Parlament und Regierung in Finnland

Inhaltsverzeichnis

1. Die finnische Geschichte - Grundlage des politischen Systems

2. Finnland - Das Land

3. Verfassungspolitische Rahmenbedingungen

4. Der finnische Staatspräsident
4.1. Die Wahl des Präsidenten
4.2. Die Kompetenzen
4.3. Die Reform des Präsidentenamtes durch die Verfassung 2000

5. Die Regierung der finnischen Republik - Staatsrat
5.1. Aufbau und Arbeitsweise der finnischen Regierung
5.2. Die Stellung der Regierung im politischen System
5.3. Stärkung der Regierung durch verfassungsrechtliche Reformen

6 . Das finnische Parlament - Eduskunta
6.1. Die Wahl der Volksvertretung
6.2. Die doppelte Legislative - Präsident und Parlament
6.3. Vom Semipräsidentialismus zum Parlamentarismus

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Gebiet des heutigen Finnland stellte bis zur Mitte des 12. Jahrhunderts ein politisches Vakuum dar, für das sich sowohl der Nachbar im Westen, Schweden, und die römisch- katholische Kirche als auch der östliche Nachbar, Novgorod (Rußland), und die griechisch- orthodoxe Kirche interessierten. Das Wettrennen gewann Schweden, da im Frieden von 1323 zwischen Schweden und Novgorod nur der östliche Teil Finnlands an Novgorod fiel. Damit war der Anschluß von West- und Südfinnland über Schweden an die westliche Kultur vollzogen, während Ostfinnland, d.h. Karelien, für lange Zeit in die Sphäre der russisch- byzantinischen Welt gehörte.

Mit der schwedischen Herrschaft verwurzelte sich in Finnland die schwedische Gesellschafts- und Rechtsordnung, in der der Feudalismus nicht vertreten war; aus diesem Grunde brauchten die finnischen Bauern nie die Leibeigenschaft zu erdulden, sondern konnten ihre persönliche Freiheit bewahren. Ab 1362 durften die Finnen ihren Vertreter zur Wahl des schwedischen Königs entsenden, und ab dem 16. Jh. galt dies auch für den schwedischen Ständereichstag. Während seiner Großmachtperiode (1617 - 1721) dehnte sich Schweden auf den ganzen Ostseeraum aus und vermochte aufgrund der Schwäche Rußlands, die finnische Ostgrenze weiter nach Osten zu verschieben. Die strikte Zentralisierung der gesamten Reichsverwaltung auf Stockholm führte im 17. Jahrhundert zu einer Angleichung Finnlands an Schweden. Die Träger hoher finnischer Ämter kamen oft aus Schweden und dadurch intensivierte sich der schwedische Einfluß.

Mit dem Zusammenbruch der Großmachtstellung Schwedens zu Anfang des 18. Jahrhunderts begann der Druck Rußlands auf Finnland zuzunehmen, und im schwedisch-russischen Krieg von 1808-1809 eroberte Rußland Finnland.

Unter Schweden bildete Finnland kein staatliches Gebilde, lediglich eine Reihe von Läns (Provinzen). Als aber Finnland 1809 von Rußland eingegliedert wurde, bekam das Land den Status eines autonomen Großfürstentums. Sein Großfürst war der russische Zar, der in Finnland durch einen Generalgouverneur vertreten war. Das höchste Verwaltungsorgan von Finnland war der Senat, dessen Mitglieder Finnen waren. Der Berichterstatter für finnische Angelegenheiten beim Zaren war der Ministerstaatssekretär Finnlands in St. Petersburg. In diese Zeit fällt die Entstehung des finnischen Staates, denn der liberale russische Zar Alexander I., Großfürst Finnlands von 1809 bis 1825, gewährte dem Land eine weitgehende Autonomie. Die lutherische Kirche behielt ihre Stellung in Finnland bei, das Gleiche gilt für das Schwedische als offizielle Landessprache. Aus Helsinki wurde 1812 die Hauptstadt des Großfürstentums.

Während der russischen Herrschaft erwachte die finnisch-nationale Bewegung. Das von Elias Lönnrot (1802-1884) geschaffene finnische Nationalepos Kalevala erschien 1835. J.V. Snellman (1806-1881), während der Regierungszeit von Alexander II. von 1855-1881 u.a. Senator und Professor an der Universität Helsinki, versuchte die Stellung der finnischen Sprache zu verbessern und sie neben dem Schwedischen als offizielle Landessprache zu etablieren.

Das Sprachendekret von Alexander II. aus dem Jahre 1863 legte der finnischen Sprache den Weg zur offiziellen Verwaltungssprache frei. Obwohl nur ein Siebtel der finnischen Bevölkerung Schwedisch als Muttersprache sprach, hielt die Dominanz der schwedischen Sprache bis zum Anfang des 20 Jahrhunderts an.

Während der Zeit von Alexander III (1881-1894) und besonders während der Amtsperiode von Nikolaus II. (1894-1917) gewannen die nationalistischen Kreise in Rußland an Einfluß. Das Großfürstentum Finnland, das zum Kaiserreich gehörte, aber weitgehende Sonderrechte genoß, war den russischen Chauvinisten schon lange ein Dorn im Auge gewesen. Es bildete einen Staat im Staate mit eigenem Senat und eigenem Vierständelandtag, eigenem Beamtenapparat, eigenem Gerichtswesen, eigener Armee, eigener Währung (die Markka) und eigenen Briefmarken. Zu alledem trennte eine offizielle Grenze Finnland vom Kaiserreich. Die Ausmerzung des "finnischen Separatismus", d.h. die Russifizierung Finnlands, begann während der sog. ersten Unterdrückungsperiode (1899-1905) und setzte sich während der zweiten Unterdrückungsperiode (1909-1917) fort. Die russische Revolution von 1905 bedeutete für Finnland eine kurze Atempause, in der Finnland 1906 eine neue Parlamentsordnung bekam. Sie stellte die radikalste Parlamentsreform Europas dar, da Finnland in einem Schritt von einem Vierständelandtag zu einem Einkammerparlament und zum allgemeinen Stimmrecht überging. Außerdem erhielten die finnischen Frauen als erste in Europa das Stimmrecht bei Parlamentswahlen.

Der Reichstag verabschiedete am 6.12. 1917 die vom Senat unter P.E. Svinhufvud (1861 - 1944) ausgearbeitete Unabhängigkeitserklärung. Ende Januar 1918 putschte die Linke, und die Regierung war gezwungen Helsinki zu verlassen. Der daran anschließende Bürgerkrieg, endete mit einem Sieg der Regierungstruppen unter General Gustaf Mannerheim (18671951). Im Sommer 1919 wurde aus Finnland offiziell eine Republik, und zum ersten Staatspräsidenten wurde K.J. Ståhlberg (1865-1952) gewählt.¹

Mit dieser Verfassung beginnt die moderne und demokratische Geschichte der Republik Finnland. Hierin wurden die Beziehungen zwischen den politischen Institutionen so festgelegt, dass Geschichte und Moderne miteinander verbunden wurden.

Das politische System Finnlands zeigt einige Besonderheiten auf, die in dieser Arbeit dargestellt werden sollen. Besonders die Beziehungen des Staatspräsidenten zur Regierung und dem Parlament sollen im Mittelpunkt dieser Arbeit stehen. Ein Problem, welches lange Zeit die vergleichende Parlamentarismusforschung betraf, waren die Sprachbarrieren. D. h. die finnische Sprache, die ihren Ursprung im ungarischen und baltisch-germanischen hat, und in Westeuropa von fast keinem Wissenschaftler beherrscht wurde, verhinderte eine intensivere Beschäftigung mit politikwissenschaftlicher Literatur finnischen Ursprungs. Erst in den 80er und intensiv in den 90er Jahren wurden die finnischsprachigen Darstellungen ins englische übersetzt. Heute existiert ein Vielzahl an englischen Darstellungen, die mehr und mehr durch deutsche Darstellungen ergänzt werden. Gleichwohl besteht auch heute noch das Problem, dass eine große Zahl dieser Darstellungen ganz Skandinavien betrachtet und dementsprechend inhaltlich einige Lücken aufweist. Aus eigener Erfahrung kann ich deshalb sagen, dass die Mehrzahl, der im Literaturverzeichnis angegebenen Monographien und Sammelbände, nur sehr oberflächlich auf das Regierungssystem Finnlands eingehen.² In die Details gehende Literatur, die sich ausschließlich und umfassend mit dem politischen System Finnlands beschäftigt, liegt in den seltensten Fällen vor. Trotzdem versuche ich anhand , der mir vorliegenden Werke die Regierung und das Parlament in Finnland im internationalen vergleichenden Kontext darzustellen.

