Eine Strategieanalyse der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problematik
1.2 Ziel der Arbeit
1.3 Untersuchungsansatz und Material
1.4 Aufbau der Arbeit

2 Problemfeld Bodenschutz
2.1 Boden und Bodenfunktionen
2.2 Bodenschutz
2.3 Problemstruktur des Bodenschutzes
2.4 Bodenschutzrecht

3 Strategieanalyse der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU (BS)
3.1 Entstehung der BS
3.2 Strategische Evaluation der BS
3.2.1 Strategiebegriff
3.2.2 Strategieakteure
3.2.3 Strategische Ziele
3.2.4 Strategische Mittel
3.2.5 Strategiefähigkeit
3.2.6 Strategische Optionen
3.2.7 Strategische Orientierungen
3.2.8 Strategische Zeitdimensionen
3.2.9 Strategische Bündnisse
3.2.10 Strategische Kommunikation
3.3 Resümee zur BS

4 Strategieoptimierung der Thematischen Strategie für den Bodenschutz der EU

5 Fazit

6 Zusammenfassung

7 Literaturverzeichnis

8 Anhang

A Glossar

B KOM(2006)231 (MBS)

C KOM(2006)232 (BRRL-V)

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Problematik

Böden befinden sich im Zentrum der Ökosphäre à und sind Voraussetzung der Entwicklung aller höheren terrestrischen Lebensformen und damit auch der Menschheit. Böden sind Lebensgrundlage und Lebensraum für Menschen, Tiere, Pflanzen und Mikroorganismen. Sie erfüllen in den Stoffkreisläufen der Natur (Wasserkreislauf, Nährstoffkreisläufe usw.) zentrale Aufgaben als Quellen, Senken, Speicher und Wandler von Substanzen und sind so an der Regelung von Stoff- und Energieflüssen innerhalb der Ökosphäre beteiligt. Für Menschen sind Böden vielfältig nutzbar. Böden erfüllen Nutzungsfunktionen als Standorte für die land- und forstwirtschaftliche Produktion, als Flächen für Siedlung und Erholung, als Rohstofflagerstätten sowie als Standorte für sonstige wirtschaftliche und öffentliche Nutzungen, Verkehr, Ver- und Entsorgung.

Durch steigenden Umfang und vermehrte Intensität von nicht nachhaltigen Formen der Bodennutzung durch den Menschen nahmen die Gefährdung, Belastung und Zerstörung der Böden in den letzten Jahrzehnten weltweit stetig zu. Der erhöhte Nutzungsdruck auf die Bodenressourcen der Erde ist eine Folge der Zunahme der Weltbevölkerung von 3,3 Milliarden Menschen im Jahr 1965 bis auf über 6 Milliarden Menschen im Jahr 2000 (vgl. Meadows/Randers/Meadows 2007: 27f.; vgl. WBGU 1994: 6). Dieses Bevölkerungswachstum führte zu einer Ausweitung landwirtschaftlicher Flächen auf Kosten ehemals bewaldeter Flächen bzw. häufig zu einer Übernutzung bestehender Agrarflächen. Ebenso hat die Ausbreitung von Siedlungs-, Gewerbe-, Industrie-, Verkehrs- und sonstigen wirtschaftlichen Nutzflächen, welche regelmäßig die natürlichen Bodenfunktionen beeinträchtigen bzw. zerstören, weltweit kontinuierlich zugenommen (vgl. Hinterberger/Luks/Stewen 1996: 59). Zu den direkten stofflichen und nicht stofflichen Einwirkungen auf den Boden kommen indirekte Einflüsse über diffuse Einträge (z.B. Säuren, organische Schadstoffe à, Schwermetalle) aus der Atmosphäre oder aus Gewässern infolge menschlicher Tätigkeiten hinzu (vgl. Grunewald 1997: 68).

