Konventionelle und alternative Finanzierungskonzepte für Infrastrukturanlagen im öffentlichen Personennahverkehr

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung und Problemstellung

2 Bedeutung des öffentlichen Personennahverkehrs
2.1 Allgemeines
2.2 Umweltzonen in deutschen Großstädten

3 Konventionelle Finanzierung im Wandel der Zeit
3.1 Entstehung und Struktur des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes
3.2 Rückläufige Investitionstätigkeit der Kommunen
3.3 Regionalisierungsgesetz und Föderalismusreform heute und in Zukunft
3.4 Förderpraxis am Beispiel Niedersachsen
3.4.1 Besondere Bahnkörper / Neubau von Hochbahnsteigen
3.4.2 Planungskosten

4 Alternative Finanzierungskonzepte
4.1 Reformen und mögliche Neugestaltungen auf Bundes- und Landes- und Kommunalebene
4.1.1 Finanzierung nach Art. 106 und 107 GG
4.1.2 ÖPNV-Reform nach Hickmann
4.1.3 ÖPNV als der Partner der Politik für klimaschonende Mobilität
4.1.4 Regionaler Zusammenschluss der Verkehrsträger
4.2 Privatisierung und Rekommunalisierung
4.3 Öffentlich-Private-Finanzierung, ÖPP oder PPP
4.3.1 Vertragsmodelle
4.3.1.1 Kooperationsmodell
4.3.1.2 Betreibermodell
4.3.1.3 Konzessionsmodell
4.3.1.4 BOT-Modell
4.4 Marktöffnung im öffentlichen Personennahverkehr
4.4.1 Wettbewerb im ÖPNV
4.4.2 Die ÖPNV-Politik der europäischen Gemeinschaft

5 Beurteilung und Beispiele der Finanzierungskonzepte
5.1 Vor- und Nachteile der Finanzierungsmöglichkeiten
5.2 Beispiele zu alternativen Finanzierungskonzepten
5.2.1 Hannover - Stadtbahnverlängerung Misburg/Nord
5.2.2 Kiel - Stadt-Regional-Bahn

6 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1 : Von Mittelkürzungen besonders betroffene Bereiche des ÖPNV

Abb. 2: Reduktion von Finanzierungsquellen des ÖPNV

1 Einleitung und Problemstellung

Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) erfährt eine immer höhere Bedeutung für die Mobilität der Menschen, der Lebensqualität in Städten und vor allem auch für den Klimaschutz. Im Laufe der Zeit hat sich die Nachfrage nach öffentlichen Verkehrsleis­tungen stark verändert. Die Gemeinden und Kommunen sowie die Verkehrsunterneh­men müssen als Reaktion darauf das bisherige Angebot des ÖPNV attraktiver und fle­xibler gestalten und sich den aktuellen Kundenwünschen anpassen.^[1] Das entwickelt sich jedoch immer mehr zu einer großen Herausforderung für die kommunalen ÖPNV- Unternehmen und dessen Aufgabenträger.

Den regionalen Verkehrsunternehmen und Gemeinden, also Anbietern des öffentlichen Personennahverkehrs, fehlen die finanziellen Mittel zum Aus- und Neubau sowie zur Substanzerhaltung der Infrastruktur. Darüber hinaus ist schon heute zu erkennen, dass die in Zukunft für den ÖPNV zur Verfügung stehenden Fördermittel immer geringer werden.^[2]

Vor dem Hintergrund der ständig steigenden Nachfrage an adäquater Verkehrsleis­tung, ist zu überdenken, ob die bestehenden verkehrspolitischen Instrumente der Auf­gabe des ÖPNV gewachsen sind und den Anforderungen gerecht werden können.

In dieser Arbeit soll die konventionelle sowie Möglichkeiten der alternativen Finanzie­rung von Infrastrukturanlagen des öffentlichen Personennahverkehrs in Deutschland gezeigt werden. Es soll ein Überblick von der Entstehung der staatlichen Förderung bis hin zur zukunftsorientierten Finanzierung der öffentlichen Verkehrsleistungen darge­stellt werden.

2 Bedeutung des öffentlichen Personennahverkehrs

Historisch gesehen hat der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) seinen Ursprung in regelmäßigen Fährverbindungen über Flüsse und Seen. Zu beginn des 19. Jahrhun­derts bildeten eine Reihe von Erfindungen die technische Basis für den ÖPNV als Mas­sentransportsystem. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts nahm der ÖPNV ge­waltigen Aufschwung, als aufgrund der industriellen Revolution die Bevölkerungsdichte zunahm und sich die Industrieregionen räumlich ausdehnten.

Öffentlicher Personennahverkehr steht heute in Deutschland und darüber hinaus in der Europäischen Gemeinschaft in einer Phase des Umbruchs und wird traditionell als eine öffentliche Aufgabe angesehen. Das öffentliche Verkehrsangebot soll im Rahmen der grundgesetzlich verankerten Daseinsvorsorge die ausreichende Mobilität der Bevölke­rung sichern.^[3] Die Nahverkehrsgesetze der Länder beschreiben diese Aufgabe näher, indem sie genauere Angaben zur Berücksichtigung bestimmter öffentlicher Ziele set- zen.^[4]

