Eine ökonomische Analyse des Art. 39 EGV und seiner Übergangsfristen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung und Fragestellung

Teil I: Das Konzept der Arbeitnehmerfreizügigkeit: Institutionelle Rahmenbedingungen und Migrationspotential
1.1. Die europäischen Rahmenbedingungen zur Förderung der Arbeitnehmerfreizügigkeit
1.1.1. Der Begriff der Arbeitnehmerfreizügigkeit
1.1.2. Die Übergangsregelungen
1.2. Mobilität in der Europäischen Union
1.2.1. Das Migrationspotential bei vollkommener Arbeitnehmerfreizügigkeit
1.2.2. Die potentielle Wanderungslücke

Zwischenfazit

Teil II: Ökonomische Grundlagen der Arbeitnehmerfreizügigkeit
2.1. Auswirkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit auf Löhne und Beschäftigung
2.1.1. Arbeit als homogener Produktionsfaktor
2.1.2. Arbeit als heterogener Produktionsfaktor im Ein-Sektor-Modell
2.1.3. Arbeit als heterogener Produktionsfaktor im Zwei-Sektoren-Modell
2.2. Empirische Ergebnisse

Zwischenfazit

Teil III: Internationale Erfahrungen mit uneingeschränkter
Arbeitnehmerfreizügigkeit
3.1. Großbritannien
3.2. Schweden
3.3. Irland

Zwischenfazit

Teil IV: Der „Fall Deutschland“: Eine Untersuchung der durch die Übergangsfristen eingeschränkten Arbeitnehmerfreizügigkeit
4.1. Eine Bestandsaufnahme: Immigration und Arbeitslosigkeit in Deutschland
4.2. Theoretische Auswirkungen der Übergangsfristen auf Löhne und Beschäftigung
4.2.1. Vorüberlegungen zur Übertragbarkeit der theoretischen Erkenntnisse auf den deutschen Arbeitsmarkt
4.2.2. Anwendung der theoretischen Erkenntnisse auf den deutschen Arbeitsmarktmit Übergangsfristen
4.3. Empirische Erkenntnisse
4.3.1. Ein Literaturüberblick
4.3.2. Mögliche Ansatzpunkte für zukünftige Forschungsarbeiten

Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Arbeitsmarkteffekte der Immigration im neoklassischen Modell

Abbildung 2: Arbeitsmarkteffekte der Zuwanderung geringqualifizierter Arbeitsnehmer beiLohnrigidität durch Gewerkschaftsverhalten

Abbildung 3: Arbeitsmarkteffekte der Zuwanderung qualifizierter Arbeitnehmer bei Lohnrigidität durch Gewerkschaftsverhalten

Abbildung 4: „Immigration surplus“ einer diversifizierten, offenen Volkswirtschaft

Abbildung 5: Immigration, Emigration und Netto-Zuwanderung in Irland

Abbildung 6: Entwicklung der Arbeitslosenquote in Deutschland

Abbildung 7: Arbeitslosenquote nach Qualifikation in Deutschland

Abbildung 8: Arbeitsmarkteffekte der durch die Übergangsfristen unterbundenen Zuwan- derung geringqualifizierter Arbeitnehmer bei Lohnrigidität durch Gewerkschaftsverhalten .

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Übergangsregelungen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit aus den MOEL-8 in der EU-15

Tabelle 2: Ergebnisse ökonometrischer Studien zum Migrationspotential aus den Beitritts ländern nach Deutschland

Tabelle 3: Ergebnisse einiger vorliegender Studien zum Migrationspotential aus den Bei-trittsländern für die EU

