinzip begründet seinem Wesen nach nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten. Eine dieser Pflichten besteht darin, dass die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben. Diese Pflichtbeziehung führt nach der Natur der Sache zu einer gewissen Beschränkung der finanziellen Selbständigkeit der Länder...Ein Verstoß gegen das bundesstaatliche Prinzip könnte dann in Betracht kommen, wenn der im Finanzausgleichsgesetz vorgesehene Ausgleich die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder entscheidend schwächte oder zu einer Nivellierung der Länderfinanzen führte.¹²¹

Unmittelbar nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland wurde deutlich, dass nicht alle Länder in der Lage waren, die ihnen obliegenden Aufgaben aus eigener Kraft zu erfüllen. Im Vergleich zu heute begann der Länderfinanzausgleich jedoch eher bescheiden. Die Hälfte der an 90% des Durchschnitts aller Länder fehlenden Finanzkraft sollte ausgeglichen werden. Die ,,ärmsten" Länder erreichten damit eine Finanzkraft von etwa 75% des Durchschnitts.

Ab 1955 wurde eine Mindestauffüllung auf 88,75% des Durchschnitts der Finanzkraft beschlossen. Seitdem wurde diese Mindestauffüllung schrittweise auf 95% (seit 1970) der durchschnittlichen Finanzkraft angehoben.

Dazu kamen ab 1967 die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ). Ursprünglich handelte es sich dabei um feste Beträge, die ab 1974 dynamisiert wurden. Ab 1995 wurde ihr Volumen durch die nach dem Länderfinanzausgleich im engeren Sinne verbleibenden Fehlbeträge und andere Bedarfsgesichtspunkte definiert.

Seitdem wird mit Hilfe der sogenannten Fehlbetrags- BEZ die Finanzkraft der finanzschwachen Länder auf mindestens 99,5% der durchschnittlichen Finanzkraft angehoben.¹²²

Hinzu kommen Sonder - BEZ für die fünf neuen Länder im Rahmen des wiedervereinigungsbedingten Ausgleich, für hohe Kosten der politischen Führung in Bundesländern unter 4 Mio. Einwohner und für die Haushaltssanierung (derzeit in Bremen und im Saarland).¹²³

Mit der Einbeziehung der fünf neuen Bundesländer in den Länderfinanzausgleich ab 1995 und deren immensen Finanzbedarf erhielt das latent stets vorhandene Problem eines gerechten Ausgleichs unter den Ländern neue, zuvor nicht gekannte Brisanz. Seither stand und steht der Föderalismus in der Bundesrepublik vor seiner schwersten Belastungsprobe.

3.5.4.3. Die originäre Finanzkraft als Ausgangsgröße für die Bestimmung des Bedarfs

Ausgangsgröße für den sekundären horizontalen Finanzausgleich ist die originäre Finanzkraft der Länder. Sie ergibt sich im wesentlichen aus den Einnahmen, die das Land aus Steuern bzw. Steueranteilen (Art. 106 Abs. 2 und 3 GG), den Ausgleichsmaßnahmen des Art. 107 Abs. 1 GG, finanziell bedeutsamen Abgaben und den Steuereinnahmen seiner Gemeinden erzielt.¹²⁴

Die Grenzen des unbestimmten Rechtsbegriffs der Finanzkraft beschäftigten das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil von 1986.¹²⁵ Grundsätzlich ist nach dieser Entscheidung die gesamte Finanzlage eines Landes in Betracht zu ziehen.¹²⁶ Diese Erkenntnis des BVerfG wird nachfolgend alsGesamtbetrachtungsgrundsatz bezeichnet.

Indikator für die Finanzkraft eines Landes ist dessen Steueraufkommen. Bei Hinzutreten weiterer Einnahmen verliert das Steueraufkommen jedoch seine Verlässlichkeit als Indikator der Finanzkraft.¹²⁷

Das Bundesverfassungsgericht nennt allerdings auch drei Tatbestände zu vernachlässigender Einnahmen. Das sind zunächst Einnahmen, die wegen ihres geringen Volumens nicht ausgleichsrelevant werden können. Daneben brauchen Einnahmen, die in allen Ländern verhältnismäßig gleich anfallen, nicht berücksichtigt werden und schließlich werden Einnahmen, deren Ermittlung unverhältnismäßig zum möglichen Ausgleichseffekt wäre, nicht berücksichtigt.¹²⁸

3.5.4.4. Die einfachgesetzliche Ausgestaltung der Finanzkraftbestimmung in §§ 6 bis 8 FAG

Das befristet fortgeltende FAG 1995 definiert in § 6 Abs. 1 die Finanzkraftmesszahl eines Landes als Summe der Steuereinnahmen¹²⁹ und der Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe des Landes nach § 7 FAG und der Steuereinnahmen seiner Gemeinden nach § 8 FAG.

3.5.4.5. Durchbrechungen des Gesamtbetrachtungsgrundsatzes

3.5.4.5.1. Lediglich hälftige Berücksichtigung der GemeindefinanzkraftHervorzuheben ist hierbei jedoch, dass abweichend vom oben referierten Gesamtbetrachtungsgrundsatz des BVerfG das zu berücksichtigende Steueraufkommen der Gemeinden nur zu 50% in die Finanzkraftmesszahl eingeht. Daraus ergeben sich Verschiebungen zugunsten von Ländern, deren Gemeinden hohe Gewerbesteuereinnahmen aufweisen.

Die ostdeutschen Länder forderten eine stärkere Berücksichtigung der Gemeindefinanzkraft¹³⁰. Nach ihrer Auffassung ergibt sich die Finanzkraft der Gemeinden eines Landes aus der Summe des tatsächlich vorhandenen und rechtlich erreichbaren Finanzaufkommens der Gemeinden des Landes bezogen auf die Einwohner ihrer Kommunen¹³¹. Die volle Berücksichtigung hätte die finanzschwachen Länder erheblich begünstigt; gegenüber dem Status quo hätte dies ein um 5 Mrd. DM höheres Umverteilungsvolumen bedeutet.¹³²

3.5.4.5.2. Seehafenlasten¹³³

Eine weitere Durchbrechung des Gesamtbetrachtungsgrundsatzes findet sich in § 7 Abs. 3 FAG in Bezug auf die Seehafenlasten als Sonderlasten der Länder Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen aufgrund der Unterhaltung und Erneuerung ihrer Seehäfen (Bremerhaven, Hamburg, Rostock und Emden) erwachsen. Hier werden bei Ermittlung der Finanzkraftmesszahl folgende Pauschalbeträge abgezogen:

Bremen 90 Mio DM Hamburg 142 Mio DM

Mecklenburg-Vorpommern 50 Mio DM Niedersachsen 18 Mio DM

3.5.4.6. Die Ermittlung des Finanzbedarfs

Der Finanzbedarf eines Landes wird gemäß § 6 Abs. 2 FAG anhand einer Ausgleichsmesszahl bestimmt.

