Medienrecht - Staatsferne

Erster Teil - Die Staatsferne desöffentlich-rechtlichen Rundfunks

I. Grundlagen des Grundsatzes der Staatsferne des öffentlich- rechtlichen Rundfunks

1.) Der "öffentlich rechtliche" Rundfunk - Duales System, Begriffsbestimmungen und Abgrenzung

1.1) Die Entwicklung des dualen Rundfunksystems in der Bundesrepublik Deutschland

Zwischen 1948 und 1956 entstanden auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland die ersten durch Gebühren finanzierten Rundfunkanstalten. Diese - damals der Westdeutsche, der Bayerische, der Hessische, der Süd- deutsche, der Norddeutsche (NDR) und der Saarländische Rundfunk sowie Radio Bremen, der Südwestfunk und der Sender Freies Berlin - schlossen sich 1950 zur Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter der Bundesrepublik Deutschland, der ARD, zusammen. 1991, nach der Wiedervereinigung erweiterte sich die ARD noch um den Mitteldeutschen Rundfunk und den Ostdeutschen Rundfunk Brandenburg. Anfang 1998 fusionierten der Südwestfunk und der Süddeutsche Rundfunk zum Südwestrundfunk (SWR). Diese Landes- rundfunkanstalten veranstalten das Gemeinschaftsprogramm ARD und zusätzlich in ihren jeweiligen Verbreitungsgebieten noch die sogenannten Dritten Fernsehprogramme. 1961 wurde mit dem Abschluß eines weiteren Staatsvertrages der Länder eine weitere Anstalt des öffentlichen Rechts gegründet, das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF). Schon im gleichen Jahr hatte das Bundesverfassungsgericht in seinem "Ersten Fernsehurteil" festgestellt, daß der öffentlich- rechtliche Rundfunk zwar eine, aber nicht die einzig denkbare Organisationsform des Rundfunks darstellt.¹ In seinem Urteil über das Saarländische Rundfunkgesetz² wurde diese Feststellung erneuert und die Notwendigkeit für die Ausgestaltung gesetzlicher Regelungen auch für die Einführung von Rundfunk in privater Trägerschaft festgehalten. Das Gericht beschrieb hier die Zielsetzung des Art. 5 I GG auch als "Meinungsäußerungsfreiheit" in Rundfunk, die sich im Rahmen der gesetzlich zu schaffenden Richtlinien auch auf private Anbieter beziehen müsse. Insoweit könne aus Art.5 I GG ein subjektiv-öffentliches Recht privater Anbieter zur Veranstaltung von Rundfunk erwachsen. In Folge dieser Urteile enstanden die ersten Landesmediengesetze, die die Einführung werbefinanzierten privaten Rundfunks vorsahen, so auch das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz (LRG), das am

23.5.1984 in Kraft trat und im vierten Rundfunkurteil des BVerfG vom 4.11.1986 weitgehend als verfassungskonform bestätigt wurde. Damit wurde dem öffentlich- rechtlichen Rundfunk der private Rundfunk an die Seite gestellt - das duale Rundfunksystem in der Bundesrepublik Deutschland entstand. Zur Zeit senden neben den bestehenden 12 öffentlich-rechtlichen Fernseh- programmen 17 von den Landesmedienanstalten zugelassene Programme von Veranstaltern privaten Rechts sowie zwei Teleshopping-Angebote.³ Im Hörfunkbereich senden in Niedersachsen zwei landesweite private Programme, im Sommer 1999 soll die dritte teillandesweite Kette lizensiert werden. Der NDR veranstaltet zur Zeit fünf in Niedersachsen empfangbare Hörfunkprogramme.

1.2.) Was ist öffentlich-rechtlicher Rundfunk ? - Stellung im dualen System

1.2.1.) Definition des Rundfunkbegriffs

Das Bundesverfassungsgericht hat in keinem seiner Rundfunkurteile den Begriff des Rundfunks nach Art. 5 Abs.1 S.2 GG genau definiert. Seit dem ersten Fernsehurteil ist allerdings unbestritten, daß es sich dabei sowohl um Hörfunk als auch um Fernsehen handelt.⁴ In § 2 Abs.1 RStV der Länder von 1991 wird Rundfunk definiert als "die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und Bild unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen oder längs oder mittels eines Leiters. Der Begriff schließt Darbietungen ein, die verschlüsselt verbreitet werden, oder gegen besonderes Entgelt empfangbar sind, sowie Fernsehtext." Dieser Rundfunkbegriff umfaßt die Merkmale, die sich in einer Untersuchung der verschiedenen Definitionen in den Rundfunk- und Mediengesetzen der Länder als übereinstimmend erweisen: Darbietungen aller Art, in Wort Ton oder Bild, Benutzung elektromagnetischer Schwingungen, für die Allgemeinheit bestimmt. Besonders interessant als Abgrenzung von der Individalkommunikation, also der zielgerichteten Kommunikation zwischen Einzelpersonen oder kleineren Gruppen mit persönlichen Beziehungen zwischen den Kommunikationspartnern, ist das Merkmal "für die Allgemeinheit bestimmt". Demnach kann Rundfunk im Sinne dieser Definition nur eine Darbietung sein, die sich erstens an eine beliebige Öffentlichkeit wendet, also an einen Kreis, der nicht durch gegenseitige Beziehungen persönlich untereinander verbunden ist, und zweitens die nach ihrem Inhalt nicht zwangsläufig bestimmte Personen vom Empfang ausschließt.⁵

1.2.2.) Was ist "öffentlich-rechtlich" ? - Stellung der Organisationsform "Anstalt"

Welche Kriterien kennzeichnen unter diesem Rundfunkbegriff den "öffentlich-rechtlichen" Rundfunk ? Die öffentlich-rechtlichen Rundfunk- träger sind rechtsfähige Anstalten öffentlichen Rechts, die teils ausdrücklich, teils konkludent mit dem Recht aus Selbstverwaltung ausgestattet sind. Welche verfassungsrechtliche Stellung die Form der "Anstalt öffentlichen Rechts" hat, ist allerdings kontrovers diskutiert worden. Die verfassungsrechtliche Definition der Anstalt als Bestand von Mitteln, sächlichen und persönlichen, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen öffentlichen Zweck zu dienen bestimmt sind ⁶ hat besonders deswegen zu Problemen geführt, weil diese Rechtsform auf die Erfüllung staatlicher Aufgaben schließen lassen könnte. Dies würde gerade mit dem Grundsatz kollidieren, der hier beleuchtet werden soll: Die Veranstaltung von Rundfunk muß von Verfassungs wegen staatsfrei erfolgen. Besonders problematisch unter diesem Gesichtspunkt erscheinen einige Formulierungen des BVerfG aus dem ersten Fernsehurteil: "Die Veranstaltung von Rundfunksendungen sei nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt, würde sie zu einer staatlichen Aufgabe... Die Veranstaltung von Rundfunk gehört seit 1926 herkömmlich zu den Aufgaben öffentlicher Verwaltung." ⁷ Diese Formulierungen haben teilweise zu der Annahme geführt, der Betrieb von Anstalten öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunk sei ein Fall der mittelbaren Staatsverwaltung. Dem ist entgegenzuhalten, daß allein die Rechtsform "Anstalt" kein zwingendes Indiz für die Erfüllung einer staatlichen Aufgabe sein kann. Mittelbare Staatsverwaltung kann erst dann vorliegen, wenn der Funktionsbereich, den ein solcher Träger erfüllt, ein staatlicher ist. Nicht schon dadurch, daß der Staat sich in irgendeiner Form einer Aufgabe widme, werde sie zur staatlichen Aufgabe. Denn sonst würde auch ein privater Kraftfahrzeughalter, der sein Fahrzeug in Übereinstimmung mit staatlichen Vorschriften in ordnungsgemäßem Zustand hält, staatliche Aufgaben erfüllen. Weiterhin hat das BVerfG gerade für den Rundfunk die Austauschbarkeit der Rechtsform hingewiesen und die Veranstaltung durch eine privatrechtliche Organisation für zulässig erklärt.⁸ Wäre der Funktionsbereich Rundfunk ein staatlicher, dürfte dies nicht machbar sein. Auch in anderen Bereichen läßt die öffentlich- rechtliche Organisationsform keinen Schluß auf die Staatlichkeit der Aufgabe zu, etwa bei den Kirchen. Demnach kann die genannte Ansicht des BVerfG aus dem ersten Fernsehurteil nicht den Schluß zulassen, Rundfunkanstalten seien Teil der mittelbaren Staatsverwaltung.⁹ Ihnen kommt vielmehr eine Sonderstellung zu, die sich aus dem Gehalt ihrer Tätigkeit ergibt: Rundfunkanstalten sind daher untypische Anstalten¹⁰, denn ihre Funktion ist die einer neutralen Gewalt, sie stehen "zwischen" Staat und Gesellschaft, die Organisation als öffentlich-rechtliche Anstalt ist lediglich Ausdruck staatlicher Hilfe bei der Erfüllung einer nicht staatlichen Angelegenheit.¹¹ Diese Aufgabenbeschreibung läßt sich formulieren als nicht staatliche, aber öffentliche Aufgabe.¹²

1.2.3.) Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen System

Mit dem Aufkommen des privaten Rundfunks im dualen System stellte sich die Frage nach der Abgrenzung und den zentralen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie nach der Legitimation der Gebührenfinanzierung. Dazu hat das Bundesverfassungsgericht ausführlich in seinem sog. "Niedersachsen-Urteil" Stellung genommen. Grundsätzlich sei es demnach gerechtfertigt, an die Programme und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten und öffentlich-rechtlichen unterschiedlich hohe Anforderungen zu stellten.¹³ Dies gelte aber nur insoweit, als die Wahrnehmung der grundsätzlichen Aufgaben des öffentlich- rechtlichen Rundfunks sichergestellt ist. Diese Aufgaben definiert das Gericht als "Grundversorgung". Erstens sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten dazu imstande, weil ihre terrestrischen (also mittels Wellen ohne Leiter übermittelten) Programme, fast die gesamte Bevölkerung erreichen, und zweitens stehen sie nicht in gleicher Weise wie private Veranstalter unter dem Druck hoher Einschaltquoten, da sie sich nicht allein aus Werbeeinnahmen finanzieren müssen.¹⁴ Daher können sie durch geringere kommerzielle Zwänge der "Verkaufbarkeit" von Werbezeiten und damit einer Beeinflussung des Gesamtprogramms durch kommerzielle Interessen ein inhaltlich umfassenderes Programm leisten. Dies läßt sich praktisch in Niedersachsen daran beobachten, daß die Wortanteile z.B. der kommerziellen Hörfunkketten "Radio ffn" und "Hitradio Antenne" im Durchschnitt wesentlich geringer sind als die des NDR (insbesondere des NDR-Kulturprogrammes vier oder des Landesprogrammes NDR eins). Zu lange Wortstrecken gelten als "Abschaltfaktoren" und werden daher von kommerziellen Anbietern radikal vermieden, da der Hörer dann auch die Werbung nicht mehr hören kann.¹⁵ Die Finanzierung aus Rund- funkgebühren bedarf vor diesem Hintergrund einer besonderen öffentlichen Aufgabe als Legitimation, die im Begriff der Grundversorgung ihren Ausdruck findet. Inhaltlich kommt es im Rahmen der Grundversorgung nach Auffassung des BVerfG darauf an zu gewährleisten, daß der Rundfunk neben seiner Rolle für die Meinungs- und politische Willensbildung, neben Unterhaltung und aktueller Berichterstattung auch kulturelle Verantwortung und Bildung umfaßt.¹⁶ Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muß daher sicherstellen, daß eventuelle programmlichen Defizite des privaten Rundfunks, die sich aus seiner Werbeabhängigkeit ergeben, aufgefangen werden. Nur solange sind die Defizite des privaten Rundfunks hinnehmbar.¹⁷ Die Grundversorgung umfaßt demnach zusammengefaßt drei Elemente: Die Sicherstellung der Empfangbarkeit für alle durch die Nutzung geeigneter Übertragungskapazitäten nach dem Stand der Technik, weiterhin ein inhaltlicher Standard der Programme, der die oben dargelegten Anforderungen erfüllt und drittens eine wirksame Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt der bestehenden Meinungsrichtungen im Programm durch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen.¹⁸ Diese Anforderungen rechtfertigen nach Ansicht des Gerichts die Gebührenfinanzierung des öffentlich- rechtlichen Rundfunks, aber gleichzeitig besteht auch die Verpflichtung, den hohen Anforderungen gerecht zu werden.