So sind auch die europäischen Böden in unterschiedlichem Ausmaß geschädigt oder zumindest gefährdet. In der Europäischen Union (EU) sind schätzungsweise 52 Millionen Hektar – das sind mehr als 16 % der gesamten Landfläche der EU – von unterschiedlichen Prozessen der Bodenverschlechterung (Bodendegradation) betroffen (vgl. KOM(2002)179: 10). Als Hauptgefahren für die Böden in Europa gelten die Zunahme der Bodenversiegelung à und Bodenerosion (Bodenabtrag), sowie lokale und diffuse Bodenverunreinigungen à. Die Bodendegradation wird in West- und Nordeuropa hauptsächlich durch die fortschreitende Urbanisierung und die Infrastrukturentwicklung verursacht. In Nordeuropa spielen zudem erhöhte Säureeinträge über die Atmosphäre eine Rolle. Zentral- und Südeuropa sind besonders von Bodenerosion betroffen. Diffuse Bodenverunreinigungen treten regelmäßig in Gebieten mit intensiver landwirtschaftlicher oder industrieller Nutzung auf. Hinzu kommen örtlich begrenzte Boden- und Untergrundverunreinigungen häufig auf Grundstücken mit Altablagerungen (ehemalige Deponien) oder stillgelegten Anlagen, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde (Altstandorte), die zusammen als Altlasten à bezeichnet werden (vgl. EEA 1999: 183).

Spezifische Rechtsvorschriften zum Bodenschutz gibt es bislang nur in einem Teil der Mitgliedstaaten (MS) der EU. Diese bieten jedoch insgesamt keinen einheitlichen Rahmen und regeln meist nur bestimmte Teilbereiche des Bodenschutzes. Auf der Ebene der Gemeinschaft existieren verschiedene Politiken, die mit ihren Bestimmungen zum Bodenschutz beitragen können (z. B. Umweltpolitik im Bereich der Umweltmedien Luft und Wasser, Agrarpolitik im Hinblick auf Regelungen zu Cross Compliance à). Diese dienen jedoch primär der Verfolgung anderer Ziele und stellen somit keine lückenlose und stringente Bodenschutzpolitik zur Bekämpfung aller in Europa festgestellter Bodenbelastungen à dar, so dass die Gefahr à eines Voranschreitens der Bodendegradation weiterhin bestehen bleibt (vgl. KOM(2006)231: 4).

Zur Schließung dieser Regelungslücke hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften (KOM) nach jahrelangen Vorarbeiten unter Beteiligung von Experten und der Öffentlichkeit im September 2006 eine Thematische Strategie für den Bodenschutz (Europäische Bodenschutzstrategie = BS) vorgelegt. Diese besteht aus einer Mitteilung zur Bodenschutzstrategie (MBS), einem Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS) (vgl. KOM(2006)231; vgl. KOM(2006)232; vgl. SEK(2006)1165).

Die BS ruft seit ihrer Veröffentlichung zahlreiche Kommentare, Kritiken und Widersprüche aus verschiedenen Richtungen mit z. T. sehr unterschiedlichen Aussagen bzw. Begründungen hervor (vgl. DBV 2006a: 1; vgl. DWU 2007: 1f.; vgl. WKÖ 2006: 1ff.; vgl. IHK Schleswig-Holstein 2006: 1; vgl. Bundestagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN 2006: 1) . Diese sind entweder politisch motiviert oder stützen sich vornehmlich auf rechts- oder naturwissenschaftlich begründete Überlegungen (vgl. Bückmann/Lee 2007: 2). Eine ausführliche umweltpolitische Bewertung der BS, die gleichzeitig verschiedene fachwissenschaftliche Blickwinkel einbindet, steht dagegen bislang aus. Dabei sind die folgenden Fragen von besonderem Interesse:

- Inwieweit ist die BS als politische Strategie à in sich schlüssig und im Hinblick auf die umweltpolitischen Rahmenbedingungen Erfolg versprechend angelegt? Zu prognostizieren wäre in diesem Kontext, ob und in welchem Umfang die BS voraussichtlich geeignet ist, ihre strategieintern festgelegten Ziele durch die konzipierten politischen Steuerungsmechanismen zu erreichen (politikwissenschaftliche Perspektive).
- Inwieweit deckt die BS verschiedene fachwissenschaftlich diskutierte Aspekte des Bodenschutzes ab? Zu erörtern wären in diesem Zusammenhang die bodenschutzfachliche Gestaltung der BS und deren Bewertung (bodenwissenschaftliche Perspektive).

