Verfahren der Internationalen Politologiefeldanalyse

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Begriffsdefinition
1 Theorien der internationalen Politikfeldanalyse
11 Theorie der sozioökonomischen Determination
12 Parteienherrschaftstheorie
23 Theorie der Machtressourcen organisierter Interessen
34 Die politisch-institutionalistische Theorie

1 Die Theorien der internationalen Politikfeldanalyse in der Forschungspraxis
45 Einfaches Modell des ,,policy making system" nach Jann
56 Die Netzwerkanalyse als Beispiel für Theorienverknüpfung

1 Leistungen der internationalen Politikfeldanalyse
67 ,,Politics does matter"
78 Bedingungen effektiven Regierens und politischer Steuerung
89 Einschränkungen politischer Steuerungsmöglichkeit

Schluß

Quellenverzeichnis

Einleitung

Regierungstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland ist aktuell vor eine Vielzahl von Probleme gestellt, die politischer Regelung bedürfen. Die gegenwärtig hohe Arbeitslosenquote und steigende soziale Kosten, um nur zwei solcher Problembereiche anzusprechen, erfordern ein Eingreifen des Staates um neue Arbeitsplätze zu schaffen, ohne alte zu gefährden, und um eine gerechte Umverteilung sozialer Kosten gewährleisten zu können, ohne den Sozialstaat zu zerstören.

Bei einer solchen Fülle und Komplexität von Problemen lohnt sich der Blick ins Ausland. Wie reagieren oder reagierten die Regierungen anderer Staaten auf solche Probleme? Läßt sich deren Problemlösungsstrategie, sofern sie erfolgreich war bzw. ist, auch auf die Bundesrepublik übertragen?

Die internationale Politikfeldanalyse oder Policy-Analyse ist eine politikwissenschaftliche Methode, die helfen kann, diese Fragen zu beantworten. Sie stellt dem Forscher im Sinne von Modellen und Theorierahmen die Mittel zur Verfügung, Vergleiche von Regierungspolitiken in bestimmten Politikfeldern durchzuführen und diese auf ihre Übertragbarkeit in andere politische Systeme zu überprüfen.

Diese Arbeit soll die internationale Politikfeldanalyse als eine Methode der politikwissenschaftlichen Forschung vorstellen. Sie will den theoretischen Rahmen der Policy-Analyse darlegen, erläutern und auf seine Anwendbarkeit im Vergleich von Regierungstätigkeit untersuchen. Die Arbeit soll Modelle anführen, die von Theoretikern der Policy-Analyse geschaffen wurden, um die verschiedenen Einflußfaktoren und Determinanten von Staats-tätigkeit zu bestimmen. Schließlich will sie die Errungenschaften der internationalen Politikfeldanalyse vorstellen und diskutieren.

1. Begriffsdefinition

Was unterscheidet also die internationale Politikfeldanalyse von der Politikfeldanalyse allgemein? Die Antwort ist einfach: Nichts.

Die Policy-Analyse will, nach einer klassischen Definition von Dye, herausfinden ,,what governments do, why they do it, and what difference it makes"¹. Es wird also gefragt nach dem Inhalt, den Bestimmungsfaktoren und der Wirkung staatlicher Politiken. Die internationale Politikfeldanalyse übernimmt diese Ziele und erweitert sie um den Vergleich von Regierungspolitik (in zwei oder mehreren Staaten) in einem jeweiligen Politikfeld.

Ziel ist dabei die Herausarbeitung ihrer Gemeinsamkeiten und Unterschiede. Die Vergleichsobjekte müssen hier jedoch nicht nur zentralstaatliche Regierungen sein:

,,Der Vergleich kann das Tun und Lassen von Regierungen auch im Beziehungsgeflecht zwischen unterschiedlichen Ebenen der Staatsorganisation ... erfassen, oder auf supranationaler Ebene, wie in den Europäischen Gemeinschaften..."²

Die internationale Politikfeldanalyse sucht hier vor allem nach den Faktoren und Determinanten, die staatliches Handeln bewirken und beeinflussen.

Um ihre Ziele erreichen zu können, bedarf die Policy-Analyse leistungsfähiger Theorien.

2. Theorien der internationalen Politikfeldanalyse

Im Zusammenhang mit der internationalen Politikfeldanalyse wurden mehrere Theorierahmen entwickelt, die auf unterschiedliche Weise versuchen, Bestimmungsfaktoren und Einflußmöglichkeiten staatlicher policies festzulegen.

Dabei dient jede dieser Theorien nur als Rahmen, in welchem sich auch unterschiedliche Ausdeutungen der jeweiligen Theorie ergeben können.

Im Kontext dieser Hausarbeit werden die verschiedenen Ansätze der internationalen Politikfeldanalyse in vier solcher ,,Theorierahmen" unterteilt³ und auf ihre jeweiligen Charakteristika untersucht.

2.1 Theorie der sozioökonomischen Determination

Theorien, die von der sozioökonomischen Determination von Staatstätigkeit ausgehen, begreifen staatliche Politiken (im Sinne von policies) als eine Reaktion auf gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen.

