Wie weit geht die Freizügigkeit von ArbeitnehmerInnen im öffentlichen Dienst?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Das Verständnis von Freizügigkeit auf EU-Ebene
2.1 Rechtliche Grundlagen
2.2 Auslegung in der Rechtsprechung
2.3 Zwischenergebnis

3 Der öffentliche Dienst in der Bundesrepublik Deutschland
3.1 Rechtliche Grundlagen
3.2 Was unterscheidet Beamte von Angestellten und Arbeitern?
3.3 Was sind hoheitsrechtliche Befugnisse?
3.3.1 Historische Auslegung
3.3.2 Eingriffs- und Leistungsverwaltung
3.3.3 Fiskalverwaltung
3.3.4 Untergeordnete Tätigkeiten
3.4 Zwischenergebnis

4 Praktische Konsequenzen
4.1 Verfassungstreue
4.2 Ausbildungsanforderungen
4.3 EG-Ausländer im hoheitlichen Aufgabenbereich

5 Fazit und Schluß

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

Im Reiseverkehr ist das problemlose Überqueren europäischer Grenzen schon längst zu einer Selbstverständlichkeit geworden. Schlagbäume und Ausweis- kontrollen gehören, von Ausnahmen abgesehen, der Vergangenheit an. Die offenen europäischen Grenzen sind Bestandteil des freien Binnenmarktes in der EU, bilden aber lediglich einen Baustein auf dem Weg zu einem tatsächlich freien Personenverkehr. Die Niederlassungs- und Beschäftigungsfreiheit wurde zwar im EG-Vertrag von 1957 festgeschrieben, die konkrete Ausgestaltung bereitet den Mitgliedstaaten aber noch viele Probleme. Belegen läßt sich das an der großen Anzahl der diesbezüglich getroffenen EuGH-Entscheidungen. Dabei kristallisiert sich heraus, daß speziell die Frage nach der Ausgestaltung der Freizügigkeit im öffentlichen Dienst immer wieder Anlaß zu kontroversen Diskussionen bietet. Ursachen hierfür liegen zunächst einmal darin, daß in den einzelnen Mitglied- staaten völlig unterschiedliche Bereiche zum öffentlichen Dienst zählen. Des weiteren ist auch das öffentliche Dienstrecht in den Mitgliedstaaten unter- schiedlich geregelt. „Die rechtliche Ausgestaltung der Dienstverhältnisse...ist von den jeweiligen landestypischen Besonderheiten derart geprägt, daß eine insti- tutionelle Vergleichbarkeit kaum möglich,...erschiene.“¹ Ein einheitliches euro- päisches Dienstrecht ist also noch in weiter Ferne. Demzufolge wird die Frage, inwieweit der öffentliche Dienst der einzelnen Mitgliedstaaten für Unionsbürger zu öffnen ist, vom EuGH regelmäßig einzelfallbezogen beantwortet. Teilweise wurde dabei deutlich, daß in der Bundesrepublik die gängige Einstellungs-, Ver- beamtungs-, und Entlohnungs- bzw. Besoldungspraxis nicht mehr wie gewohnt gehandhabt werden kann, wenn man den Freizügigkeitsanforderungen der EU gerecht werden will.

Die Diskussion um eine aus europarechtlicher Sicht erforderliche Reform des deutschen öffentlichen Dienstrechts hat also aus naheliegenden Gründen ihre Berechtigung. Daraus jedoch zu folgern, daß die Verbeamtung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes generell dem Recht der Europäischen Gemeinschaft widerspräche, wäre ein Fehlschluß. Die Notwendigkeit einer Reform des öffent- lichen Dienstrechts und das Erfordernis europäischer Harmonisierung wird oft dazu mißbraucht, um das innenpolitische Anliegen einer Abschaffung bzw. zah- lenmäßigen Beschränkung des Berufsbeamtentums, zu untermauern. Das sollte vermieden werden, denn eine Vermischung von, wenn auch u.U. berechtigten, innenpolitischen Interessen und europarechtlichen Erfordernissen kann einem objektiven juristischen Schluß nicht zuträglich sein. Vielmehr ergeben sich folgende Fragen:

- Inwieweit umfaßt die Freizügigkeitsregelung des EG-Vertrags den öffentlichen Dienst?
- Wie ist in Deutschland sinnvollerweise zu verfahren, um die Anforderungen des EGV zu erfüllen?
- Ist eine Änderung des bundesdeutschen Beamtenrechts notwendig bzw. reichen die bisherigen Änderungen aus?

2 Das Verständnis von Freizügigkeit auf EU-Ebene

Die Freizügigkeit von Arbeitnehmern bezieht sich auf ein Aufenthaltsrecht zur Ausübung der Arbeit, den Fortbestand des Aufenthaltsrechts nach Beendigung der Arbeit, die Bewerbung um Stellenangebote und auf Mobilität bei der Arbeitssuche. Diese Mobilitätsrechte werden unter dem Gebot der gemeinschaftlichen Inländergleichbehandlung gewährt. Umgekehrt beinhalten die Mobilitätsrechte ein Verbot der Ungleichbehandlung von Unionsbürgern.²

2.1 Rechtliche Grundlagen

Primärrechtlich ist die Freizügigkeit im EGV in Art. 48 ff geregelt. Man kann Art. 48 auch als eine Konkretisierung des allgemeinen Diskriminierungsverbots in Art. 7 EGV auffassen.³ Das Freizügigkeitsgebot der Art. 48-51 EGV bezieht sich auf Arbeitnehmer. Art. 48 IV EGV nimmt die „öffentliche Verwaltung“ allerdings ausdrücklich von dem Freizügigkeitsgebot aus. Bezüglich des öffentlichen Dienstes tauchen somit zwei Fragen auf:

1. Was ist mit „öffentlicher Verwaltung“ gemeint?
2. Welche im öffentlichen Dienst tätigen Personen sind als „Arbeitnehmer“ im Sinne des EGV zu bezeichnen?

Das Sekundärrecht gibt auf diese Fragen wenig konkrete Antworten. Art. 1 Abs. 1 der VO 1612/68 legt nahe, daß jeder als Arbeitnehmer zu bezeichnen ist, der eine Tätigkeit aufnimmt, für die er Lohn oder Gehalt bekommt.⁴ Andererseits ist in Art. 4 der Verordnung lediglich von „Unternehmen und Wirtschaftszweigen“ die Rede, nicht von der Verwaltung.⁵ „Diese (Regelungen, d. Verf.) legen den Schluß nahe, daß nur in der freien Wirtschaft beschäftigte Personen zu den Arbeitnehmern im Sinne des EWGV zu zählen sind, nicht hingegen die in der öffentlichen Verwaltung der Mitgliedstaaten beschäftigten Personen.“⁶ Doch was ist mit „öffentlicher Verwaltung“ gemeint? Eine teleologische Auslegung des Art. 48 EGV könnte folgendermaßen aussehen: Die Aussparung der „öffentlichen Verwaltung“ von der Freizügigkeit bei gleichzeitig nicht näherer Konkretisierung des Begriffs sei bewußt geschehen. Jeder Mitgliedstaat solle selber bestimmen, was er unter „öffentlicher Verwaltung“ verstehe. Schließlich entspräche dies dem Charakter der Gemeinschaftsrechtsordnung, die den Mitgliedstaaten ein bestimmtes Maß an Souveränität zugestehe.⁷ Die Gemeinschaftsrechtsordnung sei lediglich eine Teilrechtsordnung.⁸