Getrennt voneinander werden die auszugleichenden Einnahmen der Länder und die Steuereinnahmen der Gemeinden je Einwohner im Bundesdurchschnitt ermittelt und mit der Einwohnerzahl des jeweiligen Bundeslandes multipliziert. Damit wird der Finanzbedarf an dem sachlichen Kriterium der Einwohnerzahl bemessen.

3.5.4.6.1. Die sogenannte Einwohnerveredelung zugunsten der Stadtstaaten

Eine Ausnahme für die Berechnung der Ausgleichsmesszahl besteht derzeit für die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg. Dort werden die tatsächlichen Einwohnerzahlen gemäß § 9 Abs. 2 FAG mit dem Faktor 1,35 multipliziert, also höher gewichtet (,,veredelt").

Bei der Ermittlung der Messzahlen zum Ausgleich der Steuereinnahmen der Gemeinden werden die Einwohnerzahlen nach Größe und Dichte der Bevölkerung einer Gemeinde gewichtet (vgl. § 9 Abs. 3 FAG).¹³⁴

3.5.4.6.2. Anhebung auf 95% der durchschnittlichen Finanzkraft aller LänderDerzeit sichert das FAG den ,,ärmeren" Bundesländern im Rahmen des sekundären horizontalen Finanzausgleichs eine Mindestfinanzausstattung von 95% der durchschnittlichen Finanzkraft aller Bundesländer zu.

Die konkreten Ausgleichsmodalitäten finden sich in § 10 Abs. 1 und 2 FAG.

3.5.5. Der sekundäre vertikale Finanzausgleich durch Ergänzungszuweisungen des Bundes (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG)

3.5.5.1. Zahlung von Bundesergänzungszuweisungen (BEZ)

Das Grundgesetz ermächtigt den Bund in Art. 107 Abs. 2 S. 3 GG schließlich auf einer vierten Stufe des Finanzausgleiches, durch Gesetz finanzschwachen Ländern aus eigenen Mitteln Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs zu gewähren.¹³⁵

Diese Bundesergänzungszuweisungen dienen in erster Linie der Auffüllung von Lücken, die nach dem horizontalen Finanzausgleich noch bleiben und sind gegenüber diesem subsidiär,¹³⁶

3.5.5.2. Finanzpolitische Bedeutung der BEZ

Die BEZ haben seit 1995 ein jährliches Volumen von über 25 Mrd. DM¹³⁷. Allein in die fünf neuen Länder flossen jährlich 14 Mrd. DM. Im Jahre 1998 etwa betrug das Volumen des Finanzausgleichs 13,52 Mrd. DM, das der Bundesergänzungszuweisungen 25,65 Mrd.

DM.¹³⁸ Damit wird der überwiegende Teil von Leistungen im bundesstaatlichen Finanzausgleich gegenwärtig in Gestalt von BEZ abgewickelt.

Dies steht im Gegensatz zu deren grundgesetzlicher Funktion als letzte Stufe und feinsteuernd ergänzende Korrekturmöglichkeit, was nur übergangsweise in der vereinigungsbedingten Sondersituation zu rechtfertigen ist¹³⁹.

3.5.5.3. Grenzen der Gewährung von BEZ - Nivellierungsverbot

Empfänger dieser Bundesergänzungszuweisungen können nur solche Länder sein, die nach den Ergebnissen des horizontalen Länderfinanzausgleichs in einem Maße unter dem Länderdurchschnitt geblieben sind, das unangemessen erscheint, aber aus Landesmitteln nicht ausgeglichen werden kann. Diese Ergänzungszuweisungen haben das Nivellierungsverbot zu beachten, dürfen die Finanzkraftreihenfolge unter den 16 Ländern nicht verändern und sind darüber hinaus zur Gleichbehandlung aller Länder verpflichtet. Der Bund darf die Ergänzungszuweisungen insbesondere nicht dazu benutzen, leistungsschwachen Ländern eine überdurchschnittliche Finanzkraft zu verschaffen.¹⁴⁰

3.5.5.4. Einfachgesetzliche Konkretisierung der BEZ in § 11 FAG 1995

Der Bund hat die Ermächtigung zu Ergänzungszuweisungen in § 11 FAG 1995 umgesetzt. Diese Bundesergänzungszuweisungen lassen sich in Fehlbetrags-BEZ und Sonderbedarfs- BEZ¹⁴¹ unterteilen.

3.5.5.4.1. Fehlbetrags-BEZ (§ 11 Abs. 2 FAG)

Derzeit wird durch die Fehlbetrags- BEZ den ausgleichsberechtigten Ländern nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs i.e.S. die an 100% der durchschnittlichen Finanzkraft noch fehlende Finanzkraft zu 90% ausgeglichen, so dass jedes Land mindestens von 95% auf 99,5% der durchschnittlichen Finanzkraft aller Bundesländer angehoben wird.¹⁴²

3.5.5.2. Sonderbedarfs-BEZ (§ 11 Abs. 3 bis 6 FAG)

Sonderbedarfs- BEZ werden derzeit vom Bund an Länder gezahlt, die gewisse Sonderbedarfe geltend machen können.

Kleine finanzschwache Länder (unter 4 Mio. Einwohner) erhalten derzeit Sonderbedarfs- BEZ zum Augleich überdurchschnittlich hoher Kosten der politischen Führung (§ 11 Abs. 3 FAG). Bremen und das Saarland erhalten degressiv ab 1999 bis 2004 Hilfen zur Haushaltssanierung.

Bis 2004 werden an die neuen Bundesländer Sonderbedarfs- BEZ in Höhe von jährlich 14 Mrd. DM zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft gezahlt (§ 11 Abs. 4 FAG).

Alte Bundesländer, die durch die Einbeziehung der neuen Bundesländer in den Länderfinanzausgleich besonders stark belastet wurden, erhalten bis 2004 degressiv gestaltete Überbrückungs- BEZ.¹⁴³

III. Die Sicht der Nehmerländer auf den gegenwärtigen Finanzausgleich

1. Die Nehmerländer

Als Nehmerländer werden im folgenden Bundesländer bzw. Stadtstaaten verstanden, die im Rahmen des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne (107 Abs. 2 Satz 1 GG) und dessen Konkretisierung im Finanzausgleichsgesetz Ausgleichszuweisungen¹⁴⁴ erhalten. Es sind dies die Länder:

West¹⁴⁵:Niedersachsen(1 Mrd. DM) ,Rheinland-Pfalz(379 Mio DM), Schleswig-Holstein(174 Mio DM),Saarland(294 Mio DM), Bremen(665 Mio DM)

Ost:Sachsen(2,15 Mrd. DM),Sachsen-Anhalt(1,3 Mrd. DM),Thüringen(1,2 Mrd. DM), Brandenburg(1,14 Mrd. DM), Mecklenburg-Vorpommern (921 Mio DM)

Sonderfall:Berlin(5,31 Mrd. DM).

2. Die Geberländer

Zahlungsverpflichtet sind nach dem gegenwärtigen System des bundesstaatlichen Finanzausgleichs die LänderBaden-Württemberg(3,9 Mrd. DM),Bayern(3,7 Mrd. DM),Hessen(5,4 Mrd. DM),Nordrhein-Westfalen(2,2 Mrd. DM) undHamburg(1 Mrd. DM)¹⁴⁶.