Dieser Ansatz legt die Theorie zu Grunde, daß die sozioökonomische Entwicklung in einer industrialisierten Gesellschaft sowohl eine zunehmende Arbeitsteilung und soziale Differenzierungen, als auch einen stetig wachsenden wirtschaftlichen Wohlstand und politisch-gesellschaftliche Modernisierung hervorrufe. Diese Modernisierungs- und Wachstumsprozesse bewirkten jedoch gleichzeitig eine zunehmende Überbelastung älterer Institutionen. Herkömmliche soziale Abfangsysteme, wie z.B. familiäre Sicherungsnetze oder lokal ausgeübte kirchliche Armenfürsorge, werden den Anforderungen einer industriellen Gesellschaftsstruktur nicht mehr gerecht. Demzufolge entstünden dort Lücken, wo eben die alten Institutionen nicht mehr tragen. Die Theorien von der sozioökonomischen Determination von Regierungstätigkeit postulieren hier das Ausfüllen der entstandenen Leerräume durch den Staat.

Wenn also, z.B., die familiären Sicherungsnetze nicht mehr ausreichen sozialen Notstand wenigstens temporär aufzufangen, so muß nun die Regierung ihre Politikinhalte auf ein neues, überlokales soziales Sicherungssystem ausrichten und Lösungsmöglichkeiten anbieten. Prominente Vertreter solcher Theorieansätze und gleichzeitig die Urväter der Theorien sozioökonomischer Determination sind u.a. Karl Marx' Arbeiten über die Politische Ökonomie, È mile Durkheims makrosoziologischer Ansatz und Arbeiten Adolph Wagners ⁴. Im Interesse der Systemstabilisierung sei es also notwendig, daß Regierungstätigkeit auf das Entstehen von Leerräumen, die durch die gesellschaftliche Entwicklung bedingt sind, reagiert und auf ein Ausfüllen dieser Lücken hinarbeitet.

Das Verhältnis von Staat und Gesellschaft sei dabei geprägt durch eine Dominanz gesellschaftlicher Postulate bei einer gleichzeitigen Abhängigkeit des Staates von der jeweiligen industriegesellschaftlichen Entwicklung und der daraus sich ergebenden Probleme:

,,Folglich wird die Staatstätigkeit vor allem als Funktion des Niveaus (oder eines Veränderungsschubes) der sozialökonomischen Entwicklung verstanden."⁵

Regierungstätigkeit entsteht also nach den Ansätzen der sozioökonomischen Determination vor allem aus einer Reaktion auf gesellschaftliche Forderungen.

Den Annahmen der Theorien sozioökonomischer Determination am ehesten entsprechen dürfte wohl Eastons,,symplified model of a political system"⁶ mit seinen Austauschprozeduren von input und output. Gesellschaftliche und wirtschaftliche Anforderungen an das politische System bilden im Rahmen der sozioökonomischen Determinationsansätze hierbei also den input-Bereich. Das politische System (political system) reagiert auf diese Postulate in der Form von outputs, also regulativer, bzw. distributiver, Politiken; diese werden oftmals in der Form von Gesetzen oder Geboten als Lösungsmöglichkeiten, bzw. -vorschläge, an die Gesellschaft zurückgegeben. Dieses Modell steht allerdings in der Kritik wegen seiner unzureichenden Struktur, die die Einflußmöglichkeiten des Politischen auf Regierungstätigkeiten völlig vernachlässigt.

Dies wird dadurch deutlich, daß Easton das politische System lediglich als nicht näher definierten Kasten darstellt, als ,,black box"⁷. Trotz dieser Schwäche gesteht Manfred G. Schmidt den sozioökonomischen Determinationsansätzen Gültigkeit zu. Wenn auch in sehr eingeschränkten Maßen:

,,Als relativ erfolgreich erweist er sich im Vergleich von Ländern auf unterschiedlichem Stand wirtschaftlicher Entwicklung - beispielsweise in der Untersuchung der Sozialpolitik in armen und reichen Staaten..."⁸

Den von den Vertretern des Ansatzes von der sozioökonomischen Determination von Staatstätigkeit vernachlässigten Teil des politischen Systems analysiert die nächste Theorie näher, die im Rahmen dieser Hausarbeit angesprochen werden soll.

2.2 Parteienherrschaftstheorie

Die Ansätze der Parteienherrschaftstheorie sehen eine Abhängigkeit von Regierungstätigkeit von dem in dem jeweiligen politischen System vorherrschenden Parteienwettbewerb; ferner wird hier die Meinung vertreten, daß die parteipolitische Prägung von Interessensartikulation und Interessensbündelung, die jeweilige Auswahl des Führungspersonals und der Ablaufmodus der verschiedenen Entscheidungsprozesse, großen Einfluß auf das Tun und Lassen von Regierungen haben.

Die Vertreter des Pateienherrschaftsansatzes legen ihren Annahmen die These zu Grunde, das Parlamentarisierung und Demokratisierung des Wahlrechtes in den westlichen Demokratien mächtige Parteien entstehen ließen. Diese legten ihre Politik zwar auch auf sachliche Ziele aus. Weitere Zielkategorien dieser Parteien seien jedoch ihre Wahl- und Wiederwahlchancen einerseits, ihre jeweiligen Überlebensinteressen andererseits.

Im Gegensatz zu den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Anforderungen, die die Theorieansätze von der sozioökonomischen Determination als Ursachen für Regierungspolitik sehen, sieht die Parteienherrschaftstheorie den Grund von Staatstätigkeit zum größten Teil vielmehr im politischen System selbst verborgen: Es wird in diesem Ansatz davon ausgegangen, daß Regierungsaktionen im entscheidenden Maße Produkte politischer Entscheidungsprozesse seien, die sich auf dem Hintergrund parteipolitischer Macht- und Überlebensinteressen abspielten.