2.2 Auslegung in der Rechtsprechung

Der Europäische Gerichtshof konnte sich dieser Auslegung nicht anschließen. In den EuGH-Entscheidungen wurde insbesondere deutlich, daß längst nicht alle Bereiche, für die in der Bundesrepublik bisher eine Verbeamtung und bis dato auch die deutsche Staatsangehörigkeit erforderlich waren, unter den Vorbehalt des Art. 48 IV EGV fallen. Exemplarisch deutlich wurde dies an dem Rechtsstreit zwischen der britischen Staatsangehörigen Deborah Lawrie-Blum und dem Land Baden-Württemberg.⁹ Zum Zeitpunkt des Rechtsstreits sah eine Verordnung des baden-württembergischen Ministeriums für Kultur und Sport vor, daß Referendare ausnahmslos zu Beamten auf Widerruf ernannt werden sollten. Dies war aber nach dem damaligen Stand des Beamtenrechts im Fall Lawrie-Blum nicht möglich, da nur deutsche Staatsbürger Beamte werden konnten. Das Oberschulamt lehnte ihren Antrag auf Referendariatsausbildung daraufhin ab. Frau Lawrie-Blum hat vor dem EuGH nicht nur ihre Einstellung als Studien- referendarin erstritten, sondern den Europäischen Gerichtshof auch zu der Fest- stellung veranlaßt, daß die Tätigkeit als Studienreferendarin keine Tätigkeit dar- stellt, die zwingend die deutsche Staatsangehörigkeit erfordert. Die Tätigkeit von Studienreferendaren sei nicht als Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung im Sinne des Art 48 IV EGV zu werten, weil der gesetzliche Vorbehalt lediglich für Tätigkeiten gelte, die „ein Verhältnis besonderer Verbundenheit des Stellen- inhabers zum Staat sowie die Gegenseitigkeit von Rechten und Pflichten voraus- setzen, die dem Staatsangehörigkeitsband zugrundeliegen.“¹⁰ Diese Ansicht wurde in der Rechtssache Annegret Bleis gegen Ministère de l´Education nationale noch einmal bestätigt.¹¹ Genau wie in der Bundesrepublik war in Frank- reich die Lehrtätigkeit an staatlichen höheren Schulen mit der Beamten- eigenschaft und dem Staatsangehörigkeitserfordernis gekoppelt. Der EuGH wies in seinem Urteil darauf hin, daß der Vorbehalt des Art. 48 IV EGV nur für jene Stellen im öffentlichen Dienst gelte, die „eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse...mit sich bringen“.¹²

Die Frage, ob eine Tätigkeit unter den Vorbehalt des öffentlichen Dienstes fällt oder nicht, wird oft erst bei einer Diskriminierung relevant. Als Beispiel sei ein Urteil des EuGH angeführt, in dem eine Tarifvertragsklausel des Hamburger öffentlichen Dienstes für nichtig erklärt wurde, weil sie gegen Art. 48 EGV und Art. 7 Absätze 1 und 4 der VO 1612/68 verstoßen.¹³ Im fraglichen Fall handelte es sich um eine griechische Fachärztin, die vor ihrer Tätigkeit in einem öffentlichen Hamburger Krankenhaus schon in Griechenland ebenfalls im öffentlichen Dienst tätig gewesen war. Der BAT sah eine Höhergruppierung im Rahmen eines Zeitaufstiegs vor. Die Höhergruppierung wurde ihr aber verweigert, weil nur die Dienstzeit in der Bundesrepublik berücksichtigt werden könne. Analog zu vielen vorherigen Entscheidungen¹⁴ faßte der Europäische Gerichtshof die Tätigkeit als Fachärztin in einem öffentlichen Krankenhaus nicht unter den Ausnahmevorbehalt des Art 48 IV EGV. Außerdem stellte er fest, daß es sich bei der Tätigkeit in beiden Mitgliedstaaten um gleichartige Tätigkeiten handele. Das ergäbe sich schon aus dem Wortlaut der Berufsbezeichnung (Fachärztin). Insofern verletze die Tarifvertragsklausel das Diskriminierungsverbot, speziell Art. 7 der VO 1612/68 und sei somit nichtig.¹⁵

Wird bei öffentlich Bediensteten die Arbeitnehmereigenschaft ohne Einschränkung festgestellt, entstehen daraus nach Art. 10 ff der VO 1612/68 (teilweise eingeschränkte) Freizügigkeitsansprüche auch für Familienangehörige.¹⁶ Außerdem beinhaltet die Freizügigkeit einen Anspruch auf Gleichbehandlung bei den Arbeitsbedingungen und bei den Sozialleistungen einschließlich des Transfers. Letzteres regelt Art. 51 EGV.

2.3 Zwischenergebnis

Aus den angeführten Urteilen lassen sich zwei Schlüsse ziehen:

1. Die Art des Rechtsverhältnisses zwischen Arbeitnehmer und Verwaltung ist für die gemeinschaftsrechtliche Auslegung, ob jemand Arbeitnehmer im Sinne des Art. 48 EGV ist, unerheblich.¹⁷ Ob Angestellter, Beamter oder Arbeiter: Aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht sind allein objektive Kriterien relevant, an denen die spezielle Tätigkeit gemessen wird. Die Kriterien, die alle zusammen gelten müssen, lauten:

a. Nach der in Art. 1 Abs. 1 der VO 1612/68 muß es sich um eine Tätigkeit in einem „Lohn- und Gehaltsverhältnis“ handeln, d.h. Arbeit, die vergütet wird.¹⁸
b. Im Gegensatz zum Selbständigen ist ein Arbeitnehmer weisungs- gebunden.¹⁹
c. Es muß sich um eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Art. 2 EGV handeln.²⁰
d. Auch eine Vorbereitungs- oder Lehrzeit ist als Arbeitsverhältnis im Sinne der Art. 48 I-III EGV zu sehen,²¹ wenn das Ziel der Ausbildung eine Tätigkeit ist, die nicht unter den Vorbehalt der öffentlichen Ver- waltung fällt.²²

2. Die von der mit Art. 48 IV EGV von der Freizügigkeit ausgenommene „öffentliche Verwaltung“ umfaßt lediglich jene Bereiche, die unmittelbar die all- gemeinen Belange des Staates direkt betreffen und die ein besonderes Treueverhältnis zum Staat erfordern.²³ Der Begriff der „hoheitsrechtlichen Be- fugnisse“ wird in der ständigen Rechtsprechung des EuGH eng ausgelegt.²⁴

Die Vielzahl der vom EuGH behandelten Fälle läßt sich wie folgt zusammen- fassen:

a. Untergeordnete, eher handwerklich orientierte Tätigkeiten fallen nicht unter den Vorbehalt des Art. 48 IV EGV.
b. Pflegetätigkeiten in staatlichen Krankenhäusern zählen ebenfalls nicht zur „öffentlichen Verwaltung“ im Sinne des Art. 48 IV EGV.
c. Lehrtätigkeiten an staatlichen Schulen und Universitäten fallen ebenfalls nicht unter den Vorbehalt der öffentlichen Verwaltung.
d. Kontrollierende Funktionen, Planungs- und Aufsichtstätigkeiten im öffentlichen Dienst beinhalten im Einzelfall vorwiegend hoheitliche Funktionen oder sind relevant für die in Art. 48 III EGV angeführte „Sicherheit und Ordnung“. Deshalb fallen sie im Einzelfall unter den Vorbehalt des Art. 48 IV EGV.²⁵

In der Rechtsprechung des EuGH wird also jede einzelne Tätigkeit daraufhin untersucht, ob es sich bei den Mitarbeitern der Verwaltung

1. um Arbeitnehmer im Sinne des Art. 48 I-III EGV handelt
2. und ob diese hoheitliche Tätigkeiten ausüben.