Der Verfasser ist sich der Schwierigkeiten, die mit einer angemessenen Bearbeitung dieser Fragen zusammenhängen, bewusst. Das liegt zum einen an dem komplexen Untersuchungsgegenstand „Bodenschutz“, welcher auf Grund seiner mehrdimensionalen Problemstruktur und seines Querschnittscharakters eine interdisziplinäre Betrachtungsweise nahe legt. So sind auch die Bodenwissenschaften à selbst kein einheitliches, in sich geschlossenes Lehrgebäude sondern vielmehr eine Gruppe von (überwiegend naturwissenschaftlichen) Disziplinen, die sich mit unterschiedlichen Aspekten des Bodens und des Bodenschutzes beschäftigen. Zum anderen ist politische Strategieanalyse als Untersuchungsansatz eine vergleichsweise neuartige Forschungsperspektive, über deren fallbezogene Anwendung erst wenig Erfahrungswissen vorliegt. Dies gilt in besonderem Maße für ihre Applikation auf politische Strategiekonzepte im Mehrebenensystem der EU. Schließlich zwingt der knappe Rahmen einer Masterarbeit, auf die inhaltlichen Grundzüge der BS zu fokussieren und die strategische Analyse auf die Darstellung und Diskussion wesentlicher Merkmale und relevanter Zusammenhänge der BS zu beschränken.

1.2 Ziel der Arbeit

Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine umfassende strategische Analyse der BS in der im September 2006 von der KOM vorgelegten Fassung. Die Strategieanalyse dient dabei zunächst der objektivierten Einschätzung und systematischen Darstellung der strategischen à Stärken und Schwächen der BS durch politikwissenschaftliche, naturwissenschaftliche und rechtswissenschaftliche Erörterungen über Akteure, Ziele, Mittel und Rahmenbedingungen der BS. Aus dieser Bewertung im Hinblick auf die strategischen Qualitäten der BS sollen anschließend Prognosen zur Effektivität der BS abgeleitet und etwaige strategische Optimierungspotenziale für die Gestaltung der umweltpolitischen Steuerung des Bodenschutzes in der EU aufgezeigt werden. Die Strategieanalyse will damit im Ergebnis einen interdisziplinär verstandenen Diskussionsbeitrag zur BS liefern und auf diese Weise zu weiterführenden Überlegungen für eine Erfolg versprechende Konzeption der künftigen Bodenschutzpolitik auf europäischer Ebene anregen.

1.3 Untersuchungsansatz und Material

Die Bodenschutzproblematik wird in dieser Arbeit als ein sozial-ökologisches Problem verstanden. Solche Probleme treten auf, wenn gesellschaftliches Handeln und ökologische Effekte ineinander greifen und nicht mehr isoliert beschrieben werden können. Sozial-ökologische Problemlagen sind meist durch eine Konstellation divergierender und konvergierender Interessen in Form von unterschiedlichen Bedürfnissen, Absichten und Interpretationen gekennzeichnet. Die Ursachen sozial-ökologischer Probleme können ein begrenztes Steuerungsvermögen, Mängel an finanziellen und technischen Mitteln, unzureichende Umsetzung von Maßnahmen, subjektive Beschränkungen bei notwendigen Verhaltensänderungen sowie Bewusstseins-, Informations- und Wissensdefizite sein. Die daraus entstehenden ökologischen Gefahren schaffen wiederum sich verändernde Rahmenbedingungen für gesellschaftliches Handeln. Dadurch erhöht sich die Komplexität des zu lösenden Problems und erschwert so die Differenzierung von Ursache und Wirkung, Realität und Deutung (vgl. Jahn/Keil 2006: 310f.). Um Böden erfolgreich zu schützen, ist es erforderlich, den im Rahmen dieser Arbeit als problematisch charakterisierten Umgang von Gesellschaft mit Boden in geeigneter Weise zu erkennen, zu begreifen und zu gestalten (vgl. Becker/Jahn 2006: 12). Die intendierte Gestaltung des Bodenschutzes mit Hilfe der BS von europäischer Ebene aus wird dabei generell als ein umweltpolitisches Steuerungs- oder Governance-Phänomen aufgefasst (vgl. Mayntz 1987: 93f.; vgl. Benz 2007: 297ff.; vgl. Eising/Lenschow 2007: 325ff.).