3. Argumentationsmuster der Nehmerländer zum solidarischen Länderfinanzausgleich und dessen Beibehaltung

3.1. Haushaltpolitische Notwendigkeit

Die Nehmerländer verweisen zu Recht darauf, dass ein ersatzlosen Auslaufen des Länderfinanzausgleichs einer Existenzfrage für die meisten betroffenen Länder würde. So deckt etwa Berlin seinen Haushalt zu 22% aus Mitteln des Länderfinanzausgleichs¹⁴⁷.

3.2. Verfassungsrechtlicher Anspruch auf angemessenen Finanzausgleich

3.2.1. Bundesstaatsprinzip und bündisches Solidarprinzip

Das in Art. 20 Abs. 1 GG niedergelegte Bundesstaatsprinzip stellt gemäß Art. 79 Abs. 3 GG einen unberührbaren verfassungsrechtlichen Grundsatz dar. Er verpflichtet die leistungsstarken Länder zu bundesstaatlicher Solidarität und Mitverantwortung¹⁴⁸. Alle Glieder der bundesstaatlichen Gemeinschaft haben im Falle einer extremen Haushaltslage eines Gliedes Hilfe zu leisten, damit es wieder zur Wahrung seiner politischen Autonomie und zur Beachtung seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtungen befähigt wird.¹⁴⁹ Gerade auf dem Gebiet der öffentlichen Finanzen hat das bündische Solidaritätsprinzip eine kaum zu überschätzende Bedeutung¹⁵⁰.

Den Bund verpflichtet das Bundesstaatsprinzip zwar zu materieller Gleichbehandlung der Länder¹⁵¹, jedoch gibt es gerade im Bereich von Mischfinanzierungstatbeständen (siehe oben unter II. 3.2.3.) Ungleichbehandlungen zwischen den Ländern¹⁵².

Schließlich ist Solidarität insbesondere von denjenigen Geberländern zu fordern, die über lange Jahre selbst Nehmerländer waren (Bayern)¹⁵³.

3.2.2. Sozialstaatsprinzip und Postulat einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet

Mit dem Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse wird der Anspruch finanzschwacher Länder darüber hinaus unter dem Aspekt des Sozialstaatsprinzips verstärkt¹⁵⁴.

Gegen die von den Geberländern verlangte stärkere finanzielle Abkoppelung von den finanzschwachen Ländern dürfte ein verfassungssystematisches Argument sprechen.

Art. 72 Abs. 2 GG wurde im Jahre 1994 mit dem Ziel geändert, den Verlust der Gesetzgebungskompetenzen der Länder in den vergangenen Jahrzehnten auszugleichen¹⁵⁵.

Der Bund kann Gesetzeskompetenzen im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nur noch an sich ziehen, wenn dies die Herstellung gleichwertiger (nicht mehr einheitlicher) Lebensverhältnisse im Bundesgebiet erforderlich macht. Es soll damit größere föderale Vielfalt gewährleistet werden.

Nicht übertragbar ist dieser Grundsatz jedoch auf den Bereich von Wirtschaft und Finanzverfassung. Hier ist eine größere Ausdifferenzierung zwischen schwachen und starken Ländern von Verfassungs wegen nicht zulässig. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des Art. 72 Abs. 2, 2. Var. GG, der die Wahrung der Wirtschaftseinheit fordert. Eine Wirtschaftseinheit setzt aber auch annähernd gleiche Wirtschaftskraft voraus, die ohne die bestehenden Finanztransfers nicht zu haben sein wird.

Stärker spricht gegen eine Abkoppelung schwächerer Länder aber der Wortlaut des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG. Dieser erhebt die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zum Verfassungsprinzip.

Der Anspruch auf Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ergibt sich ferner aus dem Art. 3 Abs. 1 GG innewohnenden allgemeinen Rechtsgrundsatz¹⁵⁶.

Es kann auch keine Lösung der (politischen) Probleme darin gesehen werden, wenn die Geberländer permanent mit dem Gang zum Bundesverfassungsgericht drohen¹⁵⁷, da die Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet als unbestimmter Rechtsbegriff dem Gesetzgeber einen weiten und nicht juristisch nicht überprüfbaren Gestaltungsspielraum läßt.

Konkretisieren lässt sich die Forderung nach einheitlichen Lebensverhältnissen im Bundesgebiet zumindest dahingehend, dass den Bürgern im gesamten Bundesgebiet grundsätzlich in Umfang und Qualität sich annähernd entsprechende öffentliche Leistungen angeboten werden¹⁵⁸. Zu diesen wichtigsten öffentlichen Aufgaben gehören etwa Einrichtungen der Daseinsvorsorge (regionale Infrastruktur, Bildung und Weiterbildung, Kindergärten) und des Staates (Polizei, Justiz, Justizvollzug, öffentliche Verwaltung), die ihrerseits notwendigen Mindeststandards genügen müssen¹⁵⁹.

Bei Fortfall des Länderfinanzausgleichs im überkommenen Sinne könnten in den meisten Nehmerländern (Saarland, Bremen alle neuen Bundesländer einschließlich Berlin) nicht einmal mehr die zentralen Staatsfunktionen adäquat aufrecht erhalten werden. Damit wären diese Länder in ihrem schieren Bestand gefährdet, was nicht mit dem Bundesstaatsprinzip in Einklang zu bringen wäre¹⁶⁰.

3.3. Mangelnde Ausgabenautonomie der Länder

Die vielfach am derzeitigen System des Länderfinanzausgleichs von Seiten der Geberländer geäußerte Kritik übersieht, dass das tatsächliche Sparpotential bei öffentlichen Ausgaben eher begrenzt ist.

Trennung von Aufgabenzuweisung und Ausgabenverantwortung verursachen zahlreiche "Pflichtaufgaben", die die Länder in unterschiedlichem Maße betreffen und insbesondere finanzschwachen Ländern kaum den notwendigen Spielraum für eine offensive Strukturpolitik lassen. Ein Grossteil der Haushaltsausgaben wird durch Bundesgesetze und EU-Regelungen gebunden, ohne dass den Ländern hier ein Gestaltungsspielraum bleibt¹⁶¹.

Beispielhaft seien hier nur die Begleitgesetze zur Neuregelung des § 218 StGB, die den Gemeinden - unter finanzieller Unterstützung ihrer Länder - die Garantie für einen Kindergartenplatz aufbürden, Trinkwasserrichtlinien der EU, Überwachungsaufgaben im Rahmen der EU-Stillegeprämien für Agrarprodukte und die Entschädigungspflichten gegenüber Landwirten im Rahmen des Bundesbodenschutzgesetzes genannt¹⁶² Aus finanzwissenschaftlicher Sicht wird in diesem Zusammenhang seit längerem gefordert, die bundesstaatlichen Vorgaben für Art und Umfang der Aufgabenerfüllung durch die Länder zu beschränken¹⁶³.

