Ein Weg aus dem Finanzierungsengpass? Zukunftsfähigkeit und Eignung von Public Private Partnerships für den öffentlichen Sektor

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung und Einführung in die Thematik

2 Public Private Partnerships (PPPs)
2.1 Aktuelle Entwicklungen von PPPs in Deutschland
2.2 Ziele eines PPPs
2.3 Konzeption und Organisationsmodelle von PPPs

3 Methodisches Vorgehen
3.1 Auswertungsmethodik
3.2 Literaturauswahl

4 Auswertung derZukunftsfähigkeit und Eignung von PPPs
4.1 Stärken und Chancen von PPPs
4.2 Schwächen und Risiken von PPPs
4.3 Zwischenfazit

5 Zusammenfassung der wichtigsten Forschungsergebnisse

6 Literaturverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Übersicht der Stärken & Chancen und Schwächen & Risiken von PPPs für die öffentliche Hand

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung und Einführung in die Thematik

Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes (Vgl. Destatis (2018): 1) beträgt die Verschuldung aller Kommunen in Deutschland zum 30.09.2017 insgesamt 139,1 Milliarden Euro. Dementsprechend beträgt auch die gesamte Verschuldung aller Kommunen pro Kopf in Deutschland circa 1.696 Euro (Vgl. Destatis (2017): 1). Das Bundesland Nordrhein-Westfalen (NRW) ist dabei besonders von kommunaler Verschuldung betroffen. Die Kommunen in NRW weisen einen gesamten Schuldenstand von 54,2 Milliarden Euro auf. NRW gilt, mit einem Anteil von 39 Prozent an der Gesamtverschuldung aller Gemeinden und Gemeindeverbände in Deutschland, als das Bundesland mit der höchsten kommunalen Gesamtverschuldung (Vgl. Destatis (2018): 1).

Dabei wird insbesondere auch in NRW medial kritisiert, dass Investitionen für den Bau und Unterhalt von Infrastrukturen fehlen würden. So berichtete beispielsweise der Kölner Stadtanzeiger im Juni 2016 von „Besorgnis­erregende] Zahlen“ (Vgl. Sievers (2016): 1 f.). Im Bericht wird ein Investitions­rückstau der Kommunen in NRW kritisiert (ebd.).

Diese Problematik der Finanzierungsengpässe und Investitionsrückstaus wurde ebenfalls von der Bundesregierung schon 2015 unter dem früheren Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel intensiver thematisiert. Dabei wurde dieser Zustand als ein gesamtdeutsches und nicht nur nordrhein-westfälisches Problem - trotz der dort kommunal besonders stark bestehenden Ausprägung - identifiziert. In diesem Zusammenhang wurde eine Expertjnnen-Kommission von Sigmar Gabriel beauftragt. Diese veröffentlichte unter Prof. M. Fratzscher den Bericht „Stärkung von Investitionen in Deutschland“. Darin wurden sogenannte Public Private Partnerships (PPPs) beziehungsweise Öffentlich­Private Partnerschaften (ÖPP) als ein Instrument angesehen, um Investitionsrückstaus des öffentlichen Sektors zu umgehen und somit, trotz kommunaler oder allgemein öffentlicher Verschuldung, Investitionen in die staatliche Infrastruktur oder Projekte, zu gewährleisten (Vgl. Experten­kommission (2015): 3f.).

An diese in der Bundespolitik bereits 2015 intensiv und wissenschaftlich fundierte Debatte soll schließlich in der vorliegenden Arbeit angeknüpft werden. Dabei sollen primär die tatsächliche Eignung und Zukunftsfähigkeit von PPPs für den öffentlichen Sektor in Deutschland zur Finanzierung von Infrastruktur­Projekten untersucht werden. Dementsprechend steht folgende Forschungs­frage im Vordergrund: Stellen Public Private Partnerships ein zukünftig geeig­netes Instrument für den öffentlichen Sektor zur Finanzierung von Infrastruktur­projekten dar?