2.) Herkunft des Grundsatzes der Staatsferne des öffentlich- rechtlichen Rundfunks

2.1 ) Demokratisches Prinzip der Souveränität des Volkes, Funktion des Rundfunks bei der Bildung der öffentlichen Meinung

Nach Art. 20 Abs.1 GG ist die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer Staat, in dem gemäß Abs.2 alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Damit bekennt sich die Verfassung zum Prinzip der Volkssouveränität, demnach ist das Volk nicht nur Träger aller staatlichen Gewalt, sondern hat diese auch aktuell inne und übt sie aus.¹⁹ Ebenfalls aus Art.20 GG ergibt sich jedoch das Prinzip der repräsentativen Demokratie. Volkssouveränität erfordert demnach keine direkte Herrschaft durch das Volk, es ist jedoch sicherzustellen, daß das Volk Träger der staatlichen Gewalt bleibt. Daher bedürfen alle Staatsorgane der demokratischen Legitimation. Diese wiederum verlangt eine Rückkopplung stattlichen Handelns an das Volk.²⁰ Wenn die Ausübung der staatlichen Macht nicht mehr vom Willen des Volkes geleitet wird, ist nicht mehr das Volk, sondern der Staat der Herrscher. Erst die Rückkoplung staatlichen Handelns mit dem Volk gewährleistet, daß Quelle der staatlichen Macht das Volk bleibt. Insbesondere die Information über staatliches Handeln ist hier unerläßlich - wenn das Volk nicht die Maßnahmen des Staates kennt, kann es auch nicht entscheiden, ob diese in seinem Sinne sind. Das deutet schon an, daß als wesentlicher Faktor der Rückkopplung der staatlichen Organe mit dem Volk die Bildung einer öffentlichen Meinung gewährleistet werden muß.²¹ Diese Meinung manifestiert sich am deutlichsten in den Wahlen. Wahlen sind die stärkste Legitimation staatlichen Handelns. Aber die Funktion der öffentlichen Meinung erschöpft sich nicht darin. Praktisch läßt sich die wichtige Funktion der öffentlichen Meinung auch zwischen den Wahlen daran beobachten, daß die Volksvertreter meist dann in Legitimationsdruck geraten, wenn sie Entscheidungen treffen, die von einem großen Teil öffentlichen Meinung abweichen. Oft ändern oder revidieren die Volksvertreter dann sogar ihre Pläne. Als Beispiel genannt sei hier nur die aktuelle Diskussion um das erst seit kurzem geltende 630-DM Gesetz, das große öffentliche Kritik erfahren hat, und nach Plänen der Regierung nun wieder angepaßt und verändert werden soll. Die öffentliche Meinung bewirkt also eine unmittelbare Wechselwirkung zwischen Volk und Volksvertretung. Die Staatsorgane werden durch sie kritisiert, angeregt und über die Meinung des Volkes informiert. Sie hat zusammengefaßt eine Legitimations-, Integrations- und Kontrollfunktion.²²

Allein das Bestehen der öffentlichen Meinung besagt noch nicht, daß sie in staatliche Entscheidungen einfließt. Rein praktisch hat jemand, der seine Meinung gegenüber staatlichen Organen äußern will, oftmals keine Möglichkeit, dies direkt zu tun. Umgekehrt können die staatlichen Funktionsträger vor Entscheidungen nicht mit dem gesamten Volk in Kontakt treten, um seine Meinung zu erfahren. Bei der Schließung dieser Kommunikationslücke kommt dem Rundfunk eine wesentliche Funktion zu.²³

Er ermöglicht die Bündelung der gesellschaftlichen Meinungen, ihre Erörterung und trägt sie an die staatlichen Stellen heran. Er ist Verbindungsglied und Kontrollorgan zwischen Volk und Volksvertretung. Allerdings vermittelt der Rundfunk nicht nur Meinungen als Medium, sondern er greift durch die Auswahl der Beiträge, durch Art und Umfang der Berichterstattung selbst aktiv in den Meinungsbildungsprozess ein. Häufig werden Themen erst durch die intensive Berichterstattung in das öffentliche Interesse gerückt und eine Meinungsbildung darüber ermöglicht. Im Bereich des Boulevardjournalismus werden teilweise auch die Inhalte der Meinungsbildung in eine bestimmte Richtung beeinflußt. Der Rundfunk ist also nicht nur Medium der öffentlichen Meinungsbildung, ihm kommt eine gewisse eigene Rolle bei der Meinungsbildung zu, insoweit ist er auch Faktor der Meinungsbildung. Er ist neben Parteien der wichtigste Rückkopplungskanal für das Prinzip der Volkssouveränität, denn er leistet einen wesentlichen Beitrag zur Bildung der öffentlichen Meinung und ermöglicht so die Erfüllung der oben beschriebenen Aufgaben der öffentlichen Meinung, ohne die eine Sicherung der Volkssouveränität nicht möglich wäre.²⁴

2.2.) Ableitung des Grundsatzes der Staatsfreiheit vom Prinzip der Volkssouveränität und vom Gebot der Chancengleichheit im Willensbildungsprozess

Wenn, wie oben erläutert, dem Rundfunk eine wesentliche Rolle bei der Bildung der öffentlichen Meinung und damit beim Rückkopplungsprozess zwischen Staatsorganen und Volk zukommt, durch den das im Art. 20 Abs.2 GG gewählte Prinzip der Volkssouveränität erst umsetzbar wird, dann kann der Rundfunk diese Rolle nur dann sinnvoll erfüllen, wenn nicht der Staat als Adressat des Rückkopplungsprozesses Einfluß auf Inhalt und Umfang der durch den Rundfunk vermittelten Beiträge nimmt.²⁵ Diese Voraussetzung wird um so wichtiger, betrachtet man die oben angesprochene Legitimationsfunktion des Rundfunks für jede staatliche Gewalt: Durch die Vermittlungs- und Informationsrolle des Rundfunks trägt er dazu bei, daß staatliches Handeln für das Volk kontrollierbar bleibt, insoweit legitimiert er dieses Handeln, weil nach dem Grundsatz der Volkssouveränität Träger aller Staatsgewalt das Volk bleiben muß. Hätte der Staat Einfluß auf die Inhalte der durch den Rundfunk vermittelten Informationen, dann würde er die Möglichkeit bekommen, sich, gerichtet nach seinen Zielen. selbst zu legitimieren. Dies wäre unvereinbar mit Art. 20 Abs.2 GG. Das Prinzip der Volkssouveränität gebietet damit die staatsfreie Veranstaltung von Rundfunk, der Grundsatz der Staatsferne findet darin seine verfassungsrechtliche Grundlage. Auch das Bundverfassungsgericht hat in seinem Beschluß zur Pressesubventionierung 1989 die grundsätzliche Ableitung der Staatsfreiheit des Rundfunks vom Prinzip der Volksouveränität bestätigt. Zwar wird dies in dem Beschluß nicht ausdrücklich festgestellt, allerdings stellt das Gericht den Grundsatz auf, der Staat habe bei jeder Förderung im Pressewesen eine Einflußnahme auf Presseerzeugnisse und Verzerrungen des publizistischen Wettbewerbs zu vermeiden. Den Grund für dieses Einmischungsverbot sieht das Gericht im freien gesellschaftlichen Meinungs- und Willensbildungsprozess, dieser müsse im Interesse des demokratischen Systems staatsfrei bleiben.²⁶ Die wesentliche Rolle des Rundfunks im gesellschaftlichen Kommunikations- prozess erfordert, daß dieser Prozess staatsfrei bleibt. Als Grund hierfür kommt die Bedeutung diese Kommunikationsprozesses als Rück- kopplungsinstrument zur Sicherung der Volkssouveränität in Betracht. Damit hat das Gericht festgehalten, daß sich der Staat bei Pressesubventionen am Maßstab der Volkssouveränität zu orientieren hat und den demokratischen Rückkopplungsprozess nicht durch Einflußnahme auf Programm oder Wettbewerb im Rundfunk gefährden darf. Im Ergebnis kann festgehalten werden, daß der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks eng mit dem demokratischen Prinzip der Volkssouveränitiät verbunden ist und sich daraus ableiten läßt.²⁷

Ein weiterer Begründungsansatz läßt sich ebenfalls aus dem Beschluß des BVerfG zur Pressesubventionierung entnehmen: Das Gebot der chancen- gleichen Mitwirkung am politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess des Volkes.²⁸ Das Gericht entwickelt die oben bereits angesprochene Neutralitätspflicht des Staates im Bereich der Presseförderung. Grundsätzlich haben alle Bürger das gleiche Recht auf Beteiligung am politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess, dies ist eine direkte Folge des demokratischen Prinzips. Der Begriff der Gleichheit im demokratischen Prinzip ist strikter und formaler zu verstehen, als der allgemeine Gleichheitssatz, der Einschränkungen der Gleichheit zuläßt. wenn sich besondere Gründe dafür finden lassen.²⁹ Es ist dem Staat demnach verboten, im Prozess der Willensbildung Abstufungen nach Leistung, Rasse, Vermögen oder Bildung zwischen den Bürgern vorzunehmen.³⁰ Übertragen auf den Rundfunkbetrieb würde das bedeuten, daß der Staat grundsätzlich allen Bürgern die Möglichkeit geben muß, Rundfunk zu veranstalten. Praktisch erscheint das jedoch kaum umsetzbar. Die Veranstaltung von Rundfunk erfordert einen erheblichen finanziellen und organisatorischen Aufwand, sie wird deswegen finanzstarken Bürgern oder Unternehmen vorbehalten bleiben. In der Praxis werden also im Rundfunkbereich nicht alle Bürger die gleiche Möglichkeit zur Mitwirkung haben. Deswegen könnte es fraglich erscheinen, vom Prinzip chancengleicher politischer Mitwirkung das Gebot der Staatsferne abzuleiten. Diese Bedenken können jedoch nicht überzeugen. Der Rundfunk soll nach Ansicht des BVerfG ein Forum bieten für sämtliche gesellschaftlich relevanten Gruppen und für alle bestehenden Meinungen, dies verpflichtet den Rundfunk zum Pluralismus gerade im politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess.³¹ Eine staatliche Maßnahme, die z.B. bestimmte politische Meinungen in der Verbreitung im Rundfunk beeinträchtigt, verstößt gegen die Chancengleichheit des Meinungsträgers im politischen Willensbildungsprozess. Dabei kann außer Betracht bleiben, daß der Meinungsträger eventuell unabhängig vom staatlichen Einfluß seine Meinung schon nicht hätte äußern können, weil er z.B. nicht finanzkräftig genug ist, denn der demokratische Gleichheitssatz verlangt keine Einebnung faktisch vorhandener, unterschiedlicher Möglichkeiten der politischen Mitwirkung, eben zum Beispiel durch unterschiedlich große finanzielle Möglichkeiten.³² Demnach ergibt sich aus dem Gebot der Chancengleichheit der Bürger im politischen Willensbildungsprozeß neben dem Prinzip der Volkssouveränität die zweite verfassungsmäßige Grundlage des Gebotes der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. In der Rechtsprechung und der Literatur ist der Grundsatz der Staatsferne allerdings neben Art. 20 Abs.1 und 2 GG wesentlich noch auf Art.5 Abs. 1 S.2 GG zurückgeführt worden.