Tabelle 4: Volkswirtschaftliche Kennzahlen: Großbritannien

Tabelle 5: Volkswirtschaftliche Kennzahlen: Schweden

Tabelle 6: Volkswirtschaftliche Kennzahlen: Irland

Tabelle 7: Arbeitskräftezuwanderungen in ausgewählten OECD-Ländern

Tabelle 8: Ausländische Arbeitskräfte in ausgewählten OECD-Ländern

Tabelle 9: Ausländische Bevölkerung in ausgewählten OECD-Ländern

Tabelle 10: Im Ausland geborene Bevölkerung in ausgewählten OECD-Ländern

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung und Fragestellung

Mit der Erweiterungsrunde im Jahre 2004 und mit dem Beitritt von Rumänien und Bulga- rien zum 1. Januar 2007 sind vor allem Länder der EU beigetreten, die sich stark von den alten EU-Mitgliedsländern¹ unterscheiden. Die vorwiegend agrarisch geprägten Volkswirt- schaften weisen nicht unerhebliche Unterschiede im Hinblick auf ihre Wirtschaftskraft, das Einkommen und die Humankapitalaustattung auf.² Insbesondere in den an die mittel- und osteuropäischen Länder (MOEL) angrenzenden Ländern Deutschland und Österreich wird deshalb häufig die Befürchtung geäußert, gerade die Einführung der Arbeitnehmerfreizü- gigkeit, so wie sie in Artikel 39 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemein- schaft (EGV) vorgesehen ist, würde zu einer regelrechten Masseneinwanderung führen und somit negative Effekte auf den Arbeitsmarkt des jeweiligen Einwanderungslandes haben.

Artikel 39 des EGV sieht den uneingeschränkten Zutritt der Arbeitkräfte aus den Beitritts- ländern zu allen europäischen Arbeitsmärkten vor. Es gilt, die Ungleichbehandlung der Arbeitnehmer in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen abzuschaffen. Alle Arbeitnehmer dürfen sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei bewegen, sich auf freie Stellen bewerben und eine Beschäftigung ausüben.³ Um den Be- fürchtungen der Mitgliedsländer Rechnung zu tragen, es könne nach der Erweiterung zu einer massiven Zuwanderung von Arbeitnehmern aus den neuen Mitgliedstaaten kommen, erlaubt der Beitrittsvertrag vom 16. April 2003 den alten Mitgliedsstaaten Übergangsbe- stimmungen auf dem Gebiet der Freizügigkeit der Arbeitnehmer festzulegen. Nach dem Vertragswerk dürfen die Mitgliedsstaaten die Freizügigkeit während einer insgesamt sie- benjährigen Frist beschränken, wobei diese Frist nochmals unterteilt ist in eine zwei- (1. Mai 2004-30. April 2006), eine drei- (1.Mai 2006-30. April 2009), und nochmals eine zweijährige (1.Mai 2009-30. April 2011) Phase. Dieses so genannte 2+3+2 Modell soll die Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit dann bis spätestens 2011 sicherstellen.

Den Übergangsfristen liegen aus Sicht der Mitgliedsländer zwei Erwartungen zu Grunde: Zum einen gehen die Nationalstaaten davon aus, dass eine temporär restriktive Arbeits- marktpolitik die nationale Wohlfahrt steigert. Mögliche negative Lohneffekte einer unein- geschränkten Freizügigkeit sowie mögliche reale Einkommenseinbußen für einige Haus- halte sind aus politischer Sicht unakzeptabel. Dadurch, dass entsprechende kompensatori- sche Maßnahmen noch defizitär sind oder möglicherweise ganz fehlen, erscheint eine re- striktive Politik als einzige Möglichkeit, um Partikularinteressen zu wahren. Das zweite Argument, das hervorgebracht wird, betrifft den inländischen Arbeitsmarkt. Liegt eine Störung des Gleichgewichtes auf dem Arbeitsmarkt z.B. in Form von horrender Arbeitslo- sigkeit vor, dann könnte die Kontrolle des Zustroms ausländischer Arbeitskräfte integraler Bestandteil der nationalen Arbeitsmarktpolitik sein.