2. Finnland - Das Land

Die Republik Finnland gehört innerhalb der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, zu denjenigen Staaten, die politisch, gesellschaftlich und kulturell für viele lange Zeit am unbekanntesten war - Finnland galt als exotisches Land.³ Seit dem Ende des II. Weltkrieges ging Finnland einen eigenen Weg, welcher durch die direkte Nachbarschaft zur Sowjetunion und damit zur führenden Macht des kommunistischen Blockes, geprägt wurde. Politische Neutralität und die Notwendigkeit mit dem sozialistischen Nachbarn zusammenarbeiten zu müssen und zu wollen, prägten Finnlands Entwicklung.⁴ Auf der anderen Seite arbeitete man aber auch mit dem Westen zusammen, so dass sich das Land zu einem Mittler zwischen Ost und West entwickelte. Erst mit dem EU-Beitritt Finnlands und dem Zerfall des sozialistischen Blockes veränderten sich die Beziehungen zwischen Finnland und dem Rest Europas drastisch. Auf vielen Ebenen gab es eine Annäherung. War Finnland noch während der Verhandlungen zum EU-Beitritt der entlegene, unbegreifliche Norden, so wird es nun, besonders seit der EU-Präsidentschaft, immer bekannter und begreiflicher. Auch im Bereich der politikwissenschaftlichen Forschung sind erst in den vergangenen 20 Jahren verstärkte Anstrengungen unternommen wurden das Land und das Funktionieren seines politischen System zu erforschen und darzustellen. Deshalb will ich, bevor ich zum eigentlichen Thema meiner Arbeit komme, an den Anfang in aller Kürze eine allgemeine Darstellung über Finnland stellen.

Finnland ist mit einer Bevölkerungszahl von 5.200.000 ein kleiner, der Fläche von 338.145 km2 nach ein mittelgroßer Staat im Nordosten Europas. Fast ein Viertel seiner Fläche liegt nördlich des Polarkreises; Finnland ist neben Island der nördlichste Staat der Welt. Das Land besitzt eine Küste zur Ostsee, die, wenn man alle Einschnitte des zerklüfteten Küstenstreifens mitrechnet, ca. 44.000 km lang ist; rund 88.000 Inseln befinden sich im finnischen Meergebiet. Die größten der Inseln sind die Ålandinseln und Kemiö, wobei erstere einen besonderen politischen Status besitzt, auf den ich später noch näher eingehen werde.⁵ Dazu kommen im Landesinneren fast 60.000 Seen, die insgesamt 10 % der Gesamtfläche des Landes einnehmen.

Die offiziellen Landessprachen in Finnland sind finnisch und schwedisch, was auf die lange Besatztungszeit Schwedens seit dem Mittelalter zurückzuführen ist. Aber auch russisch wird in bestimmten Grenzregionen zu Russland noch immer gesprochen. Zudem ist im Heimatgebiet der Saamen (Lappen) das Saamische als offizielle Sprache anerkannt. Diese Zweisprachigkeit beinhaltet, dass jedes Gesetz und jede Verordnung, die im Reichstag oder den Regionalparlamenten verabschiedet wird, in beiden Sprachen veröffentlicht wird. Darüber hinaus muss jeder Staatsbürger, entsprechend seiner Sprache, mit Informationen versorgt werden, vor Gericht oder Behörden diese Sprache benutzen können und Dokumente jeglicher Art in seiner Sprache erhalten.⁶

Eine Besonderheit, die nicht nur Finnland sondern ganz Skandinavien betrifft, ist das außergewöhnliche Naturrecht. Während in den meisten anderen Ländern der Welt Grundbesitzer mit Zäunen und Verbotsschildern den Zutritt zu ihrem Grund und Boden verbieten oder einschränken können, gehört in Skandinavien die Natur allen: fast überall darf man sich frei bewegen und auf fremden Grund und Boden wild wachsende Beeren und Pilze sammeln oder Blumen pflücken.

In allen Eigenschaften und Bereichen Finnlands existiert ein extremes Nord-Süd-Gefälle. Die Arbeitslosigkeit, die Produktivität, das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf, die Bevölkerungsdichte usw. sind nur einige Beispiele dafür, dass der Süden bei weitem stärker entwickelt ist als der Norden. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass sich Finnland erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts industrialisiert hat. Etwa seit 1945 entwickelte sich die finnische Wirtschaft vom Primat der Land- und Forstwirtschaft hin zu einem modernen Technologiestandort. Neben dem Schiffs- und Maschinenbau sowie der Metallindustrie ist es vor allem die Elektronikbranche, die das Land seit den 70er zu einem führenden Industrieland Europas gemacht haben. Gleichwohl nimmt die Land- und Forstwirtschaft noch heute eine bedeutende Stellung innerhalb des finnischen Wirtschaftsgefüges ein, was sich vor allem an der hohen Papierproduktion ablesen lässt. Zum anderen hatte das Klientel der Bauern und Landwirte mit der Bauernparte (Zentrum) stets einen wichtigen und einflussreichen Fürsprecher im Reichstag von Helsinki - aber auch dazu später noch einige Ausführungen.

Abschließend noch einige allgemeine Bemerkungen zu den politischen Besonderheiten. Finnland war das erste Land in der Welt, welches 1906 das Frauenwahlrecht in Verbindung mit dem allgemeinen und gleichen Wahlrecht einführte. Auf dieser Basis entwickelte sich in Finnland eine starke Frauenbewegung, die u. a. auf der Basis des finnischen Wohlfahrtsstaates die Vereinbarkeit von Familie und Berufsleben besser realisiert hat, als in vielen anderen Staaten Europas. Ein weiteres Phänomen der finnischen Geschichte betrifft die Beteiligung kommunistischer Parteien an der Regierung, was wiederum auf die engen Beziehungen zur Sowjetunion zurückzuführen sind. Fast 30 Jahre, von den 60er bis in die 80er Jahre, war die Kommunistische Partei Finnlands, die in den 90er Jahren im Linksbund aufging, in jede Große Koalition eingebunden und bestimmte die finnische Politik weitgehend mit. Dies endete jedoch schlagartig mit dem Zerfall der Sowjetunion, die als Geldgeber und ideologische Stütze die finnischen Kommunisten jahrzehntelang unterstützt hatten. Ungeachtet dessen konnte sich Finnland jedoch eine eigene westliche, sprich marktwirtschaftliche, Identität aufbauen. Schließlich ist an dieser Stelle noch anzuführen, dass Finnland der erste Staat weltweit war, der einen grünen Umweltminister hatte, gleichwohl der Umweltschutz stets ein große Rolle in der Politik gespielt hatte.

Festzuhalten ist, dass die Republik Finnland durch viele gesellschaftliche, kulturelle, geographische und politische Besonderheiten gekennzeichnet ist. Nicht zuletzt aufgrund der Nachbarschaft und den Erfahrungen aus der langen Besatzungszeit durch Schweden und Russland, hat sich das Land, extensiv seit 1919, zu einem modernen europäischen Staat entwickelt. Gleichzeitig ist Finnland ein klassisches Beispiel dafür, dass die eigene Geschichte des Landes bis heute die gesamte Gesellschaft prägt und trotzdem den Weg in die Moderne nicht verstellt hat. Im Gegenteil, die Erfahrungen der Jahrhunderte sind im finnischen Volk derart fest verankert, dass diese faktisch konstituierend wirken. Im Folgenden soll daher auf die politischen Institutionen Finnlands im internationalen Vergleich eingegangen werden.

3. Die verfassungspolitischen Rahmenbedingungen

Die finnische Verfassung ist kein stabiles und unveränderbares Gebilde, wie dies etwa in Deutschland mit der Ewigkeitsklausel des Artikel 79 Abs. 3 der Fall ist. Deshalb wurden auch seit 1919 zahlreiche Änderungen der verschiedensten Verfassungsartikel durchgeführt. Die wichtigsten und weitreichendsten waren in diesem Zusammenhang der Übergang zur Direktwahl des Präsidenten, die Aufnahme der Bestimmungen über die kosultativen Volksabstimmungen oder die Abschaffung des parlamentarischen Minderheitenrechts der Aussetzung von Gesetzen im Jahr 1988 bzw. 1992.⁷

Den vorläufigen Höhepunkt auf diesem Gebiet stellt die Totalrevision der finnischen Verfassung vom 11. Juni 1999 dar. Die Erarbeitung dieser Verfassung erstreckte sich über mehr als 9 Jahre und wurde endgültig am 01. März 2000 mit einer 2/3-Mehrheit im Parlament (Eduskunta) angenommen. Aufgrund dieser Aktualität der Verfassungsdiskussion in Finnland, werde ich im Folgenden auch auf die neue Verfassung eingehen.⁸ Jedoch muss in diesem Zusammenhang angemerkt werden, dass politikwissenschaftliche oder verfassungsrechtliche Auseinandersetzungen und Interpretationen dieser neuen ,,Regierungsform" bis zum heutigen Zeitpunkt fehlen. Ich werde mich deshalb in der Gesamtdarstellung weiterhin auf die alte Verfassung konzentrieren und im gegebenen Fall die neue Regelung ergänzend beifügen.⁹

Finnland ist eine Republik, die auf der Souveränität des finnischen Volkes beruht. D. h. der Träger der Staatsgewalt in Finnland ist das Volk, das von seinem im Parlament versammelten Abgeordneten vertreten wird.¹⁰ Diese Abgeordneten werden in allgemeinen, unmittelbareren, freien, gleichen und geheimen Wahlen gewählt. Diese Wahlen finden nach dem Prinzip der Verhältniswahl statt und es existiert keine Sperrklausel, so dass das Parlament regelmäßig aus einer relativ großen Zahl an Fraktionen besteht.