2.3.) Ableitung des Grundsatzes der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus Art. 5 Abs.1 S.2 GG

Nach Art.5 Abs.1 S.2 GG gilt: "Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet." Das Bundesverfassungsgericht hat dieser Aussage der Verfassung sowohl im "FRAG"-Urteil als auch im "Niedersachsen-Urteil" eine wesentliche Bedeutung für die Staatsferne zugewiesen. Im FRAG-Urteil beschreibt das Gericht den Charakter der Rundfunkfreiheit als "dienende" Freiheit, die die Aufgabe hat, freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten. Der Begriff der "dienenden Freiheit" kennzeichnet die ambivalente Stellung des Rundfunks: Gerade seine wesentliche Funktion in der Bildung der öffentlichen Meinung bindet den Rundfunk und sein Programm, erfordert aber auch seine Freiheit von staatlichem Einfluß. Damit der Rundfunk dieser dienenden Funktion nachkommen kann, muß er von staatlicher Einflußnahme freigehalten werden. Insoweit kommt Art.5 Abs.1 S.2 GG ein abwehrender Gehalt zu, er enthält ein Abwehrrecht von Rundfunkanstalten gegenüber staatlichen Eingriffen.³³ Im "Nieder- sachsen-Urteil" wurde der Gehalt des Art. 5 Abs.1 S.2 GG weiter differenziert. Das Gericht stellt fest, daß dem Charakter des Art.5 Abs.1 S.2 als Abwehrrecht nicht entgegensteht, wenn der Staat zur Gewährleistung der dienenden Freiheit Maßnahmen trifft. Außerdem ist es ebenfalls nicht unvereinbar mit dem Grundsatz der Staatsferne, wenn staatlichen Vertretern eine "angemessene Repräsentanz" innerhalb eines Aufsichtsorgans über den Rundfunk ermöglicht wird.³⁴ Mit dieser Differenzierung erscheint es notwendig den Inhalt des Gebotes der Staatsferne genauer zu bestimmen, denn an einer anderen Stelle des Niedersachsenurteils spricht das Gericht von der Freiheit des Rundfunks von jedem staatlichen Einfluß.³⁵ Damit erscheint zunächst unklar, wie weit das Gebot der Staatsfreiheit greifen soll, dies soll nun erläutert werden. Als Zusammenfassung der Herleitung des Gebotes der Staatsferne lassen sich zunächst als wesentliche Aspekte nennen:

- Der Grundsatz der Staatsferne beruht auf dem negatorischen Abwehrcharakter des Art.5

Abs.1 S.2 GG, er ist ein dem verfassungssmäßigen Vielfaltsgebot folgender Verfassungssatz.

- Der Grundsatz der Staatsferne beruht weiterhin auf dem demokratischen Prinzip der Volkssouveränität nach Art. 20 Abs.1 und 2 GG. Er sichert die Freiheit des Rückkoplungsweges Rundfunk im Prozeß der Kontrolle und Legitimierung der Staatsgewalt.

- Wie im Beschluß des BVerfG zur Pressesubvention deutlich wird, ergibt sich das Gebot der Staatsferne weiterhin aus der verfassungsrechtlich gebotenen Chancengleichheit der Bürger im politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess.

3.) Der Inhalt des Grundsatzes der Staatsferne

3.1.) Programmbezogenheit des Grundsatzes der Staatsferne

Wie oben beschrieben ist es dem Staat unter dem Gesichtspunkt der Staatsfreiheit nicht gestattet, Einfluß auf den Rundfunk zu nehmen, der dem Gebot eines sich vom Volk zu den Staatsorganen vollziehenden Meinungs- und Willensbildungsprozesses widerspricht. Da sich die meinungsbildende Funktion des Rundfunks durch die Programmtätigkeit vollzieht, findet der Grundsatz der Staatsfreiheit seinen Kernbereich im Programmbereich.³⁶ Allerdings spricht Art.5 Abs.1 S.2 GG nur von der Freiheit der Berichterstattung, deswegen sind nach in der Literatur vertretenen Ansichten der Schutz des Art.5 Abs.1 S.2 GG auf Medieninhalte mit öffentlicher Bedeutung beschränkt, reine Unterhaltungssendungen seinen demnach nicht zu schützen.³⁷ Das BVerfG hat allerdings schon im ersten Fernsehurteil klargestellt, daß der Schutz der Rundfunkfreiheit nicht auf einzelne Sendeinhalte beschränkt sein kann.^[38] Der Prozeß der Meinungsbildung vollzieht sich nicht nur durch beispielsweise politische Informationssendungen, vielmehr ist die Meinungsbildung in umfassendem Sinn zu verstehen. Auch nach einheitlichen Ansicht der Literatur ist immer dann der Grundsatz der Staatsferne betroffen, wenn der Staat in die Erstellung oder Verbreitung von Sendeinhalten eingreift. Der Grundsatz der Staatsfreiheit ist daher als Grundsatz der Programmfreiheit unabhängig von den programmlichen Inhalten zu verstehen. Er kann daher als programmakzessorisch bezeichnet werden.^[39] Fraglich könnte aber sein, wann eine unzulässige Beeinflussung der Programminhalte anzunehmen ist und welche Konsequenzen der eben beschriebene Schutzbereich auf die praktische Arbeit des öffentlich- rechtlichen Rundfunks hat.

3.2. ) Staatsferne als Beherrschungs- und Beeinträchtigungsverbot ?

Es könnte angenommen werden, daß der Grundsatz der Staatsferne jede Art staatlichen Einflusses auf das Programm untersagt. Dem würde jedoch entgegenstehen, daß der Grundsatz nach seiner verfassungsrechtlichen Ableitung dem Schutz der Medium- und Faktorfunktion des Rundfunks als Rückkopplungskanal im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG dient. Als Folgerung würde sich zunächst anbieten, daß nur dann der Schutzbereich der Staatsferne betroffen ist, wenn der Staat in den durch Rundfunk mitvollzogenen demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozeß eingreift. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts läßt sich keine einheitliche Antwort auf die Frage der Reichweite des Grundsatzes der Staatsferne finden, allerdings ist in Rechtsprechung und Literatur unbestritten, daß eine Beherrschung des Massenmediums Rundfunk durch den Staat unzulässig ist.^[40] Dies ist direkte Folge des Demokratieprinzips, wie oben gezeigt könnte ein staatlicher Rundfunk seine verfassungsmäßigen Aufgaben nicht mehr erfüllen, er wäre damit demokratiewidrig. Ausgehend von dieser Grundlage ist allerdings umstritten, ob Staatsferne nur ein Verbot staatlicher Dominanz von Programminhalten bedeutet, und demgemäß eine "Dominanzgrenze" nach der inhaltlichen Intensität des staatlichen Einflusses gezogen werden muß, oder ob der Grundsatz der Staatsferne jeden staatlichen Einfluß verbietet. Die erstgenannte Ansicht kann für sich anführen, daß die Präsenz staatlicher Vertreter in den Kontrollgremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten zumindest eine faktische Tatsache ist, daher müsse man zur Bestimmung der Dominanzgrenze hier darauf abstellen, ob die Interessen der staatlichen Vertreter als einheitliche Einflußgröße wirken. Nur dann könne ihre Präsenz dem Staat zugerechnet werden. Hier müsse man also schon aus praktischen Gesichtspunkten die Staatsferne auf ein Beherrschungsverbot reduzieren.^[41] Ein Verbot jedweder Einwirkung könne es damit nicht geben.

Die zweitgenannte Ansicht wendet dagegen ein, daß eine solche Einrichtung einer Beherrschungsgrenze auf der Überlegung beruhe, daß der Rundfunk weder von staatlichen Stellen noch von gesellschaftlichen Gruppen abhängig sein dürfe. Diese seien aber keine gleichberechtigten Kommunikatoren im Prozeß der Meinungs- und Willensbildung. Während der einzelne oder gesellschaftliche Gruppen durchaus zur Mitwirkung und zur Einflußnahme auf diesen Prozeß berufen sein können, ist es dem Staat gerade untersagt, am gesellschaftlichen Meinungs- und Willensbildungsprozeß teilzunehmen. Für gesellschaftliche Gruppen könne zwar etwas anderes gelten, aber für den Staat sei jedwede Einwirkung auf durch den Rundfunk vermittelte Sendeinhalte grundsätzlich demokratiewidrig. Die Beschränkung der Staatsfreiheit auf eine Dominanzverhinderung sei demnach nicht mehr mit den Grundsätzen der Art. 20 Abs.1,2 und Art.5 Abs.1 S.2 GG. vereinbar und damit abzulehnen.^[42] Letztlich scheint es überzeugender, unterschiedliche Anforderungen für die Mitwirkung von gesellschaftlichen Gruppen an gesellschaftlichen Kommunikationsprozessen und der Mitwirkung staatlicher Stellen anzunehmen. Insbesondere für Parteien, die zur Mitwirkung am Willensbildungsprozeß berufen sind, scheint es zumindest fraglich, ob diese als Adressaten des Grundsatzes der Staatsferne in Betracht kommen können. Allerdings verlangt die Meinungs- und Informationsfreiheit des Art.5 Abs.1 GG sowie das Demokratieprinzip auch die Freiheit des Rundfunks von einseitiger Einflußnahme gesellschaftlicher Gruppen.^[43] Auch das Bundverfassungsgericht hat dementsprechend neben dem Grundsatz der Staatsferne den Grundsatz der Gruppenferne zur Sicherung des Pluralismus entwickelt.^[44] Das Argument der zweiten Ansicht, die Gegenmeinung wolle den Schutzbereich des Grundsatzes der Staatsferne auf eine reine Dominanzverhinderung beschränken, scheint auch nicht überzeugend. Auch nach der ersten Ansicht ist es notwendig, eine "Grenze" staatlicher Einflußnahme zu ziehen, die nicht nur eine Dominanz durch den Staat verhindert. Gerade im Kernbereich der öffentlichen Meinungsentwicklung durch Rundfunk, dem Programmbereich, sind hier strengere Maßstäbe anzulegen. Zusammenfassend läßt sich der Grundsatz der Staatsferne als das Verbot jeder staatlichen Einflußnahme auf Programminhalte des Rundfunks interpretieren, wobei es durchaus geboten sein kann, bei gesellschaftlichen Gruppen und ihrer Zurechenbarkeit zum Staat im Einzelfall zu differenzieren. Weiterhin ist es notwendig, die Grenze der staatlichen Einflußnahme im Einzelfall zu bestimmen. Eine generelle und inflexible Auslegung des Staatsfernegrundsatzes erscheint vor dem Hintergrund der Komplexität heutigen Medienlandschaft nicht lebensnah.

Dies wird im zweiten Teil dieser Arbeit im Hinblick auf politische Parteien noch weiter zu vertiefen sein. Dieses Ergebnis läßt sich auch mit dem Verlauf der Diskussion um die staatliche Aufsicht über den Rundfunk stützen.

3.3.) Staatliche Aufsicht über den Rundfunk und ihre Grenzen durch den Grundsatz der Staatsferne

Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, daß der Rundfunk höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen ist.^[45] Begründet wird dies in der Literatur mit dem Gedanken, in der Aufsicht sei eine Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit zu erblicken. Wenn der Rundfunk aus dem Spiel der Kräfte des Marktes herausgehalten werden soll, so kann diese Neutralität nur vom Staat gewährleistet werden.^[46] Der Staat hat entsprechend sogar die Aufgabe, durch gesetzliche Regelungen innerhalb eines gewissen Spielraumes dafür zu sorgen, daß die Rundfunkfreiheit gewährleistet wird. Wie er das genau tut, liegt innerhalb seines Gestaltungsspielraumes. Ein Anspruch auf eine bestimmte Gestaltung kann nur bestehen, wenn anders die Rundfunkfreiheit nicht zu wahren wäre Damit wird erkennbar, daß nicht jedwede staatliche Maßnahme im Bereich des Rundfunks ausgeschlossen sein kann, sondern daß vielmehr der Staat durch Gesetze dafür zu sorgen hat, daß der Rundfunk seinen Aufgaben gerecht werden kann - dies erfordert letztlich auch die Kontrollierbarkeit der Einhaltung der Gesetze durch Rechtsaufsicht.^[47] Über die Begrenzungen der staatlichen Aufsicht durch den Grundsatz der Staatsferne hat das Gericht jedoch keine Ausführungen gemacht. Klar ist jedoch aus der Formulierung des Gerichts, daß nur eine Rechtsaufsicht zulässig sein kann, die nur bei Verstößen gegen Rechtsnormen eingreifen kann. Weiterhin unstreitig ist, daß die staatliche Aufsicht subsidiär gegenüber der Aufsicht durch anstaltsinterne Gremien ist. Dies ergibt sich schon daraus, daß der Gesetzgeber anstaltsinterne Aufsichtsgremien vorgesehen hat, die alle Bereiche der Anstaltstätigkeit erfassen. Diese Regelung würde leerlaufen, wenn externe staatliche Aufsicht durchgreifen könnte. Eine inhaltliche Begrenzung der staatlichen Rechtsaufsicht könnte sich daraus ergeben, daß der Aufsichtsmaßstab einzuschränken sein könnte, um eine "schleichende Fachaufsicht" zu vermeiden. Eine Fachaufsicht, die sich auch auf Zweckmäßigkeitserwägungen und journalistische Fragen beziehen könnte, wird allgemein abgelehnt, sie würde zu sehr den programmakzessorischen Charakter der Staatsfreiheit verletzen.^[48] Wären die Normen des Rundfunkrechts uneingeschränkt der Rechtsaufsicht zugänglich, so könnte dies wegen der großen Auslegungsmöglichkeiten in vielen Rundfunk- rechtlichen Normen schnell in eine "Fachaufsicht durch die Hintertür" umschlagen.^[49] Der Staat könnte, durch entsprechende Auslegung der Normen in seinem Sinne den Rundfunk an seine Ziele binden oder unzulässigen Einfluß auf das Programm nehmen. Daher soll die Rechtsaufsicht auf eine Evidenzkontrolle begrenzt werden, den anstaltsintenen Gremien soll ein Beurteilungsspielraum eingeräumt werden, der staatlicher Nachprüfbarkeit entzogen werden soll.^[50]

