Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste in der BRD

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Enstehungsgeschichte der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste

2. Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste
2.1 Die Kontrolle von Bundesnachrichtendienst, Bundesverfassungsschutz und Militärischem Abschirmdienst durch den Deutschen Bundestag
2.1.1 Die Rechtsnatur des Parlamentarischen Kontrollgremiums
2.1.2 Tätigkeitsdauer, Sitzungsrythmus und Mitglieder des PKG
2.1.3 Instrumente der Kontroll
2.2 Verfassungsschutzkontrollen in den Ländern

3. Das PKG im Vergleich zu anderen parlamentarischen Kontrollorganen
3.1 Der parlamentarische Untersuchungsausschuss
3.2 Der Wehrbeauftragte der Bundeswehr
3.3 Vergleich mit dem PKG

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

„Nomen est omen“ wußten bekanntlich bereits die Römer. Doch noch mehr sagen bekanntlich die nicht- oder halboffiziellen Beinamen aus.

Diese Arbeit beschäftigt sich mit Nachrichtendiensten, doch stellt man schon bald bei der Literaturrecherche fest, dass der Begriff „Geheimdienst“ einen sehr viel umfassenderen Sucherfolg bringt als die neutrale und im offiziellen Gebrauch übliche Bezeichnung.

Eine staatliche Institution, die öffentliche Aufgaben wahrnimmt, und den Beinamen „Geheim“ trägt, scheint ein Widerspruch in sich zu sein, schließlich steht geheime staatliche Tätigkeit dem im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland angelegten Prinzip einer offenen Gesellschaft entgegen¹. Gleichzeitig läßt jedoch das Grundgesetz die Errichtung von Nachrichtendiensten ausdrücklich zu.² Mit dem Umgang dieser in der Verfassungsordnung angelegten Widersprüchlichkeit beschäftigt sich diese Arbeit. Dabei soll es nicht um die Frage nach dem Sinn, der Legitimation oder auch der Effizienz dieser Institutionen gehen, auch wenn aus dem Ergebnis der Untersuchungen Rückschlüsse auf diese Fragen gewonnen werden können. Vielmehr steht im zweiten Teil dieser Arbeit im Vordergrund, wie diese besondere staatliche Tätigkeit der Exekutive von ihrem durch das Prinzip der Gewaltenteilung festgesetzten Gegenpart, dem Parlament, kontrolliert wird. Betrachtet wird dabei in erster Linie die Kontrolle der dem Bund zugeordneten Dienste (Bundesamt für den Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst und Militärischer Abschirmdienst) durch den Deutschen Bundestag. Berücksichtigung findet aber auch der föderale Aspekt, also das Verhältnis zwischen den Landesämtern für Verfassungsschutz und den Länderparlamenten. Dem vorangestellt ist in Teil 1 dieser Arbeit ein knapper Entwicklungsabriss der parlamentarischen Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit auf Bundesebene in der Geschichte der Bundesrepublik.

Nach der ersten Fragestellung, wie diese Kontrolle organisiert und gesetzlich verankert ist, könnte man in einem zweiten Teil eine Untersuchung der Effizienz dieser Kontrolle anhand von konkreten Ereignissen, Vorgängen bzw. Skandalen in den Diensten erwarten. Doch angesichts der strengen Geheimhaltungspflicht im Parlamentarischen Kontrollgremium (PKG) könnte diese Frage nur ungenügend und darüber hinaus weitgehend nur spekulativ beantwortet werden. Daher ist der Blick gerichtet auf die (gesetzliche) Konstruktion des Parlamentarischen Kontrollgremiums mit der Frage, inwiefern sie sich von den anderen Kontrollorganen des Bundestages gegenüber der Exekutive unterscheidet. Als Vergleichsorgane ist zum einen der parlamentarische Untersuchungsausschuss, zum anderen ein in bezug auf die Bundeswehr bekannten Bundesbeauftragten gewählt, weil beide Organe in der Literatur als mögliche Alternativen zum PKG aufgeführt werden. Die Idee eines ständigen Untersuchungsausschusses zur Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit war 1967 sogar schon auf den parlamentarischen Weg gebracht, allerdings ohne Erfolg.

Aus diesem Vergleich soll im abschließenden Teil eine Bewertung vorgenommen werden, ob die Konstruktion des PKG in Hinblick auf die Wirksamkeit der Kontrolle und der demokratischen Legitimation verbesserungsfähig ist.

1 Entstehungsgeschichte der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste

Grundsätzlich unterliegen die Nachrichtendienste als Zweig der Bundesverwaltung der parlamentarischen Kontrolle der Regierungstätigkeit durch das Plenum des Deutschen Bundestages (Art. 65 GG). Mit der Gründung des Bundesnachrichtendienstes (BND) 1956, wurde erstmals die Umsetzung dieser Kontrollfunktion angegangen.