Ein gravierendes Sonderproblem stellt die Verpflichtung der Länder zur Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt (Sozialhilfe) dar. Wegen bundesrechtlicher Vorgaben können die Länder nicht entsprechend ihrer tatsächlichen Leistungsfähigkeit unterstützend tätig werden. Auch ist der Bund nicht bereit, sich an den Kosten der Sozialhilfe zu beteiligen¹⁶⁴. Eine entsprechende Initiative des damaligen niedersächsischen Ministerpräsive") aus dem Frühjahr 1988 scheiterte, ohne das Problem der unterschiedlichen Belastung der Länder zu lösen¹⁶⁵.

Besonders Stadtstaaten und strukturschwache Regionen sind von der Verpflichtung, Sozialhilfe zu leisten überproportional belastet (Bayern 70,6% und Bremen 233,5% des Bundesdurchschnitts)¹⁶⁶.

Solange der Bund bundeseinheitliche Mindestlebensstandards im BSHG vorgibt, sollte er sich auch proportional an der finanziellen Umsetzung beteiligen und das Risiko der weiteren Entwicklung mittragen¹⁶⁷.

3.4. Forderung nach gleichen Startchancen im Wettbewerb

Dem von den Geberländern zunehmend geforderten Wettbewerbsföderalismus¹⁶⁸ stehen auch die finanzschwachen Länder aufgeschlossen gegenüber. Jedoch fordern sie einen fairen Wettbewerb, der gleiche Startchancen voraussetzt¹⁶⁹.

Regionales wirtschaftliches Wachstum wird aber überwiegend von bereits über viele Jahre bestehenden Branchenstrukturen bestimmt. Bestehende Infrastruktur- und Unternehmensstrukturen entfalten einen Konzentrationssog¹⁷⁰. Das aktuelle regionale wirtschaftliche Wachstum bestimmen überwiegend öffentliche und private Entscheidungen der Vergangenheit und die daraus resultierenden, im Zweifel viele Jahre alten Branchenstrukturen¹⁷¹.

Selbst das Vorbild Bayern konnte nur in Jahrzehnten kontinuierlicher Wirtschaftsförderung des Großraums München vom Nehmer- zum Geberland werden. Nicht alle Bundesländer verfügen aber über derartige geographische Geschenke. Mittelfristig dürfte aber auch der Großraum Berlin-Brandenburg Chancen zu einer ähnlichen Entwicklung haben.

Voraussetzung ist aber die Fortsetzung der bislang massiven und vielgestaltigen Förderung durch den Bund sowie die Schaffung moderner Verwaltungsstrukturen durch die Fusion der Länder Berlin und Brandenburg.

Es ist den Ländern auch durch die immer schärfere Beihilfekontrolle durch die Europäische Union (Art. 92ff. EGV) nicht wie in vergangenen Jahren möglich, eine offensive Wirtschaftsförderung zu betreiben.¹⁷² Der Vorwurf einer schlechten Wirtschaftspolitik ist also insoweit unrealistisch, als die regionale Wirtschaftsentwicklung von Landesregierungen nur indirekt steuerbar ist.

Schließlich sei darauf hingewiesen, dass historisch einseitig entwickelte Regionen von Globalisierung und Strukturwandel besonders stark betroffen (Montanindustrie, Werften). Hier liegen die Ursachen für die Finanzschwäche etwa des Saarlandes oder Bremens.

3.5. Auswirkungen niedriger Bevölkerungsdichte

Ballung und absolute Bevölkerungsgröße wirken sich tendenziell günstig auf die Kosten öffentlicher Güter je Einwohner aus.

Die extrem geringe Bevölkerungsdichte etwa in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern führt hingegen zu Mehrkosten bei Land und Kommunen. Grund dafür sind Mehrkosten pro Einwohner im Infrastrukturbereich, etwa bei Abwasseranlagen, Straßen und Schulen. Zudem ist die Finanzkraft dünnbesiedelter Regionen rund 10% geringer als anderswo¹⁷³.

In der Gesamtbewertung ergibt sich ausgabenseitig in extrem dünn besiedelten Ländern ein Kostennachteil, der in einer Größenordnung von mindestens 6,5% bis 9,5% der Gesamtausgaben von Ländern und Kommunen im Vergleich zum Durchschnitt der Flächenländer liegt. Als Ausgleich dieser höheren Kosten wird vorgeschlagen, die Einwohner de extrem dünn besiedelten Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg mit einem Veredelungsfaktor von 107,5% sowohl bei den Landes- als auch bei den Kommunalsteuern zu gewichten. Zusätzlich müssten die kommunalen Steuereinnahmen zum Ausgleich der bestehenden Einnahmeschwäche mit einem Satz von 107,5% veredelt werden, so dass bei den Gemeindesteuern insgesamt ein Veredelungsfaktor von 115% resultiert¹⁷⁴.

3.6. Wanderungssalden

Zuwanderungen wirken sich regelmäßig senkend auf die Kosten öffentlicher Güter aus. Hingegen bleiben bei Abwanderungsbewegungen die Fixkosten für die Bereitstellung öffentlicher Güter bestehen und müssen unter einer geringeren Zahl an Nutznießern verteilt werden. Erschwerend kommt hinzu, dass regelmäßig (potentiell) Steuern zahlende Bürger aus strukturschwachen Regionen abwandern und somit neben steigenden Bereitstellungskosten überproportional Einnahmen verloren gehen. Hingegen gewinnen die Zuwanderungsländer regelmäßig leistungsfähige Erwerbspersonen mit deren Kindern. Technisch gewinnen die Zuwanderungsländer darüber hinaus mit jedem Neubürger ein Stück "Anspruchsgrundlage" im Rahmen des Länderfinanzausgleichs¹⁷⁵.

Geradezu existenzielle Bedeutung hat die Abwanderungsproblematik für die fünf neuen Bundesländer. 1990 zogen 340.000 Menschen aus Ostdeutschland in den Westen. Die gesamte Nettoabwanderung aus den neuen Bundesländern in die alten summierte sich seit der Wiedervereinigung bis 1998 auf 600.000 Arbeitskräfte (Quelle: BT Drs. 14/02622, S. 64; download: http://dip.bundestag.de/btd/14/26/1402622.pdf). Regelmäßig handelt es sich dabei um die Leistungsträger der Gesellschaft.

Ein Äquivalent durch Zuwanderung von intellektuellem und kreativem Potential aus den alten Bundesländern ist hingegen nicht in ausreichendem Maße vorhanden. Zeitweilige Karrierestationen in den neuen Ländern werden zu oft nur als Sprungbrett verstanden. Eine Identifikation mit der vorgefundenen Gesellschaft und entsprechendes Engagement ist zu selten erkennbar.

3.7. Zu Sonderbedarfen und ihrer Berücksichtigung im bundesstaatlichen Finanzausgleich

3.7.1. Seehafenlasten

Bremen, Hamburg, Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern erhalten zur Abgeltung des Nutzens der Seehäfen für die gesamte außenhandelsorientierte Wirtschaft Sonderzuweisungen, die aber nicht die tatsächlichen Vorhaltekosten decken.