Auch ist diskutiert worden, den Programmbereich wegen seiner Kernbedeutung für die öffentliche Meinungsbildung ganz jeder Art der staatlichen Aufsicht zu entziehen und diese nur auf Verwaltungsbereiche zu beschränken. Dafür würde sprechen, daß der Grundsatz der Staatsferne wegen seiner verfassungsmäßigen Herleitung wie gezeigt einen besonderen Schutz der Programmfreiheit verlangt. Allerdings erscheint das praktisch problematisch, denn die Abgrenzung des Programmbereiches ist fließend. Auch Entscheidungen über Personal oder Finanzen können erhebliche programmliche Auswirkungen haben, wenn man also solche Entscheidungen als Verwaltungsentscheidungen einer Rechtsaufsicht unterstellen würde, wäre es schwer abzugrenzen, wann hier ein Einfluß auf das Programm gegeben ist. Daher erscheint dieser Ansatz als kaum praxistauglich.^[51] Weiterhin würde sie auch dem Gedanken des Art.5 Abs.2 GG widersprechen, dieser sieht ausdrücklich die Beschränkbarkeit der Rundfunkfreiheit vor, damit muß auch eine Rechtsaufsicht über den Programmbereich möglich sein, denn sonst könnten z.B. strafrechtliche Tatbestände erfüllende Äußerungen in Rundfunkprogrammen nicht verfolgt werden. zusammengefaßt wird wohl die Evidenzkontrolle der Einhaltung rundfunkrechtlicher Normen auch des Programmbereiches unter staatlicher Rechtsaufsicht zu verstehen sein.

4.) Zusammenfassung und Überleitung zur Rollenklärung der politischen Parteien

Der Grundsatz der Staatsferne läßt sich verfassungsrechtlich auf zwei wesentliche Grundlagen zurückführen. Zum einen ergibt er sich aus dem demokratischen Prinzip der Volkssouveränität nach Art. 20 Abs.2 GG S.1 GG. Zur Verwirklichung dieses Prinzips bedürfen die Staatsorgane der Rückkopplung mit dem Volk als Träger der staatlichen Gewalt und damit allen staatlichen Handelns. Die Bildung einer öffentlichen Meinung ist wesentlicher Faktor dieser Rückkopplung. Der Rundfunk wiederum spielt eine wesentliche Rolle bei der Bildung der öffentlichen Meinung. Um diese Aufgabe erfüllen zu können, muß der Rundfunk staatsfern betrieben werden, denn sonst könnte der Staat durch seinen Einfluß auf die öffentliche Meinung den Rückkopplungsprozess beeinflussen, letztlich wäre nicht mehr das Volk, sondern der Staat Träger der Staatsgewalt. Insbesondere die Legitimations- und Kontrollfunktion des Rundfunk könnte unter staatlichem Einfluß nicht mehr erfüllt werden.

Zum anderen hat Art.5 Abs. 1 S.2 GG wesentliche Bedeutung für den Grundsatz der Staatsferne. Die Rundfunkfreiheit der Art.5 Abs. 1 GG ist nach Ansicht des BVerfG eine dienende Freiheit, der Rundfunk hat die Pflicht, zur freien Meinungs- und Willensbildung beizutragen. Damit er dieser Funktion nachkommen kann, enthält Art.5 Abs.1 S.2 ein Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Allerdings äußert sich das Gericht nicht eindeutig zur Reichweite dieser Abwehrrechte.

Außerdem läßt sich der Grundsatz der Staatsferne noch auf das Gebot der Chancengleichheit im politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess zurückführen. Insbesondere im Beschluß zur Pressesubvention hat das BVerfG dem Staat eine Neutralitätspflicht des Staates im Pressewesen entwickelt. Diese kann auf den Rundfunk übertragen werden. Der Grundsatz der Staatsferne ist programmakzessorisch, sein Kernbereich liegt im Schutz der Programmgestaltung vor staatlichem Einfluß, da sich die demokratische Rückkopplungsfunktion des Rundfunks über das Programm vollzieht. Die Art der Programminhalte spielt dabei keine Rolle. Staatliche Aufsicht über den Rundfunk ist nur in der Form der Rechtsaufsicht zulässig. Fachaufsicht würde dem Gebot der Staatsferne widersprechen. Die Rechtsaufsicht soll auf eine Evidenzkontrolle beschränkt werden. Unstreitig bedeutet Staatsferne ein Verbot staatlicher Dominanz über den Rundfunk. Nach einigen Ansichten ist der Schutzbereich der Staatsferne auf jede Art staatlichen Einflusses zu erweitern. Dem ist entgegenzuhalten, daß auch das BVerfG kein Verbot jedweden staatlichen Einflusses fordert. Der Grundsatz der Staatsferne ist flexibler zu handhaben. Staatliche Eingriffe können durchaus zulässig sein, wenn sie der Sicherung der Rundfunkfreiheit dienen oder die demokratische Funktion des Rundfunks nicht gefährden. Demnach existiert wohl eine "Einflußgrenze", wobei Eingriffe in den Programmbereich restriktiv zu beurteilen sind. Bezüglich des Adressatenkreises der Staatsferne erfordert die Tatsache, daß nicht nur der Staat sondern auch gesellschaftliche Gruppen Einfluß auf den Rundfunk ausüben können, eine Erweiterung auf die Ferne des Rundfunks von gesellschaftlichen Gruppen. Diese Notwendigkeit läßt sich als Grundsatz der Gruppenferne beschreiben. Im zweiten Teil soll geklärt werden, welche Auswirkungen die Gruppenferne auf politische Parteien hat und welche Einflußposition diese im öffentlich-rechtlichen Rundfunk haben.

Zweiter Teil Welche Rolle spielen die Parteien ?

1.) Medien und Politik - Ein Überblick

Rahmenbedingungen für die Medien und damit auch für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk werden von der Politik bestimmt.

Jede Gesellschaftsform weist ihren Massenmedien eine bestimmte Funktion zu und beschreibt Grenzen, innerhalb derer sich die Medienunternehmen frei bewegen können. Inwieweit ein Staat in den Kommunikationsprozeß eingreifen darf, hängt daher vorrangig vom politischen System ab.

1.1.) Medienpolitik in Deutschland

In der Bundesrepublik Deutschland sind die Medien vom Staat unabhängig, bestenfalls sogar das kritische Gegenüber der Regierenden. Diese Unabhängigkeit der Medien ist verfassungsrechtlich festgeschrieben und wird durch Gesetze geregelt. Wesentliche Voraussetzung für die Meinungs- und Informationsfreiheit, die eine konkurrierende Willensbildung ermöglichen soll, ist die publizistische Vielfalt. Daher partizipieren auch gesellschaftliche Interessengruppen an der Formulierung kommunikationspolitischer Konzepte und Maßnahmen. Die wichtigsten Akteure der Medienpolitik in Deutschland und deren Aufgaben sollen im folgenden kurz aufgezählt werden⁵²:

- Der Bundestag hat die Kompetenz für die Rahmengesetzgebung im Medienbereich, er kann auch Kommissionen zu medienpolitischen Problemen einsetzen und diese damit öffentlich thematisieren

Der Bundesrat kann z. B. Initiativen zur Vereinheitlichung von Gesetzen im Medienbereich ergreifen Die Länderparlamente sind zuständig für die Landesmediengesetze sowie die Staatsverträge für die Landesrundfunkanstalten Gesellschaftliche Organisationen wie politische Parteien, Kirchen, Gewerkschaften, Wirtschaftsverbände, Umweltschutzinitiativen, Behindertenvereinigungen, Akademien und andere Gruppen versuchen, ihre Interessen in der Medienpolitik durchzusetzen · Sowohl die Organe des Bundes als auch die Landesparlamente setzen sich aus Vertretern politischer Parteien zusammen, so daß diese z.B. durch Einbringung von Gesetzesentwürfen zumindest mittelbar die Medienpolitik in Deutschland beeinflussen können. Daneben sind politische Parteien aber auch als eine eigenständige gesellschaftliche Organisation Akteure in dem vielfältigen medienpolitischen System. Es wird nunmehr zu klären sein, inwieweit sich der im ersten Teil behandelte Grundsatz der Staatsferne auf politische Parteien auswirkt, sowie ob und gegebenenfalls in welchem Umfang politische Parteien Einfluß auf die Medien und damit auch auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ausüben können.

2.) Die Parteien: Begriffsbestimmung, Standort und Bedeutung

Im Rahmen der in Deutschland bestehenden parlamentarischen Demokratie, erfolgt die Staatswillensbildung vorrangig durch das Parlament. Dieses repräsentiert das Volk und wird hierzu durch die periodisch stattfindenden Wahlen legitimiert. Bezüglich der "Rückkopplung" an den eigentlichen Träger der Staatsgewalt - das Volk - in der Zeit zwischen den Wahlen wird den politischen Parteien besondere Bedeutung beigemessen⁵³. Es sei zunächst zu erörtern, was unter dem Begriff der "Partei" zu verstehen ist, welche Aufgaben sie im System der parlamentarischen Demokratie zu erfüllen haben und welche Stellung sie im gesamten Staatsgefüge einnehmen.

2.1.) Was sind Parteien ? - Definition und Aufgaben

Eine genaue Legaldefinition des Parteienbegriffs enthält § 2 Abs. 1 PartG. Danach sind Parteien Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einflußnehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in derÖffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Das Bundesverfassungsgericht⁵⁴ definiert Parteien als Vereinigungen von Staatsbürgern, die jedenfalls mit Hilfe einer eigenen Organisation in einem bestimmten Sinne Einflußauf die politische Willensbildung erstreben.

Auffallend im Vergleich der Begriffserläuterungen ist, daß sie sich in entscheidenden Merkmalen gleichen. Vereinfachend läßt sich also folgende Definition des Begriffs "Partei" festhalten: Parteien sind Personenvereinigungen, die durch die Vertretung des Volkes im Parlament Einflußauf die politische Willensbildung nehmen.

Daß die Willensbildung im Volk also maßgeblich auch von den Parteien mitgeformt werden muß, wird schon in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ausdrücklich anerkannt: Die Parteien wirken an der politischen Willensbildung des Volkes mit. § 1 Abs. 1 Satz 2 PartG stellt klar, daß die Parteien diese ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe gerade durch ihre freie, dauernde Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes erfüllen. Die folgende Aufzählung in § 1 Abs. 2 PartG konkretisiert, wie die Parteien an der Bildung des politischen Willens des Volkes mitwirken können, nämlich durch: · Einflußnahme auf die Gestaltung des öffentlichen Lebens Anregung und Vertiefung der politischen Bildung Förderung der aktiven Teilnahme der Bürger am öffentlichen Leben Heranbildung zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigter Bürger Beteiligung an den Wahlen durch Aufstellung von Bewerbern Einflußnahme auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einführung der von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozeß der staatlichen Willensbildung Sorge für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen Zusammenfassend könnte die Aufgabe der Parteien also darin bestehen, den staatlichen und den gesellschaftlichen Bereich miteinander zu verknüpfen, indem sie den politischen Willen im Volk formen und diesen in den staatlichen Bereich einbringen.