Das Thema Verkehr gewinnt in der öffentlichen Diskussion einen immer größeren Einfluss. Besonders viel Aufmerksamkeit findet das starke Wachstum des Kraftfahrzeugverkehrs und dessen negative Wirkung auf die Umwelt und die sozialen Lebensverhältnisse. Deutlich sichtbar sind die negativen Auswirkungen des Autoverkehrs auf die natürliche, gebaute und soziale Umwelt in Städten. Es hat sich gezeigt, dass massenhafter und schneller Autoverkehr die Funktionsfähigkeit der Stadt stark beeinträchtigt. Deutlich wird diese Unverträglichkeit in Unfällen, Lärmbelästigung, erhöhten Emissionsausstoß, Flächenbedarf, Stau, Beeinträchtigung anderer Straßennutzungen und Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen, die zu Fuß unterwegs sind oder Rad fahren. Die öffentlichen Verkehrsmittel sind unverzichtbar für die Funktionsfähigkeit des Verkehrsablaufes, ohne sie könnte das Gesamtverkehrsaufkommen in den Städten nicht mehr abgewickelt werden.

Die Meinungen über die zu ergreifenden Maßnahmen zur Beeinflussung dieser Ent­wicklung gehen weit auseinander. Die Einen sehen im öffentlichen Personennahver­kehr ein Allheilmittel für einen Großteil der Verkehrsprobleme, die Anderen halten ihn für unzumutbar. Die Nächsten wieder sehen Vorteile für den Teil der Bevölkerung ohne eigenes Fahrzeug oder mobilitätseingeschränkter Personen. Diese verschiedenen Ein­schätzungen sind die Folge jeweils unterschiedlicher oder gar konträrer verkehrspoliti­scher Grundauffassungen. Übereinstimmungen möglicher Handlungsalternativen sind jedoch hinsichtlich einer Minderung des CO2-Ausstoßes in der Verkehrsminderung, der Verkehrsverlagerung, der Verbesserung von Verkehrsablauf und Betrieb beim einzel­nen Verkehrsmittel und der jeweiligen Verkehrstechnik vorhanden.

An den ÖPNV wird der Anspruch gestellt, seinen Beitrag zur Entwicklung eines zu­kunftsfähigen Verkehrssektors leisten zu können. Zu klären bleibt, welche Aufgaben der ÖPNV in einem veränderten Verkehrssystem zu übernehmen hat und welche Aus­prägungen das konkrete Angebot annehmen muss, um seine Aufgabe erfüllen zu kön­nen. Dieser Entwicklung zur Reduzierung des Individualverkehres (IV) kann nur durch ein umweltschonendes und sozialverträgliches Stadtverkehrssystem entgegengesteu­ert werden.

Zur Erreichung einer deutlichen Verlagerung vom Individualverkehr (IV) auf den öffent­lichen Verkehr (ÖV) ist eine kommunale Verkehrspolitik notwendig, die der Förderung des ÖPNV absoluten Vorrang vor dem motorisierten Individualverkehr einräumt. Nur mit einer Verbesserung des ÖPNV-Angebots allein ist der Verzicht auf das Auto nicht zu erreichen. Vielmehr müssen Überlegungen angestellt werden, um einen Beitrag zur Entwicklung eines neuen ÖPNV-Verständnisses der Bevölkerung zu leisten.

Infrastruktur im Sinne von Personenverkehrsanlagen stellt ein traditionell hoch bewer­tetes Instrument der Raumgestaltung und Landesentwicklung dar. Infrastrukturanlagen des ÖPNV werden häufig als Einrichtung der Daseinsvorsorge bezeichnet. Diese kenn­zeichnet Aufgaben zur Sicherung und Bereitstellung elementaren, lebenswichtigen Be­darfs und gehört zu den Selbstverwaltungsaufgaben der Kommunen. Die Wahrneh­mung dieser Aufgaben muss jedoch nicht durch den Hoheitsträger, also durch staatli­che Stellen, erfolgen.

Somit können grundsätzlich zwei Funktionen von Infrastruktur im öffentlichen Perso­nenverkehr unterschieden werden: die Versorgungs- und die Entwicklungsfunktion.

Diese Charakterisierung bezeichnet die Funktion der Vorsorge in der Sicherstellung der Mobilität und der Erreichbarkeit. Als Steuerungsinstrument soll ÖPNV die Umweltbe­dingungen, die räumliche Entwicklung und die sozialen Verhältnisse beeinflussen.^[5] Es sind Maßnahmen notwendig, die die Konkurrenzsituation zwischen motorisiertem Individualverkehr und dem öffentlichen Personennahverkehr zugunsten von Letzterem ändern.^[6]

Als ein besonderes Problem für Unternehmen des ÖPNV stellt sich die Finanzierung ihrer Aufwendungen und ihrer investiven Tätigkeiten in vielen Bereichen völlig anders dar, als für Unternehmen der Privatwirtschaft. Ein wesentlicher Grund sind die wirt­schaftlichen Besonderheiten, die aus der Natur des ÖPNV-Unternehmers produzierten Gutes resultieren sowie gesetzlich bestimmte gemeinwirtschaftliche Aufgaben, die sie in ihrer Ertragskraft einschränken. Des Weiteren haben ÖPNV-Unternehmen der öffent­lichen Hand zunehmend gesellschafts-, kommunal-, sozial- und strukturpolitische Auf­gaben zu erfüllen, die ebenfalls das wirtschaftliche Ergebnis negativ beeinflussen.^[7]