50% der Kosten für Ausbau und Betrieb der Häfen gelten als Eigeninteresse der Hafenstädte. Die Hälfte gilt als absetzbar. Faktisch tragen Hamburg und Bremen jedoch weitaus höhere Anteile. Dagegen beträgt der Anteil Bremens und Niedersachsens am abgewickelten Außenhandel dort nur 20%, der Baden-Württembergs und Bayerns jedoch 60%, so dass diese Geberländer durchaus einen direkten Nutzen ziehen.

Aus der regionalen Verteilung des Nutzens der Seehäfen folgt, das in der Tat beträchtliche Teile sowohl der Wertschöpfung als auch des externen Nutzens der Seehäfen aus den Küstenländern abfließen, so dass unter dem Gesichtspunkt fiskalischer Äquivalenz eine Beteiligung Dritter an den Seehafenlasten geboten ist¹⁷⁶.

3.7.2. Einwohnerveredelung für Stadtstaaten

Stadtstaaten stellen regelmäßig eine Fülle öffentlicher Leistungen zur Verfügung, die auch vom Umland genutzt, jedoch nicht (vollständig) bezahlt werden (Hochschul- und Schulbildung, Kultur etc.)¹⁷⁷.

Verschärfend kommt für die Stadtstaaten das Pendlerproblem hinzu, weil die Lohnsteuer des Pendlers je zur Hälfte an den Bund und an das Bundesland des Wohnortes fällt (Hamburg 1998 187.600; Bremen 82.500). Zur Kompensation regionaler Spillovers wird die tatsächliche Einwohnerzahl der Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin mit dem Faktor 1,35 multipliziert und entsprechend beim Finanzausgleich berücksichtigt.

In Flächenländern mit entsprechenden Ballungsräumen (München) arbeitet der kommunale Finanzausgleich mit ebensolchen Einwohnerwertungen. Sachgerechter wären hier jeweils regionale Lösungen zwischen Stadtstaat und Umland. Die Abschaffung der sog.

Einwohnerveredelung brächte den Flächenländern einen Gewinn von 90 DM je Einwohner, den Stadtstaaten hingegen einen Pro-Kopf-Verlust von 1.100,00 DM, was von letzteren schlicht nicht verkraftbar wäre. Sie wäre vielmehr ein kaum verdeckter Zwang zur Länderfusion¹⁷⁸, was wiederum nicht im Einklang mit Art. 20 und 29 GG stehen würde.

3.8. Übernivellierung - Verstoß gegen das Nivellierungsverbot des BVerfG?

Bereits in einer sehr frühen Entscheidung formulierte das BVerfG das in seiner ständigen Rechtsprechung bestätigte und von den Geberländern stark betonte Nivellierungsverbot. BVerfGE 1.117 (131):

"Ein Verstoß gegen das bundesstaatliche Prinzip könnte dann in Betracht kommen, wenn der im FAG vorgesehene Ausgleich die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder entscheidend schwächte oder zu einer Nivellierung der Länderfinanzen führte."

Die These von der "Übernivellierung" greift schon deshalb nicht, weil im gegenwärtigen System des Länderfinanzausgleichs nicht die tatsächliche Finanzkraft der Länder (unter Einbeziehung der kommunalen Finanzkraft) zugrunde gelegt wird.

Bei der Betrachtung der tatsächlichen Gesamtfinanzkraft von LändernundGemeinden ist der Ausgleichsgrad wesentlich geringer, da insbesondere nur die Hälfte der Gemeindesteuereinnahmen berücksichtigt wird (siehe oben unter II. 3.5.4.5.1.).

Die Notwendigkeit, die Kommunen zu berücksichtigen ergibt sich daraus, dass die Gemeinden Teil der Länder sind und die Länder für deren aufgabengerechte Finanzausstattung zu sorgen haben. Nur bei einer Betrachtung der Länder und ihrer Kommunen zusammengenommen kann die finanzielle Leistungsfähigkeit von Regionen miteinander verglichen werden. Der Widerstand der finanzstarken Länder gegen die volle Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft ist darauf zurückzuführen, dass diese weitere 5,6 Mrd. DM abzuführen hätten¹⁷⁹.

Die oft vorgetragene Begründung, die jetzige Halbanrechnung berücksichtige die unterschiedlichen kommunalen Bedarfe, ist zumindest im Ost-West-Vergleich nicht zutreffend, denn die geringen Gewerbesteuereinnahmen der ostdeutschen Gemeinden sind nicht Ausdruck eines geringen Ausmaßes an kommunalen Bedarfen. Das Gegenteil ist wahr. Die kommunalen Bedarfe im Osten sind deutlich höher, obwohl die kommunale Finanzkraft deutlich geringer als die westdeutsche ist¹⁸⁰.

Die neuen Länder erreicht nach Länderfinanzausgleich lediglich eine Finanzkraft von rund 86 v. H. des Länderdurchschnitts und nicht 95 v. H. Betrachtet man die effektive Finanzkraft eines Landes als Summe der Ländersteuereinnahmen plus 100% Gemeindefinanzkraft (was ökonomisch der einzig sinnvolle Ansatz ist), so wird nachweislich kein vorher finanzstarkes Land von einem vorher finanzschwachen Land überholt. Bundesergänzungszuweisungen für die Kosten der politischen Führung können allenfalls zu kleinen Verschiebungen bei einigen finanzschwachen Ländern führen, was jedoch von der Bedarfsseite her als gerechtfertigt anzusehen ist. Von einer Übernivellierung kann indessen nicht gesprochen werden¹⁸¹.

IV. Ausblick vor dem Hintergrund der strikten Sparpolitik des Bundes

1. Die finanzpolitischen Leitplanken des Bundesfinanzministeriums vom November 2000 - Haushaltskonsolidierung

In den kommenden Jahren ist mit einem sich zuspitzenden Verteilungskampf zwischen Bund und Ländern und unter den Ländern zu rechnen, da der Bund bis zum Jahr 2006 einen ausgeglichenen Haushalt vorlegen will und hierzu im Rahmen der Neuordnung des vertikalen Finanzausgleiches "die zu Lasten des Bundes bestehende Schieflage berücksichtigen" will.

Weiter sollen Aufgaben- und Ausgabenverantwortung sowie die Einnahmenverantwortung der einzelnen Gebietskörperschaften "hinterfragt" werden und sollen Mischfinanzierungen zwischen Bund und Ländern überprüft und gegebenenfalls reduziert werden. (Finanzpolitische Leitplankendes Bundesministeriums für Finanzen vom November 2000).

Im Klartext dürfte das weniger Geld für die Nehmerländer im vertikalen Finanzausgleich bedeuten.

2. Treffen der Ministerpräsidenten der Länder am 27.01. und 28.01.2001 in Wiesbaden

Zu einer ersten konkreten politischen Annäherung zwischen Geber- und Nehmerländern ist es auf deren Treffen in Wiesbaden gekommen. Nach ersten Presseberichten sollen Ziele einer Neuordnung des Finanzausgleichs vereinbart worden sein.¹⁸²

2.1. Stärkere Anreizorientierung

Konkrete Modelle bleiben der Ausgestaltung durch die Länderfinanzminister vorbehalten. Einigkeit besteht jedoch insofern, als das künftige System des Länderfinanzausgleichs von einer "stärkeren Anreizorientierung" geprägt sein soll, wie sie von den Geberländern Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und zuletzt auch Nordrhein-Westfalen gefordert wurde. Von den eigenen Steuereinkünften sollen die Länder künftig mehr behalten dürfen. Nach den Vorstellungen der Geberländer sollen es künftig von 100 DM Steuereinnahmen 27 DM statt wie bisher nur 14 DM sein.