Die angeführten Fälle machen deutlich, daß es immer dann zu Schwierigkeiten bei der nationalen Umsetzung der europäischen Freizügigkeitsregelung kommt, wenn der Mitgliedstaat die Regelungen des Europarechts anders interpretiert als der EuGH. Das unterschiedliche Verständnis dessen, was „öffentliche Ver- waltung“ ist, führt beispielsweise oft zu Verwirrung und hat bei den Mitgliedstaaten Einstellungs- und Diskriminierungspraktiken zur Folge, die im Widerspruch zum europäischen Gemeinschaftsrecht stehen. Oft werden erst in den Rechtsstreitigkeiten Mängel in der nationalen und regionalen Gesetzgebung deutlich (entspricht in der Bundesrepublik Bundes- und Ländergesetzen). Daraus folgen dann im Hinblick auf die Freizügigkeit mißverständliche Regelungen auf der Ebene von Verordnungen und Dienstanweisungen. Auch im Tarifvertragswesen des öffentlichen Dienstes wird die europäische Komponente oft nicht genügend bedacht.²⁶

3 Der öffentliche Dienst in der Bundesrepublik Deutschland

Die historischen Wurzeln des öffentlichen Dienstes reichen bis in das späte 16. Jahrhundert. Die Begründung des Beamtentums geht hingegen auf den preußischen König Friedrich Wilhelm I. (1713-1740) zurück, der aus „Dienern des Landesherrn“ durch einseitigen staatlichen Hoheitsakt „Staatsdiener“ machte. Die Entwicklung des Beamtenrechts scheint mit der Entstehung einer neuzeitlichen Verwaltung verknüpft zu sein.²⁷ Schließlich gibt es in allen EU-Mitgliedstaaten Beamte, wobei die konkrete Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses sowie der Umfang des Beamtenwesens sich aber unterscheidet.²⁸ In der Bundesrepublik Deutschland befinden sich die 1,9 Mio. Beamten und Richter gegenüber 4,5 Mio. Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst in der Minderheit (Stand von 1992).²⁹ Da eine der größten Hürden für die europäische Freizügigkeit aber in den meisten europäischen Mitgliedstaaten noch immer das Staatsangehörig- keitserfordernis ist,³⁰ ist auch eine dahingehende Betrachtung der Organisation des öffentlichen Dienstes in der Bundesrepublik geboten.

3.1 Rechtliche Grundlagen

Die verfassungsrechtliche Grundlage für den öffentlichen Dienst bildet ins- besondere Art. 33 II-V GG. Historisch betrachtet haben sich die Mütter und Väter des Grundgesetzes mit der Fortführung der deutschen Beamtenrechtstradition (z.B. in Art. 33 V GG: „unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums “, Hervorh. d. Verf.) gegen die Westalliierten durchgesetzt. Während der Parlamentarische Rat die Gesetzmäßigkeit und parteipolitische Neutralität der Verwaltung am ehesten durch Beamte gesichert sah, sahen die Alliierten in der nicht gerade rühmlichen Rolle der Beamtenschaft im National- sozialismus eher den Gegenbeweis für diese These erbracht. Das Resultat dieses Disputs war jedoch eine verfassungsmäßige Garantie des Berufs- beamtentums.³¹ Art. 33 IV GG schreibt fest, daß hoheitsrechtliche (ständige) Aufgaben Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sind, die in einem „öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen“. Wie im folgenden ausgeführt wird, können mit dieser Formulierung nur Beamte gemeint sein. Daß man „hoheitsrechtliche Aufgaben“ durchaus verschieden definieren kann, wurde in Kapitel 2.2 schon angesprochen. Die verfassungsmäßige Garantie des Berufsbeamtentums ist deswegen von Bedeutung, weil das Grundgesetz nur mit einer 2/3- Mehrheit geändert werden kann. Es ist also nicht so ohne weiteres möglich, das Berufsbeamtentum gänzlich abzuschaffen.

Auf der Ebene der Bundesgesetze wird der öffentliche Dienst vor allen Dingen durch das Bundesbeamtengesetz (BBG) und das Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) geregelt. Auf der Grundlage von Art. 72 GG und § 1 ff BRRG gelten die Beamtengesetze der Länder sowie auf sekundärrechtlicher Ebene eine Fülle von Nebengesetzen und Verordnungen. Doch was versteht der Gesetzgeber eigentlich unter „öffentlichem Dienst“? „Öffentlicher Dienst ist die Tätigkeit im Dienst einer juristischen Person des öffentlichen Rechts.“³² Darunter fallen Beamte ebenso wie Richter, Berufssoldaten, freiwillige Soldaten auf Zeit und Angestellte und Arbeiter im Dienste einer öffentlichen, juristischen Person.³³ Bei Richtern und Soldaten scheint es sich nach h.L. eindeutig um Personen mit hoheitsrechtlichen Befugnissen zu handeln³⁴, so daß diese Berufsgruppen von der Untersuchung ausgeklammert werden können.

3.2 Was unterscheidet Beamte von Angestellten und Arbeitern?

Beamte unterscheiden sich von Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst u.a. dadurch, daß sie der weiter oben schon einmal zitierten „Dienst- und Treue- pflicht“ unterliegen. Zu den Dienstpflichten eines Beamten gehört u.a. die Ab- leistung des Diensteides nach § 58 BBG. Dieser Diensteid bezieht sich sowohl auf die Treue zur Verfassung als auch auf die gewissenhafte Erfüllung der Amts- pflichten.³⁵ Ein Beamter muß für die Verfassung aktiv eintreten, ein Angestellter muß diese in einem Gelöbnis lediglich bejahen, wenn es verlangt wird. Gemäß § 53 BBG muß sich ein Beamter bei der politischen Betätigung zurückhalten. Er hat kein Streikrecht.³⁶ Ein Beamter repräsentiert seinen Dienstherrn im Gegen- satz zum Arbeiter oder Angestellten auch außerhalb des Dienstes. Verletzt er diese Dienst- und Treuepflicht, drohen disziplinarrechtliche Konsequenzen. Arbeiter und Angestellte unterstehen dem Privatrecht, Beamte hingegen dem öffentlichen Recht. Die Bezahlung der Arbeiter und Angestellten wird durch Tarif- verträge geregelt. Sie werden nach Leistung bezahlt. Bei den Beamten herrscht hingegen das Alimentationsprinzip, das aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn resultiert. Man könnte das Alimentationsprinzip auch dahingehend interpretieren, daß es eine Art Belohnung für die Treue zum Dienstherrn darstellt. Eine andere Belohnung für die auferlegten Beschränkungen stellt in der Praxis die Sicherheit des Arbeitsplatzes dar. Im Gegensatz zu Arbeitern und Angestellten, die den regulären Arbeitsgesetzen unterliegen, können Beamte nur in Ausnahmefällen (bei groben Verstößen gegen die Dienst- und Treuepflicht oder aufgrund eines Gesetzes) entlassen werden.³⁷ Die angeführten Pflichten und Ansprüche sind neben dem Laufbahnprinzip und dem Lebenszeitprinzip Bestandteile der in Art. 33 V GG angeführten „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamten- tums“.³⁸ Strittig war lange Zeit, ob das Staatsangehörigkeitserfordernis ebenfalls zu diesen „hergebrachten Grundsätzen“ gehört. Mit dem Zehnten Gesetz zur Änderung dienstlicher Vorschriften vom 20. Dezember 1993 hat der Gesetzgeber hier jedoch Fakten geschaffen und das Berufsbeamtentum grundsätzlich für EU-Bürger geöffnet.³⁹ Auch § 7 BBG und § 4 BRRG wurden entsprechend geändert. Das Staatsangehörigkeitserfordernis für die Berufung in das Beamten- verhältnis gilt jetzt nur noch für jene Bereiche der öffentlichen Verwaltung, die unter den Vorbehalt des Art. 48 IV EGV fallen. Insofern ist die Frage relevant, welche Tätigkeitsbereiche aus der Sicht der Bundesrepublik Deutschland hoheitsrechtliche Befugnisse beinhalten.