Angesichts der zu kontrollierenden Gegenstände, die durch das Wesen der Nachrichtendienste geheim sind, kam die Bundesregierung zu dem Schluss, dass diese Aufgabe aufgrund der in Artikel 42 des Grundgesetzes festgelegten Öffentlichkeit der Sitzung und aufgrund der hohen Zahl der Abgeordneten nicht vom Plenum als Ganzes wahrgenommen werden kann.³ Auf Initiative des Bundeskanzlers Konrad Adenauer wurde 1956 das Parlamentarische Vertrauensmännergremium (PMVG) ins Leben gerufen. Es beschäftigte sich zunächst nur mit den Tätigkeiten des BND, ab 1964 auch mit denen des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) und des Militärischen Abschirmdienstes (MAD). Die Mitglieder des PMVG wurden nicht vom Parlament gewählt, sondern nur von den Fraktionen entsandt. Ihm gehörten zunächst die Fraktionsvorsitzenden und zwei weitere Abgeordnete an.⁴ Dem PMVG fehlte zudem eine gesetzliche Grundlage, es beruhte allein auf einer Absprache zwischen Exekutive und Legislative. Den Vorsitz und das Recht zur Ladung hatte bis 1973 nur der Bundeskanzler, seitdem lag nur noch die Geschäftsführung beim Kanzleramt, während das Einberufungsrecht und der Vorsitz zu Abgeordnetenrechten wurden. Trotz dieser kleinen Reform durch die sozial-liberale Koalition blieb die fehlende gesetzliche Grundlage, durch die das PMVG keine formellen Befugnisse hatte und Informationen nur nach Ermessen der Bundesregierung erhielt, Anlass zunehmender Kritik, da diese Konstruktion als unzureichend im Rechtssinne einer parlamentarischen Kontrolle angesehen wurde.⁵

Ein erster Versuch der Reform der Kontrollfunktion des Bundestages scheiterte 1967 durch das Verfehlen der 2/3-Mehrheit für die Änderung des Artikel 45a GG. Der von allen Fraktionen eingebrachte Antrag hatte zum Ziel, einen Ausschuss für Angelegenheiten der Nachrichtendienste in der Verfassung zu verankern. Er sollte fünf Mitglieder zählen und die Rechte eines ständigen Untersuchungsausschusses haben.

Vor allem die Affäre um den Atomwissenschaftler Traube, der in der Hysterie um den linksextremistischen Terror in den 70er Jahren vom Verfassungsschutz aufgrund des Verdachtes, Kontakte zu der Szene zu haben, abgehört wurde, führte in Folge der Aufdeckung dieser Angelegenheit im Februar 1977 zu starken Diskussionen um die Wirksamkeit der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste.⁶ Trotz der unterschiedlichen politischen Bewertung der Affäre waren sich die im Bundestag vertretenen Parteien einig, dass die Kontrollfunktion der Dienste anders, d.h. gründlicher und institutionalisierter, vorgenommen werden müsse.

Mit dem Gesetz über die Parlamentarische Kontrollkommission wurde 1978 die Grundlage für die Nachrichtendienstkontrolle auf Bundesebene geschaffen, die -durch Reformen verändert- noch heute im Grundsatz so besteht.⁷ Die Bedeutung dieser neugeschaffenen Institution, der Parlamentarischen Kontrollkommission (PKK) im Deutschen Bundestag drückte sich unter anderem darin aus, dass der Deutsche Bundestag aus seiner Mitte meist bekannte und kompetente Mitglieder in sie hinein wählte.⁸ Nicht nur in diesem Punkt stand die PKK zunächst in der Tradition des PVMG, sondern auch in Bezug auf die Befugnisse. Auch hier lag es zunächst im Ermessen der Bundesregierung, worüber in welchem Umfang berichtet wurde.⁹ Dies wurde mit der Reform des PKK-Gesetzes 1992 geändert, so dass seitdem von einem eigenen Initiativrecht der PKK hinsichtlich der zu untersuchenden Gegenstände gesprochen werden konnte.¹⁰

Bereits seit 1968 gab es in Folge der Änderung des Artikel 10 GG eine parlamentarische Kontrollinstanz.¹¹ Mit der Änderung des Grundgesetzartikel 10 wurde die Einschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses per Gesetz und zum "Schutze der freiheitlich demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes"¹² möglich. Gleichzeitig schreibt das GG an dieser Stelle vor, dass anstelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch vom Parlament bestellte Organe und Hilfsorgane stattfinden muss. In einem entscheidenden Tätigkeitsfeld der Nachrichtendienste gab es demnach vor der Implementierung einer vom Deutschen Bundestag gesetzlich durch das sogenannte G 10-Gesetz¹³ geregelten Kontrolle der kompletten Arbeit dieser Dienste eine Wächterfunktion der Volksvertretung. Zur Wahrnehmung dieser Funktion wurden zwei Einrichtungen geschaffen: die G 10-Kommission und das G 10-Gremium. Letzteres setzte sich bis zu seiner Auflösung und der Eingliederung seiner Aufgaben in das Parlamentarische Kontrollgremium durch die Reform des Nachrichtendienstkontrollrechts im Jahr 1999 aus fünf Abgeordneten zusammen; diese ernannten die drei ordentlichen und drei stellvertretenden Mitglieder der G 10-Kommission. Diese mußten nicht Mitglied des Bundestages sein, gleichwohl mußte der Vorsitzende die Befähigung zum Richteramt haben. Die Kommission ist in ihrer Amtsführung unabhängig und unterliegt keinerlei Weisungen. Sie muss eine vom zuständigen Bundesminister angeordnete Überwachung in ihrer Notwendigkeit bejahen, bevor sie vollzogen werden kann. Einschränkung findet dies in § 9 Abs. 2 des G 10-Gesetzes, wodurch der jeweilige Bundesminister "bei Gefahr im Verzuge" bereits vor der Unterrichtung eine Überwachung anordnen kann. Neben der Ernennung der G 10-Kommission ist das G 10-Gremium das Organ, dem der jeweilige Bundesminister höchstens im Abstand von sechs Monaten über die Durchführung des G 10-Gesetzes Bericht erstatten muss.¹⁴