Voraussetzung für beide Erwartungen sind verlässliche und detaillierte Informationen zu den Lohn- und Beschäftigungseffekten der Immigration. Wird der Zugang ausländischer Arbeitskräfte zum nationalen Arbeitsmarkt begrenzt, dann geschieht dies in der Annahme, dass eine Zunahme des Arbeitsangebotes zu sinkenden Löhnen und steigender Arbeitslosigkeit führt. Genau an dieser Stelle setzt die vorliegende Arbeit an. Ziel ist es, heraus zu finden, ob die Arbeitnehmerfreizügigkeit, so wie sie in Art. 39 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vorgesehen ist, wirklich zu sinkenden Löhnen und zu einer steigenden Arbeitslosigkeit der einheimischen Arbeitskräfte führt und ob eine restriktive Zuwanderungspolitik, so wie sie in Deutschland implementiert wird, diese möglichen negativen Lohn- und Beschäftigungseffekte verhindern kann.

Die hier vorgelegte Analyse leistet in fünf Schritten einen Beitrag zur Klärung dieser Fra- ge. Im Teil I der Arbeit werden die europäischen Rahmenbedingungen zur Förderung der Arbeitnehmerfreizügigkeit kurz dargestellt. Was versteht man in der einschlägigen Litera- tur unter Arbeitnehmerfreizügigkeit und inwieweit können sich Arbeitskräfte im europäi- schen Binnenmarkt frei bewegen? Inwiefern wird Arbeitskräften aus den Beitrittsländern diese Möglichkeit verwehrt? Im Anschluss daran wird kurz auf die Thematik des Migrati- onspotentials eingegangen. Wie viele Menschen werden überhaupt von dem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen? Droht eine „ neue Völkerwanderung “⁴ oder werden die Zuwanderungsbewegungen kaum negativ ins Gewicht fallen? Genauso wichtig wie das Volumen des Migrationspotentials sind außerdem das Ausmaß und die Struktur der Wanderungslücke. Gerade die Qualifikation der potentiellen Migranten spielt in den folgenden Teilen der Analyse eine wichtige Rolle.

Teil II der Arbeit soll die theoretischen ökonomischen Grundlagen der vollkommenen Ar- beitnehmerfreizügigkeit liefern. Dieses Kapitel verfolgt zwei für das Verständnis der fol- genden Teile wichtige Ziele. Erstens soll ein theoretischer Rahmen für die Analyse der Effekte der Arbeitskräftefreizügigkeit auf die Löhne und Beschäftigung einheimischer Ar- beitnehmer konstruiert werden. Natürlich entspricht solch ein theoretisches Modell nicht der Realität. Es ist an dieser Stelle aber trotzdem von Nöten, damit die Wirkungsrichtung der vollkommenen Arbeitskräftefreizügigkeit vereinfacht dargestellt werden kann. Zwei- tens soll in diesem Kapitel anhand empirischer Evidenz ausgemacht werden, ob wirklich sinkende Löhne für den Faktor Arbeit und Beschäftigungsverluste durch die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu erwarten sind. Lassen sich die Beschäftigungs- und Lohneffekte so nachweisen, wie sie im vorangegangenen theoretischen Teil der Arbeit abgeleitet wurden? Und wenn nicht: Wie können diese Ergebnisse dann mit dem theoretischen Rahmen erklärt werden?

Um es nicht nur bei empirischen Ergebnissen ohne konkreten Länderbezug zu belassen, soll im Teil III der Arbeit ein Blick nach Großbritannien, Schweden und Irland gewagt werden. Großbritannien, Schweden und Irland sind interessant, da abweichend zu Deutsch- land kaum institutionelle Beschränkungen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit in Kraft ge- setzt wurden. Bei diesen Ländern gilt es deshalb besonders, empirisch zu erforschen, zu welchen Arbeitsmarkteffekten der Verzicht auf die Übergangsregelungen geführt hat. Me- thodisch baut der dritte Teil sowohl auf unterschiedlichen deskriptiven Statistiken und In- terviews mit den politischen Entscheidungsträgern, als auch einer knappen Zusammenfas- sung bestehender Forschungsarbeiten zur Quantifizierung der Lohn- und Beschäftigungsef- fekte auf.