Zur prognostischen Einschätzung der Leistungsfähigkeit der BS als Instrumentarium von Steuerung à bzw. Governance à des Bodenschutzes auf europäischer Ebene und zur Strategieoptimierung wird methodisch auf den von Tils (2005) konzipierten Ansatz zur politischen Strategieanalyse zurückgegriffen. Politische Strategieanalyse ist ein akteurbezogener Ansatz, der auf einem handlungstheoretischen Fundament fußt. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen Akteure à , die auf der Grundlage von strategischen Ziel-Mittel-Umwelt-Überlegungen versuchen, in situationsübergreifender Perspektive Handlungserfolge zu erzielen. Politische Strategien sind nach dem Verständnis dieses Ansatzes Konstrukte, die auf situationsübergreifenden, erfolgsorientierten und dynamischen Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beruhen (vgl. Raschke 2002: 210f.). Sie beziehen sich auf gewünschte Zustände (Ziele) und stellen systematisierte und berechnende Überlegungen (Kalkulationen) zu zielführenden Handlungsmöglichkeiten (Mittel) unter Erwägung der Akteurkonstellationen, Handlungskontexte und Handlungsfelder dar (vgl. Tils 2005: 25 u. 62f.).

Ziel politischer Strategieanalyse ist es, die Stärken und Schwächen von politischen Strategiekonzepten zu ermitteln. Diese Erkenntnisse können in einem weiteren Schritt zur Verbesserung der untersuchten Konzepte herangezogen werden. Strategische Kritik verurteilt nicht eine strategische Vorgehensweise in der Politik, sie kritisiert schlechte Strategie und strategische Praxis. Im strengen Sinne gibt es bei strategischen Fragestellungen kein „richtig“ oder „falsch“. Strategische Kritik argumentiert mit mangelnder Plausibilität, Zielkritik, anderen Vorteils-, Mittel-, Kontextabschätzungen, fehlender Stringenz, Unter- und Überkomplexität, Schwächen bei Synopse, springendem Punkt, Kalkulationen oder auch mit dem Fehlen eines möglichen strategischen Handelns der zu analysierenden Strategiekonzepte, ohne für sich selbst letzte Gewissheiten zu reklamieren (vgl. Raschke/Tils 2007a: 4). Politische Strategieanalyse muss somit als ein interpretativer bzw. konstruktivistischer Ansatz verstanden werden (vgl. Schneider/Janning 2006: 32f.; vgl. Behrens 2003: 221).

Politische Strategieanalyse berücksichtigt immer Policy- à und Politics- à Aspekte von politischen Strategiekonzepten als zwei untrennbar verbundene und miteinander verschränkte Teile von Politik. Im Rahmen politischer Strategieanalyse gelten sie als zwei gleichberechtigte und stets sinnvoll zu verknüpfender Politikkomponenten. Politische Strategieanalyse erfordert eine Untersuchungsperspektive, welche die Problembearbeitungs-(Policy)-Dimension und die Macht-(Politics)-Dimension von Politik zwar zu heuristischen Zwecken trennen kann, aber unter strategischen Gesichtspunkten gerade auch in ihrer Verbindung analysiert (vgl. Tils 2005: 14ff.). Politische Strategieanalyse ist hier als ein offener akteuranalytischer Rational Choice-Ansatz à angelegt, der sowohl Erklärungs- als auch Orientierungswissen hervorbringen kann. Explanative Strategieanalyse versucht, Strategien in ihrer Entstehung, ihrer Umsetzung und Wirkung zu erklären. Präskriptive Strategieanalyse dient der Gewinnung von Optimierungsideen für Strategiekonzepte, so dass eine erfolgreiche Zielverwirklichung wahrscheinlicher wird (vgl. Tils 2005: 78f.).

Zur Evaluation der Qualität von politischen Strategien wird ein spezifischer analytischer Bezugsrahmen verwendet. Dieser beinhaltet die im Zuge einer Strategieanalyse regelmäßig zu untersuchenden wesentlichen strategischen Elemente bzw. Kriterien, an deren jeweiligen Ausprägungen die konzeptionelle Güte von Strategien eingeschätzt werden kann (vgl. Tils 2005: 101ff.). Als Untersuchungsgegenstand der Strategieanalyse dient das fertige Strategiekonzept des Strategen (KOM) in Form der BS. Die Entstehung der BS (Strategiebildung) interessiert nur insoweit, als aus ihrem Verlauf kausale Rückschlüsse auf die konkrete Ausgestaltung der BS ermöglicht werden (vgl. Tils 2005: 19).