Die öffentlichen Haushalte befinden sich derzeit in einer außerordentlich ernsten Lage. Die laufenden Ausgaben übersteigen die fließenden Einnahmen regelmäßig in erhebli­chem Maße. Eine bedeutende Finanzierungslücke ist beim Sanierungsbedarf der vor­handenen, aber veralteten Infrastruktur entstanden, zu deren Kofinanzierung die eher investiv angelegten Finanzhilfen von Bund und Land nur eingeschränkt zur Verfügung stehen.^[8]

Obwohl Zeitpunkt und Vorgehensweise beim Abbau der Finanzhilfen noch als unsicher gelten, ist die erwartete Reduzierung der Mittel in den nächsten Jahren bereits erkenn­bar.^[9] Die Kürzungen der Mittel werden in allen Bereichen des ÖPNV erwartet, vor allem aber im Busverkehr im ländlichen Raum (vgl. Abb. 1).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1 : Von Mittelkürzungen besonders betroffene Bereiche des ÖPNV Quelle: Lasch, R./Lemke, A., (Wege zu einem zukunftsfähigen ÖPNV).

Beim schienengebundenen ÖPNV in Ballungsräumen und Großstädten werden dage­gen eher eingeschränkte Mittelkürzungen vorgenommen. In Zukunft wird wohl gerade in ländlichen Regionen das Verkehrsangebot abnehmen, wo hingegen für verdichtete Räume und Großstädte eine zunehmende Angebots- und Bedienqualität erwartet wird. Diese unterschiedliche Entwicklung in den Regionen wird Auswirkungen auf das ge­samte Qualitätsniveau des Verkehrssystems haben.^[10]

In Anbetracht der schlechten Haushaltslage von Bund, Ländern und Kommunen wird gerade die konventionelle Finanzierung zunehmend schwieriger, und es wird verstärkt nach alternativen Finanzierungsmöglichkeiten gesucht.

Vor dem Hintergrund knapper werdender öffentlicher Fördermittel ist eine solide Finan­zierung unter Einbeziehung von privaten Investoren notwendig, um auch zukünftig die Bereitstellung dieser Verkehrsangebote gewährleisten zu können.^[11] (Erg. z. Thema Anhang S. XIII).

2.1 Allgemeines

Als öffentlichen Personennahverkehr bezeichnet man die allgemein zugängliche Beför­derung von Personen mit Straßenbahnen, Kraftfahrzeugen, S-Bahnen und Wasser­fahrzeugen im Linienverkehr mit einer Fahrtzeit bis zu einer Stunde oder einer Beförde­rungsweite bis 50 Kilometer. Das Regionalisierungsgesetz (RegG) und auch das Per­sonenbeförderungsgesetz (PBefG) bilden die gesetzliche Basis für den ÖPNV. Im RegG ist u. a. die Sicherstellung für eine ausreichende Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr definiert. Das PBefG beinhal­tet allgemeine Bestimmungen sowie Rechte und Pflichten wie z. B. die Betriebs- und Beförderungspflicht für die kommunalen Verkehrsunternehmen.^[12] Der hier bisher allgemein genannte ÖPNV lässt sich in zwei wichtige Untergruppen des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) - den ÖPNV mit Eisenbahnen - und des öf­fentlichen Straßenpersonenverkehrs (ÖSPV) unterteilen. Mit dem Begriff des ÖSPV wird der gesamte dem PBefG unterliegende ÖPNV bezeichnet, also dem Linienverkehr mit Bussen, Untergrund- und Straßenbahnen.^[13] Diese Arbeit beschränkt sich im We­sentlichen auf den Bereich des ÖSPV.

Seit Beginn des ÖPNV hat sich die Nachfrage nach öffentlichen Verkehrsleistungen stark verändert. Die Reaktion darauf, muss eine Neugestaltung des Angebotes an att­raktiver und flexibler Verkehrsleistungen sein, was sich allerdings zu einer großen Her­ausforderung für die ÖPNV-Unternehmen entwickelt.

Zum Einen geht das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBW) in einer Verkehrsprognose davon aus, dass das Verkehrsaufkommen im individualen Straßenverkehr in den nächsten Jahren erheblich steigen wird.^[14] Trotz der Fortschritte in der Emissionsminderung an Fahrzeugen ist damit eine Zunahme der Umweltbelastung verbunden. Diese Umweltbelastung könnte durch einen attraktiveren und leistungsfähigeren ÖPNV verringert werden, indem ein großer Teil des Verkehrs­zuwachses auf den weniger umweltbelastenden ÖPNV verlagert wird.^[15] Zum Anderen ist davon auszugehen, dass die Zahl der ÖPNV-Nutzer, bedingt durch die anhaltenden Benzinpreissteigerungen sowie durch die neu eingeführten Umweltzonen in Großstäd- 16 ten, weiter zunimmt.^[16]

2.2 Umweltzonen in deutschen Großstädten

Ab Januar 2008 richten die ersten Städte in Deutschland Umweltzonen ein. Den An­fang zum 01.01.2008 machten die Städte Augsburg, Berlin, Hannover, Köln und Neu­Ulm. Weitere Städte planen die Einführung von Umweltzonen, wobei zu bemerken ist, dass Baden-Württemberg am stärksten vertreten ist.^[17]