Die jeweiligen politischen Parteien organisieren also ein Wahlprogramm, daß an den Interessen und Ansprüchen der Wählerschaft ausgerichtet ist, die die Partei jeweils ansprechen will. Dieses Programm ist an den Wahlchancen ausgerichtet, die sich die Partei verspricht. Regierungstätigkeit findet dann in dem Spannungsfeld der Interessensrepräsentation von jeweils an der Regierung, bzw. an der Opposition⁹, beteiligten Parteien statt: Diese Versuchen zum einen ihr Wahlprogramm durchzusetzen; zum anderen richten sie ihre Tätigkeiten zugleich auf eine erneute Wiederwahl aus, bzw. eine Wahl in die Regierung überhaupt, sowie eben auf ihre Überlebensinteressen, wie z.B. das Überschreiten einer bestimmten Prozenthürde, die die Wiedererstattung von Wahlkampfkosten garantiert. Die Ansätze der Parteienherrschaftstheorie gehen hierbei davon aus, daß die Ziele und Leistungen von Staatstätigkeit,im Sinne von Produktion von policies, sich von Regierungspartei zu Regierungspartei stark voneinander unterscheiden. Zudem seien sie von einer Vielzahl institutioneller, kultureller und machtpolitischer Bedingungen geprägt: ,,Zu diesen zählen das Wollen und Können der politischen Parteien an der Regierung und in der Opposition Strittig ist ... der Einfluß der Opposition - und allgemein: der Struktur des Wettbewerbs im Parteiensystem - auf das Tun und Lassen der Regierungen ..."¹⁰

Die Parteienherrschaftsansätze in der internationalen Politikfeldanalyse gehen von einer engen Verknüpfung von Staat und Gesellschaft aus, sowohl anhand gemeinsam vorhandener demokratischer Prinzipien, als auch anhand von Tauschprozessen, die in Eastons Modellrahmen von In- und Outputs spielen¹¹. Die Inputs werden hier in der Form von Interessensartikulation und -aggregation an das politische System herangetragen, daß Outputs in der Form materieller und symbolischer Politiken für die Gesellschaft leistet. Diese können ,,... von der Bewältigung von Friedenssicherungsaufgaben im Inneren über die Verteidigung nach außen bis zu konkreten Schutz- und Versorgungsleistungen reichen."¹²

Die Parteienherrschaftstheorie leistet eine genaue Herausarbeitung der engen Verknüpfung von Wählerpräferenzen und Regierungspolitik. Sie überschätzt jedoch in dem Maße den politischen Handlungsspielraum, in dem sie die Theorie der sozioökonomischen Determination von Staatstätigkeit unterschätzt: Einschränkungen, die Regierungshandeln durch politische, ökonomische und rechtliche Restriktionen gesetzt sind, werden von den Ansätzen der Parteienherrschaftstheorie gänzlich vernachlässigt. Außerdem steht die Überbetonung der Unterschiedlichkeit von Parteien in der Kritik:

,,Daß regierende Linksparteien in der Sozialpolitik einen harten Sparkurs einschlagen und in der Wirtschaftspolitik mehr Markt favorisieren könnten, galt bis Ende der 70er Jahre als unvorstellbar. In den 80er Jahren des 20.Jahrhunderts ist dies Realität geworden..."¹³

In bestimmten Politikbereichen geht man also heute von einer weitgehenden Ähnlichkeit von Parteiprogrammen aus, unabhängig von ihrer jeweiligen parteipolitischen Färbung. Von einem viel höheren Grad an Einflußmöglichkeit gesellschaftlicher Gruppierungen auf das politische System und auf Regierungstätigkeit allgemein gehen die Ansätze der nächsten Theorie aus.

2.3 Theorie der Machtressourcen organisierter Interessen

Die Theorien der Machtressourcen organisierter Interessen gehen davon aus, daß die verschiedenartigen Zielvorstellungen und Bedürfnisstrukturen der sozialen Klassen und deren Organisationsgrad einen großen Einfluß auf Regierungstätigkeiten haben. Ferner spielten die Organisations- und Konfliktfähigkeit der Gesellschaftsklassen eine bedeutende Rolle, sowie das vorherrschende Kräfteverhältnis und die Machtverteilung zwischen den sozialen Klassen und ihren Organisationen im Verbände- und Parteiensystem.

Vertreter von Ansätzen, die die Machtressourcenverteilung organisierter Interessensverbände untersuchen, gehen also z.B. davon aus, daß der Organisationsgrad von Arbeitnehmern und Unternehmern in ihren jeweiligen Verbänden, also in diesem Beispiel in Gewerkschaften und Industrieverbänden, das Kräfteverhältnis dieser Verbände zueinander und deren jeweilige Möglichkeiten Macht auszuspielen, Erklärungsmuster für das Handeln von Regierungen darstellen.

Zudem richtet sich das Augenmerk in den Theorien der Machtressourcen organisierter Interessen auf die verschiedenen institutionellen Bedingungen eines politischen Systems, die Vorgehensweisen für die Regulierung von Verteilungskonflikten festlegen. Die Frage ist also vor allem, welche Möglichkeiten Regierungen besitzen, distributiv auf gesellschaftliche Entwicklungen zu reagieren.

Einen weiteren Untersuchungsgegenstand dieser Theorien bildet schließlich das strategische Handeln der Regierungseliten im Verbände- und Parteiensystem.