3.3 Was sind hoheitsrechtliche Befugnisse?

Der Wortlaut des Art. 33 IV GG erweist sich als wenig hilfreich bei der Auslegung dessen, was „hoheitsrechtliche Befugnisse“ sind. Etwas tiefer läßt schon die historische Interpretation blicken.

3.3.1 Historische Auslegung

Die Formulierung „hoheitsrechtliche Befugnisse“ wurde erst im Redaktions- ausschuß anstelle der nach Ansicht des Ausschusses weiter greifenden For- mulierung „Ausübung öffentlicher Gewalt“ in das Grundgesetz aufgenommen.⁴⁰ Schon in der Weimarer Republik setzte die Preußische Sparverordnung vom 12. September 1931 dem Automatismus bei der Verbeamtung von öffentlich Be- diensteten ein Ende.⁴¹ In Verbindung mit Art. 33 V GG („hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums“) weist dies eher auf eine enge Auslegung des Begriffs hin. Art. 34 GG behandelt die Haftung des Staates bzw. der öffentlichen Körperschaft bei Verletzung einer Amtspflicht. Die Möglichkeit einer Amtspflicht- verletzung wird dabei nicht auf Beamte beschränkt, sondern es ist vage von jemandem die Rede, der ein öffentliches Amt ausübt. Die indirekte Ausdehnung der Amtshaftung auf Angestellte würde aber keinen Sinn machen, wenn nicht von vornherein die Tätigkeit von Angestellten zumindest in untergeordneten obrigkeitlichen Tätigkeiten impliziert wäre.⁴² Ein weiteres Indiz für die Absicht des parlamentarischen Rates, Angestellte in die öffentliche Verwaltung zu integrieren, ist der Regel-/Ausnahmecharakter des Funktionsvorbehalts in Art. 33 IV GG. Nur solche hoheitsrechtlichen Befugnisse sollen in der Regel von Beamten ausgeübt werden, die eine „ständige Aufgabe“ darstellen.⁴³ D.h. zum einen, daß Aus- nahmen durchaus möglich sind, zum anderen, daß eine Besetzung des Dienst- postens mit Angestellten vorgesehen ist, wenn es sich nicht um eine dauerhafte Aufgabe handelt. Die Einbeziehung von Angestellten in hoheitliche Tätigkeiten spricht aber wiederum für eine enge Auslegung des Begriffs „hoheitsrechtliche Befugnisse“. Die Ausdehnung des Beamtenwesens auf alle Bereiche der öffent- lichen Verwaltung ist eindeutig nicht vorgesehen. Doch welche Bereiche der öffentlichen Verwaltung sind gemeint?

„Die Unklarheiten liegen auch darin begründet, daß das BVerfG bisher nicht definiert hat, was die „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse“ im Sinne von Art. 33 Abs. 4 GG bedeutet.“⁴⁴ Die Auffassungen reichen von einer engen Aus- legung, die sich am Wortlaut, an der Entstehungsgeschichte und am Sinn und Zweck der Rechtsnorm orientiert bis zu einer weiten Auslegung, die jede Erfüllung von Verwaltungsaufgaben als hoheitliche Tätigkeit ansehen. Vermittelnde Auffassungen unterscheiden hingegen zwischen Eingriffs- und Leistungsverwaltung.⁴⁵

3.3.2 Eingriffs- und Leistungsverwaltung

Die Eingriffsverwaltung stellt den Kern hoheitsrechtlicher Befugnisse des Staates dar. Der Staat greift hier obrigkeitlich unmittelbar in Freiheit und Eigentum des Bürgers ein. Klassische Bereiche der Eingriffsverwaltung sind die Tätigkeiten und Befugnisse der Polizei- und Ordnungsverwaltung, der Aufsichtsbehörden und der Finanzverwaltung.⁴⁶ Zur Leistungsverwaltung zählen hingegen alle Bereiche der Verwaltung, die mit der Verbesserung der Daseinsvorsorge, der sozialen Sicher- heit und der Förderung von verschiedenen Lebensbereichen zu tun haben.⁴⁷ Hierzu zählen beispielsweise Tätigkeiten in Sozial- und Wohnungsämtern, die Vergabe von Subventionen usw. Historisch betrachtet haben sich die Aufgaben des Staates von rein obrigkeitlichen Aufgaben zugunsten der Leistungsverwaltung verschoben. „Die Aufgabenstruktur der Verwaltung (hat sich, d. Verf.) erheblich geändert: Durch die Fortbildung des Rechtstaates zum „sozialen Ver- teilungsstaat“, durch den Wandel des Staates vom Ordnungsgaranten zum Daseinsvorsorgegaranten.“⁴⁸ In Art. 20 I GG ist festgeschrieben, daß die Bundesrepublik Deutschland „ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“ ist (Hervorh. d. Verf.). Insofern gehört die Leistungsverwaltung zweifellos zu den staatlichen Aufgaben. Die Frage ist, ob diese Aufgaben auch „hoheitsrechtliche Befugnisse“ im Sinne des Art. 33 IV GG beinhalten. Eine enge Auslegung des Begriffs besagt, daß die staatlich erbrachten Sozial- und Daseinsvorsorge- leistungen ebenso gut von Privaten erbracht werden könnten. Außerdem fehle der mögliche Einsatz von Zwangsmitteln. Die Leistungsverwaltung sei deshalb nicht unter den Bereich der hoheitlichen Aufgaben zu fassen.⁴⁹ Eine Verbeamtung der öffentlich Bediensteten sei ergo nicht erforderlich. Dem ist entgegenzuhalten, daß der Staat zwar in der Leistungsverwaltung nicht mit direktem Zwang arbeitet, doch daß er das Leben der Bürger mit seinen Entscheidungen teilweise maßgeblich beeinflußt. Wenn er beispielsweise dem einen eine Leistung zuspricht, nimmt er dem anderen etwas weg, ohne daß dieser gefragt wird.⁵⁰ Insofern könnte man schon von einem Zwang sprechen. Schließlich erfolgen beispielsweise die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung nicht freiwillig, sondern werden automatisch eingezogen und auch bei nicht eingetretener Arbeitslosigkeit nicht zurückerstattet. Die Beitragszahler haben darauf keinen Einfluß. Wenn man bedenkt, daß nach h.L. die Steuerverwaltung eindeutig in den Bereich der Eingriffsverwaltung fällt,⁵¹ kommt die Leistungsverwaltung der Eingriffsverwaltung gerade in diesem Bereich ziemlich nahe.