Hintergrund dieser Umweltzonen ist die s. g. Feinstaubrichtline, mit der die Europäi­sche Union (EU) 1999 Grenzwerte u. a. für Feinstaub festgelegt hat. Rechtliche Basis ist das Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreini­gung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes­Immissionsschutzgesetz - BImSchG).^[18] Das Bundesverwaltungsgericht entschied am 27. September 2007, dass jeder Bürger ein Recht auf saubere Luft hat. Aus diesem Grund setzten die Kommunalpolitiker die Luftreinhaltevorschriften der EU mit den Um­weltzonen um. Diese Umweltzonen sind räumlich begrenzte Gebiete, in dem Fahrver­bote für Fahrzeuge mit hohen Feinstaubemissionen gelten. Die Berechtigung zur Ein­fahrt in die Umweltzonen zeigt eine Plakette, die sich der Fahrzeughalter aufgrund des Fahrzeugscheins ausstellen lassen und in der Windschutzscheibe des Fahrzeugs an­bringen muss. Welche Plakette ein Fahrzeug erhält, richtet sich nach der s. g. Schlüs­selnummer im Fahrzeugschein, wodurch die Abgasnorm (Euro-Norm) bestimmt ist.^[19] Die Einfahrt wird nur Fahrzeugen mit Umweltplakette gewährt.

Es werden vier Schadstoffgruppen unterschieden, welche in der Verordnung 35 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes anhand der Anforderungen der verschiedenen emissionsschutzrechtlichen EU-Richtlinien (EU-Emissionshandel) definiert werden.^[20]

Die Erfüllung der jeweiligen Richtlinie ist durch die Emissionsschlüsselnummer des Kraftfahrzeuges nachzuweisen. Zu diesem Zweck besteht eine Zuordnung der Schlüs­selnummern zu den Schadstoffgruppen.

Die Schadstoffgruppe 1 gilt für alte Diesel- und Benzinfahrzeuge ohne geregelten Kata­lysator, es wird keine Plakette zugeteilt und somit erhält das Fahrzeug auch keine Be­rechtigung zur Einfahrt in die Umweltzonen.

Die Schadstoffgruppe 2 (rot) gilt für Dieselfahrzeuge, die zwar keinen Filter besitzen, aber immerhin die alte Norm Euro 2 erfüllen.

Die Schadstoffgruppe 3 (gelb) gilt für Dieselfahrzeuge die über einen nachgerüsteten Partikelfilter verfügen.

Und die Schadstoffgruppe 4 (grün) gilt für Benzinfahrzeuge mit geregeltem Katalysator sowie Dieselfahrzeuge mit einen serienmäßigen Partikelfilter oder modernster Abgas- anlagen-Technik.

Zu den entsprechenden Luftreinhalteplänen sieht ein Stufenplan die Ausweitung des Fahrverbots in zeitlichem Rhythmus vor, so dass nach der ersten Stufe (Fahrverbot von Fahrzeugen ohne Plakette) in einer zweiten Stufe auch die Fahrzeuge mit roten Plaket­ten und in einer dritten Stufe auch die Fahrzeuge mit gelben Plaketten von einem Fahr­verbot betroffen sein werden. Mit Umsetzung dieses Stufenplans wird die Nachfrage an öffentlichen Verkehrsleistungen zumindest in den teilnehmenden Städten steigen.^[21]

3 Konventionelle Finanzierung im Wandel der Zeit

Der Wunsch nach Mobilität besteht bei der Bevölkerung seit jeher.

Wie Eingangs erwähnt liegen die Wurzeln des ÖPNV weit in der Vergangenheit. Mitte bis Ende des 19. Jahrhunderts reagierten die Verkehrsträger auf die starke Nachfrage mit dem Ausbau der Pferdebahnen und später mit dem der elektrischen Straßenbah­nen. Zu Zeiten des s. g. ersten Wirtschaftswunders in Deutschland (1890 - 1914) nahm das Verkehrsaufkommen in den Großstädten jedoch so schnell zu, dass die Leistungsfähigkeit des ÖPNV bald erschöpft war. Dem Aufschwung folgte vielerorts die Zerstörung der Infrastruktur durch den 1. und 2. Weltkrieg.

Mit Beginn des eigentlichen Wirtschaftswunders (um 1955) entwickelte sich das Auto­mobil zunehmend zum Massenverkehrsmittel, welches sinkende Fahrgastzahlen für den ÖPNV bedeutete. Die logische Konsequenz der rückläufigen Nachfrage war die Verringerung des Angebots und der Ersatz von Straßenbahnen durch Busse, da man diesen eine größere Flexibilität unterstellte. Die Straßenbahn galt als veraltet und hin­derlich für den Individualverkehr. Erst im Zuge der beginnenden Umweltdiskussionen Anfang der 1970er Jahre wurde versucht, verlorenes Terrain zurück zu gewinnen.^[22] Der Schwerpunkt der staatlichen Fördermittel für den öffentlichen Personennahverkehr liegt auf der Investitionsförderung. Dagegen stehen keine Mittel zur Förderung von Ver­kehrsleistungen zur Verfügung, dafür müssen die Kommunen selbst aufkommen.