2.2. Übergangslösung mit max. 12 DM Be- und Entlastung je Einwohner

Nach dem "vorläufigen Ergebnisprotokoll" der Ministerpräsidenten vom 28.01.2001 soll es im ersten Übergangsjahr zu keinen großen Verschiebungen der Ausgleichszahlungen kommen. Vielmehr sei "von einem Korridor der Be- und Entlastungen im Referenzjahr von grundsätzlich 12 DM je Einwohner auszugehen". Danach würde Hessen als größter Beitragszahler (5,5 Mrd. DM) mit max. 72 Mio. DM entlastet. Berlin als größter Empfänger müsste vorerst auf höchstens 42 Mio. DM verzichten¹⁸³.

Die Finanzministerkonferenz wurde beauftragt, bis zur nächsten Ministerpräsidentenkonferenz am 05. April 2001 konsensfähige Vorschläge zu unterbreiten. Bei der Lösung der Detailfragen wird sich jedoch erst erweisen müssen, ob die Einigung von Wiesbaden tatsächlich"das Modell für den Beginn eines neuen Finanzausgleichs ist"¹⁸⁴.

2.3. Ausklammerung strittiger Einzelfragen

Ausgeklammert wurden von der Einigung nämlich bislang strittige Einzelfragen wie die der Einwohnerwertung, Gemeindesteuer und Hafenlasten¹⁸⁵.

V. Neugliederung des Bundesgebietes - Schlüssel zum rationalen Finanzausgleich

Ein Bundesland kann seine Aufgaben bedarfsgerecht und wirtschaftlich erst ab einer Einwohnerzahl von etwa5 Millionenerfüllen (Sachverständigenkommission für die Neugliederung des Bundesgebietes 1972)¹⁸⁶.

Soweit die derzeitige Gliederung des Bundesgebietes als notwendige Voraussetzung gedacht wird, bleibt jede Diskussion über den Länderfinanzausgleich und dessen Neuordnung letztlich irrational, ist jeder gefundene Kompromiss latent instabil.

Wird die gegenwärtigen Strukturvielfalt der deutschen Bundesländer - von Bremen bis Bayern und von Nordrhein-Westfalen bis Mecklenburg-Vorpommern - beibehalten, muss man sich auf immer wieder neu erforderliche, komplizierte und mühsame Verhandlungen zwischen Bund und Ländern und unter den Ländern einrichten.

Das könnte dem Gemeinwesen Bundesrepublik Deutschland auf Dauer abträglicher sein als die einmalige Neugliederung des Bundesgebietes¹⁸⁷.

Die Neugliederung des Bundesgebietes in maximal 11 Länder ist darum als politische Notwendigkeit im Gedächtnis zu behalten.

Den Anfang sollten dabei die Länder Berlin und Brandenburg mit ihrer Fusion machen und sich ihrer gesamtstaatlichen Verantwortung besser bewusst werden als beim gescheiterten ersten Versuch.

[...]

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¹ Die Verfassung des deutschen Reiches - eine politische Flugschrift (1802)

² Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, Heidelberg 1991, Rn 1, S. 383

³ aktuelle Darstellungen in Wirtschaftsdienst 1999, S. 709ff; 2000, S. 488ff.; 2001, S. 38ff

⁴ ausführlichKorioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S.19 - 24

⁵ zum Begriff vgl. die ausführlichste Darstellung beiHidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, S. 5

⁶ Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 34ff.

⁷ Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, 1990, Rn 57ff. (S. 11)

⁸ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 162

⁹ Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, 1990, Rn 69ff. (S. 14)

¹⁰ Heun, in Dreier, GG-Kommentar, Vorb. zu Art. 104a-115, Rn 6 (S. 714)

¹¹ Vogel, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, 1991, Rn 7 (S. 387) m.w.N.

¹² Vogel, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, 1991, Rn 4 (S. 385)

¹³ Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, 1990, Rn 84 (S. 17)

¹⁴ Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, 1990, Rn 84 (S. 17)

¹⁵ Heun, in Dreier, GG-Kommentar, Vorb. zu Art. 104a-115, Rn 7 (S. 715)

¹⁶ BGBl. I S. 817

¹⁷ Art. 106 Abs. 3 GG (1955)

¹⁸ BGBl. I S. 1077

¹⁹ Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 407ff.

²⁰ BGBl. I S. 581

²¹ BGBl. I S. 357

²² BGBl. I S. 359

²³ näher zum GanzenHeun, in Dreier, GG-Kommentar, Vorb. zu Art. 104a-115, Rn 8 (S. 715) m.w.N.

²⁴ Bach/Vesper, Finanzpolitik und Wiedervereinigung, Vierteljahresheft DIW 2/2000, S. 194ff.

²⁵ Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 117f., 407ff

²⁶ Vesper, Die Unfähigkeit zur Solidarität, Wirtschaft und Markt, September 2000, S. 2

²⁷ historisch richtiger: wiedererrichteten

²⁸ Selmer, Grundsätze der Finanzverfassung des vereinten Deutschlands, VVDStRL 52 (1993), S. 10ff. (63)

²⁹ Heun, in Dreier, GG-Kommentar, Vorb. zu Art. 104a-115, Rn 9 (S. 716) m.w.N. in Fn. 45ff.

³⁰ Art. 31 § 2 II des Gesetzes über den Staatsvertrag vom 18.05.1990 (BGBl. II S. 518) sowie Art. 5, 7 Einigungsvertrag vom 31.08.1990 (BGBl. II S. 889)

³¹ BGBl. I S. 944 (947ff.)

³² Selmer, Grundsätze der Finanzverfassung des vereinten Deutschlands, VVDStRL 52 (1993), S. 10 - 70

³³ Gesetz vom 23.06.1993, BGBl. I, S. 944 (947ff.)

³⁴ BVerfG v. 11.11.1999 - 2 BvF 2/98 = BVerfGE 101.158

³⁵ BVerfGE 101.158

³⁶ Scherf, Der Länderfinanzausgleich in Deutschland, S. 19ff.

³⁷ Selmer, Sonderbedarfe und Bedarfe aus Sonderlasten der Länder im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 683

³⁸ näher: Vogel, Das ungeschriebene Finanzrecht des Grundgesetzes, GS Martens, S. 265ff.