,,Finnland ist eine souveräne Republik, deren Staatsverfassung die Unverletzbarkeit der Menschenwürde und die Freiheit und Rechte des Einzelnen schützt sowie die Gerechtigkeit in der Gesellschaft fördert. Die demokratische Staatsverfassung ist in dieser Regierungsform und in den weiteren Grundgesetzen festgelegt." ¹¹

Aus diesem ersten Artikel der finnischen Regierungsform ist herauszulesen, das die finnische Verfassung aus mehreren Teilen bzw. Grundgesetzen bestand. Dies waren die ,,Regierungsform", in der die Menschenrechte und die Definition der drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative verankert waren. Man sprach immer auch davon, dass diese ,,Regierungsform" die eigentliche Verfassung der Republik dargestellt hat. Des weiteren bestand die Verfassung Finnlands aus dem ,,Gesetz über den Staatsgerichtshof", welches 1922 verabschiedet wurde. Im gleichen Jahr kam es noch zur Annahme des ,,Gesetzes über das Recht des Parlaments, die Gesetzmäßigkeit der Amtsführung der Mitglieder des Parlaments und des Justizkanzlers sowie des Justizombudsmanns des Parlaments zu prüfen". Bei genauer Betrachtung gehört dieses Gesetz jedoch in den zuletzt, d. h. 1928, beschlossenen Teil der Verfassung. Diese ,,Parlamentsordnung" in der die Kompetenzen des Parlaments und dessen Beziehung zu den anderen politischen Institutionen festgeschrieben waren, stellt nach Auffassung der finnischen Staatsrechtler den zweiten Teil der finnischen Verfassung dar. Diese vier Grundgesetze mussten stets im Zusammenhang gesehen werden und ergänzten sich gegenseitig.

Auch in diesem Zusammenhang muss auf die Einflüsse der Vergangenheit Finnlands unter schwedischer ,,Besatzung" von 1155 bis 1806 geachtet werden. Diese Zeit prägte die Ordnungsvorstellungen der finnischen Verfassungsväter sehr stark und sie schufen einen Präsidenten, der quasi als Ersatzmonarch angesehen wurde, wobei er auf mehr Kompetenzen als jeder andere europäische Monarch zurückgreifen konnte. Die Verfassung stellte einen Kompromiss zwischen der monarchischen und republikanischen Staatsform dar. Mit der Unabhängigkeit Finnlands von der russischen Herrschaft und der Begründung des selbständigen Staates Finnland begann der Kampf zwischen Monarchisten und Republikanern, der 1918 seinen Höhepunkt in einem Bürgerkrieg fand. Danach kam es zur Festlegung der republikanischen Regierungsform, die mit monarchistischen Elementen durchsetzt war. Diese Verfassung, die entscheidend durch den konservativen Staatsrechtlers und späteren Präsidenten Ståhlberg geprägt wurde, vereinigte in sich einen kompetenzstarken Präsidenten, der ein Gegengewicht zur Regierung und dem Parlament darstellen sollte.¹² Er war der höchste Träger exekutiver Gewalt und war mit allen Funktionen eines Staatspräsidenten ausgestattet.

Finnland war und bleibt auch mit der neuen Verfassung vom 01. März 2000 eine konstitutionelle Republik mit einer parlamentarischen Regierungsform, d.h. in verschiedenen wissenschaftlichen Darstellungen wurde aufgrund früheren Regelungen auch von einem semipräsidentiellen Regierungssystem gesprochen - darauf werde ich aber später noch näher eingehen.¹³ Gleichwohl kann hier gesagt werden, dass die Beziehungen zwischen Regierung (Kabinett), Parlament und Präsidenten eine Mischung aus den unterschiedlichsten Elementen des europäischen Parlamentarismus und dem amerikanischen Präsidialsystem darstellte.¹⁴ So bedurfte die Regierung des Vertrauens des Parlaments und wurde vom Staatspräsidenten berufen¹⁵, d. h. der Präsident wählte den Ministerpräsidenten aus, der die Regierung zu bilden hatte, indem er eine Koalition aufbaute.

Ein weiteres wichtiges Element der finnischen Verfassung ist die Garantie zahlreicher subjektiver Grundrechte, die der UN-Menschenrechtserklärung entsprechen. Hierdurch erhält die Verfassung einen hochgradig normativen Charakter, wobei alle in Finnland lebenden Menschen einen Rechtsanspruch auf diese Grundrechte haben. Insbesondere werden durch Abschnitt II der finnischen Verfassung den Minderheiten der Schweden und Lappen (Ureinwohner) umfassende Minderheitenrechte zugesprochen, die 1995 im Zusammenhang mit einer partikularen Veränderung der Verfassung erweitert wurden. Die Aufteilung der Gewalten war bis in den März 2000 durch eine Besonderheit gekennzeichnet, die es so nur noch in Griechenland¹⁶ gibt. Nach § 2 Satz 2 (alte) ,,Regierungsform", wird die Gesetzgebungsgewalt vom Parlament gemeinschaftlich mit dem Präsidenten der Republik ausgeübt. Gleichzeitig war der Präsident oberste vollziehende Gewalt und übte diese gemeinsam mit dem Staatsrat, der Regierung, aus. D. h. der Präsident der Republik Finnland war zugleich Legislative und Exekutive, eine Situation die theoretisch an Montesquieu und seine Gewaltenverschränkungslehre erinnert.

Letztendlich ist noch zu bemerken, dass das finnische Regierungssystem durch ein ausgeprägtes Rotationssystem gekennzeichnet ist. Obwohl eine solche Regelung nicht in der Verfassung verankert ist, zeigt die Praxis, dass kaum ein Parlamentarier und Minister seine politische Position lange Zeit inne hat - natürlich gibt es auch hier Ausnahmen. Nicht zuletzt wird dies aber durch das Wahlsystem und die politische Kultur Finnlands befördert.

4. Der finnische Staatspräsident

4.1. Die Wahl des Staatspräsidenten

Der Präsident der Republik Finnland ist das höchste Organ im politischen Institutionengefüge und besitzt im Unterschied zum deutschen oder österreichischen Bundespräsidenten politisch sehr weitgehende Kompetenzen, die er in den letzten Jahrzehnten auch zu nutzen wusste. Gleichwohl hatte er neben seinen politischen Aufgaben auch und vor allem das Land repräsentativ nach außen zu vertreten, was ihn mit dem deutschen und österreichischen Präsidenten wiederum verbindet. Der Präsident muss gebürtiger finnischer Staatsbürger sein.¹⁷ Im Gegensatz dazu verlangt das Grundgesetz der Bundesrepublik, dass der Bundespräsident nur Deutscher sein muss. Auch diese Regelung stammt aus der russischen Vergangenheit, wo gebürtige Russen mit finnischer Staatsbürgerschaft hohe staatliche Ämter begleiten konnten. D.h. die Verfassungsväter wollten sich nicht mit der Staatsbürgerschaft begnügen und verlangen seit 1919 auch die Geburt in Finnland.

Im Vergleich zu den anderen politischen Institutionen auf Reichsebene besitzt der Staatspräsident bei weitem das höchste Ansehen. Dies ist vor allem auf das geringe Vertrauen der finnischen Bevölkerung in die Parteien zurückzuführen, deren ideologischen und politischen Auseinandersetzungen im Wahlvolk nicht immer positiv aufgenommen werden. Gleichzeitig wird der Präsident als quasi Ersatzmonarch angesehen, der das Land allein durch seine Autorität und unabhängig von jedem Parteieninteresse vertritt - sie gelten als Garanten für die Stabilität in der Außenpolitik und in der Innenpolitik Finnlands.¹⁸ Gleichwohl war und ist jeder Präsidentschaftskandidat, ebenso wie in Deutschland oder Österreich, ein Vertreter seiner Partei. Über die Aufstellung gibt es keine exakte Verfassungsregelung. Grundsätzlich steht es deshalb den Parteien zu, die im Innenministerium in der Parteienliste eingetragen sind, Kandidaten aufzustellen. Zudem ist es Wählervereinigungen gestattet einen Präsidentschaftskandidaten aufzustellen, wenn diese mindestens 20.000 Unterstützungsunterschrifften vorlegen können. Alle sieben Präsidenten bzw. seit Februar 2000 die Präsidentin Tarja Halonen, waren Vertreter einer etablierten finnischen Partei und hatten, bevor sie Präsident wurden, bereits eine Parteikarriere durchlaufen.