3.1 Entstehung und Struktur des Gemeindeverkehrsfinanzierungs­gesetzes

Das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz -GVFG) ist die Grundlage zur Finanzierung von infrastrukturellen Investitionen im öffentlichen Personennahverkehr in Deutschland.^[23]

Dieses Gesetz musste geschaffen werden, da die Förderung des ÖPNV durch den Bund nach Inkrafttreten des Finanzreformgesetzes von 1969 nur aufgrund eines förmli- - 10 - chen Gesetzes möglich ist; denn auf Grund der Finanzreform wurde Art. 104a Abs. 4 in das Grundgesetzes (GG) eingefügt. Der Bund kann nach dieser Bestimmung den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Ge­meinden gewähren. Erforderlich ist dies zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschafts­kraft im Bundesgebiet und zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums.^[24]

Die Finanzhilfen des Bundes für Investitionen im öffentlichen Personennahverkehr stammen aus einem zweckgebundenen Anteil des Mineralölsteueraufkommens.^[25] Grundsätzlich unterliegen alle Steuerabgaben in Deutschland dem Nonaffektati- onsprinzip, d. h. dem Grundsatz der Nichtzweckbindung für bestimmte Ausgaben.^[26] Das 1971 in Kraft getreten Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz steht dem entgegen und sieht eine anteilige Zweckbindung und Mittelverteilung des Mineralölsteuerauf­kommens des Bundes zur Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs vor.^[27] Bereits durch das Steueränderungsgesetz von 1966 wurden aufgrund eines Vorschla­ges, die durch eine Erhöhung der Mineralölsteuer erzielten Steuermehreinnahmen, als Vorwegmaßnahme der Finanzreform zur Förderung des Verkehrsausbaues in den Gemeinden vom Bund zur Verfügung gestellt.^[28]

Schon zu Zeiten der Beratung des Gesetzes in Jahre 1961 wurde deutlich, dass die vorgesehenen Maßnahmen keineswegs ausreichten, die Verkehrsmisere vor allem in den Städten wirksam zu bekämpfen. Aus diesem Grund beschloss der Bundestag eine Untersuchung über die Notwendigkeit und die Möglichkeiten zur Verbesserung der Ver­kehrsverhältnisse der Gemeinden einzuleiten. Die gebildete Sachverständigenkommis­sion legte daraufhin 1964 einen umfangreichen Bericht vor, der nicht nur mit aller Deut­lichkeit auf die Notwendigkeit der Verbesserung, vor allem der Verkehrsverhältnisse in den Städten hinwies, sondern darüber hinaus einen enormen Finanzbedarf für den Verkehrsausbau in den nächsten 25 bis 30 Jahren feststellte.^[29] Finanzielle Förderung des kommunalen Straßenbaus und des ÖPNV soll den negativen Auswirkungen des zunehmenden Kraftfahrzeugverkehrs entgegen wirken.^[30]

Aufgrund der Empfehlung der Sachverständigenkommission verabschiedete der Bun­destag 1966 das Steueränderungsgesetz. Die erzielten Steuermehreinnahmen durch die Erhöhung der Mineralölsteuer um 3 Pf/Lt. wurde für den Verkehrsausbau in den Gemeinden zweckgebunden. Des Weiteren verabschiedeten Bundestag und Bundes­rat 1967 Richtlinien für Bundeszuweisungen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnis­se in den Gemeinden. (Erg. dazu Anhang S. XVII).

Mit den Richtlinien von 1967 waren erhebliche verfassungsrechtliche Probleme ver­bunden, denn der Bund verwendete Mittel aus der Mineralölsteuer zweckgebunden für den Stadtverkehr, also einem Bereich für den er in diesem Umfang grundsätzlich nicht zuständig war. Behoben wurden diese Probleme mit der Finanzreform von 1969 und Art. 104a Abs. 4 des Grundgesetzes.

Eine weitere Verbesserung brachte das Verkehrsfinanzierungsgesetz 1972 mit der Ver­doppelung des zweckgebundenen Mineralölsteueranteils und der zu Gunsten des ÖPNV geänderten prozentualen Verteilungsschlüsseln von 60/40 auf 50/50.

Das Haushaltsstrukturgesetz von 1975 führte zu einem vorübergehenden Einbruch. Die Fördermittel wurden um 10 % gekürzt. Eine negative Auswirkung für den ÖPNV konnte jedoch durch die Anpassung des Verteilungsschlüssels auf 55 % für den ÖPNV ausgeglichen werden. Ab 1979 betrug das Aufteilungsverhältnis dann wieder 50/50. Dafür erhielten die Länder die Möglichkeit, bis zu 15 % der Straßenbaumittel für ÖPNV- Vorhaben zu verwenden. Das Steueränderungsgesetz von 1992 erwirkte eine weitere nachhaltige Änderung des GVFG, die sowohl eine befristete Erhöhung des Finanzvo­lumens als auch die Modernisierung durch Anpassung und Ausweitung der Fördermög­lichkeiten ergaben.^[31]

Der Begriff Finanzhilfen verdeutlicht, dass ein zwingender Anteil an Eigenfinanzierung durch Länder und Gemeinden vorausgesetzt wird. Es gilt also für die Gewährung von Fördermitteln das Subsidiaritätsprinzip.^[32] Danach dürfen staatliche Zuwendungen nur gewährt werden, wenn die eigenen Finanzierungsmöglichkeiten des Zuwendungsemp- fängers nicht ausreichen. Deshalb haben Zuwendungsempfänger grundsätzlich ihre eigenen Finanzierungsmöglichkeiten auszuschöpfen. Die also nicht durch Finanzhilfen des Bundes und der Länder gedeckten Investitionen werden von den jeweiligen Ge­meinden, Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen getragen.^[33]