Um schließlich diese im Mittelpunkt stehende Forschungsfrage näher zu erläutern, stehen nachfolgend in Kapitel 2 zunächst theoretische Grundlagen und der aktuelle Forschungsstand zu PPPs im Vordergrund. Im dritten Kapitel wird das methodische Vorgehen erläutert, um in Kapitel 4 letztlich die Eignung und Zukunftsfähigkeit von PPPs für den öffentlichen Sektor auszuwerten. Abschließend werden im letzten Kapitel die zentralen Forschungsergebnisse und Schlussfolgerungen zusammenfassend dargestellt. Die genaue Bedeutung des Begriffs „Public Private Partnership“ wird dabei zunächst nachfolgend konkretisiert.

2 Public Private Partnerships (PPPs)

Prinzipiell ist ein PPP als eine langfristig in einem Vertrag festgelegte Kooperation zwischen einem öffentlichen und privaten Akteur zu klassifizieren. Diese Zusammenarbeit umfasst insbesondere die Bereiche Planung, Errichtung, Betrieb und Finanzierung von bislang durch die öffentliche Hand wahrgenommenen Aufgaben (Vgl. Littwin (2007): 4).

Bei einem PPP sind dementsprechend mindestens ein privater und ein öffentlicher Akteur beteiligt. Entscheidend ist in dieser Hinsicht insbesondere die Kompatibilität der Ziele des privaten und des öffentlichen Partners, wodurch ein Transfer von Ressourcen und Leistungen zwischen den Akteuren ermöglicht wird (Vgl. Budäus (2004): 12). Dabei übernimmt der private Partner der Kooperation die Bereitstellungsverantwortung über die gesamte Lebens- oder Nutzungsdauer eines Projektvorhabens (Vgl. Littwin (2007): 4).

Eggers (Vgl. Eggers (2004): 32 f.) weist in seiner Begriffsbestimmung weiterhin konkret in diesem Zusammenhang darauf hin, dass ein PPP nur dann bestehe, wenn ein unternehmerischer oder wirtschaftlicher Faktor für den privaten Akteur - zumindest theoretisch - realisierbar ist. Inhaltlich umfassen PPPs dabei ins­besondere vorwiegend die Bereiche Bildung, Freizeit, Kultur, Sicherheit, Soziales und Verkehr (Vgl. Budäus (2004): 13).

2.1 Aktuelle Entwicklungen von PPPs in Deutschland

Zu den aktuellen Entwicklungen von diesen oben genannten verschiedenen inhaltlichen Bereichen von PPPs fehlen in Deutschland derzeit allerdings konkrete Datenbasen, weshalb eine generelle Einordnung des aktuellen Zustands von PPPs in Deutschland nur begrenzt möglich sein kann. Einheitliche Statistiken zur Realisierung von PPPs sind derzeit nicht vorhanden (Vgl. Wolff (2014): 5). Dennoch gibt es einzelne Datenmaterialien oder Ergebnisse aus Befragungen zum aktuellen Zustand von Public Private Partnerships in Deutschland.

So konnte in einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) 2008 ermittelt werden, dass - zumindest zu diesem Zeitpunkt - die durchschnittliche vertragliche Laufzeit von PPPs in Deutschland durchschnittlich 25 Jahre beträgt. Dabei ist insbesondere zu differenzieren, welcher inhaltliche Bereich durch das Projekt angesprochen wird. Tendenzen zu längeren vertraglich geregelten Projektlaufzeiten sind insbesondere im Verkehrssektor zu beobachten. Im inhaltlichen Bereich „Bildung“ sind die Vertragslaufzeiten meist geringer als 25 Jahre (Vgl. Grabow (2009): 228-232).