³⁹ Häde, JA 1994. 1 (2);Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, S. 56

⁴⁰ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 77

⁴¹ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 81

⁴² BVerfGE 9.305 (Entscheidung vom 16.06.1959)

⁴³ BVerfGE 9.305 (324)

⁴⁴ vgl.Wolfgang Schäuble, Der Einigungsvertrag - Vollendung der Einheit Deutschlands in Freiheit in: Die Verfassungsdiskussion im Jahr der deutschen Einheit, München 1991, S.283 (305)

⁴⁵ Schneider, Die bundesstaatliche Ordnung im vereinigten Deutschland, NJW 1991.2448 (2455)

⁴⁶ 1999 betrug der Soll-Bundesanteil an solchen Geldleistungen etwa 17 Mrd. DM, vgl. Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 6

⁴⁷ Pieroth, GG, Art. 104a, Rn 5

⁴⁸ Heun, in Dreier, GG-Kommentar, Art. 104a, Rn 24 m.w.N.

⁴⁹ näher:Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 82f.

⁵⁰Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 85

⁵¹ BVerfGE 86.148 (267)

⁵² Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 6

⁵³ Pieroth, Jarass/Pieroth, GG, Art. 91b, Rn 4

⁵⁴ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 6

⁵⁵ BVerfGE 39.96 (114f.)

⁵⁶ BVerfGE 86.148 (267)

⁵⁷ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 6

⁵⁸ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 90

⁵⁹ BVerwG DÖV 1994.437

⁶⁰ Färber, Probleme der regionalen Steuerverteilung im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 31

⁶¹ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 91

⁶² Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 183

⁶³ Ministerpräsident des SaarlandesMüller, Regierungserklärung vom 24.11.1999, S. 5f.

⁶⁴ Ministerpräsident des SaarlandesMüller, Regierungserklärung vom 24.11.1999, S. 6

⁶⁵ Häde, JA 1994.1 (4f.)

⁶⁶ zum Begriff etwaPieroth, GG, Art. 105, Rn 13: öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken.

⁶⁷ Beaucamp, JA 1998.774 (775)

⁶⁸ BVerfGE 49.343 (353); BVerfGE 67.256 (282)

⁶⁹ BVerfGE 55.274 (299); BVerfGE 67.256 (282)

⁷⁰ BVerfGE 98.106 (118)

⁷¹ BVerfGE 91.186 (201)

⁷² Häde, JA 1994.1 (5)

⁷³ BVerfGE 16.64 (73)

⁷⁴ Häde, JA 1994.1 (6)

⁷⁵ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 94

⁷⁶ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 1

⁷⁷ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 94f.

⁷⁸ Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.10.1994, BGBl. I, S. 3146

⁷⁹ in seiner ursprünglichen Fassung verlangte Art. 72 Abs. 2 GG dieWahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse(hierzuHohmannDÖV 1991.191ff.). Abweichend wurde die alte Formulierung in Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 2 GG beibehalten, was im politischen Verteilungskampf relevant wird, wenn etwa der Ministerpräsident des Saarlandes nach wie vor vomverfassungsrechtlichen Gebot einheitlicher Lebensverhältnisse...spricht (vgl. dessen Regierungserklärung vor dem Landtag des Saarlandes vom 24.11.1999, S. 1)

⁸⁰ BVerfGE 16.64 (74)

⁸¹ BVerfGE 65.325 (346ff.)

⁸² BVerfGE 40. 52 (55); BVerfGE 40.56 (64); BVerfGE 42.38. (41); BVerfGE 44.216 (226)

⁸³ etwa der bundesgesetzlich geregelten Umsatzsteuer

⁸⁴ Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 6 WRV

⁸⁵ Deutsche Verfassung vom 11. August 1919

⁸⁶ Häde, JA 1994.1 (10)

⁸⁷ BVerfGE 72.330 (383ff.); BVerfGE 86.148 (214)

⁸⁸ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 98

⁸⁹ Grundgesetzänderungsgesetz vom 20.12.1993 (BGBl. I, S. 2089)

⁹⁰ Hidien, DVBl. 1997.595 (596)

⁹¹ Häde, JA 1994.1 (10)

⁹² Peffekoven, Wirtschaftsdienst 1999/XII, S. 709f.

⁹³ Lenk, Länderbericht Bundesrepublik Deutschland, S. 241 ff.

⁹⁴ Peffekoven, Wirtschaftsdienst 1999/XII, S. 709f.

⁹⁵ Häde, JA 1994.1 (10)

⁹⁶ Lenk, Länderbericht Bundesrepublik Deutschland, S. 241 (242)

⁹⁷ Lenk, Länderbericht Bundesrepublik Deutschland, S. 241 (242)

⁹⁸ Heun, in Dreier, GG-Kommentar, Art. 106, Rn 17 (S. 787)

⁹⁹ Heun, in Dreier, GG-Kommentar, Art. 106, Rn 17 (S. 787)

¹⁰⁰ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 103

¹⁰¹ FAG 1995 i.d.F. des Art. 33 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogrammes (FKPG) vom 23.06.1993, BGBl. I S. 944 (977); zur Entstehungsgeschichte vgl.Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 464ff.

¹⁰² BVerfGE 101.158 (Rz. 271ff.)

¹⁰³ BVerfGE 101.158 = DÖV 2000.113 = EuGRZ 1999.617 = DVBl. 2000.42

¹⁰⁴ Dieser Auftrag ist bereits wegen der kurzen Umsetzungsfrist kaum zu bewältigen, vgl. Christmann, DÖV 2000.315 (324)

¹⁰⁵ vgl.Heun, in Dreier, GG-Kommentar, Art. 106, Rn 21 (S. 788);Bull, DÖV 2000.305 (308ff.); Rupp, JZ 2000.269 (271f.);Schneider / Berlit, NVwZ 2000.841 (847f.);Christmann, DÖV 2000.315 (324);Linck, DÖV 2000.325 (328);Röper, VR 2000.85 (88)

¹⁰⁶ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 7

¹⁰⁷ Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 108f.

¹⁰⁸ Zur Entwicklung der Situation in Ostdeutschland, BT-Drs. 14/2622, S. 26f.

¹⁰⁹ BVerfGE 72.330 (384, 390f.), vgl. dazuWieland, Jura 1988.410 (412f.);Mußgnug, JuS 1986.872 (874f.)

¹¹⁰ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 8

¹¹¹ Diese ist zu trennen von der vertikalen Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern, die in Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 bis 5 GG i.V.m. §§ 1 und 2 FAG geregelt wird, siehe oben

¹¹² sogenannte Umsatzsteuerergänzungsanteile, vgl. Art. 107 Abs. Satz 4, 2. HS GG

¹¹³ die zugrundezulegenden Einnahmen der Länder aus Steuern und Förderabgabe bestimmt § 7 FAG

¹¹⁴ BVerfGE 72.330 (385)

¹¹⁵ Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, S. 23

¹¹⁶ BVerfGE 101.158

¹¹⁷ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 42

¹¹⁸ Angaben für 1998: BVerfGE 101.158 (233 mit Verweis auf Tabelle S. 193, Zeile 410) 13,52 Mrd. DM Bundesminister der Finanzen, a.a.O., S. 4213,534 Mrd. DM

¹¹⁹ FAZ vom 28.01.2001, S. 1

¹²⁰ Häde, JA 1994.33f.

¹²¹ BVerfGE 1.117 (131); bestätigt in BVerfGE 72.330 (398) und BVerfGE 101.158 (222)

¹²² Wolfgang Renzsch, Wirtschaftsdienst 1999/III, S. 156, 157

¹²³ BVerfGE 101.158 DÖV 2000, S. 113, C.II.3.

