Interessenvertretung und Politikberatung mit Hinblick auf die Hans-Böckler-Stiftung

Inhalt

1. Einleitung

2. Interessenvertretung durch Lobbying

3. Public Affairs, ihre Abgrenzung von Lobbying und Issues Management als Maßnahme

4. Think Tanks und ihre Kritik

5. Wissensgesellschaft und Wissenschaftskommunikation

6. Hans-Böckler-Stiftung

7. Schluss

8. Bibliographie

1. Einleitung

In den vergangenen Jahren ließ sich immer stärker beobachten, wie Unternehmen und Verbände eine wichtigere Rolle in der Politik einnahmen. Schon seit Jahrzehn­ten tragen Verbände im politischen System der Bundesrepublik die Verantwortung dafür, die Interessen der Unternehmen gegenüber der Politik zu vertreten. Auch die steigende Relevanz von direktem Lobbying durch Unternehmen hat verschiedene Ursachen, die nicht nur den Verbänden entspringen, sondern auch mit der Politik zusammenhängen.¹

Welche Interessen im politischen Prozess vertreten werden sollen, war vor allem in der Politikwissenschaft lange Zeit ein relevantes Thema. Insbesondere Gewerk­schaften und Verbände wurden als wichtige Akteure der Interessenvermittlung fo­kussiert, was sich jedoch mittlerweile komplett geändert hat. Hinzu kommt, dass sich immer mehr verändert, wie Interessenvertretung geschieht und welchen Ein­fluss sie auf den politischen Prozess hat.² „Das Spektrum reicht hier von „Strippen­ziehen“ als Metapher für wenig transparente Einflussnahme bis hin zur „Meinungs­mache“ als langfristig angelegte Spielart eines politischen Agenda-Setting im Dienst spezifischer Interessen mit teilweise sogar manipulativen Charakter.“³ Wegen der Diversifikation der Akteure und der Vertretung von Interessen kann mittlerweile eine Abgrenzung des Zugangs zur Thematik festgestellt werden. Demnach ist die Inte­ressenvertretung nicht mehr nur ein Teil der Politikwissenschaft, sondern gehört auch zur journalistischen Berichterstattung und den Sozialwissenschaften.⁴ Tagtäglich nehmen Wissenschaftler und Lobbyisten Einfluss auf die Politik, denn Politik wird nicht nur von Politikern, sondern zu einem Großteil auch von Lobbyisten gemacht. Der Tagesspiegel und Informatiker vom Fraunhofer-Zentrum für Interna­tionales Management und Wissensökonomie (IMW) in Leipzig haben diese Beein­flussung strukturiert erfasst und dargestellt. Im Sommer 2016 wurden dazu alle Mi­nisterien befragt, welche Verbände sie nach einem Statement zu Gesetzesentwür­fen gefragt haben, bevor sie dann in den Bundestag eingebracht worden sind. Das Ergebnis der Untersuchung war, dass niemand so stark beteiligt ist wie der Deut­sche Gewerkschaftsbund (DGB). Ein Beispiel für ein vom Deutschen Gewerk­schaftsbund durchgesetztes Gesetz ist die Durchsetzung des Mindestlohns. Nach eigenen Angaben sieht er das als größten Erfolg nach mehreren Jahren inmitten der Macht. Weniger erfolgreich war der DGB beim Durchsetzen des Rückkehrrechts von Teilzeit in Vollzeit, was vor allem für Frauen nach der Familienzeit hilfreich ge­wesen wäre.⁵ „Das haben Arbeitgeber und Teile der Union einfach nicht gewollt“⁶, so der Deutsche Gewerkschaftsbund. Der DGB wird normalerweise zu allem be­fragt. Wenn das jedoch nicht passiert und das Thema von ihnen trotzdem als wichtig eingeschätzt wird, nehmen sie aber dennoch Stellung dazu.⁷

Inwieweit die Hans-Böckler-Stiftung sich an der Politikberatung beteiligt und auf an­dere wichtige Begriffe und Abgrenzungen um Zusammenhang mit Interessenvertre­tung, wird im Laufe dieser Arbeit nach und nach eingegangen.