Am Beispiel Halonen lässt sich dies sehr gut darstellen. Die Sozialdemokratin Halonen war von 1979 bis zu ihrer Wahl zur Präsidentin der finnischen Republik Parlamentsmitglied und hatte während dieser Zeit für ihre Partei einen Minsterposten im Sozial- und Gesundheitsministerium inne, war Justizministerin, Ministerin für Nordische Zusammenarbeit und von 1995 bis 1999 Außenministerin.¹⁹ Zugleich begleitete sie verschiedene Ämter auf Parteiebene und vertrat verschiedene Gewerkschaften in der Öffentlichkeit. Dementsprechend ist es in Finnland nicht möglich, dass, wie etwa in den USA, ,,politische Amateure" das Präsidentenamt übernehmen.²⁰ Eine Ausnahme bildet Carl Gustav Emil Mannerheim, der von 1944 bis 1946 als ,,Unabhängiger Rechter" das Präsidentenamt inne hatte, was aber letztlich auf die Ausnahmesituation während des II. Weltkrieges zurückzuführen war. Die Präsidentschaftswahlen finden alle sechs Jahre statt und wurden bis 1988 unmittelbar durchgeführt. Eine Wiederwahl war bis zu diesem Zeitpunkt unbegrenzt möglich.²¹ Mit der Änderung des Wahlmodus im Jahr 1988 wurde eine Höchstgrenze für aufeinanderfolgende Amtszeiten des Präsidenten eingeführt, die bei 12 Jahren liegt. Ein Kandidat darf sich also maximal zweimal hintereinander zur Wahl stellen. Es ist aber möglich, dass ein ehemaliger Präsident eine oder mehr Wahlperioden ,,pausiert" und sich danach wiederum zur Wahl stellt. Ob dies jemals geschehen wir muss die Zukunft zeigen.

Entsprechend der Wahlordnung, die bis 1988 galt, wählten die Wahlberechtigten in jedem der 15 Wahlbezirke nach dem d`Hondtsche Verhältniswahlsystem insgesamt 300 Wählmänner plus einen Wahlmann aus Åland, die auf einer gemeinsamen Wahlversammlung den Präsidenten wählten. Erhielt ein Präsidentschaftskandidat im ersten Wahlgang keine absolute Mehrheit, wurde ein zweiter Wahlgang durchgeführt. Kam es bei diesen Wahlgang wiederum zu keiner absoluten Mehrheit, kam es zu einem dritten Wahlgang. An dieser dritten Wahl durften ledeiglich die beiden Kandidaten mit den höchsten stimmergebnissendes zweiten Wahlgangs kandidieren. Und es wurde derjenige Kandidat gewählt, der die meisten Stimmen auf sich vereinigen konnte.²² Einige Präsidenten wurden von 1919 bis 1982 nicht nach diesem Verfahren gewählt. In diewsem Zusammenhang gilt es darauf hinzuweisen, dass einfaches gesetzesrecht, falls es von verfassungsändernden mehrheiten beschlossen wird, die Bestimmungen der ,,Regierungsform" ohne förmlichwe Veränderung des Verfassungstextes überlagern kann. Auf dieser Grundlage wurde der erste Präsident Ståhlberg durch das Parlament gewählt; 1940 trat aufgrund der Kriegsunruhen und der Krankheit des eigentlichen Präsidenten Kallio das alte Wahlmännerkollegium von 1937 zur Präsidentschaftswahl an und schließlich 1974 wurde die Amtszeit von Kekkonen um eine weitere Wahlperiode ohne Wahl verlängert. Der letztere Fall trat aus Gründen der Aufrechterhaltung guter Beziehungen zur Sowjetunion ein. Diese sollten auch weiterhin konstant gehalten werden, obwohl Finnland 1973 mit der Europäischen Gemeinschaft ein Freihandelsabkommen beschlossen hatte. Man befürchtete damals, dass die guten Beziehungen durch einen neuen Präsidenten hätten zerstört werden können.²³

Für die Wahl von 1988 wurde eine Wahlsystem eingeführt, welches eine Mischung zwischen direkter und indirekter Wahl war. Das Volk hatte demzufolge zwei Stimmen, wovon es eine dem Kandidaten und die andere Stimme dem Wahlmann seines Vertrauens gab. Hatte im ersten Wahlgang keines der Kandidaten die absolute Mehrheit erreicht, wurde das mit der zweiten Stimme gewählte Wahlmännergremium zusammengerufen und die zwei Kandidaten mit den meisten Stimmen stellten sich diesem Gremium zur Wahl.

Aufgrund der Machtfülle, die der Präsident laut Verfassung in sich vereint, war die mittelbare Wahl des Präsidenten stets umstritten.²⁴ Deshalb führte man im Jahr 1991 die direkte Wahl des Präsidenten ein. Nach dem Vorbild der Präsidentschaftswahl in der V. Republik Frankreichs wird der Präsident nunmehr, aller sechs Jahre - in Frankreich alle 7 Jahre - durch die Wahlberechtigten am dritten Sonntag im Januar gewählt. Wenn bei diesem Wahlgang keiner der Kandidaten die absolute Mehrheit auf sich vereinigen kann, findet ein zweiter Wahlgang, am dritten Sonntag nach dem ersten Wahlgang, statt. An dieser Wahl nehmen nur die zwei Kandidaten teil, die im ersten Wahlgang die meisten Stimmen auf sich vereinigen konnten. Bei Stimmengleichheit entscheidet das Los und wenn nur ein Kandidat überhaupt antritt wird dieser automatisch, ohne Wahl, Staatspräsident der Republik Finnland.²⁵

4.2. Die Kompetenzen

Wie bereits angedeutet wurde besitzt der finnische Staatspräsident eine Vielzahl an Kompetenzen, die dieser als Teil der Legislative und Exekutive ausüben kann. Dieser Kompetenzkatalog ist in der alten Regierungsform in den §§ 27 bis 52 mehr oder weniger deutlich niedergelegt, wobei ich aufgrund der Vielzahl an dieser Stelle ausführlich allein auf die wichtigsten Funktionen eingehen werde. Zu seinen wichtigsten Aufgaben gehörte stets die Ernennung und Entlassung der Regierung bzw. einzelner Regierungsmitglieder, was ihn wiederum mit dem französischen und griechischen Präsidenten verbindet.²⁶ Im Unterschied zu diesen beiden Präsidenten hat er jedoch einen größeren Spiel- und Handlungsraum bei der Regierungsbildung, was sicher auf die große Parteienzahl im Parlament und die sich daraus ergebenden Koalitionsmöglichkeiten zurückzuführen ist. D. h. der Präsident spielt im Verhandlungsprozess zur Regierungsbildung die entscheidende Rolle. Den ersten Schritt geht er mit der Bestellung des ,,Regierungsformateurs", den er in Absprache mit den einzelnen Fraktionen auswählt und der in der Regel später durch ihn zum Ministerpräsidenten ernannt wird.²⁷ Mit dieser Ernennung gibt der Präsident dem Formateur, der in den letzten Jahren stets von der mitgliederstärksten Partei gestellt wurde, ein Paket von verbindlichen Anforderungen mit, die der zukünftige Ministerpräsident während der Koalitionsverhandlungen zu beachten hat. Diese Vorgaben umfassen u. a. welche Parteien der Präsident in der Regierung sehen will bzw. welche nicht und Richtlinien, wie das Regierungsprogramm auszusehen hat.²⁸ Bei diesem Vorgang war es, aufgrund der großen Zahl der im Parlament vertretenen Parteien, stets das Ziel des Präsidenten eine möglichst breite Koalition zu bilden, die das parlamentarische Gleichgewicht auch im Kabinett widerspiegelt. Diese sogenannten ,,Übergroßen Koalitionen" findet man innerhalb Europas u.a. auch in Italien, Dänemark und den Niederlanden. Auf der anderen Seite wurden bis 1984 alle konservativen Parteien aus der Regierung ausgeschlossen, da die Beziehungen zur Sowjetunion permanent durch Äußerungen konservativer Abgeordneter in Frage gestellt wurden und ein gewisser Druck auf die finnische Regierung bzw. den Präsidenten aus Moskau ausgeübt wurde. Nach den Sondierungsgesprächen werden dem Präsidenten die Kandidaten für die einzelnen Ministerposten vorgeschlagen, die der Präsident nunmehr ernennt bzw. sein Veto einlegt, worauf ein neuer Vorschlag gemacht werden muss.

Vom letzteren Recht ist jedoch in der Geschichte der finnischen Regierungsbildungen nur sehr selten Gebrauch gemacht worden. Die Rolle des Präsidenten in diesem Prozess ist die eines ,,extremen Überwachers", wohingegen die eigentlichen Verhandlungen durch Parteiführer und Fraktionen geführt werden.²⁹

Tritt der Fall ein, dass das Parlament der Regierung das Mißtrauen ausspricht, welches jedoch nicht wie in Deutschland kostruktiv ist und nicht automatisch die Auflösung des Parlaments nach sich ziehen muss, muss der Präsident das Kabinett auflösen und neue Sondierungsgespräche anordnen. Andererseits kann er, wiederum in Absprache mit den Fraktionen und dem Parlamentspräsidenten, das Parlament auflösen und Neuwahlen ansetzen.³⁰ Eine Kabinettsauflösung wird auch dann angeordnet, wenn der Präsident in Absprache mit den Fraktionen beschließt, dass die Regierung arbeitsunfähig ist. Dieser Fall liegt u.a. dann vor, wenn sich die Meinungsverschiedenheiten der verschiedenen, im Kabinett vertretenen Parteien, nicht mehr so koordinieren lassen, dass Kompromisse in politischen Frage gefunden werden können. Regelmäßig waren dafür in den 60er und 70er Jahren sozial- und wirtschaftspolitische Auseinandersetzungen der Grund.