Zusammenfassend kann an dieser Stelle gesagt werden, dass die Geschichte der Dienste nicht mit der Geschichte der Kontrolle identisch ist.¹⁵ Dies gilt allemal, wenn man geschichtlich weit vor die Zeit der Bundesrepublik Deutschland zurückgeht¹⁶, aber auch bei Betrachtung der Geschichte ab 1949 wird deutlich, dass die Nachrichtendienste erst ab 1956 einer gewissen parlamentarischen Kontrolle unterzogen wurden; die Geschichte der gesetzlich verankerten Kontrolle beginnt erst 1978 mit Einführung der PKK. Die Kontrolle der Dienste durch den Bundestag erfolgte durch drei verschiedene Organe: die PKK (vor 1978 das PVMG), das G 10-Gremium und die G 10-Kommission und ab 1986 das Vertrauensgremium des Haushaltsausschusses, das die Wirtschaftspläne der Dienste begutachtete. Mitberatend wurde dies auch von der PKK -seit der Neufassung des PKK- Gesetzes 1992- wahrgenommen.

Das Bundesverfassungsschutzgesetz sieht eine Mischverwaltung vor, demnach steht dem Bund und den Ländern gleichermaßen das Recht zur Inlandsaufklärung zu. Mit dem Gesetz waren die Bundesländer verpflichtet, Verfassungsschutzeinrichtungen zu schaffen. Diese kamen dem entweder durch Landesämter für Verfassungsschutz nach Vorbild des BfV oder durch das jeweilige Landesinnenministerium als Verfassungsschutzbehörde nach. Ihnen gegenübergestellt wurden im Laufe der Jahre zum Zwecke der parlamentarischen Kontrolle ähnliche Instrumente wie die PKK des Bundestages.¹⁷

2 Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste

2.1 Die Kontrolle von Bundesnachrichtendienst, Bundesverfassungsschutz und Militärischem Abschirmdienst durch den Deutschen Bundestag

2.1.1 Die Rechtsnatur des Parlamentarischen Kontrollgremiums

Das Parlamentarische Kontrollgremium (PKG) ist ein durch einfaches Bundesrecht geschaffenes Abgeordnetengremium. Es schränkt somit die verfassungsrechtlich garantierten Rechte des Bundestages und seiner Organe nicht ein.¹⁸ Das PKG ist ein besonderes Gremium mit der Aufgabe, die Regierungstätigkeit im Bereich der Nachrichtendienste des Bundes zu kontrollieren. Es ist kein Organ des Bundestages, da es weder als Ausschuss konzipiert wurde noch als Kommission bezeichnet werden könnte.¹⁹ Obwohl diese Konstruktion auf ein vom Parlament unabhängiges Staatsorgan schließen lassen könnte²⁰, wurde sie nicht in der Verfassung verankert. Dies war durchaus umstritten, schließlich wurden und werden durch das PKG-Gesetz Verfassungsrechtssätze geschaffen wie etwa die Delegation von Parlamentsaufgaben an Abgeordnete oder der Fortbestand des PKG über das Ende der Legislaturperiode hinaus (siehe 2.1.2).²¹ Ein Gesetz ist als Grundlage des PKG allerdings notwendig, da die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages wegen des Weiterarbeitens des Gremiums über das Ende der Legislaturperiode hinaus nicht ausreicht. Denn mit dem Ende jeder Wahlperiode endet auch die Gültigkeit der Geschäftsordnung des Hauses, somit die Arbeitsgrundlage für die Organe des Bundestages. Man spricht im Zusammenhang des PKG von einem Hilfsorgan suis generis ²²

Durch das Umgehen einer Grundgesetzänderung bleiben die Rechte -wie oben dargestelltder einzelnen Organe des Bundestages unberührt. Somit tritt das "einzigartige Phänomen"²³ einer parlamentarischen Doppelkontrolle auf: Da das BfV im Zuständigkeitsbereich des Bundesinnenministerium liegt, der MAD in dem des Verteidigungsministeriums, üben neben dem PKG auch jeweils der Innenausschuss sowie der Verteidigungsausschuss des Bundestages Kontrolle über die Arbeit der Dienste aus.²⁴ Die Annahme der Gesetzesväter, die Nachrichtendienstkontrolle werde de facto nur noch von der von ihnen neu geschaffenen Institution wahrgenommen, stellte sich in Bezug auf die 80er Jahre als vorschnell heraus. Der Innenausschuss beispielsweise beschäftigte sich in dieser zeit mit dem Verfassungsschutz intensiver als in den 70er Jahren.²⁵

2.1.2 Tätigkeitsdauer, Sitzungsrythmus und Mitglieder des PKG

Grundsätzlich ist die Amtsdauer des PKG an die einer Wahlperiode des Bundestages gekoppelt. Es tagt allerdings auch in dem Zeitraum zwischen dem Ende einer Legislaturperiode und der Konstituierung des neu gewählten Parlamentes mit seinen alten Mitgliedern weiter.²⁶

Mindestens einmal im Vierteljahr muss das PKG zusammentreten²⁷, in der Regel geschieht dies monatlich²⁸. Jedes Mitglied kann darüber hinaus nach § 3 Abs. 3 des PKG-Gesetzes die Einberufung und Unterrichtung des PKG verlangen.