2.2.) Stellung der politischen Parteien im Staatsgefüge

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 PartG sind die Parteien ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Diese Aussage erscheint auf den ersten Blick einleuchtend, zumal sich gerade die in Deutschland bestehende parlamentarische Demokratie des Grundgesetzes als "Parteiendemokratie" darstellt. Jedoch erklärt das Parteiengesetz nicht, welche Stellung politische Parteien im gesamten Staatsgefüge einnehmen.

- Dadurch, daß - wie eingangs erörtert - die Aufgabe der Parteien darin besteht, den staatlichen Bereich mit dem gesellschaftlichen zu verbinden, könnte man annehmen, daß ihre Stellung im Schnittpunkt dieser beiden Bereiche anzusiedeln ist. Eine derartige Standortbestimmung ist jedoch nicht unumstritten. Das BVerfG hat daher in ständiger Rechtsprechung⁵⁵ die Parteien in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben, ohne daß sie damit Teil der Staatsorganisation würden.

3.) Kollision der verfassungsmäßigen Einordnung der Parteien mit dem Grundsatz der Staatsferne ?

Ausgehend von dieser Standortbestimmung politischer Parteien stellt sich die Frage, ob der im ersten Teil erörterte Grundsatz der Staatsferne überhaupt auf Parteien anwendbar ist und, bejahendenfalls, welche Folgerungen sich daraus für die Parteien ergeben.

3.1.) Adressatentauglichkeit politischer Parteien

In Rechtsprechung und Literatur divergieren die Auffassungen darüber, ob Parteien Adressaten des Staatsfernegrundsatzes sein können. Einerseits wird auf den verfassungsmäßigen Auftrag der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG abgestellt, nach dem sie zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes berufen sind. Aufgrund dessen sei es nicht gerechtfertigt, Parteien dem Staat zuzuordnen⁵⁶. Demzufolge gehörten Parteien nicht zum Adressatenkreis des Staatsfernegrundsatzes. Andererseits wird vertreten, daß - aufgrund der Tatsache, daß sich der demokratische Staat gerade als ein Parteienstaat darstelle - die Einwirkungen von Staat und Parteien zusammengefaßt werden müßten⁵⁷. Eine davon abweichende Differenzierung gehe an der Wirklichkeit des demokratischen Lebens vorbei. Demnach würde das Prinzip der Staatsferne auch parteipolitische Einflüsse auf den Rundfunk umschließen.

Gegen die letztgenannte Meinung äußert Gersdorf Bedenken⁵⁸ und wirft die Frage auf, ob eine Einflußnahme politischer Parteien auf den Rundfunk dem Staat zugerechnet werden kann. Vergleichend zieht er ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts, welches über die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung zu befinden hatte, heran. Das Gericht hat in seiner Entscheidung im wesentlichen das Demokratieprinzip, aus dem sich der Grundsatz der Staatsferne herleitet, als Prüfungsmaßstab angewandt⁵⁹. Dem Urteil zufolge sei es mit dem Demokratieprinzip lediglich unvereinbar, wenn Staatsorgane in ihrer amtlichen Funktion Einfluß auf den öffentlichen Willensbildungsprozeß nähmen; soweit hingegen Staatsvertreter außerhalb ihrer amtlichen Funktionen für ihre Parteien tätig würden, bewegten sie sich im Rahmen des den Parteien durch Art. 21. Abs. 1 GG zugewiesenen gesellschaftlichen Aufgabenbereichs⁶⁰. Unter Berufung auf eben diesen Verfassungsauftrag seien die Tätigkeiten der Parteien, nämlich die Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes sowie der Vermittlung zwischen Volk und Staat, im Bereich der gesellschaftlichen Kommunikation anzusiedeln. Daher stünden sie nicht im Gegensatz zum Gebot der Volkssouveränität, sondern seien im Gegenteil gerade ein Ausdruck dieses Prinzips⁶¹. Folglich sei es angebracht, die Parteien als ein gesellschaftliches Gebilde nicht dem Staat zuzuordnen. Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks ließe sich somit nicht auf politische Parteien ausdehnen⁶².

Die Gegenauffassung beruht auf einem anderen Ansatz. Ausgegangen wird von den Funktionen des Rundfunks, als Medium der Meinungsbildung allen relevanten Gruppen der Gesellschaft Gelegenheit zur Informationsübermittlung an die Rezipienten zu verschaffen sowie durch Auswahl des zu sendenden Programmes gestalterisch in den Prozeß der Meinungsbildung einzugreifen. Diesen Funktionen, und insbesondere auch dem Gebot der Ausgewogenheit, kann der einzelne Sender jedoch nur gerecht werden, wenn er vor jeder staatlichen und auch sonstigen Einflußnahme geschützt wird⁶³. Die in Art. 5 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich gesicherte Rundfunkfreiheit enthalte demnach nicht nur ein Abwehrrecht des Rundfunks gegen staatliche Eingriffe in die Programme (Grundsatz der "Staatsferne").

Auch die Absicherung des Rundfunks gegenüber einer Beherrschung durch einzelne gesellschaftliche Gruppen - "Gruppenferne"⁶⁴ - finde ihre Verankerung in der Meinungs- und Informationssfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG, sowie ergänzend im Demokratieprinzip des Art.

20 Abs. 1 GG.

Im Hinblick auf die Definition des Parteienbegriffs sowie auf die verfassungsmäßig bestimmte Berufung der Parteien zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung führt auch diese Meinung das bereits erwähnte Bundesverfassungsgerichtsurteil⁶⁵ an, welches die Parteien zu Mittlern zwischen Bürger und Staat, nicht aber zu Staatsorganisationen erhebt. Durch die Vermittlungfunktion könne zwar eine gewisse Nähe zum Staat entstehen, die durch die Mitwirkung der Parteien an der Gesetzgebung, der Organisation einer regierungsfähigen Mehrheit sowie der Bildung einer Regierung oder Opposition verstärkt werden könne. Derartige Aspekte einer Staatsnähe können jedoch nicht den Ausschluß politischer Parteien vom Rundfunk aufgrund des Gebots der Staatsferne rechtfertigen⁶⁶.

Soweit jedoch die "Zwitterstellung" der Parteien zwischen Staat und Volk anerkannt ist, und man die politischen Parteien mit Gersdorf als eine gesellschaftliche Gruppe bezeichnet, müßte die Einflußnahme von Politikern auf den Rundfunk dieser Ansicht nach konsequenterweise durch das Gebot der Gruppenferne eingeschränkt sein. Davon ausgehend, daß sowohl Staatsals auch Gruppenferne in Art. 5 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich verankert sind, müssen zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit und zur Erhaltung des Pluralismus an beide Prinzipien dieselben Anforderungen gestellt werden. Im Ergebnis ist der Rundfunk daher nicht nur frei von staatlicher Einmischung, er ist auch von der einseitigen Einflußnahme durch bestimmte Gruppen, also auch politische Parteien, unabhängig.

3.2.) Konsequenzen für Parteien aus dem Gebot der Staatsferne

Offensichtlich scheint es den politischen Parteien jedoch nicht zu gelingen, die Unabhängigkeit des Rundfunks nach dem Staatsfernegrundsatz zu akzeptieren. Wiederholt entstehen Streitigkeiten zwischen Rundfunkanstalten und Parteien, insbesondere dann, wenn letztgenannte Beteiligung an in Hörfunk und Fernsehen auszustrahlenden Wahlsendungen oder Diskussionsrunden mit Kandidaten erstreben oder Ansprüche auf die Mitwirkung in anstaltsinternen Gremien erheben. Diese Problematik soll im folgenden anhand der Rechtsprechung einiger Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverfassungsgerichts erläutert werden.

3.2.1.) Beteiligungsansprüche politischer Parteien an Wahlsendungen

Die neuere Rechtsprechung zur Beteiligung politischer Parteien an redaktionell gestalteten Wahlsendungen bezeichnet Puttfarcken⁶⁷ schlicht als "Fehlentwicklung" Als ein Beispiel führt er die von Benda⁶⁸ beschriebenen Vorgänge vor der Landtagswahl in Niedersachsen an.

Rechtsradikale Parteien hatten sich in einem einstweiligen Anordnungsverfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO ihre Teilnahme an einem vom Fernsehprogramm des NDR geplanten Wahlhearings mit den Spitzenkandidaten der Parteien erstritten. Daraufhin sagten die meisten zuvor geladenen Parteivertreter ihre Teilnahme an einer Diskussion kurzfristig wieder ab, so daß die Sendungen gar nicht stattfanden. Diese und ähnliche Ereignisse sorgten in den letzten Jahren mehrfach für Schlagzeilen und stellen - folgte man Puttfarcken - das Ergebnis eben jener fehlerhaften Rechtsprechung dar.

Die frühere Rechtsprechung hatte auch redaktionell gestaltete Sendungen im Vorfeld von Wahlen (der Übersichtlichkeit halber im folgenden kurz "Wahlsendungen" genannt) als Bestandteil des Programmauftrages der Rundfunkanstalten anerkannt. Die Rundfunkanstalten sollten auch insofern im Rahmen der allgemeinen Programmgrundsätze zu einer ausgewogenen und vollständigen Information verpflichtet sein. Lediglich das Willkürverbot gelte als Grenze bei der Auswahl der Teilnehmer an solchen Diskussionsrunden. Der in § 5 PartG verfassungsrechtlich verbürgte Grundsatz der Chancengleichheit politischer Parteien, der bei der Wahlwerbung eine große Rolle spielt, müsse hinter der Rundfunkfreiheit nach Art.

5 Abs. 1 GG zurücktreten. Diese Vorschrift wurde jedoch nicht für anwendbar gehalten, da den Parteien im Gegensatz zur Gewährung von Sendezeit für Werbespots bei Wahlsendungen keine Einrichtung im Sinne des § 5 PartG zur Verfügung gestellt würde. Da scheinbar in den letzten Jahren die Wirkung von Wahlwerbespots der Parteien nachlasse, Wahlsendungen mit diskutierenden Spitzenkandidaten hingegen ein erheblich größeres Publikumsinteresse erzielten, gewinne die Teilnahme an solchen Sendungen ein wachsende Bedeutung. Von diesem Hintergrund ausgehend sei die bisherige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu betrachten, nach der das Gebot der Chancengleichheit der Parteien gemäß § 5 Abs. 1 PartG auch bei Wahlsendungen zu gewährleisten sei. Kritisch anzumerken sei jedoch, daß es sich dabei nur um Entscheidungen in einstweiligen Anordnungsverfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO oder § 32 Abs. 1 BVerfGG handelte. Verwaltungsgerichtliche bzw. verfassungsgerichtliche Urteile in den Hauptsacheverfahren oder über Verfassungsbeschwerden seien noch nicht getroffen. Im einzelnen sehe die Rechtsprechung wie folgt aus.

Das OVG Hamburg⁶⁹ habe erstmals im Vorfeld der schleswig-holsteinischen Landtagswahl 1987 einen Beteiligungsanspruch der antragstellenden Wählergemeinschaft im Ergebnis abgelehnt. In der Urteilsbegründung komme das Gericht dann jedoch zu der Erkenntnis, daß aus Sicht der Parteien gerade auch Wahlsendungen zum Wahlkampf gehören und daß nach einem "Erst-Recht-Schluß" eine Orientierung an den Gleichbehandlungskriterien bei solchen Sendungen geboten sei. Anläßlich der Bürgerschaftswahl 1993 in Hamburg hatte das NDR Fernsehen zwei Diskussionsrunden mit Vertretern der Parteien geplant. Die DVU versuchte, sich in beide Sendungen gerichtlich einzuklagen und war damit im zweiten Anlauf auch erfolgreich. In der Urteilsbegründung führte das Gericht⁷⁰ an, daß ansonsten die Antragstellerin gegenüber den etablierten Parteien erheblich benachteiligt worden wäre, würde sie sich in keiner der beiden Diskussionsrunden äußern können. Darüber hinaus schaffe das Gericht sogar eine Beziehung zwischen dem Umfang der gewährten Sendezeit für Wahlwerbespots und der Teilnahme an Wahlsendungen: Defizite in einem Bereich müßten durch zusätzliche Leistungen in dem andern kompensiert werden.

Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung messe in diesem Zusammenhang einem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts⁷¹ besondere Bedeutung zu und verwende diesen als Beleg dafür, daß für Wahlsendungen der Grundsatz der Chancengleichheit neben der Rundfunkfreiheit gelte. Es sei jedoch kritisch anzumerken, daß dieser Beschluß lediglich in einem Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG ergangen ist und sich somit auf eine Folgenabwägung zwischen einer möglichen Verletzung der Chancengleichheit und einer möglichen Verletzung der Rundfunkfreiheit beschränkt. Dabei sei naheliegend, daß das Gericht den möglichen Folgen einer Verschlechterung der Wahlchancen einer Partei aufgrund einer Verletzung der Chancengleichheit einen höheren Stellenwert einräumt, da sich diese auf die gesamte folgende Legislaturperiode auswirke. In welchem Verhältnis aber Rundfunkfreiheit einerseits und Chancengleichheit andererseits stehen, habe das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung ausdrücklich offengelassen. Die neuere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung gewähre politischen Parteien eine subjektiven Anspruch auf Berücksichtigung der Chancengleichheit auch bei Wahlsendungen. Dies könnte jedoch problematisch sein. Zwar verkenne die Rechtsprechung nicht, daß die redaktionelle Gestaltungsfreiheit des Programms vom Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG mit umfaßt ist⁷². Im übrigen sind die Grenzen der Programmfreiheit abschließend in den allgemeinen Programmgrundsätzen festgelegt. Für eine darüber hinausgehende Reglementierung durch den Gesetzgeber entbehre es hingegen einer Rechtsgrundlage. Durch die Verpflichtung der Rundfunkveranstalter, Parteien im Vorfeld von Wahlen Sendezeit zur Selbstdarstellung einzuräumen, werde der Bedeutung der Parteien in angemessener Weise Rechnung getragen. Selbst hierauf bestehe bis heute kein verfassungsrechtlicher Anspruch der Parteien⁷³. Erst wenn ein solcher Anspruch einfachgesetzlich verbrieft werde, kann er auch den Grundsätzen der Chancengleichheit unterliegen. Nichts anderes könne für die Beteiligung an Wahlsendungen gelten⁷⁴.

In diesem Zusammenhang sei auch auf den gravierenden Unterschied zwischen Wahlwerbung und redaktionell gestalteten Wahlsendungen zu verweisen. Wohingegen Parteien für Werbespots zum Zwecke der Selbstdarstellung Sendezeit eingeräumt werden müsse, wäre eine spezifische Parteienwerbung in redaktionell gestalteten Sendungen vor Wahlen sogar rundfunkrechtlich unzulässig. Das Ziel solcher Wahlsendungen sei gerade nicht die Selbstdarstellung politischer Parteien, sondern lediglich die Information der Öffentlichkeit im Rahmen des Informationsauftrages des Rundfunks als Medium der öffentlichen Meinungsbildung.

Hoheitliche Eingriffe in die thematische oder personelle Gestaltung eben solcher Beiträge hätten aber unmittelbare Auswirkungen auf den Kernbereich der Rundfunkfreiheit. Folglich sei eine direkte Anwendung des § 5 PartG auf Wahlsendungen ausgeschlossen. Fraglich sei schließlich, ob Parteien überhaupt aus § 5 PartG bzw. direkt aus Art. 3 GG abgeleitete Beteiligungsansprüche gerichtlich durchsetzen können, soweit sie sich auf einen Verstoß gegen das Gebot der Chancengleichheit und damit auf die Unausgewogenheit des Programmes stützen. Wenn für den Bürger, der sich selbstverständlich auch auf Art. 3 GG berufen kann, subjektiv-öffentliche Ansprüche aus Art. 5 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG wegen einer Benachteiligung infolge einer vermeintlichen Verletzung der allgemeinen Programmgrundsätze von der Rechtsprechung bisher zu Recht abgelehnt worden seien⁷⁵, könne für die Ansprüche politischer Parteien aus Art. 3 Abs. 1 und 3 GG i.V.m. Art. 21 Abs.

1 GG bei einem angeblichen Verstoß gegen diese Programmgrundsätze nichts anderes gelten. Einklagbare Ansprüche von politischen Parteien auf Teilnahme an Wahlsendungen seien zumindest solange nicht zu begründen, als nicht die Rundfunkanstalten ihren Ermessensspielraum bei der Programmgestaltung derart überschreiten, daß dadurch die verfassungsrechtlich geschützte Chancengleichheit der Parteien in ihrem Kernbereich beeinträchtigt wird. Die Einhaltung der Programmgrundsätze ist gerade nicht der staatlichen Hoheitsgewalt unterworfen, sondern ausdrücklich den dafür geschaffenen Anstaltsorganen.

3.2.2.) Mitwirkung politischer Parteien im Rundfunkrat

Im Leitsatz zu seinem Beschluß vom 09. Februar 1982⁷⁶ stellt der Zweite Senat stellt das Bundesverfassungsgerichts eindeutig klar, daß sich aus Art. 21 GG kein Recht der politischen Parteien ergibt, Ansprüche auf die Mitwirkung im Rundfunkrat des NDR geltend zu machen. In dem vorausgegangenen Verfahren rügte der Landesverband der schleswig-holsteinischen Freien Demokratischen Partei (FDP) einen Verstoß der Landesregierung sowie des Landtags gegen Art. 21 Abs. 1 GG i.V.m. den Art. 3 Abs. 1 und 5 Abs. 1 GG durch die Zustimmung und Einbringung bzw. die Verabschiedung des Gesetzes zum Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk (NDR) vom 29. Oktober 1980 .

Zum Zeitpunkt der Antragstellung gehörten vier Abgeordnete der FDP dem Landtag Schleswig-Holsteins an, in den Länderparlamenten von Hamburg und Niedersachsen war die FDP derzeit nicht vertreten. Da sie weder im schleswig-holsteinischen Landtag in der erforderlichen Stärke noch in mindestens zwei gesetzgebenden Körperschaften der übrigen vertragsschließenden Ländern (Hamburg und Niedersachsen) vertreten war, stand der FDP ein Entsendungsrecht in den Rundfunkrat des NDR nach § 17 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Staatsvertrages (StV) nicht zu. Sie könnte sich jedoch nach Maßgabe des § 17 Abs. 3 StV unter den weiteren gesellschaftlich relevanten Gruppen im Sinne des Abs. 1 Nr. 16 um einen Sitz im Rundfunkrat bewerben. Mit der nunmehr erhobene Organklage wendet sich die FDP konkret gegen diese im Staatsvertrag getroffene Regelung.

Zur Begründung trägt die FDP zunächst vor, sie sei gemäß Art. 37 Nr. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein (LS) parteifähig im Organstreit. Im übrigen verfolge sie Rechte auf Teilhabe am Verfassungsleben, da die angegriffene Regelung ihr Recht auf Gleichbehandlung mit anderen im Landtag vertretenen Parteien verletze. Darüber hinaus beanstandet sie, daß ihr im Widerspruch zum verfassungsrechtlich gesicherten Parteienprivileg lediglich der Status einer von vielen "gesellschaftlich relevanten Gruppen" zuerkannt werde. Desweiteren könne der Rundfunk als Medium der öffentlichen Meinungsbildung nicht von der politischen Willensbildung getrennt werden. Folgerichtig wirkten die in den Organen der Rundfunkanstalten vertretenen Gruppen auch stets an dem das Verfassungsleben konstituierenden Meinungs- und Willensbildungsprozeß mit.

Ferner legt die FDP dar, ihr Antrag sei begründet, da die in § 17 Abs. 1 Nr. 1 und 2 StV getroffene Regelung ihr Recht auf Chancengleichheit bei der Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes verletze. Ihrer Partei, die im Deutschen Bundestag sowie im Parlament eines der vertragsschließenden Länder in Fraktionsstärke vertreten sei, stehe ein Sitz im Rundfunkrat zu.

Der Antrag wird vom Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts als unzulässig abgewiesen. Zwar sei die Antragstellerin parteifähig im Organstreit, jedoch komme eine mögliche Verletzung in ihrem durch Art. 21 GG verliehenen verfassungsrechtlichen Status durch die Versagung des Entsendungsrechtes nicht in Betracht. Das von der FDP beanspruchte Recht, ein Mitglied in den Rundfunkrat zu entsenden, ließe sich nicht aus dem den politischen Parteien verfassungsrechtlich verbürgten Recht, bei der politischen Willensbildung mitzuwirken, herleiten.

In seiner Begründung erklärt das Gericht weiter, Aufgabe des Rundfunkrates sei es gerade nicht, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Vielmehr habe er die Aufgabe, als Organ des NDR einen Teil zur Verwirklichung und Sicherung des Grundsatzes der Rundfunkfreiheit beizutragen. Diesen verfassungsrechtlichen Erfordernissen tragen die im Staatsvertrag getroffenen Regelungen Rechnung. Überdies habe der Rundfunkrat als Sachwalter die Interessen der Allgemeinheit zu wahren und dabei die Vielfalt der Meinungen der Bürger zu berücksichtigen. Seine Zusammensetzung sei an dieser Aufgabe orientiert, insbesondere ziele die in § 17 StV getroffene Regelung darauf ab, alle relevanten Gruppen in die Tätigkeit des Rundfunkrates mit einzubeziehen. Ferner habe der Rundfunkrat durch die Kontrolle der betreffenden, für die Programmgestaltung zuständigen Personen, für eine ausgewogene, alle Auffassungen verschiedener Gruppen angemessen berücksichtigende Berichterstattung zu sorgen. Dagegen sei es gerade nicht Sache des Rundfunkrates, durch Einflußnahme auf das Programm seinerseits die individuelle oder öffentliche Meinungsbildung in die eine oder andere Richtung zu lenken. Gleiches gelte auch für einzelne Mitglieder, die in Ausübung ihres Amtes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden seien. Hierin unterscheide sich die Tätigkeit des Rundfunkrates erheblich von der Mitwirkung politischer Parteien bei der Willensbildung. Die Parteien faßten Bürger zu politischen Handlungseinheiten zusammen und nähmen eine Mittlerrolle zwischen dem Bürger und den Staatsorganen ein. Sie sammelten die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen und formten sie zu Alternativen, unter denen der Bürger wählen könne. Die Überzeugung der Bürger von der Richtigkeit und Zweckmäßigkeit politischer Ziele und Vorschläge und die Werbung für deren Verwirklichung habe einen großen Anteil an der den Parteien durch Art. 21 GG gestellten Aufgabe. Die Mitwirkung politischer Parteien an der Willensbildung des Volkes sei zwar notwendig, aber auch auf eine gezielte Beeinflussung der individuellen oder öffentlichen Meinung gerichtet.

Die Aufgaben des Rundfunkrates und der politischen Parteien unterschieden sich folglich nach Ziel und Zweck grundsätzlich voneinander. Der von der antragstellenden FDP geltend gemachte Anspruch, ein Mitglied in den Rundfunkrat zu entsenden, könne daher nicht aus dem den Parteien in Art. 21 GG verbürgten Recht, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, hergeleitet werden.

4.) Organisation einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt im Hinblick auf Beteiligung von politischen Parteien

Zur Verdeutlichung, in welchem Umfang politische Parteien tatsächlich Einfluß auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nehmen können, bietet sich an, zunächst den Aufbau einer Rundfunkanstalt darzustellen, um dann die Möglichkeiten der Beteiligung an Programmen aufzuzeigen.

4.1.) Aufbau einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt

Die Organe der öffentlich-rechtlichen Anstalten sind der Rundfunkrat (beim ZDF der Fernsehrat), der Verwaltungsrat und der Intendant. Der Rundfunkrat repräsentiert die gesellschaftlich relevanten Gruppen und vertritt die Interessen der Öffentlichkeit. Er überwacht in der Regel die Einhaltung der Programmgrundsätze, wählt den Intendanten und berät ihn in allgemeinen Programmangelegenheiten. Der Verwaltungsrat kontrolliert in wirtschaftlicher Hinsicht die Geschäftsführung des Intendanten. Dieser wiederum trägt die Verantwortung für die Programmgestaltung sowie den gesamten Betrieb der Rundfunkanstalt und vertritt diese gegenüber der Öffentlichkeit. Das in der Anlage 1) am Beispiel des NDR vereinfacht dargestellte Schema zum Aufbau einer Rundfunkanstalt soll der Veranschaulichung desselben dienen.