Der Theorieansatz der Machtressourcen organisierter Interessen geht davon aus, daß der politische Handlungsspielraum von Regierungen je nach den vorherrschenden Akteurskonstellationen variiert. Verfügen z.B. die Organisationen der Industrie im Verbände- und Parteiensystem über die größten Machtressourcen, und treten diese für den weitgehenden Rückzug des Staates aus dem öffentlichen Leben¹⁴ ein, so wird, gemäß dieser Theorie, nur geringe Möglichkeit zu politischem Handeln der Regierung gegeben sein. Verfügen allerdings umgekehrt die Gewerkschaften über große Einflußmöglichkeiten im politischen System, so wird ein weitaus größerer Spielraum für Regierungstätigkeiten bestehen, gesetzt dem Fall, die Gewerkschaften treten für eine stärker distributive und regulative Politiktätigkeit ein. Kritiker der Theorie der Machtressourcen organisierter Interessen werfen dem Ansatz eine Vernachlässigung politisch-institutioneller und politisch-kultureller Bedingungen von Willensbildung und Entscheidungsfällung vor:

,,Politiktheoretisch unterstellt der Machtressourcenansatz in der Regel eine Westminster- Modell-Situation: er gründet sich auf die Annahme, die parlamentarische Mehrheit und die aus ihr hervorgehende Regierung verfügten letztlich über die volle Souveränität."¹⁵

Diese Annahme greift allerdings nicht bei politischen Systemen, die zahlreiche Hindernisse für die regierende Parlamentsmehrheit kennt: In der Bundesrepublik Deutschland etwa werden die Tätigkeitsbereiche der Regierung eingeschränkt u.a. durch föderalistische Strukturen und Zustimmigkeitspflicht des Bundesrates als Zweiter Kammer zu allen maßgeblichen Gesetzen.

,,Die Analyse der institutionellen Bedingungen der Politikformulierung, der Entscheidungsfindung und der Politikdurchsetzung werden im Machtressourcenansatz vernachlässigt zugunsten der Analyse 'unverfasster' Verteilungs- bzw. Klassenkonflikte und 'Verteilungskoalitionen'..."¹⁶

Als äußerst hilfreich erweist sich der Machtressourcenansatz allerdings beim Vergleich von Ländern mit einer unterschiedlichen Klassenstruktur und Machtverteilung zwischen den politischen Parteien einerseits und den sozialen Klassen andererseits. Als Beispiel hierfür kann der Vergleich der sozialen Sicherungsnetze in den USA und in Schweden angeführt werden: Während sich in Schweden ein stark ausgeprägtes soziales Netz feststellen läßt, existieren in den Vereinigten Staaten nur Grundmuster einer solchen sozialen Sicherung überhaupt. Die Theorie der Machtressourcen organisierter Interessen erklärt dies folgendermaßen: In Schweden begünstigte eine lange Periode sozialdemokratischer Regierungstätigkeit eine starke Organisation der unteren Bevölkerungsschichten in Gewerkschaften. Diese erhielten enorme Machtausübungsmöglichkeiten im Verbände- und Parteiensystem, wiederum begünstigt durch die starke Sozialdemokratie im Lande, wodurch sie die Möglichkeit hatten die Regierungstätigkeit auf eine starke soziale Absicherung hin auszurichten. All diese Voraussetzungen sieht man in den USA nicht als gegeben, vielmehr überwog hier der Einfluß liberal-wirtschaftlicher Gruppierungen.

Einen weiteren Theorierahmen bilden Ansätze der politisch-institutionalistischen Theorie, die im folgenden Kapitel behandelt wird.

2.4 Die politisch-institutionalistische Theorie

In den politisch-institutionalistischen Theorieansätzen werden als Faktoren, die Regierungstätigkeit bewirken und beeinflussen, institutionelle Bedingungen identifiziert: also z.B. die in den miteinander verglichenen Staaten vorhandene Verfassung, das jeweils vorherrschende Wahlrecht, aber auch die besonderen Bedingungen der politischen Kultur.

Hierbei gesteht man im Verhältnis von Staat und Gesellschaft den beiden Ebenen zwar eine relative Eigendynamik zu; es wird jedoch auch davon ausgegangen, daß mehrere punktuelle Verbindungspunkte der staatlichen und gesellschaftlichen Ebene bestehen: Schmidt ¹⁷ nennt als solche die Verbindung durch das demokratische System, das auf normativer Ebene ein Grundsystem demokratischer Werte installiert, und außerdem partizipatorische und institutionelle Verbindungsstrukturen aufbaut¹⁸ ; im Weiteren führt er die Steuerabhängigkeit des Staates von der Gesellschaft und die verschiedenen Rechts- und Interventionsaufgaben des Staates als solche punktuellen Verbindungsknoten an.

Die politisch-institutionalistische Theorie stuft den Handlungsspielraum von Politik als variabel ein: Es wird zwar die Existenz sozioökonomischer Restriktionen eingestanden, wie wir sie aus den Ansätzen der sozioökonomischen Determination kennen¹⁹, allerdings erstreckt sich die Analyse vor allem auf institutionelle Schranken bzw. Ermöglichungen.

Vor allem der breite Anwendungsbereich dieser Theorie und ihre Nähe zum Prozeß der Politikformulierung und -entscheidung machen sie zu einem äußerst brauchbaren Ansatz der internationalen Politikfeldanalyse. Jedoch werden Machteinflußmöglichkeiten organisierter Interessen²⁰, die Machtverteilung zwischen den Akteuren des politischen Systems und die Einflußmöglichkeiten der Parteien völlig außer Acht gelassen.

3. Die Theorien der internationalen Politikfeldanalyse in der Forschungspraxis

Bei der näheren Analyse der Theorieansätze, die im Zusammenhang mit international vergleichender Staatstätigkeitsforschung entwickelt wurden, fällt auf, daß kein Ansatzweg, für sich allein angewandt, die Bildung eines Erklärungsrahmens zuläßt, der alle Faktoren berücksichtigt, die auf Regierungstätigkeiten einwirken.