Der Bundestag wählt am Anfang der Legislaturperiode die Mitglieder des PKG aus seiner Mitte und legt auch die Zahl der Mitglieder fest. Die Mitglieder müssen also Abgeordnete, aber auch Mitglieder von Fraktionen sein. Von 1978 bis 1995 hatte die damalige PKK acht Mitglieder, davon waren jeweils drei von CDU/CSU und SPD sowie zwei Abgeordnete der FDP. Per Gesetz wurde die Zahl der Mitglieder im April 1995 auf neun erhöht, erstmals waren in der Folge auch Bündnis 90/Die Grünen in dem Gremium mit einem Abgeordneten vertreten. Erst 12 Jahre nach dem erstmaligen Einzug der Grünen in den Bundestag wurden sie an der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste in vollem Umfang beteiligt.²⁹

Dies war nur dadurch möglich, dass das PKG-Gesetz unerwähnt lässt, wie viele Abgeordnete von Minderheitsfraktionen bzw. der Opposition dem Gremium angehören müssen. Das Bundesverfassungsgericht billigte den Ausschluss der Grünen 1986³⁰ vor allem mit dem Hinweis, dass andere Rechtsgüter von Verfassungsrang (in diesem Fall der Geheimschutz) die Minderheitenrechte einschränken können. Das Schicksal der Grünen in den 80er Jahren und der ersten Hälfte der 90er teilt nun die PDS, die nicht im PKG vertreten ist.

Die Mitgliedschaft im PKG endet, wenn ein Parlamentarier das Amt eines Ministers oder parlamentarischen Staatssekretärs übernimmt; dies war übliche Praxis und ist seit der Novelle 1996 gesetzlich festgelegt.³¹ Nicht gesetzlich verankert ist die Möglichkeit, PKGMitgliedern das Vertrauen zu entziehen.³²

Die Mitglieder sind zur Geheimhaltung über alle Angelegenheiten -auch nach Ausscheiden aus dem PKG- verpflichtet. Ein Verstoß dagegen kann strafrechtliche Konsequenzen haben.

2.1.3 Instrumente der Kontrolle

a) Die Unterrichtung

Die Bundesregierung ist durch das PKG-Gesetz verpflichtet, dem Gremium umfassend über die Tätigkeit der drei Behörden -BND, BfV und MAD- zu berichten. Dies gilt für die allgemeine Tätigkeit, aber auch für „Vorgänge besonderer Bedeutung“³³. Tätigkeiten im Sinne des Gesetzes sind Abläufe, die einen Nachrichtendienst zur Erfüllung seiner Aufgaben in Gang halten.³⁴ Das heißt nicht, dass das PKG nur über bloße Arbeitsabläufe informiert wird, sondern für eine effektive Kontrolle sind auch die Ergebnisse der nachrichtendienstlichen Arbeit notwendig.

Der Paragraph 2 des PKG-Gesetzes geht noch weiter, indem er den Mitgliedern des PKG das Recht einräumt, auf Verlangen auch über sonstige Vorgänge durch die Bundesregierung unterrichtet zu werden. Die Bundesregierung kann in dem Fall Auskünfte nur verweigern, wenn der Schutz geheimer Mitarbeiter oder sonstiger Quellen gefährdet ist³⁵, wenn es den Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung tangiert oder wenn es sich um Vorgänge handelt, die außerhalb der Verfügungsberechtigung des kontrollierten Nachrichtendienstes liegen.³⁶

Unterrichtet wird das PKG auch über die Wirtschaftspläne der Nachrichtendienste und über den Vollzug der Wirtschaftspläne, die zum Zwecke der Geheimhaltung im Haushaltsplan nur als Block auftauchen. Die darin enthaltenen Daten geben dem Gremium Aufschluss über die Struktur, das Personal und die Aktivitäten der Dienste. Dies sind Grundinformationen für eine politische Kontrolle. Die haushälterische Kontrolle nimmt das Vertrauensgremium des Haushaltsausschusses wahr, das dazu vom PKG eine Stellungnahme erhält.³⁷ Ihm ist es versagt, eine politische Stellungnahme abzugeben.³⁸

b) Akteneinsicht, Expertenberufung und Anhörungsrecht

Das PKG muss über adäquate Mittel der Informationsbeschaffung verfügen gegenüber der zu kontrollierenden Bundesregierung, die über bessere und umfangreichere Informationszugänge gerade im Bereich der Nachrichtendienste verfügt.³⁹ Denn Fremdinformationen sind dort über allgemein zugängliche Kanäle für die parlamentarische Kontrolle nicht zu bekommen. Seit der Gesetzesnovelle 1999 hat das PKG verankerte Rechte, die aufgrund einer Erklärung der Bundesregierung auch ohne gesetzliche Grundlage bereits im Zuge der Reform 1992 gewährt wurden. Sie ist verpflichtet, dem Gremium oder einem ermächtigten Mitglied Einsicht in Akten und Dateien der Dienste zu gewähren und Besuche -auch unangemeldete- bei den Diensten zu ermöglichen. Die PKG-Mitglieder können sachverständigen Rat in ihre Sitzung zitieren, das Gremium hat also das Recht, Experten als sachverständige Berater hinzuzuziehen.