Bei der Leistungsverwaltung in öffentlich-rechtlicher Rechtsform, z.B. Bundes- bahn und Bundespost, ist die Zuordnung zu nicht-hoheitlichen Tätigkeiten hin- gegen eindeutig. Der Gesetzgeber hat daraus seine Konsequenzen gezogen. Diese Bereiche sind inzwischen weitgehend privatisiert worden oder befinden sich auf dem Weg dorthin.⁵² Eine Fortführung der vor allen Dingen Ende der 80er Jahre geführten politischen und juristischen Diskussion erweist sich von daher in diesem Punkt als müßig.

3.3.3 Fiskalverwaltung

Als Fiskalverwaltung wird der Bereich bezeichnet, der die Beschaffung von Hilfs- gütern zur Aufgabe hat, die für die Erledigung der Verwaltungsaufgaben not- wendig sind. Der Staat wird in diesem Bereich unter rein kaufmännischen Ge- sichtspunkten tätig und tritt als gleichberechtigter Vertragspartner auf. Insofern handelt es sich um keine Aufgabe mit hoheitsrechtlichen Befugnissen.⁵³

3.3.4 Untergeordnete Tätigkeiten

Untergeordnete oder rein technische Tätigkeiten haben in der Regel keinen Ein- fluß auf staatliche Entscheidungen. Es besteht weitgehende Einigkeit darüber, daß ein Beamtenerfordernis auf der unteren Ebene öffentlicher Verwaltung nicht besteht. Allerdings können auch hier Abgrenzungsprobleme auftreten, wenn z.B. eine besondere Geheimhaltungspflicht besteht.⁵⁴ Es wäre dann im Einzelfall zu prüfen, ob diese Geheimhaltungspflicht sich in wesentlichen Punkten von der Verpflichtung zur Diskretion bei Angestellten der Privatwirtschaft (z.B. Bankan- gestellten) unterscheidet. Tätigkeiten von Bürohilfskräften beim Verfassungs- schutz oder beim Verteidigungsministerium fallen z.B. möglicherweise unter den Vorbehalt der „öffentlichen Ordnung“ und Sicherheit gemäß Art. 48 III EGV bzw. stellen hoheitliche Aufgaben dar. Insofern bestätigt auch hier die Ausnahme die Regel.

3.4 Zwischenergebnis

Das Berufsbeamtentum hat in der Bundesrepublik nicht nur eine gesetzliche Grundlage, sondern auch eine Bestandsgarantie im Grundgesetz. Eine enge Auslegung des Art. 33 GG im Hinblick auf die Übertragung von öffentlichen Ver- waltungsaufgaben auf Beamte ist jedoch zulässig. Ein Staatsangehörigkeits- erfordernis für Beamte besteht nur noch dann, wenn es sich um Tätigkeiten mit hoheitsrechtlichen Befugnissen handelt. § 7 II BBG und § 4 II BRRG lehnen sich hinsichtlich des Deutschenvorbehalts eindeutig an den Ausnahmevorbehalt des Art. 48 Abs. 4 EWG-Vertrag und damit indirekt auch an dessen Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof an. Für alle anderen öffentlich Bediensteten gilt gemäß § 7 I BBG die im EG-Vertrag festgeschriebene Freizügigkeit. Auch die Bundesländer sind gehalten, ihre Gesetze gemäß § 4 I BRRG zu gestalten und den öffentlichen Dienst für Unionsbürger zu öffnen.

Probleme bereitet vor allen Dingen die Abgrenzung von hoheitlichen Aufgaben. Neben den eindeutig klassifizierten Tätigkeiten aus der Eingriffsverwaltung, der Fiskalverwaltung und der Leistungsverwaltung in öffentlich-rechtlicher Rechtsform treten Überschneidungen, Widersprüche und Fragen auf. Eine generelle Abgrenzung zwischen Eingriffs- und Leistungsverwaltung ist kaum möglich. Auch bei der Zuordnung von Tätigkeiten zum über- oder untergeordneten Bereich wird man auf Grenzfälle stoßen, die eine Entscheidung nur in der Einzelfallbetrachtung ermöglichen.

4 Praktische Konsequenzen

Die bisherige Ausnahmeregelung des § 7 III BBG, die eine Verbeamtung von Ausländern nur dann vorsieht, wenn ein „dringendes dienstliches Bedürfnis“ besteht, gilt für EU-Ausländer nur noch im Hinblick auf Tätigkeiten mit hoheits- rechtlichen Befugnissen. Besonders hinsichtlich des Gleichbehandlungs- grundsatzes in Art. 48 II EGV können sich dennoch Probleme ergeben. Ins- besondere die mangelnde Vergleichbarkeit von Qualifikationen und Kriterien könnte in der Praxis zu Schwierigkeiten führen. Es stellt sich daher die Frage nach den Anforderungen an ausländische Stellenbewerber für den öffentlichen Dienst.⁵⁵

4.1 Verfassungstreue

Die Anforderung der Verfassungstreue gilt gleichermaßen für in- und aus- ländische Bewerber. Zu beurteilen, ob ein ausländischer Bewerber gegen den Grundsatz der Verfassungstreue verstößt, dürfte allerdings problematisch sein. „Die Schwierigkeit liegt in der Konkretisierung dieser Treuepflicht und im Nachweis der mangelnden Eignung.“⁵⁶ Die umfassende Treuepflicht in der Bundesrepublik Deutschland, die weit über die funktionell-amtsbezogene Treuepflicht in anderen Mitgliedstaaten hinausgeht, erschwert eine Überprüfung ausländischer Bewerber zusätzlich.⁵⁷ Als Beispiel sei die mögliche Mitgliedschaft in der Kommunistischen Partei Frankreichs angeführt, die dort nicht als extremistisch gilt.⁵⁸

4.2 Ausbildungsanforderungen

Weniger Schwierigkeiten dürfte die Überprüfung der Sprachkenntnisse bereiten. Soweit die zu vergebende Stelle deutsche Sprachkenntnisse erfordert, fallen diese gemäß Art. 3 Abs. 1 der VO 1612/68⁵⁹ nicht unter das Diskriminierungsverbot des Art. 48 II EGV.⁶⁰