Während zu den Stärken der Theorie sozioökonomischer Determination die Betonung langfristiger gesellschaftlicher Entwicklungslinien zählt, erlaubt die Machtressourcentheorie vor allem die Analyse von Politikfeldern, die durch Klassenkonflikte geprägt sind und von Ländern mit unterschiedlicher Klassenstruktur. Dahingegen werden Ansätze aus der Parteienherrschaftstheorie vornehmlich dann zur Analyse der Staatstätigkeit herangezogen, wenn Regierungshandeln stark durch den Parteienwettbewerb beeinflußt wird, und politischinstitutionalistische Ansätze finden ihre Anwendung im Besonderen bei Prägung von Staatstätigkeit durch institutionelle Bedingungen.

Wie hieraus deutlich wird, erweisen sich die einzelnen Theorien nur in der Analyse bestimmter Faktoren als brauchbar, bzw. nur wenn bestimmte Faktoren staatliches Handeln beeinflussen. Für die Entwicklung eines einigermaßen universell einsetzbaren paradigmatischen Erklärungsrahmens ist also keine der in den vorhergehenden Kapiteln angeführten Theorien für sich allein brauchbar.

,,Auch im günstigsten Fall bleibt der Anteil der nichterklärten Variation groß - solange die Theorien getrennt voneinander zur Anwendung kommen. Allein aus diesem Grunde ist für die Forschungspraxis die weitestmögliche Verknüpfung von Theorien zu empfehlen."²¹

In der internationalen Politikfeldanalyse findet dementsprechend also in der allgemeinen Forschungspraxis eine Verknüpfung der Theorien statt. Dabei kennt sie verschiedene Methoden der Verknüpfung, welche allerdings im Rahmen dieser Hausarbeit nur kurz allgemein erläutert werden sollen.²²

Die erste Möglichkeit einer Theorienverknüpfung erfolgt durch additiven Zusammenschluß zweier Ansätze: Hierbei wird der zu untersuchende Gegenstand aus den jeweils verschiedenen Perspektiven der verwendeten Theorien betrachtet. Man untersucht also, bei Heranziehung von z.B. sozioökonomischer und Machtressourcentheorie, zunächst inwiefern sich etwa langfristige gesellschaftliche Entwicklungstendenzen auf die Regierungstätigkeit in dem untersuchten Politikfeld ausgewirkt haben. Dann wird das staatliche Handeln in demselben Politikfeld, gemäß den Leistungsvorteilen der Machtressourcentheorie, auf Einwirkung z.B. von klassenunterschiedsgeprägten Konfliktmustern untersucht. Die Ergebnisse werden dann zur Erstellung eines facettenreichen Bildes verwendet.

Die nächste Methode versucht eine Integration mehrerer unterschiedlicher Theorien zu erreichen, indem deren jeweilige Schlüsselvariablen in ein Modell aufgenommen werden, das dann zu der Analyse des jeweiligen Politikfeldes herangezogen wird (politometrische Mehrvariablenanalyse). Vereinfacht gesagt, wird man hier also die jeweiligen Stärken der einzelnen Theorien heranziehen und ihre Schwächen in der Erklärungsfähigkeit staatlichen Handelns außer Acht lassen wollen.

Schließlich besteht eine dritte Möglichkeit in der Kombination dieser politometrisch vergleichenden Analyse mit einer historischen-komparatistischen Beschreibung des zu untersuchenden Gegenstandes. Hierbei will man das durch politometrische Mehrvariablenanalyse erzeugte Erklärungsmodell um geschichtliche Hintergrundinformationen und vergleichbare historische Gegebenheiten im Politikfeld in anderen politischen Systemen erweitern.

Als Beispiele für die Verknüpfung der in den vorangegangenen Kapiteln angeführten Theorien kann sowohl Jann s ,,Einfaches Modell des 'policy making system' "²³, sowie Modellansätze aus der Netzwerkanalyse gesehen werden.

3.1 Einfaches Modell des ,,policy making system" nach Jann

Dem ,,Einfachen Modell des 'policy making system' " nach Jann liegt die Architektur sozioökonomischer Modelle zu Grunde, mit ihren Mechanismen von In- und Output, wie bei Eastons,,simplified model of a political system"²⁴.

Im Input-Sektor berücksichtigt Jann jedoch nicht nur gesellschaftlich-wirtschaftliche Einflußfaktoren, er unterteilt ihn vielmehr in Fragen der System-, Politik- und Problemcharakteristika, die sowohl Einfluß aufeinander wie auf das politische System ausüben.

Im Zentrum des Modells steht das ,,policy making system"; Jann ersetzt also die ,,black box" in Eastons sozioökonomischen Modell durch ein klar ausstrukturiertes politisches System, in dem er Prozesse und Strukturen von Politikformulierung und Politikdurchsetzung (,,policy formation / policy implementation") hervorhebt.

Im Output-Sektor unterscheidet er zudem noch zwischen dem ursprünglich beabsichtigten Programmzielen der Regierungspolitik und deren tatsächlichen Umsetzung (,,implementation output"), sowie der Reaktion der Zielgruppe (,,target reaction"), für die das Programm entwickelt wurde.

Ferner sind dem Modell noch Prozesse des ,,impact" und ,,outcome" der Politikziele hinzugefügt, also der Aufnahme der Politikprogramme in der Bevölkerung und die tatsächlichen Auswirkungen dieser Politiken.