4.2.) Möglichkeiten der Einflußnahme durch politische Parteien

Die Einflußnahme politischer Parteien auf die Programmgestaltung der Rundfunkanstalten beschreibt Müller⁷⁷ im wesentlichen durch drei Thesen:

· Parteien- und Regierungsmitglieder dominieren die Aufsichtsgremien in den Rundfunkanstalten alle Politiker unterwerfen die Personalpolitik der Sender ihrem parlamentarischen Proporzdenken Parteien gestalten das Programm durch entsprechende Formulierung von Richtlinien Bezüglich der ersten These ist zunächst noch einmal auf die Aufgaben der anstaltsinternen Gremien - gemeint sind hier die Rundfunkräte - zurückzukommen. Durch ihre gemischte, aus den verschiedensten gesellschaftlich relevanten Gruppen bestehende Zusammensetzung soll gerade garantiert werden, daß "der Bürger", im Idealfall also jedermann, an der Rundfunkorganisation und Programmgestaltung durch die ihn jeweils repräsentierende Gruppe beteiligt wird. Die Mitglieder des Rundfunkrates sind dazu berufen, Ausgewogenheit herzustellen und eine einseitige Einflußnahme auszuschließen. Einseitigkeit meint in diesem Sinne dabei nicht nur die Vorherrschaft einer einzelnen Partei, sondern auch eine einseitige Orientierung des Programms oder der Organisation an parteipolitischen Maßstäben. Dadurch, daß aber auch Politiker an der Programmgestaltung teilhaben, sei Müller zufolge eine politische Einflußnahme auf das Programm "vorprogrammiert"⁷⁸.

Als Beleg seiner These führt Müller die Anzahl der Beteiligungsrechte politischer Parteien an. Danach seien Parteien im Rundfunkrat mit einer Quote von 19% (NDR) über 35% (HR) bis hin zu sogar 39% (ZDF) vertreten⁷⁹. Daneben hätten die staatlichen Stellen jeweils noch weitere Auswahlrechte. Bestrebungen, diesen immensen staatlichen Einfluß durch Neufassung der Rundfunkgesetze einzuschränken, seien bisher fehlgeschlagen.

Beispielsweise würden nach dem 1980 geänderten Staatsvertrags des NDR weiterhin mindestens 16,6 % der Mitglieder im Rundfunkrat direkt von den Parteien entsendet.

Zusätzlich bestimmten die Parlamente der am Staatsvertrag beteiligten Länder noch weitere Mitglieder von gesellschaftlich relevanten Organisationen. In der Praxis bedeute das Verfahren, nach dem diese Benennung stattfinde, daß die großen Parlamentsfraktionen das "Geschäft" unter sich ausmachten.

Festzuhalten ist allerdings, daß sich die Parteimitglieder in keiner Rundfunkanstalt in der absoluten Mehrheit befinden. Fraglich ist daher, wie es trotzdem zu einer überwiegenden "Parteienherrschaft" in den Gremien kommt. Müller meint, die offiziellen Zahlen könnten nur eine geringwertige Aussage über die parteipolitische Präsenz in den Rundfunkräten treffen. Einige Rundfunkanstalten hätten zwar Regelungen dahingehend getroffen, daß kein oder nur wenige Ratsmitglieder gleichzeitig auch der Regierung angehörten dürften. Jedoch verhinderten solche Bestimmungen letztlich nicht die Entsendung von Parteimitgliedern, soweit diese "getarnt" als Vertreter gesellschaftlicher Gruppen in die Gremien gelängen. Darüber hinaus komme erschwerend hinzu, daß die Parteien einen fraktionsähnlichen Zusammenschluß anderer Ratsmitglieder zu sogenannten "Freundeskreisen"⁸⁰, erreicht hätten. Diese Freundeskreise, die eigentlich aus nicht parteigebundenen Vertretern verschiedener Gruppen bestehen, hätten sich den gesellschaftlichen Interessen der Parteien angeschlossen und sich deren Proporzdenken und Kriterien unterworfen. In den letzten Jahren sollen sich selbst diejenigen Mitglieder, die sich bisher strikt gegen diese Fraktionierung gewehrt hatten, immer mehr dem Parteienproporz unterwerfen, damit sie ihre Vorstellungen überhaupt zur Geltung bringen könnten. Das Resultat dieser Entwicklung sei, daß die Riten in den Sitzungen der Rundfunkräte immer häufiger denen eines Parlamentes gleichen. Falls es einmal Unstimmigkeiten gebe, dann lediglich im Verhältnis der Parteien untereinander. Über das Prinzip, sprich die Selbstverständlichkeit des parteipolitischen Herrschaftsprivilegs im Rundfunk, bestehe hingegen weitläufige Einigkeit.

Bezüglich seiner zweiten These hält Müller die Behauptung "Personalpolitik ist Machtpolitik" im Grunde für zutreffend, obwohl sie hinsichtlich der Einflußnahme auf die personelle Besetzung der Rundfunkanstalten nur in abgeschwächter Form gelte⁸¹. In Deutschland sei es nicht möglich, daß die jeweilige Regierung die Personalstruktur in den Rundfunkanstalten nach Machtantritt ihrer politischen Richtung anpassen könne. Vielmehr herrsche aufgrund der Praxis des Parteienproporzes eine gewisse Kontinuität parteipolitischer Personalpolitik. Das heiße jedoch nicht, daß nicht eine Partei, wenn sie in einem Bundesland nach Jahren der Opposition an die Regierung kommt, auch längerfristig einen stärkeren Einfluß auf die Personalpolitik des Landessenders gewinnen könne. Diese rundfunkpolitische Macht wirke sich jedoch in Bundesländern mit wechselnden Regierungen nur gering zum Nachteil der Opposition aus. Die Personalpolitik der Rundfunkanstalten zeichne sich eher durch eine einvernehmliche Machtausübung der Parteien auf Grund eines Kompromisses aus, und zwar zu Lasten der nicht an diesem Kompromiß Beteiligten. Personalpolitik sei eben deshalb Machtpolitik, weil die Parteien sie im gegenseitigen Einvernehmen "monopolisiert" hätten und gemeinsam ausübten.

Diese Entwicklung habe zur Folge, daß es heute in den Parteizentralen regelrechte Bestandsaufnahmen darüber gebe, welchem Grad der Zuverlässigkeit - von Parteimitglied über Anhänger bis Sympathisant - verschiedene Journalisten und Redakteure von Rundfunkanstalten zuzuordnen seien⁸². Auch wenn es keine zuverlässigen Angaben gebe und über die tatsächliche parteipolitische "Richtung" von Journalisten nur gemutmaßt werden könne, habe dies nicht etwa dazu geführt, derartige Katergorisierungen in Frage zu stellen. Im Gegenteil bliebe den Journalisten häufig gar nichts anders übrig, als sich derart einordnen zu lassen, wenn sie überhaupt Karriere machen wollten; zeitweise sei der Besitz irgendeines Parteibuches sogar beinah Bedingung gewesen⁸³.

Zwar wirkten sich solche Bestandsaufnahmen über die Parteizugehörigkeit von Rundfunkmitarbeitern auf die Personalpolitik der Sender auf allen Ebenen aus. Am gravierendsten zeige sie sich aber bei der Besetzung der höchsten Ämter. Der ehemalige stellvertretende Landesfunkhausdirektor des NDR berichtet aus seiner Erfahrung sogar, daß die Besetzung von Spitzenpositionen in sogenannten "Proporz-Tableaus" vereinbart gewesen sei und daß man sich hinsichtlich niedrigerer Ränge teilweise schlicht nach dem Prinzip "einen Posten für uns, einen Posten für euch" einigte⁸⁴. Ein sehr anschauliches Beispiel lieferte dann auch der NDR. Nachdem sich die Parteien 1975 auf den "Tremsbütteler Proporz" verständigt hatten, sah die Besetzung der höheren Posten im Sender - nach Parteien aufgesplittet - wie folgt aus:

SPD

Intendant

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Obwohl später aufgrund neuer politischer Konstellationen der ein oder andere Posten ausgetauscht wurde, änderte sich am Prinzip der Verteilung unter den Parteien nichts. Hinsichtlich der dritten These ist zunächst festzuhalten, daß ausschließlich die Rundfunkgremien befugt sind, in den Bereich des Rundfunkwesens einzugreifen. Der Rundfunkrat kommt dieser Verpflichtung nach, indem er die allgemeinen Programmgrundsätze überwacht, aber auch durch Beschlüsse von Programmrichtlinien. Solche Richtlinien seien Müller zufolge durchaus ein Mittel der Gremien zur Einflußnahme auf einzelne Programme⁸⁵.

Als ein einschlägiges Beispiel nennt er die vom Fernsehrat des ZDF beschlossene Definition einer Diskussionssendung. Danach sei Diskussion eine Form der Vermittlung von Meinungen. Kennzeichnend für eine solche Sendung sei, daß der Diskussionsleiter eher eine neutrale Rolle spiele ⁸⁶. Anhand der 1980 im ZDF ausgestrahlten Sendung "Bürger fragen - Politiker antworten" werde deutlich, wie sich eine derart formulierte Definition auswirken könne: Ein neutraler Diskussionsleiter sei nicht in der Lage, den lähmenden Wortschwall von Polit- Profis, der oftmals eine eindeutige Antwort auf eine konkrete Frage vermissen ließe, zu unterbrechen oder nachzufragen. Hierdurch würden die Politiker einen eindeutigen Rede- Vorteil erlangen, so daß sich die Diskussionssendung nicht als bürger-, sondern als politiker- orientiert darstelle und somit keinesfalls zu einer ausgewogenen Darstellung verschiedener Meinungen kommen könne⁸⁷. Als Konsequenz solcher oder ähnlicher Regelungen für bestimmte Sendeformen werde deutlich, daß Politiker als Mitglieder im Rundfunk- oder Fernsehrat allein schon mit der Formulierung von Richtlinien eine kritische Sendung verhindern und dadurch Einfluß auf das Programm nehmen könne.

Als ein weiteres Beispiel führt Müller den "Fall Deutschlandfunk"⁸⁸ an. Nach der Bonner Wende Anfang der 80er Jahre erschienen den Unionspolitikern die Kommentare des DLF als zu "links". Dies sollte mittels neuer Programmrichtlinien umgelenkt werden. Der neue, mehrheitlich beschlossene Verhaltenskodex enthielt als eine zentrale Richtlinie eine Bestimmung, die die freie Entfaltung der Persönlichkeit eines Rundfunkjournalisten dahingehend einschränkte, daß er "ein Recht auf eigenständige Kommentierung zulässigerweise nur zur funktionsbedingten Wahrnehmung eines öffentlichen Programmauftrages" habe. Aufgrund einer solchen Programmrichtlinie sollte das Klima im Sender zugunsten der neuen politischen Macht nachhaltig verändert werden. Journalisten, die sich dennoch kritisch gegenüber der Bonner Regierung äußerten, wurde vom Rundfunkrat die "Mißbilligung" ausgesprochen. Damit dürfte der Rundfunkrat jedoch eindeutig seine Kompetenzen überschritten haben, schließlich soll er lediglich überwachen, daß das Programm insgesamt ausgewogen ist, nicht hingegen einzelne Sendungen. Zurückkommend auf die eingangs erwähnten Diskussionssendungen im ZDF, stellt Müller schließlich die Behauptung auf, das Fernsehen werde immer häufiger den Politikern überlassen. Ursächlich dafür sei eine 1963 zwischen den im Bundestag vertretenen Parteien und dem ZDF geschlossene Vereinbarung, nach der das ZDF verpflichtet war, den Parteien hinsichtlich der genannten Diskussionssendungen mit Politikern einen Teil journalistischer Entscheidungsfreiheit zu überlassen⁸⁹. Folge dieser Übereinkunft sei es gewesen, daß das Fernsehen die in einer solchen Sendung auftretenden Gesprächspartner von den Parteien diktiert bekam und sich unter Umständen nicht einmal den Diskussionsleiter aussuchen konnte. Bezeichnend für diese Praxis der Programmgestaltung durch die Politiker sei der Fall gewesen, in dem sich die etablierten Bonner Parteien weigerten, die Grünen vor ihrem späteren Einzug in den Bundestag an "ihrer" Sendung - der Bonner Runde - teilnehmen zu lassen.