2. Interessenvertretung durch Lobbying

Lange Zeit fand „Lobbying“ im politischen System der Bundesrepublik nur in der traditionellen Interessenvertretung ihren Platz. Die Beziehung zwischen dem Staat und den Interessengruppen veränderte sich in den letzten Jahrzehnten jedoch zu­sehends. Zu den Verbänden, den klassischen Organisationen der Interessenvertre­tung, sind weitere Akteure hinzugekommen. Allgemein wurde die Einbindung der Verbände in den Politikprozess lockerer.⁸ Auch veränderten sich die Maßstäbe und die moralische Bewertung gegenüber der neuen, abgeänderten Form des Lobbying, also der unlauteren Interessenvertretung.⁹ Heute wird unter Lobbying die gezielte Einflussnahme auf Entscheidungsprozesse und -träger durch das Weitergeben nicht allgemein zugänglicher Informationen an politische Akteure verstanden, wodurch Verbands-, Unternehmens- und gesellschaftliche Interessen durchgesetzt werden. Dadurch werden politische Entscheidungsprozesse durch nicht an diesen Prozessen beteiligte Personen beeinflusst.¹⁰ Damit Lobbying überhaupt funktioniert, müssen natürlich zunächst Interessen und Interessengruppen vorhanden sein, da es ohne sie kein Antrieb für solche Handlungen geben würde. Das Durchsetzen der Interessen ist oft mit Konflikten behaftet, da sie meist streng definiert sind. Die Lob­bying-Akteure sind dabei am eigentlichen Entscheidungsprozess jedoch nicht be­teiligt, ihre Einwirkung geschieht vor allem durch Information. Oft beschränkt sich die Vorstellung der Öffentlichkeit in Bezug auf Lobbying auf die einseitige Beeinflus­sung staatlicher Instanzen durch organisierte Interessengruppen. Dabei wird von der Öffentlichkeit aber nicht berücksichtigt, dass häufig auch von der politischen Seite aus ein starkes Interesse am Kontakt mit Interessengruppen besteht und sie heutzutage in vielen Feldern der Politik unverzichtbar für die Politikformulierung und -implementierung sind. Aus diesem Grund kann Lobbying eher mit einem Tausch­prozess verglichen werden, bei dem Informationen gegen die Berücksichtigung von Interessen bei der politischen Entscheidungsfindung stehen.¹¹ Lobbying ist ein gro­ßes Thema, welches jedoch oft mit negativen Gefühlen verbunden ist. Vielen kom­men diesbezüglich Schlagworte wie Manipulation, Korruption und Bestechung in den Sinn. Diese nicht gerade positiven Gefühle werden von den Medien mit Schlag­zeilen wie „Die fünfte Gewalt: Wie Lobbyisten die Prinzipien der parlamentarischen Demokratie unterlaufen“, noch zusätzlich verstärkt. Der Grundgedanke von Lob­bying ist jedoch eigentlich gar kein Negativer. In einer Gesellschaft, in der soweit möglich, die Interessen aller Bevölkerungsgruppen vertreten und akzeptiert werden sollen, braucht es einerseits einzelne Parteien und andererseits die verschiedenen Interessengruppen, die ihre Mitglieder repräsentieren. Sie stellen eine „legitime po­litische Kraft“ dar, die den Politikern in den komplexen gesellschaftlichen Strukturen als eine Hilfe für die Entscheidungsfindung dienen. Wichtig wird die Arbeit der Inte­ressengruppen dann, wenn sich die zu treffenden Entscheidungen auf die Interes­sen ihrer Mitglieder auswirken, besonders wenn die möglichen Konsequenzen ne­gativ ausfallen würden. Lobbyisten wollen, dass politische Entscheidungen mög­lichst positiv für ihre Interessengruppen ausfallen, wodurch ihre Arbeit zu einem wichtigem Gestaltungsmittel in der Demokratie wird.¹²