Im vierten Teil der Arbeit wird der Fokus auf die Entwicklungen in Deutschland gelegt und die Situation der durch die Übergangsfristen eingeschränkten Arbeitnehmerfreizügig- keit beschrieben. So gilt es zu fragen, ob sich die Übergangsfristen positiv oder negativ auf die Löhne und Beschäftigungschancen der deutschen Arbeitnehmer auswirken. Diese Fra- ge soll in zwei Schritten geklärt werden. Analog zu Teil II soll zunächst anhand theoreti- scher Überlegungen ausgemacht werden, ob die deutsche Volkswirtschaft eher um das Volumen der Wanderungslücke entlastet wird, oder ob durch die Übergangsfristen zusätz- liche Beschäftigung eher unterbunden wird. In einem nächsten Schritt soll analog zu Teil III anhand empirischer Forschungsarbeiten geklärt werden, welche Lohn- und Beschäftigungseffekte für Deutschland mit und ohne Übergangsfristen zu erwarten sind. Da empirische Studien, die sich explizit mit den Wirkungsrichtungen der Übergangsfristen beschäftigen noch sehr rar sind, soll an dieser Stelle vor allem diskutiert werden, welche Prämissen zukünftige Modelle, die die Lohn- und Beschäftigungseffekte der Übergangsfristen analysieren, zu berücksichtigen haben.

Die Arbeit schließt mit einer kurzen Zusammenfassung, die sich als Einstieg versteht, in eine Debatte um den politischen Umgang mit der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und ei- nem unsicheren „Projekt EU-Osterweiterung“, die wohl in Zukunft nicht oft genug geführt werden kann.

Teil I: Das Konzept der Arbeitnehmerfreizügigkeit: Institutionelle Rahmenbedingungen und Migrationspotential

1.1. Die europäischen Rahmenbedingungen zur Förderung der Arbeitnehmerfreizügigkeit

Am 1. Mai 2004 sind der Europäischen Union zehn neue Länder beigetreten: Estland, Lett- land, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn, Malta und Zypern. Diese Erweiterungsrunde stellte die EU vor eine der größten Herausforderungen und Veränderungen in ihrer Geschichte. Nie zuvor war die Gruppe der beitretenden Staa- ten so groß und Wirtschaftsstruktur und -potential so unterschiedlich.⁵ Aufgrund der Hete- rogenität der Länder dürfte vor allem die Personenfreizügigkeit, die seit den Verträgen von Rom (1957) zu den vier Grundfreiheiten des Gemeinsamen Binnenmarktes zählt, beson- ders weit reichende Folgen haben. Die folgende Analyse beschränkt sich auf die Darstel- lung der rechtlichen Regelungen der Personenfreizügigkeit, dabei besonders auf die Rege- lung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Es werden also nur die Bereiche analysiert, die migrationsrelevant sind bzw. für die Übergangsfristen vereinbart wurden.

1.1.1. Der Begriff der Arbeitnehmerfreizügigkeit

Die Personenfreizügigkeit ist unterteilt in die Freizügigkeit von Arbeitskräften und die Niederlassungsfreiheit Selbstständiger. Die Freizügigkeit der Arbeitskräfte ist in den Artikeln 39-42 des EGV geregelt und meint die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen.⁶ Art. 39 gibt den Arbeit- nehmern das Recht

- sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben
- sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei zu bewegen
- sich in einem Mitgliedsstaat aufzuhalten, um dort eine Beschäftigung auszuüben,

und

- nach Beendigung der Beschäftigung unter bestimmten Bedingungen im Lande zu

verbleiben.⁷

Darüber hinaus begründen auch Selbstständigkeit, unternehmerische Tätigkeit sowie das Erbringen oder Empfangen von Dienstleistungen ein Aufenthaltsrecht.⁸ Gleiches gilt bei Eigenfinanzierung des Lebensunterhaltes und eigener Krankenversicherung.