Die Ausbildungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft sind unterschiedlich geregelt und nur bedingt vergleichbar. „In jedem Fall kann von dem ausländischen Stellenbewerber nicht verlangt werden, daß er speziell die inländische Ausbildung erfahren hat. Vielmehr müssen auch die ausländischen Ausbildungen anerkannt werden, soweit sie mit den inländischen Ausbildungen materiell gleichwertig sind.“⁶¹ Doch was bedeutet „materiell gleichwertig“? In Art. 57 EGV ist der Erlaß von Richtlinien für selbständige Tätigkeiten vorgesehen. Mittlerweile ist dies auch für eine große Anzahl von Berufen geschehen, u.a. für Ärzte⁶², Zahnärzte⁶³, Tierärzte⁶⁴ und Hebammen⁶⁵. Mit diesen Richtlinien wurden die Ausbildungsgänge harmonisiert.⁶⁶ Dies ist insofern relevant, als daß die genannten Tätigkeiten auch nichtselbständig in öffentlichen Krankenhäusern ausgeübt werden können. Mit der Diplomrichtlinie wurde schließlich die gegen- seitige Anerkennung von Hochschulabschlüssen beschlossen, denen eine mindestens dreijährige Studienzeit vorausgeht.⁶⁷ Art. 4 der Diplomrichtlinie besagt allerdings, daß der Mitgliedstaat wahlweise eine Eignungsprüfung oder einen Anpassungslehrgang verlangen kann.⁶⁸ Ausbildungsgänge, die nicht unter eine Richtlinie fallen, müssen durch die zuständige Behörde oder Körperschaft (z.B. Oberschulamt oder Handwerkskammer) erst anerkannt werden, um in der Bundesrepublik Gültigkeit zu erlangen. Nach neuerer Rechtsprechung muß zumindest bei der Anerkennung akademischer Titel das Genehmigungsverfahren einfach und kostengünstig sein.⁶⁹ Im vorliegenden Fall hatte der (deutsche) Kläger nach dem ersten juristischen Staatsexamen ein Jahr in Schottland ver- bracht und dort den Titel „Master of Laws“ erworben. Das Ministerium für Wissenschaft und Kunst des Landes Baden-Württemberg verlangte für die Anerkennung des Abschlusses einen förmlichen Antrag und 130 DM Gebühr.⁷⁰ Es sei angemerkt, daß inzwischen eine Ergänzungsrichtlinie zur Diplomrichtlinie besteht, die auch einjährige Aufbaustudien erfaßt.⁷¹

4.3 EG-Ausländer im hoheitlichen Aufgabenbereich

Gemäß Art. 33 IV GG sollen hoheitliche Aufgaben in der Regel von Deutschen wahrgenommen werden. EU-Ausländer, die Tätigkeiten mit „hoheitsrechtlichen Befugnissen“ verrichten, sind Nicht-Unionsbürgern im Prinzip rechtlich gleich- gestellt (siehe Abschnitt 3.3 f.). Gemäß § 7 III BBG benötigen sie eine Aus- nahmegenehmigung durch den Innenminister. Außer für Professoren, Hoch- schuldozenten, Oberassistenten, Oberingenieure, wissenschaftliche oder künst- lerische Assistenten ist die Voraussetzung für eine Erteilung dieser Ausnahme- genehmigung gemäß § 4 III BRRG ein „dringendes dienstliches Bedürfnis“. Gerade im hoheitlichen Bereich besteht ein solches „dienstliches Bedürfnis“ aber ziemlich häufig, z.B. bei der Polizei. Die Gründe sind naheliegend: Durch den bedeutenden ausländischen Bevölkerungsanteil in der Bundesrepublik benötigt man Polizeibeamte, die die Sprache dieser Bevölkerungsgruppen sprechen und mit deren Mentalität vertraut sind.⁷² Die Kriterien für die Erteilung einer Aus- nahmegenehmigung sind eng. Bei der nordrhein-westfälischen Polizei wird dem Ausnahmeersuchen eines ausländischen Bewerbers beispielsweise ent- sprochen, wenn er sowohl die deutsche Sprache als auch die Sprache seines Herkunftslandes⁷³ beherrscht und wenn er zusätzlich zu einer zahlenmäßig bedeutenden nationalen Minderheit in Nordrhein-Westfalen gehört. Die relativ engen Kriterien für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung haben beispiels- weise in Nordrhein-Westfalen dazu geführt, daß ausländische Bewerber lieber die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben, als sich einer Beurteilung durch das Innenministerium zu unterziehen. Laut Einschätzung des nordrhein-westfälischen Innenministers wird es noch einige Jahre dauern, bis Ausländer auch im höheren Polizeidienst zu finden sind.⁷⁴ Nach h.L. gehört die Tätigkeit der Polizei eindeutig zum hoheitlichen Aufgabenbereich. Gerade vor dem Hintergrund der im Vertrag von Amsterdam noch einmal konkretisierten Vereinbarungen über die euro- päische Zusammenarbeit auf den Gebieten der Justiz und des Inneren erscheint es aber fragwürdig, ob das Staatsangehörigkeitserfordernis bei der Polizei auf Dauer sinnvoll ist. Außerdem hängt der Deutschenvorbehalt für hoheitliche Auf- gaben eng mit der Regelung des Staatsbürgerrechts zusammen.

Sollte das Parlament sich eines Tages dazu durchringen können, die Einbürgerung insbesondere für in Deutschland geborene Ausländer zu erleichtern, würden sich viele Probleme von Ausländern im hoheitlichen Aufgabenbereich quasi im Alleingang erledigen. Die kürzlich im Bundestag getroffene Entscheidung deutet indes in eine andere Richtung.

5 Fazit und Schluß

Formal sind die Anforderungen des EG-Vertrags in der Bundesrepublik im Hin- blick auf die Freizügigkeit auch im öffentlichen Dienst voll erfüllt. Jetzt kommt es darauf an, die zuletzt wieder am 9. Juli 1997 im Vertrag von Amsterdam be- kräftigte Freizügigkeit mit Leben zu erfüllen. Der öffentliche Dienst müßte beispielsweise ein europaweites Forum haben, in dem er seine Stellen- ausschreibungen bekannt gibt. Sonst bleibt der Zugang für ausländische Bewerber doch mehr theoretisch. Stellenausschreibungen könnten beispiels- weise auf der Internet-Seite der EU veröffentlicht werden. Gedruckte Publikationen wären zwar wegen der Versandkosten und der verschiedenen Sprachen schwieriger zu realisieren, aber ebenfalls denkbar.

Neben den Schul- und Universitätsausbildungen müßten auch die Berufs- ausbildungen besser harmonisiert werden. In der öffentlichen Verwaltung ist das allerdings ein weiter Weg, weil der Verwaltungsaufbau und die Rechtsverhältnisse in den Mitgliedstaaten völlig unterschiedlich sind. Wie die Rechtsverhältnisse in der öffentlichen Verwaltung in Zukunft ausgestaltet werden, bleibt mehr oder weniger den Mitgliedstaaten selbst überlassen (vgl. Kapitel 2.3). Dies hat zu einer Diskussion darüber geführt, ob eine öffentliche Dienstrechtsreform in Deutschland notwendig sei, die über die 1993 erfolgten Gesetzesänderungen im Beamtenrecht hinausgeht. Fast alle Parteien im Bundestag sind sich über die Notwendigkeit einer Dienstrechtsreform einig. Das Ziel einer solchen Reform solle größere Effizienz, Bürgernähe und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung sein. Neben der Freizügigkeit für EU-Bürger müsse gewährleistet sein, daß sich die öffentliche Verwaltung nicht noch weiter ausdehne. Bündnis 90/Die Grünen wollen, daß das Beamtentum auf hoheitliche Kernbereiche beschränkt wird. Die Sozialdemokraten fordern die Vergabe von Führungspositionen in der Verwaltung auf Zeit. Auch die CDU weist auf den „hohen Erwartungsdruck der Bevölkerung“ hin.⁷⁵ Es ist also über kurz oder lang mit einer Reform des öffentlichen Dienstrechts zu rechnen.