Durch die Veränderung der Beziehung zwischen dem Staat und den Verbänden werden lobbyistische Aktivitäten organisierter Interessen noch weiter unterstützt. In den Verbänden ist neben der Fragmentierung, Professionalisierung und Europäi­sierung eine Expansion zu beobachten, die aus dem gesellschaftlichen und ökono­mischen Wandel resultiert. Verbände werden neu gegründet, aufgespaltet und drin­gen in neue ökonomische Bereiche, wie erneuerbare Energien, Umweltschutz und Telekommunikation, vor. Außerdem vertreten sie neue Lebensformen und -berei­che. Die Verbindungen zwischen Parteien und Interessengruppen sind schwächer geworden und nicht mehr so verlässlich, jedoch gibt es nach wie vor Allianzen zwi­schen Parteien und Verbänden. So ist das beispielsweise zwischen der Union und den Wirtschaftsverbänden und zwischen der SPD, den Gewerkschaften und Wirt­schaftsverbänden.¹³ Während die Bevölkerung in Deutschland den Verbänden und dem Lobbyismus aufgrund von Vorwürfen der Korruption und Bestechung eher ne­gativ gegenüberstehen, findet sich in den Vereinigten Staaten eine ganz andere Einstellung dem Ganzen gegenüber. In Amerika sind Gewerkschaften und Unter­nehmensverbände im Gegensatz zu Deutschland dezentralisiert. Lobbyisten und Verbände werden von den Menschen positiver bewertet und als Akteure im demo­kratischen System anerkannt. Die Vereinigten Staaten sind deswegen auch ein Aushängeschild, wenn es um Interessengruppen geht.¹⁴

Der Wandel der Beziehungen von Interessengruppen und Politik und die Beeinflus­sung durch Lobbying hängt vor allem mit der Veränderung der politischen Kommu­nikation zusammen. Auch bei den Interessengruppen ist der Trend der Medienge­sellschaft bereits angekommen, wobei ihre Forschung zur politischen Kommunika­tion noch nicht weit entwickelt ist.¹⁵ Mit einer Mediengesellschaft werden moderne Gesellschaften bezeichnet, in denen Kommunikation hauptsächlich über Massen­medien erfolgt und diese alle gesellschaftlichen Aspekte prägt und durchwirkt.¹⁶ Da- raus resultiert, dass die Meinung der Öffentlichkeit einen wesentlichen Platz im Pro­zess des Durchsetzens von Interessen hat. Insbesondere den Verbänden, den tra­ditionellen Interessengruppen, fehlt noch das Bewusstsein, wie wichtig die Öffent­lichkeit und die Medien mittlerweile für die Interessenvertretung geworden sind. Zu beobachtende Entwicklungen sind die in der Mediengesellschaft ansteigenden An­sprüche für die politische Kommunikation und die Interessengruppen, die Schwie­rigkeiten haben, diese zu erfüllen. Zwischen der lobbyistischen Interessenpolitik und den Massenmedien liegt insgesamt ein starkes Manipulationspotential. Das liegt daran, dass die Glaubwürdigkeit der medialen Berichterstattung von der journalisti­schen Unabhängigkeit lebt. Viele Interessengruppen machen sich das zunutze und versuchen ihre Interessen, zusammen mit den Medien, als vermeintlich unabhän­gige Meinungsposition der Öffentlichkeit zu überbringen.¹⁷ Da die Medien die Mani­pulationen der öffentlichen Meinung immer weniger überwachen und aufdecken können, braucht es Watchdog-Gruppen, die die Kontrolle und Beobachtung des Lobbying übernehmen. Watchdog-Gruppen sind zivilgesellschaftliche Gruppen und bestehen insbesondere aus Investigativjournalisten. Ziele der Kontrolle des Lob­byings sind die Aufdeckung von fehlerhaftem Verhalten und Korruption, die Herstel­lung von Transparenz und die Skandalisierung von ungerechtfertigter Einfluss­nahme auf politische Entscheidungen. Angetrieben werden die investigativ arbei­tenden Journalisten dadurch, die Qualität der Demokratie zu verbessern.¹⁸ Mit dem Begriff des Lobbyings sind zwangsweise auch kritische Untertöne zu hören, da im­mer auch Fragen bezogen auf die Funktionsfähigkeit des politischen Systems und der demokratisch politischen Kultur aufkommen. Umso stärker sich das politische System wandelt, insbesondere das System der Interessenvertretung, desto mehr häufen sich diese Fragen.¹⁹