Das Selbstinformationsrecht bleibt dabei im verfassungsrechtlich gezogenen Rahmen parlamentarischer Kontrolle; Adressat von Ansprüchen bleibt die Bundesregierung und nicht die nachgeordneten nachrichtendienstlichen Behörden. Die Selbstinformationsrechte des PKG dürfen zudem nicht weitergehen als die Unterrichtspflicht der Bundesregierung.⁴⁰

Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes, des Bundesamtes für Verfassungsschutz und des Militärischen Abschirmdienstes können sich mit Hinweisen an das PKG wenden. Dies ähnelt der Funktion des Wehrbeauftragten des Bundestages⁴¹, unterscheidet sich aber insofern, als dass dienstrechtliche Vorgänge davon ausgeschlossen sind. Hinweise sollen zur Verbesserung der Aufgabenerfüllung der Dienste gegeben werden; allerdings erst dann an das PKG, wenn die Leitung der Dienste entsprechenden Verbesserungsvorschlägen nicht gefolgt ist.

c) Information von Bundestag und Öffentlichkeit durch das PKG

Kontrolle geht einher mit Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit und der Nachprüfung durch eine weitere Stelle⁴². Wegen der Geheimhaltungspflicht der PKG-Mitglieder gegenüber allen Nichtmitgliedern, also auch gegenüber dem eigenen Fraktionsvorsitzenden, ist diese Transparenz bei der Kontrolltätigkeit des PKG nicht hergestellt. Sie dürfen ihr Wissen aus dem PKG nicht zum Anlass für parlamentarische Initiativen machen. Der Gesetzgeber hat Möglichkeiten geschaffen, dieses Kontrolldefizit zu begrenzen. Zum einen kann das PKG mit 2/3 seiner Mitglieder beschließen, zu einem Vorgang eine öffentliche Stellungnahme abzugeben. Damit soll dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit entsprochen werden, gleichzeitig soll dadurch die Bedeutung des Gremiums als Kontrollinstanz verdeutlicht werden. So kann das PKG -bei korrektem rechtmäßigem Verhalten der Dienste- durch seine Stellungnahme Rückendeckung geben⁴³, aber auch Missstände anprangern. Das PKG darf nur eine Bewertung abgeben, nicht jedoch Auskunft über Tatsachen und Vorgänge erteilen.⁴⁴

Gegenüber dem Bundestag hat das PKG Berichtspflicht. Zur Mitte und zum Ende der Legislaturperiode muss es nach § 6 des PKG-Gesetzes einen Bericht über die in dem Zeitraum ausgeübte Kontrolltätigkeit vorlegen. Auch dies unterliegt der Einschränkung der Geheimhaltungspflicht.

2.2 Verfassungsschutzkontrolle in den Bundesländern

Wie bereits in Teil 1 dargestellt, wird die Aufgabe des Verfassungsschutzes von Bund und Ländern in einer Form der Mischverwaltung wahrgenommen. Dementsprechend haben alle 16 Bundesländer ein Landesamt für Verfassungsschutz (LfV). Diese unterliegen nicht der Kontrolle durch das Bundesamt für Verfassungsschutz und somit erstreckt sich die parlamentarische Kontrolle der LfV auch nicht auf das PKG des Bundestages. Die Länderparlamente haben daher eigene Kontrollgremien, die grundsätzlich ähnlich angelegt sind wie die PKG. Im Gegensatz zum PKG ist das Kontrollgremium in einigen Ländern in dem Status eines Landtagsausschusses. Das sichert beispielsweise in Berlin allen Fraktionen die Beteiligung in dem Gremium zu.⁴⁵.

Die Länder hatten zum Teil schon Jahre vor dem Bund gesetzliche Rechte des Kontrollgremiums wie die Akteneinsicht verankert. Einige Länderkontrollgremien haben -wie das PKG seit der Gesetzesnovelle 1999- die Aufgaben des G 10-Gremiums übernommen.

3 Das PKG im Vergleich zu anderen parlamentarischen Kontrollorganen

Das PKG ist ein Hilfsorgan suis generis des Deutschen Bundestages. Der Gesetzgeber entschied sich also gegen die Nutzung der bekannten Hilfsorgane des Bundestages. Zwei Hilfsorgane sollen hier näher betrachtet werden, um zu sehen, wie das PKG gegenüber den Vergleichsorganen in seinen Rechten gestellt ist.

3.1 Der parlamentarische Untersuchungsausschuss

Nach Artikel 44 des Grundgesetzes kann der Bundestag einen Untersuchungsausschuss einrichten, der sich mit der genaueren Untersuchung bestimmter Vorfälle befasst. Meistens liegt der Untersuchungsgegenstand im Zuständigkeitsbereich der Exekutive, somit ist diese Art des Ausschusses vor allem ein Instrument zur Kontrolle der Regierung.⁴⁶ Der Bundestag muss einen Untersuchungsausschuss einrichten, wenn ein Viertel seiner Mitglieder unter Nennung eines konkreten Beweisthemas dies verlangt. Damit kann auch die Opposition die Einsetzung erzwingen.⁴⁷ Bei der Einsetzung legt das Plenum die Anzahl der Mitglieder fest, in der Regel sind es zwischen fünf und sieben Abgeordnete.⁴⁸ Der Untersuchungsausschuss hat das Recht, Zeugen vorzuladen und zu vereidigen, von der Bundesregierung die Aussagegenehmigung für ihre Beamten und die Vorlage von Akten zu fordern. Letzteres kann durch die Regierung nur verweigert werden, wenn dies dem Wohle des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten oder die Erfüllung öffentlicher Aufgaben gefährden oder erheblich erschweren würde.