Der Staatspräsident besitzt die Richtlinienkompetenz in der Außenpolitik und mit dem Recht Gesetzentwürfe in das Parlament einzubringen bzw. dies abzulehnen de facto auch in der Innenpolitik. D.h. in den gemeinsamen, sogenannten ,,Präsidentensitzungen" ist der Präsident derjenige, der den Ressortministern Aufträge zur Erarbeitung von Gesetzen mit ganz bestimmten Inhalten gibt. Gleichzeitig werden ihm in diesen Sitzungen ausgearbeitete Gesetzesvorlagen vorgestellt, die über den Präsidenten in das Parlament eingebracht werden müssen. Es steht ihm auch zu Gesetze vorerst zu blockieren, wenn er der Meinung ist, dass die eine oder andere Formulierung für ihn nicht akzeptabel erscheint.³¹ D. h. dass die Regierung ohne den Präsidenten kein Gesetz in das Parlament einbringen kann, wodurch dem Präsident, ähnlich wie in Frankreich, ein bedeutendes Machtmittel zur Verfügung steht. Er kann so die Regierung unter Druck setzen und den Inhalt bestimmter Gesetze nach eigenen Vorstellungen ausformulieren lassen bzw. den Inhalt von Gesetzen überhaupt bestimmen. Außenpolitisch agiert der Präsident hingegen fast autonom und wird durch den Außenminister und den Ministerpräsidenten, die in diesem politischen Bereich nur als Berater dienen, unterstützt. Allein bei völkerrechtlichen Verträgen, die nationale Gesetze berühren bzw. deren Novellierung dadurch notwendig wird, sowie bei der Entscheidung in einen Krieg einzutreten, bedarf es der Zustimmung des Parlaments.³² Diese Verteilung der außenpolitischen Kompetenzen lehnt sich stark an die Weimarer Reichsverfassung an, wo der Reichspräsident mit den gleichen Kompetenzen ausgestattet war. Gleiches gilt für den Präsidenten der V. französischen Republik.

Eine bedeutende Machtposition erhält der Präsident aber auch durch sein Recht der Gegenzeichnung, der im Parlament beschlossenen Gesetze und Verordnungen. Hierbei besitzt er ein Vetorecht, welches besagt, dass nach seinem Veto dieses Gesetz noch einmal im Parlament behandelt werden muss. Jedoch hatte dieses Veto allein eine aufschiebende Wirkung. Wurde es eingelegt durfte dieses Gesetz erst wieder nach der nächsten Parlamentswahl behandelt werden. Heute ist eine Aufschiebung nur noch bis zur nächsten Session möglich. Da aber ein Gesetz, welches ein Präsident in das Parlament eingebracht hat, durch die jeweilige Regierung geformt wurde, wurde von diesem Vetorecht sehr selten Gebrauch gemacht. Es ist auch sehr schwer vorstellbar, dass die Mehrheit im Parlament seiner Regierung widerspricht.³³ Deshalb handelte es sich bei diesen abgelehnten Gesetzen nur um Initiativen aus dem Parlament bzw. aus den Oppositionsfraktionen, welche mit dem Präsidenten nicht so abgestimmt wurden, wie dies die Regierungsentwürfe sind. Zu den weiteren Kompetenzen des finnischen Staatspräsidenten, die an dieser Stelle nur kurz erwähnt werden sollen, gehören:³⁴

- Der Präsident besaß ein verfassungsunmittelbares Recht zum Erlass von Verordnungen zum Vollzug der beschlossenen Gesetze in den Bereichen der öffentlichen Verwaltung, öffentlichen Einrichtungen und staatlichen Finanzverwaltung. Diese konnten jedoch mit einfacher Mehrheit des Parlaments durch neue Verordnungen ersetzt werden.
- Er ist, genau wie der französische Präsident und theoretisch auch seine königlichen Kollegen in den anderen skandinavischen Ländern, Oberbefehlshaber der Streitkräfte. Dazu ernennt er auf Vorschlag des Verteidigungsministers die Militärführung.
- Er besitzt das Begnadigungsrecht und das sogenannte ,,Dispensrecht". D. h. er besitzt nach § 29 Abs. 2 (alte) Regierungsform das Recht, in bestimmten Situationen finnische Staatsbürger von gesetzlichen Vorschriften zu entbinden, wenn in diesen Gesetzen ein Dispens vorgesehen ist. Auch dies ist wieder eine Kompetenz, die nur sehr selten angewendet wurde, z. B. bei der Herabsetzung des Ehefähigkeitsalters in bestimmten Ausnahmefällen.³⁵
- Schließlich ernennt der Präsident auch alle höchsten und höheren öffentlichen Ämter, wie z. B. den Justizkanzler, die Richter der obersten Gerichtshöfe, Leiter der Ministerialverwaltungen, Universitätsprofessoren sowie die Bischöfe der evangelisch-lutherischen Kirche.³⁶

Diese Kompetenzen machten den finnischen Staatspräsidenten zu einem der mächtigsten Politiker innerhalb der demokratischen Staaten Europas. Inwieweit er diese Kompetenzen jedoch nutzte war ihm selbst überlassen, d.h. er musste den Willen und die Fähigkeiten haben seine Kompetenzen ,,auszubeuten". So nutzte Staatspräsident Kekkonen diese Kompetenzen in Gänze aus und erreichte sogar eine legale Erweiterung, wohingegen Präsident Koivisto eher zurückhaltend war und über bestimmte Gesetze und Verfassungsänderungen das Parlament und die Regierung stärkte bzw. denen die Etscheidung über bestimmte Sachverhalte überlies.³⁷

4.3. Die Reform des Präsidentenamtes durch die Verfassung 2000

Die Diskussion um eine Totalrevision der finnischen Verfassung wurde nicht zuletzt aufgrund der im vorigen Kapitel dargestellten Kompetenzstärke des Staatspräsidenten vorangetriebn und durchgeführt. U. a. ging es um die außenpolitischen Kompetenzen des Präsidenten, wobei eine intensivere Mitwirkung des Premiermisters gefordert wurde. Problematisch wurde diese Situation, als es 1994 mit dem EU-Beitritt Finnlands erstmals darum ging, wer das Land auf den Treffen der EU-Staats- und Regierungschefs vertreten sollte. Verschärft wurde diese Situation durch die EU-Präsidentschaft im Jahr 1999. Damals forderte der Präsident Martti Ahtisaari sein Recht ein, diese Präsidentschaft zu übernehmen. Aber auch der Premierminister Paavo Lipponen, der sich für einen Teil der Beratungsgegenstände verantwortlich sah und laut Verfassung als Vertreter der Regierung auch war, forderte das Recht Finnland in diesen Gremien zu vertreten.³⁸ Eine Lösung wurde darin gefunden, dass der Präsident weitgehend repräsentativ auftrat und der Premierminister die eigentliche Politik machte - stets aber in Absprache mit dem Staatspräsidenten. Auch nehmen beide an den Ratssitzungen der EU teil und arbeiten eng zusammen.

Mit der Totalrevision der finnischen Verfassung, die am 01. März 2000 in Kraft getreten ist, wurden diese und andere Kompetenzstreitigkeiten vorerst beigelegt. So verliert der Präsident sein Verordnungsrecht, wodurch das Parlament zum einzigen Gesetzgeber in Finnland wird und das Staatsoberhaupt seine legislativen Befugnisse zu einem großen Teil abgeben muss. D. h. der Staatspräsident besitzt nach § 80 (neue) Regierungsform kein verfassungsunmittelbares Verordnungsrecht mehr und jede Verordnung bedarf ausdrücklich einer gesetzlichen oder verfassungsrechtlichen Ermächtigung. Grundsätzlich gilt jedoch, dass, wenn in einer Ermächtigung kein Adressat angegeben ist, der Staatsrat (Regierung) allein zuständig ist. Nach § 93 ist im Rahmen der Außenpolitik der Staatsrat ab sofort dem Präsidenten gleichgestellt. Wörtlich heißt es: ,,Die Außenpolitik der Republik Finnland wird durch den

Präsidenten in Zusammenarbeit mit der Regierung bestimmt Die Regierung ist verantwortlich für die Vorbereitung der Entscheidungen auf europäischer Ebene, Das Parlament wird an der Vorbereitung der Entscheidungen, die auf der Ebene der europäischen Union beschlossen werden, beteiligt, Somit ist nicht nur eine Gleichberechtigung zwischen Staatsrat und Präsident geschaffen, sondern auch das Parlament wird aktiv in außenpolitischen Entscheidungen der Republik Finnland mit einbezogen. Es ist somit auch nicht mehr möglich, dass ein Staatspräsident eine außenpolitische Entscheidung ohne einen Vorschlag der Regierung fällt - die Regierung ist nicht mehr darauf angewiesen, dass es durch den Präsidenten in die Außenpolitik mit einbezogen wird.