Zur Veranschaulichung, inwieweit Politiker das Klima im Rundfunk und die Verhaltensweise betroffener Journalisten beeinflussen, schreibt der Spiegel im Jahre 1982⁹⁰: "Wer sich mißliebig macht, riskiert Informations- und Kontaktentzug in Bonn. Wer einen der oberen Fünfzig, der immer gefragten Top-Politiker schlecht aussehen läßt, muß mit dem langen Arm der Anstaltsaufsicht rechnen." Der Einfluß der dort vertretenen Parteimitglieder führe zu redaktioneller "Anpassung und Zurückhaltung" sowie zu einem "Rückgang journalistischer Eigeninitiative".

Zusammenfassend stellen sich die Möglichkeiten der Einflußnahme auf den öffentlichrechtlichen Rundfunk durch Parteien wie folgt dar:

·1) Fraktionierung der vertretenen Gruppen und Organisationen in den Rundfunkräten und dadurch Dominanz parteipolitischer Interessen
2) Steuerung der Personalpolitik durch Unterwerfung der Mitarbeiter unter ein System parteipolitischen Proporzes
3) Gestaltung des Programmes durch gezielte, parteipolitisch günstige Formulierung von Richtlinien

4.3.) Welche Rolle spielen Parteien wirklich? - Ein praktisches Beispiel

Ob die von Müller Anfang der 80er Jahre beschriebene Situation der eher starken Einflußnahme durch politische Parteien auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk noch den heutigen Gegebenheiten entspricht, oder ob die parteipolitische Einmischung in den Neunzigern stärker bzw. schwächer geworden ist, läßt sich mangels eines subjektiven Einblicks in die tatsächlichen Verhaltens- und Handlungsweisen der Rundfunkräte nur schwer ausmachen. Zumindest wird entsprechend den Staatsverträgen über die jeweiligen Rundfunkanstalten den Vertretern politischer Parteien im Vergleich mit Gesandten anderer gesellschaftlich relevanter Gruppen allein nach der Anzahl der zu entsendenden Personen und damit der "Sitzverteilung" im Rundfunkrat ein erheblich größerer Stellenwert beigemessen. Im folgenden hierzu einige Beispiele anhand der Zusammensetzung der Rundfunkräte größerer ARD-Anstalten⁹¹:

Im Rundfunkrat des Bayerischen Rundfunks (BR) ist ein Mitglied der Regierung vertreten, sowie drei Gesandte des Bayerischen Senates. Daneben haben elf Vertreter des Bayerischen Landtages, deren Parteizugehörigkeit jedoch nicht aufgeschlüsselt ist, einen Sitz um Rundfunkrat. Beim Hessischen Rundfunk (hr) sitzt ebenfalls ein Regierungsmitglied im Rundfunkrat, weiterhin fünf Vertreter verschiedener Parteien aus dem Hessischen Landtag. Im Rundfunkrat des Westdeutschen Rundfunks (WDR) besitzen 13 Landtagsabgeordnete unbekannter Parteizugehörigkeit eine Stimme. In den drei genannten Rundfunkräten sind andere gesellschaftlich relevante Gruppen mit nur jeweils einem Gesandten vertreten. Bei den länderübergreifenden Sendern sieht die Sitzverteilung in den Rundfunkräten etwas anders aus, was daran liegt, daß jedes der vertragsschließenden Länder Mitglieder des Landesrundfunkrates (LRR) in ein gemeinsames Gremium entsendet. Im Rundfunkrat des Südwestrundfunks (SWR) sitzen acht Vertreter des Landtages sowie ein Mitglied der Regierung Baden-Württembergs, daneben vier Gesandte des Landtages von Rheinland-Pfalz und ein Regierungsmitglied. Beim Mitteldeutschen Rundfunk (mdr) setzt sich der Rat aus drei Regierungsmitgliedern - aus jedem am Staatsvertrag beteiligten Bundesland eines - sowie aus vier CDU-, zwei SPD- und zwei PDS- Politikern zusammen. Darüber hinaus haben noch acht weitere, vom Landtag bestimmte Vertreter anderer gesellschaftlicher Gruppen einen Sitz. Der gemeinsame Rundfunkrat des Norddeutschen Rundfunks (NDR) besteht unter anderem aus fünf von der SPD und vier von der CDU entsandten Politikern, sowie aus jeweils einem Vertreter der PDS und der Grünen. Andere gesellschaftlich relevante Gruppen sind bei diesen drei Sendern mit einem (SWR) bis zu vier (NDR) Gesandten vertreten. Zur Veranschaulichung ist die Sitzverteilung des NDR im Vergleich mit der des mdr in der Anlage 2) noch einmal grafisch dargestellt.

Literatur

Albert, Reinhold

Die Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk Hannover 1997

Berendes, Konrad

Zulässigkeit und Grenzen einer staatlichen Rechtsaufsicht über die Rundfunkanstalten aus DÖV, 1975 S. 413 f.

Benderes, Konrad

Die Staatsaufsicht über den Rundfunk Berlin 1973

Bosman, Wieland

Rundfunkfreiheit und Programmgrundsätze Frankfurt am Main, Bern, New York 1985

Gersdorf, Hubertus

Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunk- ordnung der Bundesrepublik Deutschland Berlin 1991

Hesse, Albrecht

Rundfunkrecht; die Organisation des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland

München 1990

Hesse, Konrad

Grundzüge desVerfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland

19. Auflage

Heidelberg 1993

zitiert: Hesse, Verfassungsrecht

Lerche, Peter

Landesbericht Bundesrepublik Deutschland in: Bullinger/Kübler

Private Rundfunkfreiheit und öffentlicher Rundfunkvorbehalt München 1979

Müller, Johannes Georg

Staats- und Parteieineinfluß auf die Rundfunkanstalten in Frankreich und Deutschland

Frankfurt am Main, Bern, New York 1987

II

Scholz, Rupert

Private Rundfunkfreiheit und öffentlicher Rundfunkvorbehalt aus JuS 1974, S.299 f.

Seri, Persephone

Öffentlichkeit und Mitbestimmung im Rundfunk

Am Beispiel des Mitbestimmungsmodells des Radio-Bremen-Gesetzes Frankfurt am Main, Bern, New York 1987

Stein, Ekkehart

Staatsrecht

11. Auflage

Tübingen 1988

Stender-Vorwachs, Jutta

Staatsferne und Gruppenferne in einem außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunksystem

Berlin 1988

Stettner, Rupert

Rundfunkstruktur im Wandel München 1988

Anmerkung : Die im Text verwendeten und nicht weiter erläuterten Abkürzungen stammen aus:

Kirchner, Hildebert

Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache

5. Auflage

Berlin 1993

[...]

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¹ BVerfGE 12, 205 f., 261, Urteil vom 28.2.1961

² sog. "FRAG" - Urteil, BVerfGE 57, 295f. 301

³ Albert, S.6

⁴ BVerfGE 12, S.205, 226, 259 f.

⁵ Stender-Vorwachs, S.49

⁶ Hesse III. 1. S.97

⁷ BVerfGE 12, 243 f.

⁸ BVerfGE 12, 243

⁹ Hesse, S.101,102

¹⁰ Berendes, S.415

¹¹ Scholz, S.301

¹² Gersdorf, S.70, 4.

¹³ BVerfGE 73, 118

¹⁴ Hesse, S.78

¹⁵ vgl. internes Anweisungspapier an die Redaktion von "Radio ffn" für Wortbeiträge, aus:"e pd-medien" Nr. 100 v. 20.12.1997

¹⁶ BVerfGE 73, 118, 157 f.

¹⁷ Hesse, S.79

¹⁸ BVerfGE 74, 297, 326

¹⁹ Stein, § 10 II S.72

²⁰ Stein, § 12 I. S.88

²¹ Gersdorf, S.59 1.

²² Gersdorf, S.64 d.

²³ Berendes, S.98

²⁴ Gersdorf, S.70

²⁵ Gersdorf, S.72

²⁶ BVerfGE 80, 134

²⁷ Gersdorf S.73

²⁸ BVerfGE 80, 124, 134

²⁹ ständige Rechtsprechung des BVerfGE, z.B. BVerfG 14, 121, 132

³⁰ Gersdorf, S.75 II.

³¹ BVerfGE 57, 295, 321

³² Gersdorf, S. 75

³³ BVerfGE 57, 295, 320

³⁴ BVerfGE 57, 324

³⁵ BVerfGE 73, 118, 152

³⁶ Gersdorf, S. 89 II.

³⁷ z.B. Hesse, Verfassungsrecht Rn 394, 396 38⁸ BVerfGE 12, 205, 260

³⁹ 9 Gersdorf, S. 90 1.

⁴⁰ 0 Gersdorf m.w.N. aaO.

⁴¹ 1 Stettner, S. 43

⁴² 2 Gersdorf, S.92

⁴³ 3 Stender-Vorwachs, S. 216 II.

⁴⁴ 4 BVerfGE 57, 322

⁴⁵ 5 BVerfGE 12, 205, 261

⁴⁶ 6 Hesse, S. 128 1.

⁴⁷ 7 Hesse, S.129

⁴⁸ 8 Hesse, S. 131 b.

⁴⁹ 9 Lerche, S. 15, 99, 101

⁵⁰ 0 Lerche, S. 100

⁵¹ 1 Hesse, S. 132 c.

⁵² Aufzählung nach C. Mast: ABC des Journalismus, S. 85 f

⁵³ C. Degenhart: Staatsrecht I, S. 23, Rn. 57

⁵⁴ BVerfGE 3, 383, 403; 47, 198, 222; BVerfG NJW 1987, 749

⁵⁵ seit BVerfGE 1, 225; desweiteren BVerfGE 20, 56, 101; 69, 92, 110

⁵⁶ Bethge: Rundfunkfreiheit, S. 36 f; Starck: Rundfunkfreiheit, S. 34 ff

⁵⁷ Lerche: Landesbericht, S. 75 ff; Schmidt: Rundfunkvielfalt,S. 84; Schuster: Meinungsvielfalt, S. 146

⁵⁸ Dr. H. Gersdorf: Staatsfreiheit, S. 106 f

⁵⁹ BVerfGE 44, 125, 138

⁶⁰ BVerfGE 44, 125, 141

⁶¹ Dr. H. Gersdorf: Staatsfreiheit, S. 106

⁶² Dr. H. Gersdorf, a.a.O., S. 108

⁶³ BVerfGE 57, 295, 320; 59, 321, 258; BVerfGE NJW 1982, 1451, 1452; BVerfGE NJW 1987, 239, 240

⁶⁴ Begriffe nach Dr. J. Stender-Vorwachs: "Staatsferne", S. 40

⁶⁵ BVerfGE 20, 56

⁶⁶ Dr. J. Stender-Vorwachs: "Staatsferne", S. 195

⁶⁷ C. Puttfarcken in: Medienrecht im Wandel, S. 121ff

⁶⁸ NVwZ 94, 521, 525

⁶⁹ OVG Hamburg NJW 88, 928

⁷⁰ OVG Hamburg NJW 94, 69

⁷¹ BVerfGE 82, 54 ff

⁷² so BVerfGE 12, 205, 259 ff; 35, 202, 222 ff, st. Rspr.

⁷³ BVerfG NJW 90, 40; st. Rspr.

⁷⁴ BVerfG NJW 91, 938

⁷⁵ BVerwG DÖV 79, 102; BayVGH ZUM 91, 101

⁷⁶ BVerfGE 60, 53

⁷⁷ J. G. Müller: Staats- und Parteieneinfluß, S. 149

⁷⁸ J. G. Müller: Staats- und Parteieneinfluß, S. 279

⁷⁹ Berechnung nach H. D. Jarass: Die Freiheit des Rundfunks, S. 45 ff

⁸⁰ J. G. Müller, a.a.O., S. 280

⁸¹ J. G. Müller: Staats- und Parteieneinfluß, S. 301

⁸² W. Menningen in: RuF 1981, 186 f

⁸³ J. G. Müller: Staats- und Parteieneinfluß, S. 304

⁸⁴ W. Menningen in: RuF 1981, S. 188

⁸⁵ J. G. Müller, a.a.O. , S. 313

⁸⁶ zit. nach R. Appel in: Fernsehmoderatoren in Deutschland, S. 175

⁸⁷ J. G. Müller: Staats- und Parteieneinfluß , S. 314

⁸⁸ J. G. Müller, a.a.O., S. 315 f

⁸⁹ vgl. H.-P. Riese: Der Griff nach der vierten Gewalt, S. 174

⁹⁰ DER SPIEGEL vom 22.2.1982, S. 221

⁹¹ Quelle: ARD-Jahrbuch 1998