Das Ergebnis der Untersuchung fasst der Ausschuss in einem Bericht an das Plenum zusammen. Dieser kann ein Mehrheits- und ein Minderheitsvotum enthalten, wenn die Ausschussmitglieder -meist in den Fronten Koalition und Opposition formiert- keine gemeinsame Aussage treffen können oder wollen.

Die Sitzungen des Untersuchungsausschusses sind in der Regel öffentlich, die Mitglieder müssen -da es sich um einen Ausschuss des Bundestages handelt- Abgeordnete sein.

3.2 Der Wehrbeauftragte der Bundeswehr

Ebenfalls im Grundgesetz verankert ist mit Artikel 45 b der Wehrbeauftragte als Hilfsorgan des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle über die Bundeswehr. Seine Berufung und seine rechtliche Stellung sind durch das Wehrbeauftragtengesetz geregelt. Darin ist geregelt, dass er selbständig tätig wird, wenn er auf Missstände in Bezug auf die Grundrechte der Soldaten oder die Grundsätze der inneren Führung stößt. Sowohl das Plenum als auch der Verteidigungsauschuss können ihn zur Prüfung bestimmter Vorgänge auffordern. Er hat das Recht zu unangemeldeten Truppenbesuchen, kann dabei Auskünfte von Vorgesetzten verlangen und ohne diese Gespräche mit Soldaten führen. Soldaten können sich jederzeit ohne Einhaltung des Rechts- und Dienstweges unmittelbar an den Wehrbeauftragten wenden.

Er hat indirekt über den Verteidigungsausschuss dem Plenum jährlich und zusätzlich auf Verlangen einer Fraktion oder von fünf Prozent der Abgeordneten Bericht zu erstatten über den Zustand der Bundeswehr. Der Wehrbeauftragte hat folgende Rechte zur Aufklärung eines Sachverhaltes: Verpflichtung der Dienststellen zur Auskunftserteilung, Akteneinsichtsrecht, Anhörung von Zeugen und Sachverständigen. Er hat aber keine Vorgesetzteneigenschaft.⁴⁹

Der Wehrbeauftragte wird auf fünf Jahre mit der absoluten Mehrheit des Deutschen Bundestages gewählt.

3.3 Vergleich mit dem PKG

a) Mitglieder und Minderheiten

Betrachtet man die drei Gremien unter der Fragestellung, inwiefern die Mehrheitsverhältnisse des Bundestages wiedergegeben sind, kommt dem der Untersuchungsausschuss in Gänze nach, da er als Ausschuss des Bundestags die Mehrheitsverhältnisse widerspiegeln muss. Eingeschränkt gilt dies nur für das PKG. Zwar ist es Usus im Bundestag, die Opposition zu beteiligen. Geboten ist dies allerdings gesetzlich nicht. Dies ermöglichte den Ausschluss der Grünen bis 1995 wie den derzeitigen Ausschluss der PDS-Fraktion. Der Wehrbeauftragte kann durch die Beschränkung auf eine Person nicht die Mehrheitsverhältnisse des Plenums widerspiegeln. Durch seine Amtszeit ist er allerdings nicht gänzlich an die jeweilige parlamentarische Mehrheit in einer Legislaturperiode gebunden, da er diese um ein Jahr überdauert.

b) Kontrollbefugnisse und Möglichkeiten

Hier ähneln sich die drei Organe. Sie verfügen alle über das Recht, von der Exekutive unterrichtet zu werden, Einsicht in Akten und Dateien zu bekommen sowie Auskünfte von Mitarbeitern zu erhalten. Während es sowohl beim Untersuchungsausschuss als auch beim PKG in dieser Hinsicht Einschränkungen aufgrund des Geheimschutzes gibt, agiert der Wehrbeauftragte ohne eine solche.⁵⁰

Die Mitglieder des PKG haben mit dem Staatssekretär im Kanzleramt und den Präsidenten der Dienste als beständige PKG-Sitzungsteilnehmer grundsätzlich in der Exekutive Verantwortliche gegenüber, der Untersuchungsausschuss und der Wehrbeauftragte haben dies nur auf Aufforderung.⁵¹

c) Öffentlichkeit und Geheimschutz

Das PKG hat im Vergleich sehr viel weniger Möglichkeiten, die Öffentlichkeit über die eigene Tätigkeit zu informieren. Die einzelnen Mitglieder sind zur Geheimhaltung verpflichtet, das Gremium als Ganzes kann nur begrenzt Stellungnahmen abgeben. Die dem Bundestag vorgelegten Berichte unterliegen ebenfalls der Geheimhaltungspflicht, so dass dort brisante Vorgänge nicht aufgeführt werden können.

Untersuchungsausschuss und Wehrbeauftragter unterliegen bei der Weitergabe von ihnen zugänglich gewordenen Informationen keiner Einschränkung, wenngleich auch den Mitgliedern des Untersuchungsausschusses nicht alle Informationen zugänglich sein müssen.

4. Fazit

Die parlamentarische Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes ist im Laufe der Geschichte der Bundesrepublik immer intensiver geworden. Das Kontrollsystem wird im internationalen Vergleich als eines der dichtesten bezeichnet.⁵² Die Kontrolle bleibt aber nach Ansicht von Juristen hinter dem verfassungsrechtlich Möglichen zurück.⁵³ Dies macht unter anderem die Ländergesetzgebung zur parlamentarischen Kontrolle der LfV deutlich, die ihren Kontrollgremien zum Teil eine breitere Grundlage gibt.