Eine wichtige und stark kompetenzeinschneidende Änderung findet man in § 61 (neue) Regierungsform. Demnach ist es ab sofort exklusives Recht des Parlaments den Premierminister zu wählen, welcher im Anschluss durch den Staatspräsidenten ernannt wird. Der Premierminister hat danach die Aufgabe ein Kabinett zusammenzustellen, welches ebenfalls durch den Präsidenten ernannt wird, eine Regelung die sich stark an den Wahlmodus des deutschen Bundeskanzlers anlehnt.³⁹

Bevor jedoch diese Wahl stattfindet werden Koalitionsverhandlungen durchgeführt, aus denen ein Regierungsprogramm und ein Kandidat für den Posten des Ministerpräsidenten hervorgeht. Dieser wird nach einer Aussprache an der der Staatspräsident, der Parlamentspräsident und die Fraktionsvorsitzenden teilnehmen, durch den Präsidenten dem Parlament zur Wahl vorgeschlagen. Es findet eine offene Abstimmung statt, in der ein Kandidat die absolute Mehrheit erreichen muss. Wenn er diese Stimmenzahl nicht auf sich vereinigen kann, findet ein zweiter Wahlgang satt, der wiederum mit der absoluten Mehrheit entschieden wird. Kommt man auch bei dieser Wahl zu keinem Ergebnis, findet ein dritter Wahlgang statt, bei dem die einfache Mehrheit entscheidet. Diese Regelung ist ein weiterer Schritt zu einem echten parlamentarischen Regierungssystem. Insbesondere ist es nun nicht mehr möglich, dass der Präsident das Parlament auflöst, wenn keine absolute Mehrheit hinter dem Ministerpräsidenten steht - der gewählte Ministerpräsident kann dies jedoch beantragen.

5. Die Regierung der finnischen Republik - Staatsrat

Die Exekutive der finnischen Republik setzt sich aus der Regierung an sich und dem Präsidenten zusammen. Die Regierung selbst besteht aus ca. 17 Minister und dem Ministerpräsidenten, die in gemeinsamen Kabinettssitzungen den Prozess der Entscheidungsfindung ankurbeln und abschließen. Dazu kommt noch der sogenannte Justizkanzler, der über die Rechtmäßigkeit der Amtstätigkeit des Präsidenten, des Staatsrates sowie der Gerichte und Behörden wacht. Er ist Teil der Regierung und gleichzeitig Wächter der Verfassung auf Exekutivebene. Tagt die Regierung zusammen mit dem Staatspräsidenten in den sogenannten Präsidentensitzungen, werden prinzipiell die entscheidenden Weichen für einen Gesetzentwurf gestellt, d. h. der Gesetzentwurf wird dem Präsidenten übergeben, der dieses an das Parlament zum endgültigen Beschluss weiterleitet.

5.1. Aufbau und Arbeitsweise der finnischen Regierung

Obwohl Finnland durch ein stark fragmentiertes Parteiensystem gekennzeichnet ist und sich daraus auch große ideologische und soziale Divergenzen zwischen den Parteien ergeben, zeigt die politische Praxis, dass die Regierungskoalitionen ein weites Spektrum politischer Auffassungen vereinigen kann. Und so ergibt es sich in der Regel, dass in der Regierung konservative, liberale, sozialdemokratische und linksextreme (Kommunisten) zusammenarbeiten und die Fraktionen im Parlament gemeinsam eine politische Richtung vertreten. Dieses Phänomen ist in Europa einmalig. Vergleicht man diese Situation z. B. mit den anderen skandinavischen Staaten, so kommt man zu dem Schluss, dass zwar auch in Schweden und Norwegen regelmäßig Koalitionsregierungen an der Macht waren, jedoch bestehen diese zumeist aus den klassischen Verbindungen von rechten oder linken Parteien mit einer Zentrumspartei. Zudem sind Norwegen und Schweden dahingehend eine Ausnahme, dass über 1/3 der dortigen Regierungen aus nur einer Partei bestanden.⁴⁰ Allen skandinavischen Ländern gemeinsam ist wiederum die relativ hohe Zahl an Minderheitsregierungen, die aber aufgrund des fehlenden Vertrauens im Parlament früher oder später scheitern mussten.⁴¹

Aufgrund dieser politisch-ideologischen Hheterogenität sind auch die Regierungsprogramme, die seit 1994 zu Beginn jeder Legislaturperiode dem Parlament vorgestellt werden müssen, relativ unscharf und kaum ins Detail gehende Arbeitspapiere. Allgemeine Formulierungen, die sich meist in Form von Proklamationen auf die großen politischen Fragen konzentrieren, geben meist keinen Lösungsweg für diese Fragen an und besonders sensible Themen werden erst gar nicht angesprochen. Aus diesem Grund und weil die Regierungskoalitionen in Finnland stets auf der Suche nach weitgehenden Kompromissen waren und sind, wurden besonders in den 50er, 60er und 70er Jahren viele Koalitionen nach nur kurzer Regierungszeit wieder aufgelöst. Fehlende Koalitionsdisziplin und die Unfähigkeit Streitigkeiten über spezielle politische Probleme in gemeinsamen Sitzungen zu lösen, führten dazu, dass in Finnland jede Regierung statistisch gesehen maximal 13,6 Monate im Amt blieb.⁴² Gleichwohl gibt es auch von diesem Durchschnittswert Abweichungen und besonders seit den 70er Jahren wird die Koalitionsdisziplin stärker beachtet, so dass in der Zwischenzeit relativ homogene Regierungen das tägliche Geschäft bestimmen.⁴³ Zudem sind die einzelnen Parteien daran interessiert möglichst lange zeuit an der macht zu bleiben, was aufgrund des heutigen Berichterstattung über politische Ereignisse eine dauernde Präsenz der Minister in den Medien mit sich bringt. Dies wiederum, so hofft man, beeinflusst die Wähler, was eine höhere Stimmenzahl bei der nächsten Wahl mit sich bringt.

Die Zahl der Minister in den sogenannten ,,Regebogenkoalitionen" kann aus 13 bis 18 Ministern bestehen, wobei die Praxis zeigt, dass ca. 17 Minister plus der Ministerpräsident das Kabinett bilden. Dabei ist es wichtig, dass jeder Koalitionspartner im Verhältniss seiner Stimmenzahl im Parlament mit einem Ministerposten versorgt wird. Manche Ministerien erhalten deshalb zwei oder mehr Minister, die jeweils einem bestimmten Bereich innerhalb des Ministeriums vorstehen. Es handelt sich dabei immer um gleichberechtigte Minister, die in ihrer Aufsicht unabhängig sind. Jedem Minister steht ein politischer Staatssekretär zur Seite, die ebenso wie in Deutschland eine Scharnierfunktion zwischen der Regierung und dem Parlament wahrnehmen. Aufgrund dieser Personen, die es erst seit den 70er Jahren in allen Ministerien gibt, hat sich das Verhältnis und die Zusammenarbeit zwischen Legislative und Exekutive bedeutend verbessert. Insbesondere in kritischen Auseinandersetzungen ber politische Inalte findet man heute eher zu einem Kompromiss, was die Lebensdauer der regierungen aufgrund fehlender Mißtrauensanträge verlägerte und heute dazu geführt hat, dass die Regierungen im Durchschnitt laänger an der Macht sin, als dies vielleicht noch vor 1980 der Fall war. Dem Ministerpräsidenten selbst stehen insgesamt drei Berater direkt zur Seite, die in aller Regel aus der jungen Parteielite rekrutiert werden, um Erfahrungen für den späteren Staatsdienst zu sammeln. Demnach existieren keine, wie dies z.B. in Deutschland der Fall ist, beamteten Staatssekretäre, was die bürokratische Anforderungen an den Minister im Bereich der Leitung, Führung und Koordination des Beamtenapparates drastisch erhöht. Neben der Tradition ist es auch aus dieser Tatsache heraus zu erklären dass die finnische Regierung äußerst bürokratisch und standardisiert arbeitet. Insgesamt kommt so eine Zahl von etwa 40 Personen zusammen, die, wenn ein Regierungswechsel ansteht, direkt davon betroffen sind und ausgetauscht werden.⁴⁴

Daneben sorgen aber auch die verschiedenen Parteiflügel, in den in sich heterogenen Parteien dafür, dass das Personalkarussell ständig in Bewegung bleibt. Ein Minister begleitet deshalb in Finnland im Durchschnitt weniger als drei Jahre seine Amt. Damit ist Finnland innerhalb der EU das Land, welches die kürzeste Amtsdauer der Minister hat. Ein Vorteil wird darin jedoch gesehen, dass es dadurch zu keiner ,,Kolonisierung" eines bestimmten Ressorts durch eine Partei kommt. Die Ausnahme von dieser egel ist das Lnadwirtschaftsministerium, welches über 40 Jahre in der Hand der Zentrumspartei befand.

Die eigentliche Regierungstätigkeit wird, wie in allen anderen europäischen Staaten, durch die Ministerialverwaltung vorbereitet und in den Kabinetts- bzw. Präsidialsitzungen entschieden. Auf der Grundlage des Regierungsprogrammes erarbeiten die Minister bzw. ihr Beamtenapparat die Gesetzesvorlagen und bringen diese nach informellen Sitzungen mit dem Ministerpräsidenten, den anderen betroffenen Ministern und vor allem dem Präsidenten in die Regierungssitzungen ein.