3. Public Affairs, ihre Abgrenzung von Lobbying und Issues Management als Maßnahme

Public Affairs und Lobbying sind zwar eng miteinander verwandt, jedoch trotzdem unterschiedlich. Public Affairs beinhaltet das Risikomanagement von öffentlichen Angelegenheiten für Unternehmen und die Beratung in öffentlichen Angelegenhei­ten für die Politik. Außerdem wirkt Public Affairs an der Verbindungsstelle von Poli­tik, Wirtschaft, Recht und Medien. Lobbying hingegen ist durch die direkte Einfluss­nahme von politischen Entscheidungsprozessen, die nicht an den endgültigen Ent­scheidungen beteiligt sind, ein Teil dieses Konstrukts. Oft ist Public Affairs Non­Public Relations, da Public Affairs nicht so stark auf Beziehungen zur Öffentlichkeit abzielt. Vielmehr werden Beziehungen zu denjenigen, die Entscheidungen zu öf­fentlichen Angelegenheiten treffen, fokussiert.²⁰ Damit beziehen sich aber sowohl Lobbying, als auch Public Affairs auf die aktive Mitgestaltung des politischen Unter­nehmensumfeldes. Public Affairs wird als die „Außenpolitik“ eines Unternehmens verstanden. Die Unternehmensfunktion Public Affairs ist für die Erfassung von Ver­änderungen im gesellschaftlichen, kulturellen, wirtschaftlichen und politischen Raum verantwortlich. Außerdem sorgt sie für das Aufbauen und Aufrechterhalten von Arbeitsbeziehungen zu politischen Organen und versucht die gesellschaftlichen Gruppen zu beeinflussen, die in Opposition zu den Zielen des Unternehmens ste­hen.²¹ Es kann jedoch durchaus gesagt werden, dass Public Affairs im Kern Lob­bying bleibt. Hier werden zwei Dimensionen gebündelt. Public Affairs ist für die Ver­besserung des allgemeinen politischen und wirtschaftlichen Klimas für Unterneh­men verantwortlich, die durch die Beeinflussung von Politik, Öffentlichkeit und Mei­nungsbildnern geschieht. Außerdem ist sie zuständig für die Einschränkung negati­ver Auswirkungen der Entscheidungen einer Regierung, die das Unternehmen in gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten betreffen.²² „Public Affairs sind auf der höchsten Stufe der Kommunikation, wo - im negativen Fall - die wich­tigsten Unternehmenskrisen in Erscheinung treten, aber auch - im positiven Fall - das Image des Unternehmens am wirkungsvollsten gestaltet werden kann.“²³ Für Klaus Stöhlker sind die Public Affairs damit die höchste Stufe der Public Relations und definiert sie im Folgenden auch als den schwierigsten Teil der Kommunikation. Außerdem umfassen die Aufgaben von Public Affairs ihm zufolge die Fragen der Umweltpolitik, die Pflege von politischen Beziehungen und Koordinationsaufgaben im internationalen Raum. Zu den anspruchsvollsten Aufgaben zählt er aber die Pflege und konstruktive Entwicklung von Umweltbeziehungen eines Unternehmens. Dabei erwähnt er im Speziellen die Public Affairs in Europa als Echo auf erhebliche Unternehmenskrisen in den letzten Jahrzehnten. Darin glaubt er auch eine Verant­wortung für den Verlust der Glaubwürdigkeit der Marktwirtschaft zu erkennen. Dar­aus resultiert, dass sich das Gestalten von Umweltbeziehungen zu einer unterneh­merischen Strategie entwickelt hat, die als Ziel hat, Verständnis und Vertrauen für ein Unternehmen in Gesellschaft oder Politik als Grundlage des andauernden Un­ternehmenserfolges herzustellen.²⁴ Public Affairs ist zudem die Managementauf­gabe, die das Umfeld einer Organisation auf seiner gesellschaftlichen Ebene inter­pretiert und analysiert und daraufhin passende Maßnahmen und Antworten schafft.²⁵ Dabei gibt es bei der Durchsetzung von wirtschaftlichen und überwirt­schaftlichen Interessen eines Unternehmens verschiedene Techniken dafür, vor­handene Chancen zu maximieren und bestehende Risikofaktoren zu minimieren. Den Public Affairs wird damit eine wichtige Rolle bei Tätigkeiten zuteil, die eine ak­tive Gestaltung der Beziehungen zu wichtigen Anspruchsgruppen und die Mitge­staltung der politisch-ausgleichenden Rahmenbedingungen erfordern. Das sind bei­spielsweise die Einführung von Produkten, Restrukturierungen und Großprojekte. Diese Aspekte bestimmen direkt oder indirekt, ob ein Unternehmen erfolgreich ist, oder nicht. Die Planungssicherheit wird reduziert und das Krisenpotential erhöht, wenn die vorangegangenen Faktoren ignoriert werden, oder deren Ausführung an­deren überlassen wird.²⁶