Dieser kurze Abriß des Modelles von Jann erläutert die Integration verschiedener Theorievariablen, wie sie in den vorhergegangenen Kapiteln 2.1 bis 2.4 vorgestellt wurden. Sowohl gesellschaftliche Langzeittendenzen werden berücksichtigt, nämlich durch die Beibehaltung des Input-Output Schemas, das Regierungstätigkeit weiterhin als Reaktion auf Anforderungen aus der Gesellschaft definiert. Doch auch Variablen aus der politisch- institutionalistischen Theorie werden angewandt, etwa durch die Berücksichtung von Systemcharakteristika im Input-Bereich. Der Parteienherrschaftstheorie wird u.a. im Feld des ,,policy making system" Rechnung getragen, indem parteipolitische Prägung der Interessensartikulation und der große Einfluß von Parteien auf Prozesse der Politikformulierung und -implementation in die Analyse miteinbezogen werden. Schließlich werden auch Ansätze der Machtressourcentheorie innerhalb der Betrachtung der speziellen Problem- bzw. Politikcharakteristika im jeweiligen Politikfeld berücksichtigt.

Janns Modell zeigt also sehr deutlich auf, wie die Verbindung von Theorien innerhalb eines erweiterten Theorierahmens die Analysemöglichkeiten von Regierungstätigkeiten im zwischenstaatlichen Vergleich verbessern kann.

Auch die Netzwerkanalyse verarbeitet in ihrer Modellvorstellung von politischem Handeln und Nicht-Handeln zahlreiche Theorien.

3.2 Die Netzwerkanalyse als Beispiel für Theorienverknüpfung

Das Netzwerkmodell in der internationalen Politikfeldanalyse widerspricht einer Theorie von klarer Trennung von Staat und Gesellschaft. Vielmehr versteht sie ,,... die Entstehung von Politikinhalten als einen Prozeß..., der sowohl öffentliche als auch private Organisationen einschließt. Diese Sicht von Politik ist eine Folge der zunehmenden gesellschaftlichen Ausdifferenzierung und Fragmentierung von Macht..."²⁵.

Das Netzwerkmodell geht von mehreren Akteuren aus, die Einfluß auf politisches Handeln üben können. Diese Akteure sind miteinander verbunden durch Abhängigkeiten in der Verteilung von Kompetenzen, durch übergreifende Interessenslagen, Prozesse von Politikverflechtung, und vielem mehr. So ergibt sich eine Netzwerkstruktur, in der die einzelnen Akteure Knotenpunkte dieses Netzwerksystems darstellen. Hierbei bestehen unterschiedlich große Machtverteilungen zwischen den einzelnen Akteuren innerhalb der Netzwerke, sowie unterschiedlich große Möglichkeiten diese Macht durchzusetzen. Die Regierung wird im normalen Falle innerhalb dieser Strukturen eine Knotenpunkt darstellen, der zwar mit einigermaßen großen Machtressourcen ausgestattet ist, der allerdings zur Umsetzung von Politikprogrammen der Mitarbeit anderer Akteure innerhalb des Netzwerkes bedarf. Ja schon auf den Prozeß der Politikformulierung werden Akteure in den Netzwerken Einfluß ausüben wollen und können.

Ein effektives und möglichst reibungsfreies Regieren kann also innerhalb dieser Netzwerkstrukturen nur durch Konsens, durch eine Politik des Lavierens und der Vermittlung innerhalb der Netzwerke erfolgen:

,,Das Handeln der Akteure im Netzwerk wird auf der Basis eines rationalen, nutzenorientierten Tauschverhaltens von Ressourcen erklärt..."²⁶

So untersucht die Netzwerkanalyse auf EU-Ebene z.B. das Vorhandensein solcher Netzwerke, deren Stärke und Ausprägung, die Repräsentation und Machtverteilung sowohl der Mitgliedsstaaten der EU, wie auch anderer Organisationen oder Interessensverbände innerhalb der Netzwerke, und die verschiedenen Ziele der Netzwerkakteure.

Die Netzwerkanalyse vereinigt alle vier Theorierahmen der internationalen Politikfeldanalyse: Sowohl sozioökonomische Einflußfaktoren auf Regierungstätigkeit werden berücksichtigt, da sich ja deren Problembereiche in den verschiedenen Konfliktlinien der einzelnen Akteure untereinander manifestieren, als auch Machtressourcenansätze sind integriert; denn die Organisationen der verschiedenen sozialen Klassen handeln ja ebenfalls als Akteure in den Netzwerken. Dasselbe trifft für die einzelnen politischen Parteien zu, deren Berücksichtigung die Übernahme von Schlüsselvariablen aus der Parteienherrschaftstheorie bedeutet. Schließlich wirken politisch-institutionalistische Einflüsse weiterhin als Rahmenbedingungen auf Netzwerke ein.

4. Leistungen der internationalen Politikfeldanalyse

Die Zuverlässigkeit und Gültigkeit einer Forschungsmethode muß unter anderem anhand ihrer Ergebnisse und Leistungen erfolgen. Hierbei muß nach der Anwendbarkeit der Ergebnisse und ihrer Aussagefähigkeit gefragt werden. Inwieweit dienten sie der Erstellung eines deutungsfähigen Paradigmas?

Kurz gesagt: Was leistet die international vergleichende Politikfeldanalyse oder was hat sie bereits geleistet?