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit ist eine „ zweckgebundene Freiheit “⁹. Das heißt, ein Arbeit- nehmer darf nur zur Ausübung einer Tätigkeit einreisen und sich in dem Land, in dem er den Beruf ausübt, aufhalten. Das Arbeitsverhältnis ist dahin gehend charakterisiert, dass es sich - im Gegensatz zu einer selbstständigen Tätigkeit - um ein Verhältnis abhängiger Beschäftigung handelt, wobei „ ein Arbeitnehmer während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisungen Leistungen erbringt, und als Gegenleistung eine Vergü- tung erhält “.¹⁰ Auch Teilzeitbeschäftigungen oder geringfügige Beschäftigungen fallen unter den Anwendungsbereich des Art. 39. Gleiches gilt für Familienangehörige, die zwar nicht direkt selber erwähnt werden, die aber die gleiche Freizügigkeit genießen, wie der Arbeitnehmer selbst.¹¹

1.1.2. Die Übergangsregelungen

Im Zusammenhang mit der jüngsten Erweiterungsrunde wurden für die MOEL-8 Übergangsregelungen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit mit einer Laufzeit von insgesamt sieben Jahren vereinbart. Diese beinhalten Folgendes: Es gilt ein flexibles sog. "2+3+2"-Modell. Die bisherigen Mitgliedstaaten treffen während einer Über- gangszeit von zunächst zwei Jahren Maßnahmen, um den Zugang zum Arbeitsmarkt für Staatsangehö- rige der mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer abweichend von der Richtlinie über die Freizügig- keit von Arbeitnehmern innerhalb der Gemeinschaft zu regeln (1. Phase). Diese Maßnahmen können die Mitgliedstaaten - nach einer Überprüfung auf Basis eines Berichts der Europäischen Kommission - um weitere drei Jahre (2. Phase), sowie danach im Falle schwerer Störungen des Arbeitsmarktes oder der Gefahr einer solchen Störung noch einmal um zwei Jahre verlängern (3. Phase).

Die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung mit eigenen Arbeitnehmern in den Dienstleistungsbereichen Baugewerbe einschließlich verwandter Wirtschaftszweige, Gebäude-, Inventar- und Verkehrsmittelreinigung sowie Innendekoration kann von Deutschland eingeschränkt werden, soweit der Zugang zum Arbeitsmarkt nach obigem "2+3+2"-Modell beschränkt ist.¹²

Diese Übergangsregelungen sind nicht neu, so wurden u.a. bereits bei der letzten Süder- weiterung Übergangsfristen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit mit Griechenland, Portugal und Spanien vereinbart, wobei diese allerdings schon vor Ablauf der ebenfalls siebenjähri- gen Frist aufgehoben wurden. Im Unterschied zur Süderweiterung ist jetzt die Anwendung von Übergangsfristen aber auch eine nationale Entscheidung, die durch eine periodenbezo- gene Überprüfung gekennzeichnet ist und die die Mitgliedsstaaten dazu zwingt, eine Ver- längerung zu begründen.¹³ Die Europäische Kommission überwacht dabei die Arbeits- marktentwicklung im entsprechenden Mitgliedstaat. Die Übergangsfristen gelten diesmal auch nicht nur selektiv, wie im Falle der Süderweiterung, sondern sie betreffen alle neuen Mitgliedsländer bis auf Zypern und Malta.¹⁴ Bei Malta kann die Europäische Union eine sog. Schutzklausel anwenden, für Zypern gilt die uneingeschränkte Freizügigkeit der Ar- beitnehmer.

Durch die Übergangsfristen hat jeder Mitgliedsstaat die Möglichkeit, den Zugang der aus- ländischen Arbeitskräfte zum Arbeitsmarkt individuell zu gestalten. Die jeweiligen Rege- lungen, die getroffen werden, dürfen kein Zurückfallen hinter den Status quo beinhalten. Das heißt, sie dürfen nicht die bestehende Rechtslage in Bezug auf den Arbeitsmarktzu- gang der Bürger aus den MOEL-8 Staaten verschlechtern („standstill Klausel“). Bürger aus den MOEL-8 Staaten sind außerdem nach dem Grundsatz der „préférence communautaire“gegenüber Nicht-EU-Arbeitskräften zu bevorzugen. Außerdem dürfen die MOEL-Staaten nach dem Prinzip der Reziprozität gegenüber den Mitgliedsländern die gleichen Schutz- maßnahmen anwenden. Die Übertragung der Anwendungsvollmacht der Übergangsfristen an die Nationalstaaten hat zu einer sehr uneinheitlichen Entwicklung der Zuwanderungs- bedingungen in den Mitgliedsländern geführt. Tabelle 1 gibt einen Überblick über die Ü- bergangsregelungen in der EU-15. Insgesamt haben 8 der 15 alten EU-Mitgliedsstaaten in der zweiten Phase der Übergangsfristen ihre Arbeitsmärkte für Arbeitskräfte aus den MOEL-8 Staaten geöffnet.