Public Affairs untersucht als strategisch angelegtes Kommunikationsmanagement alle möglichen Stakeholdergruppen, deren Erwartungen und Interessen vom Unter­nehmen auf gar keinen Fall ignoriert werden dürfen. Das sind beispielsweise solche, die durch formale oder vertragliche Beziehungen mit dem Unternehmen verbunden sind oder die ihren Einflussbereich durch geplante Unternehmensstrategien verän­dert sehen können. Auch gibt es Stakeholdergruppen dann, wenn Personen zwar nicht direkt von Entwicklungen um Unternehmen betroffen sind, jedoch die Meinung von Anderen beeinflussen oder wenn Personen ihr Handeln und ihre Aussagen nach einem relevanten gesellschaftspolitischen Thema ausrichten. Dabei gibt es sowohl marktliche wie zum Beispiel Kunden, Lieferanten oder Wettbewerber, und nicht-markliche Interessengruppen. Hier spielen die politischen Interessengruppen eine wichtige Rolle, da Public Affairs eingesetzt wird, um durch die politische Kom­munikation zwischen Unternehmen und ihrem gesellschaftspolitischen Umfeld zu vermitteln. Nicht-marktliche Interessengruppen können durch positive oder negative Sanktionen, die nicht ökonomisch sind, Transaktionen von Unternehmen unterstüt­zen oder behindern. Marktliche Interessengruppen hingegen sind keine unmittelba­ren Nachfrager oder Anbieter, es handelt sich entweder um staatliche Interessen­gruppen, wie verfassungsmäßige Institutionen, oder um solche, die nicht dem Staat angehören, wie zum Beispiel Gewerkschaften.²⁷

[...]

¹ Vgl. Priddat, Birger P.; Speth, Rudolf: Das neue Lobbying von Unternehmen: Public Affairs. Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung Mitbestimmungs-, Forschungs-, und Studienförderungswerk des DGB, No. 145, 2007. S. 7.