Dabei werden in Deutschland derzeit die meisten Projekte im Hochbau durchgeführt. 94 Prozent aller PPPs werden aktuell in diesem Bereich umgesetzt. Weiterhin sind nur sechs Prozent aller Projekte im Bereich der Infrastruktur-Gestaltung von Verkehrsvorhaben angesiedelt. Von allen Bauvorhaben im Rahmen von PPPs werden in Deutschland derzeit (aus Perspektive der inhaltlichen Bereichszuordnung) 45 Prozent als Immobilien im Bereich „Bildung“ realisiert. Dadurch werden insgesamt im Bereich „Bildung“ derzeit die meisten PPP-Projekte umgesetzt (Vgl. Wolff (2014): 6).

Weiterhin ist, neben diesen theoretischen Grundlagen zur Vertragslaufzeit und inhaltlichen Bereichszuordnung von PPPs, zur Klassifizierung der aktuellen Entwicklung von PPPs in Deutschland entscheidend, welche Investitions­beziehungsweise Projektvolumen aktuell eingesetzt werden. Im Durchschnitt beträgt derzeit das deutschlandweite Projektvolumen für PPPs 42 Millionen Euro. Das Projektvolumen für Hochbauten liegt dabei bei durchschnittlich 30 Millionen Euro (ebd.: 7). Dabei wurden zwischen 2002 und 2015 140 PPPs in deutschen Kommunen realisiert, was 1,3 Prozent der gesamten kommunalen Investitionen in Bauprojekte im gleichen Zeitraum entspricht (Vgl. Experten- kommission (2015): 32).

Insgesamt lässt sich dabei weiterhin als zentrale Entwicklung insbesondere festhalten, dass PPPs in Deutschland „in den vergangenen Jahren immer mehr an Bedeutung gewonnen“ (Vgl. Orth (2008): 244) haben und zukünftig - zumindest nach Thom und Ritz - ein Bedeutungsgewinn dieser Kooperations­form weiterhin zu erwarten ist (Vgl. Thom & Ritz (2017): 236).

2.2 Ziele eines PPPs

Diese zu beobachtende und nachweisbare Zunahme von PPPs in Deutschland ist indirekt auf die mit einem PPP verbundenen Ziele und auf die daraus vom jeweiligen Projektpartner zu erwartenden Vorteile zurückzuführen. Grundsätzlich sind die Ziele, die innerhalb eines PPPs von allen Partnern ver­folgt werden, als komplementär einzustufen. Die Kooperation durch das jeweilige PPP forciert in der Regel stringent den beidseitigen Nutzen des privaten und des öffentlichen Partners, da komplementäre Ziele grundsätzlich nur innerhalb einer Kooperation erreicht werden können (Vgl. Eggers (2004): 31 f.). Die zentralen Ziele sind zunächst, erstens in die Ziele des öffentlichen Akteurs und zweitens in die Ziele des privaten Akteurs, zu differenzieren.

Auf der einen Seite stellt das primäre Ziel für die öffentliche Hand nach Schetter, die Erzeugung eines Wirtschaftlichkeitsvorteils, dar. Dadurch soll letztlich insbesondere eine Effizienzsteigerung über den gesamten Lebens­zyklus eines jeweiligen Projekts realisiert werden (Vgl. Schetter(2010): 22). Der öffentliche Akteur folgt dabei insbesondere einer sogenannten politischen Ratio­nalität, indem eine Wählerstimmen-Maximierung forciert wird (Vgl. Eggers (2004): 14).

Auf der anderen Seite ist vor allem aus der Perspektive eines privaten Akteurs bei einem PPP die Rendite-Bestrebung aus dem in ein bestimmtes Projekt investierten Kapital als primäres Ziel einzuordnen. Die Erwirtschaftung von Gewinnen ist somit als zentrales Ziel des Privaten einzuordnen (ebd.: 23). Entsprechend folgt der private Partner insbesondere einer ökonomischen Rationalität (Vgl. Eggers (2004): 14).

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