Für Rumänien und Bulgarien, die am 1.1.2007 der Europäischen Union beigetreten sind, gilt ein ähnliches Verfahren wie für die MOEL-8 Staaten. Während einer zweijährigen Frist, die vom 1. Januar 2007 bis zum 31.12.2008 andauert, haben die Staatsangehörigen aus Bulgarien und Rumänien keine gemeinschaftsrechtliche Arbeitnehmerfreizügigkeit. Zum 1. Januar 2009 muss der Europäischen Kommission dann förmlich mitgeteilt werden, ob die Beschränkungen für weitere 3 Jahre angewendet werden sollen. Gleiches gilt für den 1. Januar 2012. Ab 1. Januar 2014 soll dann die vollkommene Freizügigkeit für die Bürger Bulgariens und Rumäniens hergestellt sein. Bisher haben 10 der 27 Mitgliedsländer Bulgarien und Rumänien die vollkommene Freizügigkeit eingeräumt. Finnland und Schweden sind die einzigen alten Mitgliedsländer, die diesen Weg gegangen sind.

Deutschland hat sich dafür entschieden, die Übergangsfristen zunächst bis zum Jahr 2009 anzuwenden. Darüber hinaus gibt es in bestimmten Sektoren Einschränkungen bei der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen. Natürlich gibt es aber trotz dieser Schutzmaßnahmen Eintrittsmöglichkeiten auf den deutschen Arbeitsmarkt.¹⁵ Durch bilate- rale Regierungsvereinbarungen und weitere Verordnungen wurde geregelt, dass ausländi- sche Unternehmen eigene Arbeitskräfte entsenden und diese mit Werkverträgen beschäfti- gen dürfen. Zudem sind die sog. Saisonarbeitskräfte, die nicht länger als 3 Monate in Deutschland verweilen dürfen, quantitativ - 80 Prozent der Arbeitnehmer kommen aus den MOEL-Staaten - am bedeutsamsten. Sollte kein deutscher Arbeitnehmer für eine bestimm- te Tätigkeit zur Verfügung stehen, so ist es außerdem sog. Grenzgängern gestattet, ihre Arbeitskraft anzubieten. Voraussetzung ist allerdings, dass der Arbeitnehmer täglich ins Heimatland zurückkehrt. Ein kurzfristiger Aufenthalt ist auch allen Gastarbeitern gestattet,Eine ökonomische Analyse des Artikels 39 und seine Übergangsfristen 8 die zur Verbesserung ihrer Qualifikation nach Deutschland einreisen. Seit dem 1. Januar 2005 ist ebenso das neue Zuwanderungsgesetz in Kraft getreten, das die alte Green-Card- Verordnung abgelöst hat, nach der 10.000- max. 20.000 Arbeitserlaubnisse für Hochqualifizierte zusätzlich erteilt werden durften.

Nach dem neuen Zuwanderungsgesetz dürfen Arbeitskräfte, die eine qualifizierte Beschäftigung ausüben, d.h. Spezialisten und leitende Angestellte mit einem jährlichen Mindesteinkommen von 84.000 Euro, einer Beschäftigung in Deutschland nachgehen. Darüber hinaus dürfen Selbständige im Land bleiben, die mindestens 10 Arbeitsplätze schaffen und eine Summe von mindestens 1 Million Euro investieren. Von Anwerbestopp ausgenommen sind u.a. auch Wissenschaftler, Führungskräfte und Künstler.