Eine Prüfung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) soll klären, ob die ÖPNV- Finanzierung in Deutschland mit den europäischen Vorgaben vereinbar ist. Zu erwarten ist, dass mit der anstehenden Entscheidung ein enormer Handlungsbedarf ausgelöst wird. Oberste Priorität hat dabei die Gewährleistung eines möglichst effizienten Einsatzes des Budgets mit gleichzeitiger Planungssicherheit für alle Beteiligten. Vor diesem Hintergrund wird in Fachkreisen seit längerem über alternative Finanzierungsmodelle diskutiert.^[34]

Der schlechten kommunalen Haushaltslage steht also ein enormer Investitionsbedarf zum Ausbau und zur Modernisierung der Infrastrukturanlagen gegenüber. Langfristig gesehen können die für Infrastrukturanlagen des öffentlichen Personennahverkehrs erforderlichen Gelder nur bereitgestellt werden, wenn diese in wesentlich größerem Ausmaß unter Zuhilfenahme der Privatfinanzierung statt aus allgemeinen Haushaltsmit­teln finanziert werden.^[35]

Die Gelder aus dem Haushalt des Bundes zur Finanzierung des ÖPNV sind zweckge­bunden und nur für konkrete Vorhaben einzusetzen. Die Bundesfinanzhilfen werden mit der Vereinnahmung der Länder zu Landesmitteln. Der Bund hat keine Möglichkeit zur Rückforderung der Mittel bei nicht korrekter Verwendung durch die Zuwendungs­empfänger, d. h. die Mittel stehen dem Landeshaushalt erneut zweckgebunden zur Verfügung. Antragsteller und somit auch Zuwendungsempfänger für Vorhaben des ÖPNV können Gemeinden, Kreise, kommunale Zusammenschlüsse oder öffentliche Verkehrsunternehmen sein.^[36] Einen Rechtsanspruch auf Finanzhilfen gibt es für die Zuwendungsempfänger jedoch nicht.^[37]

Die Verteilung der Finanzmittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz liegt im pflichtgemäßen Ermessen der Länder. Folglich liegt es gem. § 36 Abs. 2 des Ver- waltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) auch im Ermessen der Länder, mit welchen Ne­benbestimmungen die Bewilligung von Finanzmitteln erfolgt.^[38]

3.2 Rückläufige Investitionstätigkeit der Kommunen

In den öffentlichen Haushalten stehen rückläufige Einnahmen steigenden Ausgaben gegenüber.^[39]

Angesichts der über mehrere Jahre hinweg sehr schwachen Entwicklung auf der Ein­nahmenseite waren die Kommunen jahrelang zu einer Reduzierung ihrer Investitions­ausgaben gezwungen. Investitionen in den Aufbau, Ausbau und Erhalt der gesamten Infrastruktur, so auch im öffentlichen Personennahverkehr, wurden und werden aufge­schoben oder unterbleiben völlig.^[40] Zudem wurden den Kommunen mehr Aufgaben übertragen, ohne dass dem, nach Meinung von Experten und Kommunen ausreichen­der Mehreinnahmen gegenüberstünden.^[41] Die Folge ist ein erheblicher Investitionsstau mit negativen Auswirkungen auf die Entwicklung der regionalen Wirtschaft und die Wirt­schaftsstruktur Deutschlands insgesamt.

Auch wenn man berücksichtigt, dass bereits ein Teil der nötigen Investitionen außer­halb der kommunalen Haushalte in Beteiligungsunternehmen oder durch private Inves­toren getätigt wird, bleibt dennoch eine erhebliche Investitionslücke. Das Investitionsni­veau in Deutschland müsste deutlich ansteigen, um 50 % und mehr, wenn der Bedarf an Neu- und Ersatzinvestitionen gedeckt werden soll.

Um weiter handlungsfähig zu bleiben und wichtige Investitionen durchführen zu kön­nen, bietet sich daher zunächst der Verkauf von Vermögen an, besser bekannt als Pri­vatisierung. Ziel der Privatisierung ist es, Defizite im kommunalen Haushalt abzubauen. Solche Privatisierungen hat es in den vergangenen Jahren bereits vielfach gegeben. Im Mittelpunkt der Diskussion um den Privatisierungstrend steht dabei immer wieder die Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft.^[42]

3.3 Regionalisierungsgesetz und Föderalismusreform heute und in Zukunft

Die Entwicklung des öffentlichen Personennahverkehrs nach dem Zweiten Weltkrieg ist in allen hoch entwickelten Volkswirtschaften durch eine starke Zunahme der Mobilität sowie einer großen Anteilsverschiebung vom öffentlichen zum individualen Verkehr gekennzeichnet.^[43]

Organisation und Gestaltung des kommunalen Verkehrs werden immer mehr durch Fragen bezüglich der Förderung und Finanzierung bestimmt. Die Finanznot der Kom­munen und Verkehrsbetriebe, die weitere Öffnung der Verkehrsmärkte für den Wett­bewerb, sowie die Zusammenführung der Aufgaben- und Finanzverantwortung für den öffentlichen Personennahverkehr verstärken das Gewicht der Finanzierungsfragen und fordern frühzeitige Lösungen.^[44]

Die Finanzierung des ÖPNV setzt sich aus einer Vielzahl von Quellen des Bundes, der Länder, der kommunalen Gebietskörperschaften sowie der Europäischen Union (EU) zusammen. Das heißt z. B., dass Infrastrukturmaßnahmen auf Grund mehrerer gesetz­licher Vorgaben aus verschiedenen Finanztöpfen unterstützt werden können.