Mit der Novelle des PKK-Gesetzes zum PKG-Gesetz 1999 wurde zwar bereits vieles verrechtlicht, was zwar in der Praxis bereits üblich war, beispielsweise das Recht zur Akteneinsicht, aber nur in Form eines Zugeständnisses der Exekutive. Durch die Novelle wurde zahlreiche auch in der Literatur geäußerte Kritik bezüglich der Kontrollmöglichkeiten des PKG hinfällig.

Allerdings bleibt ein entscheidendes Manko in Form der Möglichkeit von Geheimhaltung bestimmter Vorgänge gegenüber dem PKG bestehen. Das Parlament als oberstes Verfassungsorgan hat ausschließlich zum Zwecke der nachrichtendienstlichen Tätigkeit ein Kontrollgremium geschaffen, das die Geheimhaltung der ihm dargestellten Vorgänge sicherstellt. Es ist daher unverständlich, dass es nicht im vollen Umfang über alle Vorgänge durch die Bundesregierung informiert wird. Diese doppelte Einschränkung -einerseits Beschränkung der Information an das PKG durch die Bundesregierung, andererseits Verpflichtung zur Verschwiegenheit über die erhaltenen Informationen der PKG-Mitglieder- ist ein zu starker Eingriff in das Prinzip der parlamentarischen Kontrolltätigkeit der Regierungstätigkeit. Einer dieser beiden Dämme sollte an dieser Stelle geöffnet werden. Die Handhabung in Bezug auf Untersuchungsausschüsse könnte da Vorbild sein.

In einem zweiten Punkt sind die Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle begrenzter als es notwendig erscheint. Durch die Konstruktion des PKG als Hilfsgremium suis generis ist die Möglichkeit zum Ausschluss von Fraktionen gegeben, was das Bundesverfassungsgericht aufgrund dieser Konstruktion billigt. Der Gesetzgeber sollte hier den Mut einiger Bundesländer übernehmen und das PKG als Ausschuss etablieren, um die Beteiligung aller Fraktionen sicherzustellen. Eine Demokratie muss sich im Sinne ihrer Legitimation eine solche vermeintliche Schwachstelle leisten können. Man sollte dabei auch nicht den möglichen Nutzen von der Beteiligung systemkritischer Fraktionen übersehen, schließlich haben sie mitunter einen weitaus kritischeren Blick als die etablierten Fraktionen und können somit die Kontrolle verstärken.

Bei der Vergleichsbetrachtung wird deutlich, dass eine Entsprechung zum Wehrbeauftragten für die Kontrolle der Nachrichtendienste nicht ratsam ist. Hauptkritikpunkt sollte die fehlende oben angemahnte Beteiligung aller Fraktionen sein. Ein ständiger Untersuchungsausschuss zur parlamentarischen Kontrolle, so wie ihn die Bundestagsfraktionen 1967 etablieren wollten, erscheint dagegen als gute Möglichkeit, die aufgeführten Kritikpunkte zu beseitigen.

Durch sein regelmäßiges Zusammenkommen wäre er auch nicht dem Parteiengezänk unterworfen, das die Arbeit der bisherigen Untersuchungsausschüsse stark beeinträchtigt hat.

Nach dem Ende des Kalten Krieges sollte der Deutsche Bundestag nach 1992 und 1999 zum dritten Mal den Mut aufbringen und die demokratischen Prinzipien höher halten als die Interessen des Systemschutzes. Es gibt zwar noch immer Bedrohungen, gerade durch den aufkommenden Rechtsradikalismus ist dies deutlich geworden, aber die beste Verteidigung der Demokratie und des Rechtsstaates besteht in der konsequenten Anwendung seiner eigenen Prinzipien.

Literaturverzeichnis

- Borgs-Maciejewski, Hermann / Drescher, Alfred; Parlamentsorganisation; Heidelberg 1993
- Borgs-Maciejewski, Hermann; Das Recht der Geheimdienste; Heidelberg 1986
- Borgs-Maciejewski, Hermann; Was jeder vom Verfassungsschutz wissen sollte; Heidelberg 1988
- Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste; Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit; Bonn 1993 (aktualisiert 1996)
- Deutscher Bundestags, Wissenschaftliche Dienste; Grundlagen und Grenzen der Geheimhaltungspflicht der Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums; Bonn 1999
- Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste, Vergleichende bestandsaufnahme, Praxis und Reform; Berlin 1996
- Mayntz, Gregor; Gestatten, mein Name ist PKG; in: Blickpunkt Bundestag; Berlin
- Peitsch, Dietmar / Polzin, Christina; Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste; in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht; München und Frankfurt/Main; April 2000
- Schick, Rupert / Zeh, Wolfgang; So arbeitet der Deutsche Bundestag; Rheinbreitbach 1995

[...]

---

¹ Deutscher Bundestag, Wissenschaftlicher Dienst; Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit; Bonn 1993; Seite 1.

² vgl. Grundgesetz, Artikel 87 Abs. 1 Satz 2:

³ Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste; Die Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit; Bonn 1993 (ergänzt November 1996); Seite 5.

⁴ Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste; Grundlagen und Grenzen der Geheimhaltungspflicht der Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums; Bonn 1999; Seite 6.

⁵ Borgs-Maciejewski, Hermann / Drescher, Alfred; Parlamentsorganisation; Heidelberg 1993; Seite 117f.

⁶ Borgs-Maciejewski, Hermann / Drescher, Alfred; Parlamentsorganisation; Heidelberg 1993; Seite 118.