² Vgl. Speth, Rudolph; Zimmer, Annette: Einleitung. Von Interessenvertretung zu „Lobby Work". In: Speth, Rudolph; Zimmer, Annette (Hrsg.): Lobby Work. Interessenvertretung als Politikgestaltung. Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden 2015. S. 9.

³ Ebd.

⁴ Vgl. Ebd. Ebd.

⁵ Vgl. Bartsch, Fabian; Gerega, Kristof; Kiessling, Max; Lehmann, Hendrik; et al.: Gesetze der Macht: Diese Verbände nehmen am meisten Einfluss auf Gesetze. In: Tagesspiegel 2017. <https://digitalpresent.tages- spiegel.de/gesetze-der-macht> (24.02.2020).

⁶ Ebd.

⁷ Vgl. Ebd. Ebd.

⁸ Vgl. Speth, Rudolf: Das Bezugssystem Politik - Lobby - Öffentlichkeit. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. Lobbying und Politikberatung (2010), H. 19, S. 9.

⁹ Vgl. Speth, Rudolf: Lobbying in Deutschland. Berlin: Transparency International Deutschland e.V. 2014. S. 4.

¹⁰ Vgl. Preusse, Joachim; Zielmann, Sarah: Verbands-PR und Lobbying im Vergleich. In: Hoffmann, Olaf; Stahl, Roland (Hrsg.): Handbuch Verbandskommunikation. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2010. S. 340.

¹¹ Vgl. Advicepartners: Lobbying: Interessenvertretung in Politik, Verwaltung und Gesellschaft. In: Advice­partners. <https://www.advicepartners.de/unsere-leistungen/politische-kommunikation/wissen/lobbying/> (02.02.2020).

¹² Vgl. Krische, Nele: Lobbying. Begriffe, Akteure, Instrumente. Studienarbeit. München 2013.

¹³ Vgl. Speth, 2010, S. 11.

¹⁴ Vgl. Lösche, Peter: Verbände und Lobbyismus in Deutschland. Stuttgart: W. Kohlhammer GmbH 2007. S. 93.

¹⁵ Vgl. Speth, 2010, S. 13.

¹⁶ Vgl. Saxer, Ulrich: Mediengesellschaft: Verständnisse und Missverständnisse. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaf­ten | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 1998. S. 52f.

¹⁷ Vgl. Speth, 2010, S. 14.

¹⁸ Vgl. Speth, 2014, S. 17.

¹⁹ Vgl. Speth, 2010, S. 15.

²⁰ Vgl. Althaus, Marco: Public Affairs und Lobbying. In: Piwinger, Manfred; Zerfass, Ansgar (Hrsg.): Handbuch Unternehmenskommunikation. Wiesbaden: Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr.Th.Gabler | GWV Fachver­lage GmbH 2007. S. 797f.

²¹ Vgl. Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs. In: Meckel, Miriam; Schmid, Beat F. (Hrsg.): Unternehmens­kommunikation. Kommunikationsmanagement aus Sicht der Unternehmensführung. Auflage 2. Wiesbaden: Gabler | GWV Fachverlage GmbH 2008. S. 195.

²² Vgl. Priddat; Speth, 2007. S. 9.

²³ Stöhlker, Klaus J.: Wer richtig kommuniziert wird reich. PR als Schlüssel zum Erfolg. München: Redline Verlag, ein Imprint der Münchner Verlagsgruppe GmbH 2001. S. 33.

²⁴ Vgl. Köppl, 2008, S. 195f.

²⁵ Vgl. Verbändereport: Public Affairs. In: Verbändereport - Das Fachmagazin für die Führungskräfte der Verbände 2004. <https://www.verbaende.com/verbaendereport/fachartikel/lesen.php/Public-Affa- irs?id=266#> (11.02.2020).

²⁶ Vgl. Köppl, 2008, S. 196.

²⁷ Vgl. Greven, Marina: Public Affairs - Wie strategische Unternehmenskommunikation den Dialog zwischen Wirtschaft und Politik fördert. Diss. Bonn 2009. S. 85ff.