Auf Bundesebene sind das hauptsächlich Steuereinnahmen und die aus den Bundes­haushaltsdefiziten entstehende Neuverschuldung sowie Ausgleichszahlungen der Eu­ropäischen Union (EU).

Auf Landesebene sind das im Wesentlichen Mittel nach dem Regionalisierungsgesetz (RegG), die primär zur Finanzierung des öffentlichen Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) vorgesehen sind, und die bisher nach dem GVFG zugewiesenen und aus­schließlich für investive Ausgaben wie Neu- und Ausbau von Verkehrsinfrastruktur und Fahrzeugfinanzierung zu verwenden waren.^[45]

Die zulässige Höhe der Förderung richtet sich heute wie damals danach, ob das Vorhaben Bestandteil des Landes- oder Bundesprogramms ist. (Erg. dazu Anhang S. XVIII, XIX u. XX) Die wesentliche Unterscheidung dieser Programme liegt in der Höhe des erwarteten förderfähigen Bauvolumens, ab 50 Mio. € (vorher 100 Mio. DM) ist die Aufnahme ins Bundesprogramm möglich. Welche Kosten eines Vorhabens im Einzelnen förderfähig sind, ist im Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz geregelt.^[46] Ausnahmen können jedoch in landeseigenen Regelungen vorkommen.

Innerhalb der Länderprogramme ist eine maximale Förderung von 75 % der förderfähi­gen Baukosten möglich, im Bundesprogramm von nur 60 %. Die gewährten Investiti­onszuschüsse des Bundes werden in den meisten Bundesländern durch eine komple­mentäre Landesfinanzierung aufgestockt, wobei die Refinanzierung durch die Kommu­nen bzw. Verkehrsunternehmen selbst sichergestellt wird.^[47] Diese Fördersätze gelten nur für den Neu- und Ausbau von Verkehrsinfrastruktur. Bei der Fahrzeugfinanzierung z. B. liegt die Förderpraxis der Länder deutlich darunter.^[48]

Informationsdefizite über staatliche Fördermöglichkeiten im ÖPNV führen nicht nur zu Versäumnissen bei der Antragstellung, sondern auch zu wenig effizienten Verwal­tungsabwicklungen und Mängeln bei der Nutzung verfügbarer Finanzquellen.^[49] Im Zuge der Föderalismusreform sind die Bund-Länder-Mischfinanzierungen, so auch das „Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden“ (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG), durch eine gesetz­liche Änderung entflochten worden. Das als Förderalismusreform-Begleitgesetz in 2006 verabschiedete „Gesetz zur Entflechtung von Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhil­fen“ (EntflechtG) sieht die Abschaffung der Finanzhilfen zur Verbesserung der Ver­kehrsverhältnisse der Gemeinden vor. Die Aufgabenteilung zwischen Bund und Län­dern wurde damit neu geordnet und die bisherige Gemeinschaftsaufgabe ist allein auf die Länder übergegangen. Bedingt durch die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben und dem Wegfall der Finanzhilfen des Bundes stehen den Ländern nach Artikel 143c (1) des Grundgesetzes jährlich Beträge aus dem Haushalt des Bundes zu. Die bis dahin in die s. g. Landesprogramme geflossenen Bundesfinanzhilfen sind somit entfal­len.^[50] Die besonderen Programme nach § 6 (1) und § 10 (2) des Gemeindeverkehrsfi­nanzierungsgesetzes führt der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit weiter fort.^[51]

Eine echte Regionalisierung findet nicht statt. Der Einsatz der Finanzmittel ist vom Bund oder Land gesetzlich vorgegeben.^[52] Letztendlich gelangen diese Mittel über meh­rere Ebenen direkt zu den Verkehrsunternehmen. Der öffentliche Personennahverkehr wird somit an den kommunalen Aufgabenträgern vorbei finanziert. Nur durch zusätzlich festgelegte Ausnahmen in den Landesnahverkehrsgesetzen der Länder werden die Kommunen direkt unterstützt.

Diese bestehende Förderpraxis stellt derzeit ein eher ineffizientes Subventionssystem dar, das keinen Anreiz zur Kostenreduzierung und Wirtschaftlichkeit schafft. Dies zeigt die Notwendigkeit, das System der Finanzierung des öffentlichen Personennahver­kehrs zu überarbeiten.

Bei der weiteren Entwicklung der Finanzierung im ÖPNV werden entscheidende Ver­änderungen prognostiziert. Bei der Vielzahl von Finanzierungsquellen wird nach Exper­tenmeinung in den nächsten Jahren eine deutliche Verringerung zu erwarten sein (vgl. Abb. 2). Kürzungen der öffentlichen Mittel für den ÖPNV führen damit zu einem stark anwachsenden Kostendruck auf die Verkehrsunternehmen und Kommunen.^[53]

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^[1] Vgl. Schäfer-Scharenberg, C./Bongardt, D./Dalkmann, H. (Hrsg.), (Wuppertal Papers, 2006), S. 10.

^[2] Vgl. Kolks, W./Fiedeler, J., (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis, Band I, 2003), S. 67.

^[3] Die Daseinsvorsorge als politischer und sozialwissenschaftlicher Begriff, umschreibt die staatliche Auf­gabe zur Bereitstellung der für ein sinnvolles Dasein notwendigen Güter und Leistungen. Dazu zählt die Bereitstellung von Verkehrs- und Beförderungswesen.

^[4] Vgl. Personenbeförderungsgesetz (PBefG) und Regionalisierungsgesetz (RegG).