Das letztendliche Ziel jeder nationalen Reform der öffentlichen Verwaltung muß meiner Ansicht nach ein einheitliches, europäisches Dienstrecht sein. Ein erster Schritt auf diesem Weg wären verbindliche, europäische Einstellungskriterien hinsichtlich der Verfassungstreue und der Ausbildung. Im Hinblick auf die Be- urteilung, ob eine Tätigkeit unter den Ausnahmevorbehalt des Art 48 IV EGV fällt, scheint der EuGH mit seinen Einzelfallentscheidungen die zur Zeit einzig mögliche Lösung gefunden zu haben. Einheitliche, diesbezüglich verbindliche Kriterien sind bis jetzt trotz einer Vielzahl unterschiedlicher Ansätze nicht gefunden worden, denn bei der Unterscheidung zwischen hoheitlichen und nicht- hoheitlichen Aufgaben gibt es immer Ausnahmen von der generellen Regel. Vor diesem Hintergrund sollte die Bundesrepublik Deutschland auch die im Beamten- recht festgeschriebene „Dienst- und Treuepflicht“ noch einmal überdenken. Die Überlegung wäre angebracht, ob sich das in Deutschland besonders ausgeprägte Verständnis vom „Beamten als Staatsdiener“ der seinem Dienst-herrn auch in der Freizeit „treu“ im Sinne des Art. 54 BBG zu sein hat, nicht ein alter Zopf ist, den abzuschneiden sinnvoll wäre. Das deutsche Beamtenrecht entspricht schon lange nicht mehr dem Selbstverständnis des heutigen Beamten und auch nicht dem Verständnis der Bürger vom „Staat als Dienstleister“.

Literaturverzeichnis

1. Prof. Dr. Ulrich Battis: Einführung in: Beck´sche Gesetzessammlung zum Beamtenrecht; 15. Auflage; München 1997
2. Harald Eschmann: Die Freizügigkeit der EG-Bürger und der Zugang zur öffentlichen Verwaltung; Eine Untersuchung zur gemeinschafts- und verfassungsrechtlichen Stellung der EG-Bürger im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland; Baden-Baden 1992
3. Prof. Dr. Ulrich M. Gassner: Europäische Grundfreiheiten (Arbeits- und Sozial- recht); Skript der Universität Augsburg vom Sommersemester 1997; http://www.jura.uni-augsburg.de/skripten/grndfrht.htm#D.; 13.03.98
4. Harald Geiger/Manfred Mürbe/Helmut Wenz: Beck´sches Rechtslexikon; Rund 1.800 Rechtsbegriffe für Beruf und Alltag; 2., aktualisierte Auflage; München 1996
5. Daniela Horn é: Der Vorbehalt des Art. 48 IV EWGV; seine Bedeutung und seine Implikationen für das deutsche Recht des öffentlichen Dienstes; München 1993
6. Dr. Leonhard Kathke: Wie weit geht die Öffnung des Berufsbeamtentums für EU-Bürger?; Erster Versuch der Darstellung mit Beispielen aus einer Landesverwaltung in: ZBR-Heft 8/1994
7. Prof. Dr. Udo Mayer: Europäisches Gemeinschaftsrecht; Soziale Dimension des Binnenmarktes; Skript der HWP zum Wintersemester 1997/98
8. Pressezentrum des Deutschen Bundestages: Inneres: Öffentlicher Dienst muß reformiert werden in: WIB-Heft 22/6.12.95
9. Dr. Thomas Rieckhoff: Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa; Baden-Baden 1993
10. Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Unter- suchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994
11. Dr. Herbert Schnoor: Noch immer die Ausnahme; Ausländer als Beamte in: UNI 2/95
12. Fritjof Wagner: Beamtenrecht; Heidelberg 1983

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

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¹ Dr. Thomas Rieckhoff: Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa; Baden-Baden 1993; S. 55 f

² vgl. Prof. Dr. Ulrich M. Gassner: Skript der Universität Augsburg vom Sommersemester 1997; Europäische Grundfreiheiten (Arbeits- und Sozialrecht), http://www.jura.uni-augsburg.de/ skripten/grndfrht.htm#D.; 13.03.98; S. 8

³ vgl. Harald Eschmann: Die Freizügigkeit der EG-Bürger und der Zugang zur öffentlichen Verwaltung; Eine Untersuchung zur gemeinschafts - und verfassungsrechtlichen Stellung der EG-Bürger im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland; Baden-Baden 1992; S. 23

⁴ vgl. Abl. 257 (1968), S. 2

⁵ a.a.O.

⁶ Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 32

⁷ vgl. hierzu: Daniela Horné: Der Vorbehalt des Art. 48 IV EWGV; seine Bedeutung und seine Implikationen für das deutsche Recht des öffentlichen Dienstes; München 1993; S. 15

⁸ Diese von Horné wiedergegebene juristische Interpretation gibt nicht ihren eigenen Standpunkt wieder, sondern die Kritik an dem wiedergegebenen Standpunkt bildet den Ausgangspunkt für ihren eigenen Argumentationsstrang.

⁹ EuGH, Slg. 1986, 2121-Lawrie-Blum

¹⁰ vgl. a.a.O.

¹¹ EuGH, Slg. 1991, C-4/91-Bleis

¹² EuGH, Slg. 1991, C-4/91-Bleis

¹³ EuGH Slg. 1998, C-15/96-Schöning-Kougebetopoulou/Freie und Hansestadt Hamburg

¹⁴ vgl. u.a. EuGH Slg. 1980, 3881-Kommission/Belgien

¹⁵ vgl. EuGH Slg. 1998, C-15/96-Schöning-Kougebetopoulou/Freie und Hansestadt Hamburg

¹⁶ vgl. Abl. 257 (1968)

¹⁷ vgl. hierzu auch: EuGH, Slg. 1974, 153-Sotgiu/Deutsche Bundespost

¹⁸ vgl. Abl. L 257 (1968)

¹⁹ vgl. Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 40 f

²⁰ vgl. ebd.

²¹ vgl. Dr. Leonhard Kathke: Wie weit geht die Öffnung des Berufsbeamtentums für EU-Bürger?; Erster Versuch der Darstellung mit Beispielen aus einer Landesverwaltung; S. 236

²² Letztere Einschränkung ist notwendig, weil in der RSpr. kein Fall bekannt ist, in der ein EU- Ausländer zu einer Ausbildung im öffentlichen Dienst zugelassen wurde, die eine Tätigkeit zum Ziel hat, die er nach Beendigung des Ausbildungsverhältnisses nicht ausüben kann, weil sie unter den Vorbehalt der öffentlichen Verwaltung fällt.