Dieser Ansatz bildet das Grundgerüst der hier durchgeführten Strategieanalyse. Er wird jedoch in der vorliegenden Arbeit in bestimmter Hinsicht erweitert. Während Tils bewusst darauf verzichtet, die Inhalte der von ihm analysierten Strategiekonzepte eingehender zu prüfen (vgl. Tils 2005: 16 u. 19) – es ihm also vorrangig um die Evaluation der strategischen Komponente der Strategiekonzepte geht – sollen hier auch die konkreten Inhalte der BS aus sozial- und naturwissenschaftlicher Anschauung erörtert werden. Diese Vorgehensweise soll dazu beitragen, die fachliche Plausibilität der BS nicht alleine unter dem umweltpolitisch-strategischen Blickwinkel sondern aus einer umfassenderen Perspektive weiterer Fachdisziplinen bewerten zu können. In diesem Zusammenhang wird angenommen, dass die sich aus den Überlegungen anderer Disziplinen zur BS ergebenden Aspekte Relevanz für die strategische Ausgestaltung der BS besitzen können. Für die praktische Vorgehensweise bedeutet diese Ausweitung der Analyse, dass in die Grundstruktur der eigentlichen politischen Strategieanalyse stets weiterreichende sozial- und naturwissenschaftliche Überlegungen eingearbeitet werden. Dazu ist es sinnvoll, als Problemstruktur des Regelungsfeldes Bodenschutz neben den sozialen auch die ökologischen und rechtlichen Dimensionen des Politikums Bodenschutz darzustellen (vgl. Smeddinck/Tils 2002: 35). Das Zusammenführen der Ergebnisse politikwissenschaftlicher, bodenwissenschaftlicher, soziologischer und rechtswissenschaftlicher Betrachtungsweisen soll schließlich eine ausgewogene Bewertung der BS auf breiter interdisziplinärer Basis ermöglichen.

Als Material für die Strategieanalyse werden vorrangig die offiziellen Dokumente der EU zur BS sowie die dazu von der EU veröffentlichten erläuternden Papiere ausgewertet. Primärer Untersuchungsgegenstand der Strategieanalyse ist demnach das von der KOM im September 2006 vorgeschlagene Konzept zur BS, welches aus einer Mitteilung (MBS), einem Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie (BRRL-V) und einer Folgenabschätzung (FBS) besteht (vgl. KOM(2006)231; vgl. KOM(2006)232; vgl. SEK(2006) 1165) . Weiterhin werden Dokumente der EU in die Evaluation einbezogen, die im Zusammenhang mit der BS stehen, d. h. Schriftstücke, auf die explizit in der BS verwiesen oder Bezug genommen wird. Hinzu kommen neben einschlägigen fachwissenschaftlichen Literaturbeiträgen zu Fragestellungen des Bodenschutzes schließlich unterschiedliche Stellungnahmen, Veröffentlichungen und Diskussionsbeiträge zur BS von verschiedenen strategischen Akteuren bzw. Stakeholdern. Es sind dies diverse politische Institutionen bzw. Verantwortungsträger aus der EU, den MS, Fachleute unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen sowie die Verbände aus Industrie, Gewerbe, Landwirtschaft und Umweltschutz u. a. m.

1.4 Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Masterarbeit gliedert sich in sieben Kapitel. Nach der Einleitung (Kapitel 1) mit einer einführenden Darstellung von Problematik, Ziel und Untersuchungsansatz der Arbeit wird im Kapitel 2 – Problemfeld Bodenschutz – der Bodenschutz als Gegenstand der BS in verschiedenen Kontexten dargestellt, um ein grundlegendes Verständnis der Spezifika dieses Problemfeldes zu vermitteln. Abschnitt 2.1 erläutert komprimiert die Entstehung und Eigenschaften von Böden sowie deren Funktionen im Naturhaushalt und für den Menschen. Abschnitt 2.2 gibt einen Überblick über die Gefährdungen der Böden und entsprechende Maßnahmen des Bodenschutzes. Abschnitt 2.3 widmet sich den spezifischen Dimensionen der Problemstrukturen im Bodenschutz. Abschnitt 2.4 liefert schließlich einen kurzen Abriss des bereits bestehenden Bodenschutzrechts auf europäischer Ebene.

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