Neben den offiziell-standardisierten Sitzungen spielen auch inoffizielle und gewohnheitsrechtliche Beratungen der finnischen Regierung eine entscheidende Rolle bei der Entscheidungsfindung. Zu der ersten Art zählen primär die Plenumssitzung der Regierung an jedem Donnerstag - Sitzungen ohne den Präsidenten. Hier wird die Regierungsgewalt als Kollegium ausgeübt und vor allem Richtlinien für die Verwaltung beschlossen, d.h. Verwaltungsvorschriften für die Wirtschaft, die staatlichen Betriebe und die staatliche Verwaltung im allgemeinen. Damit reiht sich Finnland in die Reihe derjenigen Staaten (z. B. Schweiz, Niederlande, Österreich) ein, deren Regierungen laut Verfassung konsensdemokratisch entscheiden müssen. Weiterhin werden Entscheidungen über Vorlagen behandelt, die in den parlamentarischen Geschäftsgang eingebracht werden sollen. Unter dem Vorsitz des Ministerpräsidenten werden zu den Tagesordnungspunkten, deren Zahl sich im Monat zwischen 350 und 400 bewegt, Referatsleiter, Staatssekretäre und Verwaltungsräte zu den Vorgaben gehört. Nach deren Vortrag wird durch den Ministerpräsidenten ein Abstimmungsvorschalg gegeben, der, wenn er nicht einstimmig beschlossen wird von allen Bedenkenträgern nochmals diskutiert werden muss. Die Notwendigkeit der Einstimmigkeit führte in den vergangenen Jahrzehnten oft dazu, dass Regierungsvorlagen unnötig lange blockiert wurden und eine effektive Regierungstätigkeit nicht möglich wurde. Grundsätzlich jedoch sind die Vorlagen derartig mit allen Bedenkenträgern abgestimmt, insbesondere auch mit den Interessengruppen, dass es kaum abweichende Meinungen im Plenum geben wird. Zudem erlauben die prall gefüllten Tagesordnungen keine zeitaufwendigen Diskussionen. Ein weiteres Organ zur Entscheidungsfindung innerhalb der finnischen Regierung stellt die sogenannte informelle ,,Abendschule" dar. Dieses, mittlerweile seit 1938 nach einem ungeschriebenen Gesetz existierende und verfestigte Institut, findet jeden Mittwoch Abend , d. h. einen Tag vor den Plenumsssitzungen, statt. Auch in Österreich gibt es eine solche informelle Besprechung vor der eigentlichen Kabinettssitzung, jedoch stellt die finnische Form dieser Sitzungen eine Einmaligkeit, zumindest in Europa, dar.⁴⁵ Gemeinsam mit allen Ministern, dem Justizkanzler, den Staatssekretären, dem Regierungssprecher und gelegentlich mit den Fraktionsvorsitzenden trifft sich der Ministerpräsident und es werden in lockerer Runde, bei Kaffee, Kuchen, Cognac und gemeinsamen Saunagängen, Plenumsentscheidungen vordiskutiert und teilweise schon entschieden. Für den Kabinettschef ist diese Sitzung bedeutender als jede offizielle Sitzung. Hier ist er Herr über die Tagesordnung und nimmt größeren Einfluss auf zu fallende Entscheidungen. Dazu lädt er nicht selten Sachverständige ein, die sich zu dem einen oder anderen Thema äußern und dadurch die Entscheidungsfindung beeinflussen.⁴⁶

Schließlich führt der Ministerpräsident noch den Vorsitz in den Ausschüssen der Regierung. Laut Gesetz existiert ein Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten, ein Finanzausschuss und ein Wirtschaftsausschuss. Jeder andere Ausschuss stellt eine Ausnahme dar und wird ad hoc, auf nur ein Problem spezialisiert, eingesetzt. Wie in allen europäischen Staaten, wo derartige Ausschüsse (Großbritanien z.B.) existieren, bereiten auch diese die Plenumsenscheidungen vor und speziell im Fall Finnlands haben sie die Aufgabe einstimmigkeitsfindende

Regelungen zu erarbeiten. Anders als etwa in Großbritanien, wo diese Ausschüsse besonders wirksame Steuerungsinstrumente eines machtbewussten Regierungschefs sind, liegt die eigentliche Leitung dieser Sitzungen ständig bei einer anderen Person. Obwohl der Ministerpräsident stets den Vorsitz in diesen Ausschüssen inne hat, wird jeweils derjenige Minister mit der Leitung beauftragt, zu dessen Ministerium der Verhandlungsgegenstand gehört. Dadurch wird garantiert, dass Kompetenz und Vorsitz stets in einer Hand vereinigt sind.

Schließlich müssen an dieser Stelle die eigentlichen Staatsratssitzungen, d. h. die Präsididentensitzungen erwähnt werden. Sie finden an jedem Freitag nach der Plenarsitzung des Kabinetts statt und stehen unter der Leitung des Staatspräsidenten. Die formale Aufgabe der Minister ist es dabei, die Gesetzesentwürfe ihrer Ministerien den Präsidenten vorzustellen. Dabei werden sie von führenden Ministerialbeamten, die den Entwurf erarbeitet haben, unterstützt. Nachdem sich der Präsident die Ausführungen angehört hat und vom Abstimmungsergebnis im Kabinett informiert wurde, wird dieser gebeten den Entwurf entgegenzunehmen und in das Parlament einzubringen. Zu diesem Zeitpunkt entscheidet sich vorerst das Schicksal eines Gestzes. Der Präsident hat das Recht die Einbringung zu verweigern, auch wenn die Abstimmung im Kabinett einstimmig war. Aus politischen Gründen kann der Staatsrat diese und jede andere Entscheidung des Präsidenten nicht verhindern. Er kann nur an ihn appellieren, den meist mühsam ausgearbeiteten Kompromiss, zu akzeptieren und zuzustimmen. Jedoch geschieht es nur sehr selten, dass der Präsident gegen eine Entscheidung des Kabinetts die Stimme erhebt, da er persönlich oder das Präsidialamt, bereits frühzeitig in den Entwurfsprozess und damit in die Kompromissfindung mit einbezogen wurde. Ebenso ist die Präsidentensitzung dasjenige Forum, in dem der Präsident offiziell Anregungen für neue Gesetze und Verordnungen einbringt, seine eigenen Verordnungen der Regierung mitteilt und welches er nutzt, um seine Vorstellungen und Entscheidungen in der Außenpolitik zu diskutieren. Die Präsidialentscheidungen bedürfen dabei der Gegenzeichnung durch den zuständigen Minister, es sei denn der Präsident entlässt den Staatsrat oder erhebt Anklage gegen einen Minister.⁴⁷ Wenn das Kabinett einmal eine Entscheidung getroffen hat, sind alle Minister für diese Entscheidung rechtlich verantwortlich, die an der Sitzung teilgenommen haben, in der die Entscheidung gefallen ist. Sie haben aber auch die Möglichkeit, die rechtliche Verantwortung abzuwenden, indem sie laut § 43 (alter) Regierungsform eine abweichende Meinung zu Protokoll geben. Die genannten Arbeitsgremien der Regierung werden im gegebenen Fall durch weitere semipermanente Institutionen ergänzt. Dabei handelt es sich meist um Koordinations- und Streitschlichtungskommissionen, die meist nur ad-hoc und zu bestimmten, aus der Gesamtheit eines Gesetzentwurfs entnommenen Teile eingerichtet werden. Auch bei diesen Verhandlungen führt der Ministerpräsident den Vorsitz, so dass er im Grunde genommen in der gesamten Phase der Erarbeitung des Gesetzentwurfes als einziges Mitglied der Regierung beteiligt ist. So konnte sich der Ministerpräsident, speziell seit 1982 mit der Regierungsübernahme durch Kalevi Sorsas, kontinuierlich zu einem machtvollen Leiter / Führer der finnischen Regierung entwickeln. Auch mit der Verfassungsänderung von 1991, seitdem er z. B. eine Parlamentsauflösung durch seinen Einspruch verhindern kann (§ 27), stieg sein Prestige und seine Macht weiterhin an. Im Speziellen möchte ich auf diese Machterweiterung des Ministerpräsidenten auf Kosten des Staatspräsidenten im letzten Abschnitt dieses Kapitels eingehen.

5.2. Die innere Struktur und Stellung der Regierung im politischen System Finnlands

Bereits im vorhergehenden Abschnitt wurde im Zusammenhang mit der Entscheidnungsfindung die Stellung und Struktur der finnischen Regierung kurz angesprochen. Nun soll versucht werden tiefer in dieses Organ einzudringen, so dass man einen Überblick erhält, welche auf welchen politisch-kulturellen Grundlagen der Staatsrat aufbaut und funktioniert.