²³ vgl. Prof. Dr. Ulrich M. Gassner: Skript der Universität Augsburg vom Sommersemester 1997; Europäische Grundfreiheiten (Arbeits- und Sozialrecht), http://www.jura.uni- augsburg.de/skripten/grndfrht.htm#D.; 13.03.98; S. 18

²⁴ vgl. u.a. EuGH, Slg. 1980, 3881-Kommission/Belgien und EuGH, Slg. 1996 I-3331- Kommission/Griechenland

²⁵ vgl. hierzu: Dr. Leonhard Kathke: Wie weit geht die Öffnung des Berufsbeamtentums für EUBürger?; Erster Versuch der Darstellung mit Beispielen aus einer Landesverwaltung in: ZBR-Heft 8/1994, S. 237

²⁶ vgl. u.a. EuGH, Slg. 1987, 2625-Kommission/Italien und EuGH Slg. 1996, I-4017- de Vos

²⁷ vgl. Dr. Thomas Rieckhoff: Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa; Baden-Baden 1993; S. 17

²⁸ vgl. Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 128 ff

²⁹ vgl. Prof. Dr. Ulrich Battis: Einführung in: Beck´sche Gesetzessammlung zum Beamtenrecht, 15. Auflage; München 1997; S. XII

³⁰ vgl. Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 128 ff

³¹ vgl. Dr. Thomas Rieckhoff: Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa; Baden-Baden 1993; S. 20

³² Prof. Dr. Ulrich Battis: Einführung in: Beck´sche Gesetzessammlung zum Beamtenrecht, 15. Auflage; München 1997; S. XII

³³ vgl. ebd.

³⁴ vgl. hierzu: Harald Eschmann: Die Freizügigkeit der EG-Bürger und der Zugang zur öffentlichen Verwaltung; Eine Untersuchung zur gemeinschafts- und verfassungsrechtlichen Stellung der EG-Bürger im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland; Baden-Baden 1992; S. 114 f

³⁵ vgl. Fritjof Wagner: Beamtenrecht; Heidelberg 1983; S. 88 f

³⁶ vgl. BVerfGE 44, 249 und BVerwGE 53, 330

³⁷ vgl. hierzu: Fritjof Wagner: Beamtenrecht; Heidelberg 1983; S. 22 ff

³⁸ vgl. Prof. Dr. Ulrich Battis: Einführung in: Beck´sche Gesetzessammlung zum Beamtenrecht, 15. Auflage; München 1997; S. XIII

³⁹ vgl. BGBl I 93, 2136

⁴⁰ vgl. Daniela Horné: Der Vorbehalt des Art. 48 IV EWGV; seine Bedeutung und seine Implikationen für das deutsche Recht des öffentlichen Dienstes; München 1993; S. 86

⁴¹ vgl. Harald Eschmann: Die Freizügigkeit der EG-Bürger und der Zugang zur öffentlichen Verwaltung; Eine Untersuchung zur gemeinschafts - und verfassungsrechtlichen Stellung der EG-Bürger im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland; Baden-Baden 1992; S. 132 f

⁴² vgl. ebd. S. 134 f

⁴³ vgl. ebd. S. 142

⁴⁴ vgl. Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 111 f

⁴⁵ vgl. Daniela Horné: Der Vorbehalt des Art. 48 IV EWGV; seine Bedeutung und seine Implikationen für das deutsche Recht des öffentlichen Dienstes; München 1993; S. 84 f

⁴⁶ vgl. Dr. Thomas Rieckhoff: Die Entwicklung des Berufbeamtentums in Europa; Baden-Baden 1993; S. 28 f

⁴⁷ vgl. Harald Geiger/Manfred Mürbe/Helmut Wenz: Beck´sches Rechtslexikon; Rund 1.800 Rechtsbegriffe für Beruf und Alltag; 2., aktualisierte Auflage; München 1996; S. 303

⁴⁸ Dr. Thomas Rieckhoff: Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa; Baden-Baden 1993; S. 30

⁴⁹ vgl. Harald Eschmann: Die Freizügigkeit der EG-Bürger und der Zugang zur öffentlichen Verwaltung; Eine Untersuchung zur gemeinschafts - und verfassungsrechtlichen Stellung der EG-Bürger im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland; Baden-Baden 1992; S. 131 f

⁵⁰ vgl. Dr. Thomas Rieckhoff: Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa; Baden-Baden 1993; S. 29 f

⁵¹ vgl. u.a.: Dr. Leonhard Kathke: Wie weit geht die Öffnung des Berufsbeamtentums für EUBürger? Erster Versuch der Darstellung mit Beispielen aus einer Landesverwaltung in: ZBR-Heft 8/1994; S. 243

⁵² vgl. Jörg Rösing: Beamtens tatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 114 f

⁵³ vgl. Dr. Thomas Rieckhoff: Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa; Baden-Baden 1993; S. 29

⁵⁴ vgl. Harald Eschmann: Die Freizügigkeit der EG-Bürger und der Zugang zu öffentlichen Verwaltung; Eine Untersuchung zur gemeinschafts - und verfassungsrechtlichen Stellung der EG-Bürger im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland; Baden-Baden 1992; S. 129

⁵⁵ vgl. Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 332 f

⁵⁶ Harald Eschmann: Die Freizügigkeit der EG-Bürger und der Zugang zur öffentlichen Verwaltung; Eine Untersuchung zur gemeinschafts- und verfassungsrechtlichen Stellung der EG-Bürger im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland; Baden-Baden 1992; S. 154

⁵⁷ vgl. a.a.O.

⁵⁸ vgl. ebd. S. 155

⁵⁹ Abl. L 257 (1968), S. 3

⁶⁰ vgl. Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 334

⁶¹ vgl. Jörg Rösing: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften; Eine Untersuchung zu den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an die Freizügigkeit der Arbeitnehmer m Bereich des öffentlichen Dienstes; Frankfurt/Main 1994; S. 334

⁶² RL 75/362 und RL 75/363, Abl. L 167 vom 30.6.1975

⁶³ RL 78/686 und RL 78/687, Abl. L 233 vom 24.8.1978

⁶⁴ RL 78/1026 und RL 78/1027, Abl. L 362 vom 23.12.1978

⁶⁵ RL 80/154 und RL 80/155, Abl. L 33 vom 11.2.1980

⁶⁶ vgl. Prof. Dr. Udo Mayer: Europäisches Gemeinschaftsrecht; Soziale Dimension des Binnenmarktes; Skript der HWP zum Wintersemester 1997/98; S. 6

⁶⁷ RL 89/48, Abl. L 19 vom 24.1.1989

⁶⁸ vgl. ebd.

⁶⁹ vgl. EuGH, Slg. 1993, C-19/92, Kraus/Baden-Württemberg

⁷⁰ vgl. ebd.

⁷¹ RL 92/51

⁷² vgl. Dr. Herbert Schnoor: Noch immer die Ausnahme; Ausländer als Beamte in: UNI 2/95, S. 14

⁷³ Der Begriff „Herkunftsland“ soll hier als Synonym für „ursprüngliche Staatsangehörigkeit“ verstanden werden, denn das eigentliche Herkunftsland vieler Bewerber dürfte die Bundesrepublik Deutschland sein.

⁷⁴ vgl. Dr. Herbert Schnoor: Noch immer die Ausnahme; Ausländer als Beamte in: UNI 2/95, S. 14

⁷⁵ vgl. Pressezentrum des Deutschen Bundestages: Inneres: Öffentlicher Dienst muß reformiert werden in: WIB-Heft 22/06.12.95