⁷ Aus diesem Grund wird an dieser Stelle von einer genaueren Betrachtung der Parlamentarischen Kontrollkommission Abstand genommen, da sich der zweite Teil dieser Arbeit ausführlich damit beschäftigt.

⁸ Schick, Rupert / Zeh, Wolfgang; So arbeitet der Deutsche Bundestag; Rheinbreitbach 1995; Seite 50.

⁹ Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 43.

¹⁰ Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste; Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit; Bonn 1993; Seite 8.

¹¹ Da das im folgenden dargestellte G 10-Gremium seit 1999 im Parlamentarischen Kontrollgremium aufgegangen ist, findet an dieser Stelle bereits im Sinne eines Rückblicks die Darstellung seiner Funktionsweise statt.

¹² Siehe GG Art. 10 Abs. 2.

¹³ BGBl I, 949.

¹⁴ Nur knapp soll ergänzt sein , dass das Bundesverfassungsgericht

¹⁵ Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 39.

¹⁶ vgl. Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 40f.

¹⁷ Borgs-Maciejeski, Hermann; Das Recht der Geheimdienste; Seite 48

¹⁸ Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 147.

¹⁹ Hirsch; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996 charakterisiert eine Kommission als offen für die Mitgliedschaft von Nichtparlamentariern, was bei der PKG nicht der Fall sei.

²⁰ So etwa die Einschätzung vom MdB Hans Klein, Sten. Protokoll vom 9.3.1978.

²¹ vergl. Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 147.

²² Deutscher Bundestag; Wissenschaftliche Dienste; Grundlagen und Grenzen der Geheimhaltungspflicht der Mitglieder des PKG; Bonn 1999; Seite 8.

²³ Borgs-Maciejewski, Hermann; Was jeder vom Verfassungsschutz wissen sollte; Heidelberg 1988; Seite 137.

²⁴ Für die Kontrolle des BND ist hingegen allein das PKG zuständig, da es dem Kanzleramt untersteht und für den Geschäftsbereich des Bundeskanzlers kein eigener Bundestagsausschuss existiert.

²⁵ Borgs-Maciejewski, Hermann; Was jeder vom Verfassungsschutz wissen sollte; Heidelberg 1988; Seite 138.

²⁶ Dies ist sogar der Fall, wenn Mitglieder im PKG nicht mehr Mitglieder des neu gewählten Bundestages sind.

²⁷ § 5 Abs. 2 PKG-Gesetz.

²⁸ Blickpunkt Bundestag; Gestatten, mein Name ist PKG; Berlin 2000; Seite 8.

²⁹ In den 80er Jahren nutzten die Grünen vor allem den Innen- sowie den Verteidungsausschuss zur Wahrnehmung der Kontrollfunktion.

³⁰ BVerfG 70, 324.

³¹ § 4 Abs. 4 PKG-Gesetz.

³² Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 152 weist auf unterschiedliche Auffassungen hin. Die Verwaltung des Bundestages hält eine Abwahl nicht für möglich, da es gesetzlich nicht vorgesehen ist. Hirsch hingegen hält dies für geboten.

³³ § 2 PKG-Gesetz

³⁴ Peitsch, Dietmar / Polzin, Christina; Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste; in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht; München und Frankfurt/Main April 2000; Seite 390.

³⁵ Borgs-Maciejewski, Hermann / Drescher, Alfred; Parlamentsorganisation; Heidelberg 1993; Seite 118f. 9

³⁶ Peitsch, Dietmar / Polzin, Christina; Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste; in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht; München und Frankfurt/Main April 2000; Seite 391.

³⁷ Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste; Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit; Bonn 1993; Seite 9.

³⁸ Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 154.

³⁹ Peitsch, Dietmar / Polzin, Christina; Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste; in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht; München und Frankfurt/Main April 2000; Seite 390.

⁴⁰ Ebenda

⁴¹ Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste; Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit; Bonn 1993; Seite 12.

⁴² Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 61.

⁴³ So geschehen bei der Bewertung der umstrittenen Reise des BND-Präsidenten August Hanning nach Tschetschenien im Frühjahr diesen Jahres, vgl. Blickpunkt Bundestag; Gestatten, mein Name ist PKG; Berlin 2000; Seite 9.

⁴⁴ Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste; Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit; Bonn 1993; Seite 18.

⁴⁵ Vergl. Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 214.

⁴⁶ Borgs-Maciejewski, Hermann / Drescher, Alfred; Parlamentsorganisation; Heidelberg 1993; Seite 86f.

⁴⁷ Schick, Rupert / Zeh, Wolfgang; So arbeitet der Deutsche Bundestag; Rheinbreitbach 1995; Seite 49.

⁴⁸ Ebenda.

⁴⁹ Vergl. Borgs-Maciejewski, Hermann / Drescher, Alfred; Parlamentsorganisation; Heidelberg 1993; Seite 122f.

⁵⁰ ähnlich geregelt ist dies im schleswig-holsteinischen Verfassungsschutzgesetz, dass die Möglichkeit eines zeitlich begrenzt eingesetzten Beauftragten für das LfV vorsieht, dem ebenfalls alle Informationen zugänglich gemacht werden müssen.

⁵¹ Wobei man hier einschränken muss, dass ein ständiger Untersuchungsausschuss zur Kontrolle der Nachrichtendienste dies ähnlich entwickeln könnte.

⁵² Vergl. Hirsch, Alexander; Die Kontrolle der Nachrichtendienste; Berlin 1996; Seite 276. 14

⁵³ Ebenda.