Die finnische Regierung bestand ursprünglich aus einem Kollegium von Spitzenbeamten, welches sich mit der fortschreitenden Demokratisierung, d.h. nach der Verfassungsgebung 1919 in ein parteilich gebundenes, politisches Kabinett verwandelte und somit politische Sichtbarkeit und Zuständigkeit erhielt.⁴⁸ Diese Parlamentarisierung der Beamtenregierung bedeutete aber nicht die Abschaffung der internen bürokratischen Abläufe. Diese Abläufe und Eigenschaften der Zeit vor der Verfassungsgebung haben sich bis in die Gegenwart erhalten. Einerseits herrschen in der Regierung egalitäre Strukturen. Obwohl dies bereits im vorhergehenden Kapitel dargestellt wurde möchte ich hier noch einmal ganz kurz darauf eingehen. D. h. Der Ministerpräsident ist ,,primus inter pares" innerhalb einer Gruppe gleichrangiger Minister, wie dies u. a. auch in Dänemark, Norwegen und den Niederlanden der Fall ist. Er besitzt keine Richtlinienkompetenz und die Beschlüsse des Kabinetts müssen stets kollektiv gefasst werden - diese Situation findet sich im Übrigen in allen skandinavischen Regierungen wieder. Diese kollektive Enstcheidungsfindung ist in der (alten) Regierungsform verankert und ist seit dem 19. Jahrhundert Tradition in Finnland. Obwohl der Ministerpräsident nach § 39 (alte) Regierungsform Vorsitzender des Kabinetts ist, hat er besitzt er nicht das Recht eine Tagesordnung für diese Sitzungen zu bestimmen. Dies übernehmen die einzelnen Minister, indem sie Angelegenheiten, die zu ihrem Ressort gehören und die durch das Parlament verabschiedet werden sollen, zum Diskussionsgegenstand machen.⁴⁹

Andererseits herrschen im Staatsrat Legalismus und bürokratische Segmentierung. Dies bedeutet, dass die Aufteilung der Entscheidungsgewalt zwischen dem Präsidenten, dem Kabinett, den einzelnen Ministerien und anderen zentralen Ämtern sowie den Provinzbehörden durch rechtliche Normen fest geregelt sind. Damit werden die Kompetenzen und die Machtausübung der einzelnen Verwaltungsebenen klar voneinander getrennt. Auch, und dies verwundert in einem zentral gelenkten Staat, ist die vertikale Aufgabenteilung zwischen den einzelnen politischen Ebenen, nicht durch eine übergeordnete Behörde abänderbar. Schließlich bedeutet eine bürokratische Segmentierung, dass ein Minister in die Angelegenheiten eines anderen, ihm nicht untergebenen, Ministeriums nicht hineinreden darf. So versucht man eine unabhängige Sachentscheidung herbeizuführen, die jedoch dem Prinzip der kollektiven Entscheidung entgegensteht.⁵⁰ Jedoch gab es aus auch aufgrund dieser Praxis Schließlich kann noch gesagt werden, dass die strukturelle Anbindung der finnischen Regierung an das Parlament sehr schwach ausgeprägt ist. So bedarf das Kabinett nicht ausdrücklich einer Vertrauensabstimmung im Parlament, da mit der Ernennung der Regeirung durch den Präsidenten ein solches vertrauen vorausgesetzt wird. Zudem müssen die Minister, wie auch der Ministerpräsident, kein Parlamentsmandat besitzen. Obwohl dies seit 1945 bei ca. 1/3 der Minister der Fall war, wurde die Mehrzahl der Minister aus den Parlamentsmitgliedern rekrutiert. Ihre Karriere zum Minister wird in der Literatur aufgrund empirischer Erhebungen über drei verschiedene Wege dargestellt:⁵¹

1. Der Weg des finnischen Ministers kann über den Beamtenweg führen. D. h. nach Abschluss eines Hochschulstudiums arbeitete die betreffende Person in der öffentlichen Verwaltung oder in den Führungsetagen von Industrie und Handel. Dies ist besonders typisch parteilose und rechte Minister, die zwar über diesen wenig relativ wenig politische, jedoch um so mehr fachliche Erfahrung mitbringen,

2. kann der Weg eines Ministers in Finnland über den Organisationsweg gehen. Diese Personen haben zumeist kein Studium absolviert und waren vor ihrem Ministeramt in freien Berufen in Parteien, Organisationen, bei der Presse oder beim Parlament beschäftigt. Sie haben dadurch meist schon eine gewisse politische Erfahrung und stammen zumeist aus dem linken politischen Raum. Und

3. existiert in Finnland noch der sogenannte ,,Agrarische Weg". Hierbei stammen die zukünftigen Minister aus einem bäuerlichen Elternhaus, haben kein Studium absolviert und arbeiteten zuvor im väterlichen Beruf - sie waren Bauern. In dieser Zeit waren sie bereits auf kommunaler Ebene aktiv, die sie nutzten um einen Parlamentssitz zu erlangen. Dieser Weg ist logischerweise typisch für das finnische Zentrum.

Literaturverzeichnis

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20. Veen, Hans Joachim (Hrsg.): Christlich-demokratische und konservative Parteien in Westeuropa. Teilband 4: Schweden, Norwegen, Finnland, Dänemark. Paderborn, München, Wien & Zürich 1994

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^[1] Klinge, Matti: Geschichte Finnlands im Überblick. Helsuinki 1988.

^[2] Zu nennen wäre hier u. a. Petersson, Olof: The Government and Politics of the Nordic Countries. Stockholm 1994 oder Dorfman, Gerald A. & Duignan, Peter J. (Ed.): Politics in Western Europe. Stanford 1991.

^[3] Elovaino u.a. (1999), S. 8.

^[4] 1948 ,,Der finnisch-sowjetische Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit und gegenseitigen Beistand", der die Vertragspartner verpflichtete, sich nicht gegeneinander zu verbünden und kein gegen den Partner gerichtetes Bündnis zu unterstützen.

^[5] U.a. dazu Petersson (1994), S. 111.

^[6] § 14 (alte) ,,Regierungsform"

^[7] Rosas in Finfo, 6, 1995, S. 20f..

^[8] www.eduskunta.fi

^[9] Endemann (1999), S. 137 ff. und www.eduskunta.fi.

^[10] § 2 Satz 1 (alte und neue) Regierungsform

^[11] § 1 Finnische Regierungsform vom 17.07.1919 zitiert aus Endemann (1999), S. 150.

^[12] Hartmann (1989), S. 51 f..

^[13] Bahro & Veser in ZfP, 3, 1995.

^[14] Rosas in Finfo, 6, 1995, S. 20.

^[15] § 36 (alte) ,,Regierungsform"

^[16] Art. 26 Griechische Verfassung

^[17] § 23 Abs. 1 (alte) Regierungsform

^[18] Auffermann in Ismayr (1999), S. 184.

^[19] www.finland.fi\elections\president2000\english\halonen.html

^[20] Hartmann & Kempf (1989), S. 64.

^[21] So waurde z.B. Urho Kekkonen über fünf Wahlperioden Staatspräsident (Kekkonen-Ära).

^[22] Nouisainen in Pappi & Schmitt (1994), S. 387.

^[23] Hartmann & Kempf (19989), S. 54.

^[24] Endemann (1999), S. 89.

^[25] Törneblom in Finfo, 11, 1998, S. 3.

^[26] Artikel 8 ,,Verfassung der Republik Frankreich" und Artikel 37 ,,Verfassung der Republik Griechenland".

^[27] § 36 Satz 2 (alte) Regierungsform.

^[28] Nouisainen in Müller & Støm (1997), S. 333.

^[29] Nouisainen in Müller und Støm(1997), S. 337.

^[30] § 27 (alte) Regierungsform

^[31] Endemann (1999), S. 94 f..

^[32] § 33 (alte) Regierungsform.

^[33] Hartmann & Kempf (1989), S. 62.

^[34] Auffermann in Ismayr (1999), S. 188 ff., Janson in Finfo, 6, 1995, S.11 f., Hartmann & Kempf (1989), S. 55 f..

^[35] Endemann (1999), S. 58.

^[36] Die Ernennung der Bischöfe ist auf die enge Verbindung von Kirche und Staat zurückzuführen, die es offiziell nur bis 1920 gab. Auf der Grundlage des Traditionsbewußtseins wurde dieses Recht in die Verfassung mit aufgenommen (konservativer Verfassungsvater Ståhlberg.

^[37] In den Unterpunkten, die auf die neuen Verfassungsregelungen eingehen, beziehe ich mich grundsätzlich auf Endemann (1999), S. 137 - 147 und den inoffiziellen Text der neuen Verfassung auf www.om.fi/perustuslaki/3391.htm.

^[38] Auffermann in Ismayr (1999), S. 209.

^[39] Artikel 63 Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland.

^[40] Lane & Ersson in Colomer (1996), S. 272 f..

^[41] Ebenda S. 277.

^[42] Ebenda.

^[43] Nouisainen in Müller und Støm (1997), S. 349.

^[44] Nouisainen in Pappi & Schmitt (1994), S. 267.

^[45] Pelinka in Ismayr (1999), S.485 f..

^[46] Endemann (1999), S. 98.

^[47] Endemann (1999), s. 94

^[48] Nouisainen in Pappi & Schmitt (1994), S. 261

^[49] Endemann (1999), S. 96.

^[50] Ebenda S. 263.

^[51] Nouisainen in Pappi & Schmitt (1994), S. 271.