^[5] Vgl. Klein, A., (Die ÖPNV-Grundgebühr), S. 1ff..

^[6] Vgl. Neef, M., (Öffentlicher Personennahverkehr), S. 2f..

^[7] Vgl. Kons, W., Dipl.-Volksw., (Handbuch der Verkehrswirtschaft), S. D4/9ff..

^[8] Vgl. Tegner, H., (PPP Infrastructure, 2006b, Heft 3+4/06), S. 7.

^[9] Vgl. Lasch, R./Lemke, A., (Wege zu einem zukunftsfähigen ÖPNV), S. 15f..

^[10] Vgl. Lasch, R./Lemke, A., (Wege zu einem zukunftsfähigen ÖPNV), S. 17f..

^[11] Vgl. Schäfer-Scharenberg, C./Bongardt, D./Dalkmann, H. (Hrsg.), (Wuppertal Papers, 2006), S. 9.

^[12] Vgl. § 2 RegG und § 8 PBefG.

^[13] Vgl. Wachinger, L., (Das Recht des Marktzugangs im ÖPNV) S. 5.

^[14] Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBW), (Verkehrsbericht 2000), S. 5f..

^[15] Vgl. Umweltbundesamt, (Nachhaltige Entwicklung in Deutschland, 2002) S. 11ff..

^[16] Vgl. Tegner, H., (PPP Infrastructure, 2006b, Heft 3+4/06), S. 7.

^[17] Vgl. Vincken, D., (stern, 2007, Heft 52), S. 162f..

^[18] Vgl. Bundesimmissionsschutzgestz (BImSchG).

^[19] Die Abgasnorm sieht für Kraftfahrzeuge die Einhaltung festgelegter Grenzwerte für Kohlenmonoxid (CO), Stickstoffoxide (NOx), Kohlenwasserstoff (HC) und Partikel (PM) vor.

^[20] Die EU versucht mit dem EU-Emissionshandel, das im Kyoto-Protokoll festgelegte Klimaschutzziel, die Reduzierung von Treibhausgasen zu erreichen.

^[21] Vgl. Vincken, D., (stern, 2007, Heft 52), S. 162f..

^[22] Vgl. May, F. W., (Die Finanzierung der Verkehrsinvestitionen), S. 11ff..

^[23] Vgl. § 1 Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz.

^[24] Vgl. Walprecht, D., Dr., (Das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, 1976), S. 5f..

^[25] Vgl. § 10 Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG).

^[26] Vgl. § 8 Bundeshaushaltsordnung.

^[27] Vgl. § 10 GVFG.

^[28] Vgl. Hohns, F., Dipl.-Ing./Schmidt, J. W., Dr. jur., (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, 1972), S. 3.

^[29] Vgl. Ders., S. 4.

0 Vgl. Kons, W., Dipl.-Volksw., (Handbuch der Verkehrswirtschaft), S. D4/63.

^[31] Vgl. Ders., S. D4/64.

^[32] Das Subsidiaritätsprinzip stellt Selbstverantwortung vor staatliches Handeln. Demnach sind für staatli­che Aufgaben zuerst die untergeordnete Kommune zuständig, die übergeordneten wie Bund und Land treten zurück.

3 Vgl. Kolks, W.(Hrsg.), (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis, Band II, 1998), S. 42 u. 258.

^[34] Vgl. Bölke, M./Denzin, P./Huckestein, B./Specht, B. (Hrsg.), (Diskussionspapier Juni 2003), S. 3f..

^[35] Vgl. Huckestein, B. (Internationales Verkehrswesen, 2004), S. 502.

^[36] Vgl. Kolks, W. (Hrsg.), (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis Band II, 1998), S. 299.

^[37] Vgl. Ders., S. 45.

^[38] Vgl. Verwaltungsverfahrensgesetz.

^[39] Vgl. Klein, A., (Die ÖPNV-Grundgebühr), S. 33.

^[40] Vgl. Janetschek, M., Dipl. Bw., (Privatisierung und ÖPP als Ausweg?) S. 9f..

^[41] Vgl. Klein, A., (Die ÖPNV-Grundgebühr), S. 33.

^[42] Vgl. Janetschek, M., Dipl. Bw., (Privatisierung und ÖPP als Ausweg?) S. 9f..

^[43] Vgl. Aberle, G., (Verkehrspolitik 1980), S. 11.

^[44] Vgl. Kolks, W. (Hrsg.), (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis Band II, 1998), S. 5.

^[45] Vgl. Pöyry, 2006, (Organisation und Finanzierung des ÖPNV in Niedersachsen und Bremen - Status quo und Perspektive), S. 31.

^[46] Vgl. § 2 GVFG.

^[47] Vgl. Kons, W., Dipl.-Volksw., (Handbuch der Verkehrswirtschaft), S. D4/64.

^[48] Vgl. Kolks, W. (Hrsg.), (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis Band II, 1998), S. 270.

^[49] Vgl. Kolks, W. (Hrsg.), (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis Band II, 1998), S. 5.

^[50] Vgl. § 1 EntflechtG.

^[51] Vgl. § 3 (1) EntflechtG.

^[52] Unter Regionalismus versteht man das Bestreben innerhalb einer Region mehr Eigenständigkeit zu erlangen.

^[53] Vgl. Lasch, R./Lemke, A., (Wege zu einem zukunftsfähigen ÖPNV), S. 17.