4.1 ,,Politics does matter"

In Kapitel 1 dieser Arbeit wurde Dyes allgemein gehaltenen Definition von Politikfeldanalyse bereits zitiert:

,,Policy analysis is finding out what governments do, why they do it, and what difference it makes."²⁷

Vor allem der dritte Teil dieser Definition formuliert eine sehr selbstkritische Frage, die sich mancher Politologe schon gestellt hat: Was für einen Unterschied macht Politik, oder macht sie überhaupt einen Unterschied aus? Hat politische Aktivität, haben Regierungstätigkeiten denn wirklich noch Einfluß auf das Geschehen in einer zunehmend globalisierten Welt, in der die Bedeutung des Nationalstaates beständig abzunehmen scheint, und damit auch die Einflußmöglichkeiten seiner Regierungen?

Diese Frage glaubt Schmidt mit Hilfe der Leistungen internationaler Politikfeldanalyse beantworten zu können:

,,... zu ihren Hauptverdiensten zählt der Nachweis, daß internationale und intertemporale Unterschiede in den politischen Leistungsprofilen von Regierungen in hohem Maße von politischen Bedingungen geprägt sind. Insoweit hat diese Forschungsrichtung nachgewiesen, daß die selbstkritische Frage mancher Politologen, ob Politik einen Unterschied für die Inhalte der Staatstätigkeit mache, zu bejahen ist."²⁸

Die international vergleichende Politikfeldanalyse liefert jedoch nicht nur eine Selbstrechtfertigung für die Existenz von Politologen, darüber hinaus erzielte sie durch empirische Untersuchungen die Identifikation für Bedingungen eines relativ effektiven Regierens.

4.2 Bedingungen effektiven Regierens und politischer Steuerung

Die internationale Politikfeldanalyse hat das Problem der Regierbarkeit, bzw. Unregierbarkeit westlicher Länder empirisch untersucht und dabei, je nach Politikfeld, Bedingungen für ein relativ stabiles und effektives Regieren entdecken können.

So wird für das Politikfeld der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik unter anderem das Vorhandensein effektiv aufeinander abgestimmter Verbändeinteressen als ein Kriterium effektiven Regierens genannt. Ferner werde dies ermöglicht durch Konzertierung von Parteien- und Staatsverwaltung, sowie durch die Existenz von Gewerkschaften, die zentralisiert und am gesamtgesellschaftlichen Gemeinwohl orientiert sind.

Als grundlegend wichtig für die Durchsetzungsfähigkeit politischer Steuerung ermittelte die Politikfeldanalyse die Existenz einer koordinierten Politischen Ökonomie; deren These lautet, daß

,,... eine koordinierte Politische Ökonomie ein ungleich höheres Maß an wirtschaftspolitischem Erfolg als eine unkoordinierte erzielt, insbesondere bei der Bekämpfung von Inflation und Arbeitslosigkeit."²⁹

Eine solche koordinierte Politische Ökonomie zeichnet sich unter anderem durch die Koordination wirtschaftlich maßgeblicher Politiken aus, wie Lohn-, Finanz-, Geld- und Arbeitsmarktpolitik. Außerdem muß die Bereitschaft der am politischen System beteiligten Akteure zu gegenseitiger Abstimmung untereinander gegeben sein.

4.3 Einschränkungen politischer Steuerungsmöglichkeit

Der politischen Steuerung und Regierungstätigkeit allgemein werden oft vor allem durch institutionelle Bestimmungen Schranken gesetzt. Als solche Hindernisse für Staatstätigkeit können z.B. stark föderalistische Strukturen eines politischen Systems oder eine große Kompetenzpalette der Zweiten Kammer im Gesetzugebungsprozeß gesehen werden. So wird es einer eher zentralisierten Regierung, wie z.B. der britischen, im Vergleich mit einer eher dezentralisierten, föderalisierten Regierung, wie z.B. der bundesdeutschen, um einiges einfacher fallen Politikprogramme durchzusetzen. Während die bundesrepublikanische Regierung in ihrem starken Föderalismus um ihre Politikziele erst mit den Ländern streiten und anschließend eine Ablehnung ihrer Gesetzesvorschläge im Bundesrat befürchten muß, kann die britische Regierung den Prozeß von Politikformulierung bis Politikimplementation ihrer Vorhaben wesentlich reibungsfreier durchlaufen und ohne ihre Ziele vorher mehrfach kompromißfähig gestalten zu müssen, um sie letztendlich durchsetzen zu können.³⁰

Im Vergleich der institutionellen Voraussetzungen für Regierungstätigkeit in Großbritannien und der Bundesrepublik Deutschland kann man also hier wohl britischen Regierungen einen größeren Handlungsspielraum zugestehen.

Schluß

Inwieweit lohnt sich nun also vergleichende Staatstätigkeitsforschung? Kann sie Aspekte zur Problemlösung in speziellen Politikfeldern, wie Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, beitragen? Diese Fragen sollten durch die vorangegangenen Kapitel beantwortet sein. Die Leistungen international vergleichender Politikfeldanalyse wurden aufgezählt: Die Identifikation von Voraussetzungen für effektives Regieren, die Herausarbeitung der Faktoren, die optimale politische Steuerung gewährleisten, die Aufzählung von Einschränkungen von Regierungstätigkeit, sowie der Nachweis der Evidenz politischen Handelns. Doch ebenso wurden die Schwierigkeiten angeführt, die sich für die Übertragung von Regierungspolitiken von einem politischen System in das andere ergeben können: Völlig unterschiedliche institutionelle Voraussetzungen, wie Verfassung und politische Kultur, sowie unterschiedliche gesellschaftliche und politische Anforderungen an das System und Gegebenheiten im System müssen hierbei berücksichtigt werden. Es gilt, daß nicht jede Politik, die in dem einen Land durchschlagenden Erfolg erzielen konnte, automatisch auf andere politische Systeme übertragbar ist.