¹²⁴ Beaucamp, JA 1998.774 (777)

¹²⁵ BVerfGE 72.330

¹²⁶ BVerfGE 72.330 (398)

¹²⁷ Häde, JA 1994.33f.

¹²⁸ BVerfGE 72.330 (396ff.)

¹²⁹ in § 7 Abs. 1 FAG abschließend aufgezählt

¹³⁰ Erklärung des Staatsministers der FinanzenMilbradtfür den Freistaat Sachsen am 22.09.1999 in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht zum Länderfinanzausgleich

¹³¹ Positionspapier des Thüringer Finanzministeriums vom 10.02.2000, S. 3

¹³² Bach/Vesper, Finanzpolitik und Wiedervereinigung, S. 194 (197, Fn 11)

¹³³ ausführlichSichelschmidt, Wirtschaftsdienst 2000/VIII, S. 488

¹³⁴ Peffekoven, Wirtschaftsdienst 1999, S. 709, 713.

¹³⁵ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 44

¹³⁶ BVerfGE 72.330 (403); BVerfGE 86.148 (261);

¹³⁷ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 44

¹³⁸ BVerfGE 101.158 (S. 194, Zeile 465 und S. 233)

¹³⁹ BVerfGE 101.158 (233)

¹⁴⁰ BVerfGE 72.330 (404); BVerfGE 101.158 (224)

¹⁴¹ Selmer, Sonderbedarfe und Bedarfe aus Sonderlasten der Länder im bundesstaatlichen Finanzausgleich

¹⁴² Peffekoven, Wirtschaftsdienst 1999, S. 709, 714.

¹⁴³ Lenk, Länderbericht Bundesrepublik Deutschland, S. 241 ff.

¹⁴⁴ Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 42

¹⁴⁵ Zahlen für das Jahr 1999 nach Bund-Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzerfassungsordnung, S. 42

¹⁴⁶ Zahlen für das Jahr 2000 nach FAZ vom 29.01.2001, S. 2

¹⁴⁷ Berlin und der bundesstaatliche Finanzausgleich, Senatsverwaltung für Finanzen 2000, S. 1

¹⁴⁸ BVerfGE 72.330 (386f.);Vogel, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, S. 391

¹⁴⁹ BVerfGE 86.148 (264f.)

¹⁵⁰ Schneider, Die bundesstaatliche Ordnung im vereinigten Deutschland, NJW 1991.2448 (2451)

¹⁵¹ BVerfGE 72.320 (404); BVerfGE 86.148 (275)

¹⁵² Ministerpräsident des SaarlandesMüller, Regierungserklärung vom 24.11.1999, S. 5f.

¹⁵³ Ministerpräsident des SaarlandesMüller, Regierungserklärung vom 24.11.1999, S. 4

¹⁵⁴ Heun, Strukturprobleme des Finanzausgleichs, Der Staat 31 (1992), S. 205 (222) m.w.N.

¹⁵⁵ BT-Drs. 12/6000, S. 32

¹⁵⁶ Hohmann, Der Verfassungsgrundsatz der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse, DÖV 1991.191 (193)

¹⁵⁷ wie im Rahmen der Verhandlungen am 27.01.2001 offenbar neuerlich geschehen, vgl. FAZ v. 29.01.01, S. 2

¹⁵⁸ Heun, in Dreier, GG-Kommentar, Art. 107, Rn 10 (S. 809)

¹⁵⁹ Hohmann, Der Verfassungsgrundsatz der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse, DÖV 1991.193f.

¹⁶⁰ BVerfGE 86.148 (264);Pieroth, GG Art. 20, Rn 19

¹⁶¹ Färber, Probleme der regionalen Steuerverteilung..., S. 31

¹⁶² Färber, Probleme der regionalen Steuerverteilung..., S. 31

¹⁶³ Sarrazin, Reform der Finanzverfassung, S. 9

¹⁶⁴ eingehendKorioth, Beteiligung des Bundes an den Sozialhilfekosten?, DVBl. 1993.356

¹⁶⁵ Korioth, Beteiligung des Bundes an den Sozialhilfekosten?, DVBl. 1993.356 (359f.); Patzig, Regionale Ungleichgewichte und bundesstaatliche Finanzverfassung, DÖV 1989.330ff.

¹⁶⁶ Färber, Probleme der regionalen Steuerverteilung..., S. 32

¹⁶⁷ so im Kern dieAlbrecht-Initiative, vgl. Korioth, a.a.O., S. 360

¹⁶⁸ Bull, Finanzausgleich im "Wettbewerbsstaat", DÖV 1999.269ff.

¹⁶⁹ Ministerpräsident des SaarlandesMüller, Regierungserklärung vom 24.11.1999, S. 5; Bremens Stellung im Länderfinanzausgleich - Handlungsrahmen für Wirtschaft und Arbeit, S. 6f.

¹⁷⁰ Färber, Probleme der regionalen Steuerverteilung..., S. 51f.

¹⁷¹ Färber, Probleme der regionalen Steuerverteilung..., S. 51f.

¹⁷² Färber, Probleme der regionalen Steuerverteilung..., S. 52, 70ff.

¹⁷³ Seitz, Der Einfluss der Bevölkerungsdichte auf die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung, zitiert nach der Zusammenfassung im Internet (siehe Literaturangaben)

¹⁷⁴ Seitz, a.a.O., S. 2f.; vgl. auchFärber, a.a.O., S. 34f.

¹⁷⁵ Färber, Probleme der regionalen Steuerverteilung..., S. 37, 67ff.

¹⁷⁶ ausführlichSichelschmidt, Die "Seehafenlasten" des Länderfinanzausgleichs in der Kritik, Wirtschaftsdienst 2000/VIII, S. 488 (492f.)

¹⁷⁷ Vesper, Quo vadis, Länderfinanzausgleich?, DIW-Wochenbericht 26/2000, S. 5f.

¹⁷⁸ Peffekoven, Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich, Wirtschaftsdienst 1999/XII, S. 709 (713)

¹⁷⁹ Vesper, Quo vadis, Länderfinanzausgleich, DIW-Wochenbericht 26/2000, S. 6

¹⁸⁰ Erklärung des Staatsministers der FinanzenMilbradtfür den Freistaat Sachsen am 22.09.1999 in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht zum Länderfinanzausgleich

¹⁸¹ Milbradt, a.a.O.

¹⁸² FAZ vom 29.01.2001, S. 1 und 2

¹⁸³ Frankfurter Rundschau vom 29.01.2001, S. 1 und 6

¹⁸⁴ Ministerpräsident NRWClement, zitiert nach FAZ vom 30.01.2001, S. 17

¹⁸⁵ FAZ vom 30.01.2001, S. 17

¹⁸⁶ Hohmann, Der Verfassungsgrundsatz der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse im Bundesgebiet, DÖV 1991.191.193f.

¹⁸⁷ Hierzu auchSchneider, Die bundesstaatliche Ordnung im vereinigten Deutschland, NJW 1991.2448 (2455)