So trägt die international vergleichende Staatstätigkeitsforschung entscheidend zur Analyse unterschiedlicher Voraussetzungen und Möglichkeiten von Regierungspolitik bei. Sie ermöglicht letztendlich die Prüfung angewandter policies auf Übertragbarkeit in andere Systeme und auf Wirksamkeit überhaupt. Garantieren kann sie eine solche Übersetzung von Politik natürlich nicht.

Quellenverzeichnis:

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HÉRITIER, ADRI- ENNE: Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung. PVS-Son- derheft 23/1993, Opladen, S. 432 - 447

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NOHLEN, DIETER / SCHULTZE, RAINER-OLAF / SCHÜTTEMEYER, SUZANNE S. (Hrsg.) 1998: Lexikon der Politik Band 7: Politi- sche Begriffe, München.

SCHMIDT, MANFRED G. 1993: Theorien in der international verglei- chenden Staatstätigkeitsforschung, in: HÉRITIER, ADRI- ENNE: Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung. PVS-Son- derheft 23/1993, Opladen, S. 371- 393

SCHUBERT, KLAUS 1991: Politikfeldanalyse. Eine Einführung, Opladen

SCHUMANN, WOLFGANG 1993: Die EG als neuer Anwendungsbereich für die Policy- Analyse. Möglichkeiten und Perspektiven der konzeptionellen Weiterentwicklung, in:

HÉRITIER, ADRI- ENNE: Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung. PVS-Son- derheft 23/1993, Opladen, S. 394 - 431

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¹ JANN, WERNER 1994: Politikfeldanalyse, in: KRIZ, JÜRGEN/ NOHLEN, DIETER/ SCHULTZE, RAINER-OLAF (Hrsg.) 1994: Lexikon der Politik Band 2: Politikwissenschaftliche Methoden, München, S.309.

² SCHMIDT, MANFRED G. 1993: Theorien in der international vergleichenden Staatstätigkeitsforschung, in: HÉRITIER, ADRIENNE 1993: Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung, PVS-Sonderheft 23/1993, Opladen, S. 371

³ Nach: SCHMIDT, MANFRED G. 1993, S. 372 ff.

⁴ SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S. 373

⁵ Ebd.:S. 373

⁶ u.a. in: SCHUBERT, KLAUS 1991: Politikfeldanalyse. Eine Einführung, Opladen

⁷ SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S 381

⁸ SCHMIDT; MANFRED G. 1993: S.374

⁹ Hierbei muß berücksichtigt werden, daß die Einflußmöglichkeiten der Opposition auf die Regierungstätigkeit von mehreren Faktoren abhängig sind, wie z.B. der Struktur des politischen Systems oder der Anzahl der Stimmen, die die in der Opposition vertretene(n) Partei(en) hinter sich vereinigen konnte(n).

¹⁰ SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S. 375

¹¹ Siehe auch Kapitel 2.1, S.4 dieser Hausarbeit

¹² SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S. 375

¹³ Ebd.: S. 376

¹⁴ Eine Position, die heute etwa die große Masse der Vertreter der Industrie einnimmt. Schlagworte sind hierbei Wirken der Marktkräfte, Wettbewerbsfähigkeit, Deregulierung, etc.

¹⁵ SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S. 378

¹⁶ Ebd.: S. 378

¹⁷ SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S. 380

¹⁸ Einen partizipatorischen Verbindungsfaktor stellt z.B. die Möglichkeit der Bürger dar, sich über das Engagement in Parteien Einflußmöglichkeiten auf das politische System zu verschaffen. Als institutioneller Faktor sind z.B. die in unterschiedlichen Zeitspannen stattfindenden demokratischen Wahlen anzusehen.

¹⁹ Siehe Kapitel 2.1 dieser Hausarbeit

²⁰ Siehe Kapitel 2.3 dieser Hausarbeit

²¹ SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S. 382

²² Näheres zu Verknüpfungsmethoden unterschiedlicher Theorien in der internationalen Politikfeldanalyse, sowie Angaben zur Literatur siehe: SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S. 382 und 390-393

²³ u.a. in: SCHUBERT, KLAUS 1991: Politikfeldanalyse. Eine Einführung, Opladen

²⁴ Siehe Kapitel 2.1, Seite 4 ff., sowie Anmerkung 6 auf Seite 4 dieser Hausarbeit

²⁵ HÉRITIER; ADRIENNE 1993: Policy-Netzwerkanalyse als Untersuchungsinstrument im europäischen Kontext: Folgerungen aus einer empirischen Studie regulativer Politik, in: HÉRITIER, ADRIENNE 1993: Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung, PVS-Sonderheft 23/1993, Opladen, S. 432

²⁶ HÉRITIER, ADRIENNE 1993: S. 433

²⁷ Siehe Anmerkung 1 auf Seite 2

²⁸ SCHMIDT, MANFRED G. 1993: S. 383

²⁹ Ebd., S. 384

³⁰ Bei all den Einschränkungen, die das politische System der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Regierung vorsieht, darf der Nutzen dieser Regelungen nicht außer Acht gelassen werden: Die Kontrolle der Regierung im demokratischen System, die stärkere Beteiligung der politischen Subsysteme am Politikprozess, Minoritätenschutz, u.v.m.