Für den nächsten Gliederungspunkt ist die Tatsache interessant, dass die Kontingente in den Bereichen Werkvertragsarbeitnehmer, Gastarbeiter und Green-Card-Verordnung teil- weise bei Weitem nicht ausgeschöpft wurden. Ohne, dass an dieser Stelle umfassend die Gründe für diese Unterauslastung analysiert werden sollen, muss doch gefragt werden, ob nicht vielleicht - neben verwaltungstechnischen Hürden oder einer Konzentration der Be- schäftigungsmöglichkeiten auf wenige Branchen¹⁶ - ein geringes Migrationspotential mit- verantwortlich für diese Entwicklung gemacht werden könnte. Die Ausführungen des nächsten Abschnitts stützen sich auf bestehende Studien zum Migrationspotential aus den Beitrittsländern in die EU-15 sowie nach Deutschland und analysieren diesen Befund nä- her.

1.2. Mobilität in der Europäischen Union

Wie viele Menschen werden überhaupt von dem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch ma- chen? Diese Frage soll im Zentrum des folgenden Abschnitts stehen. Methodisch baut die- ser Abschnitt auf einer knappen Zusammenfassung der zentralen Forschungsarbeiten zu diesem Thema auf. Wichtig ist, dass ein Vergleich der Prognosen mit der aktuellen Ent- wicklung nicht möglich ist. So wurden die Schätzungen unter der Annahme gemacht, dass die Freizügigkeit in allen Mitgliedsländern zeitgleich eingeführt wird. Mittlerweile gilt es jedoch zu beachten, dass The transitional periods […] distort the regional distribution of migrants from the CEECs across the EU-15, that is, the diversion migration flows away from countries which restrict immigration and into countries which pursue more liberal migration policies.¹⁷

Die sehr uneinheitliche Entwicklung der Zuwanderungsbedingungen in den Mitgliedslän- dern führt also dazu, dass die Schätzungen nicht als Prognosen der zukünftigen Entwick- lung angesehen werden können. So ist es wahrscheinlich, dass es im Zuge der unterschied- lichen Restriktionen zu einer Umlenkung der Migrationsströme kommt und die Zuwande- rung aus den MOEL-8 in die EU-15 geringer, aber in denjenigen Ländern, die ihre Ar- beitsmärkte öffnen, höher ausfällt.¹⁸ Auf diese Möglichkeit gehen die hier vorgestellten Ansätze allesamt nicht ein. Trotzdem ist es wichtig, die vorliegenden Forschungsarbeiten zu analysieren, denn ohne eine Schätzung des Migrationspotentials lassen sich keine Aus- sagen über die wirtschaftlichen Effekte der Freizügigkeit treffen. Außerdem liegt in der Beschränkung von horrenden Wanderungsbewegungen die zentrale Ratio der Übergangs- fristen. Kommt es gar nicht zu beeindruckenden Wanderungen, so ist bis jetzt in dieser Arbeit noch kein Bereich erkennbar, mit dem die eingeschränkte Arbeitskräftefreizügigkeit gerechtfertigt werden könnte. Ob das Migrationspotential einen Ansatzpunkt liefert, wird deshalb im Folgenden festzustellen sein.

1.2.1. Das Migrationspotential bei vollkommener Arbeitnehmerfreizügigkeit

In den letzten Jahren haben sich zahlreiche Ökonomen der Ost-West Migration zugewandt und teilweise beeindruckende Wanderungspotentiale ausgemacht. Baldwin etwa rechnete 1994 noch mit der Wanderung von 5-10 Prozent der osteuropäischen Bevölkerung, was ungefähren 5-10 Millionen Menschen entsprechen dürfte.¹⁹ Seither sind viele weitere öko- nometrisch fundierte Schätzungen durchgeführt worden. Im Folgenden sollen diese Stu- dien etwas genauer analysiert werden. Zwei Gründe haben für die Auswahl der hier be- trachteten Untersuchungen gesprochen. Zum einen repräsentieren die vorgestellten For- schungsarbeiten recht umfassend die breite Palette der methodischen Ansätze. Gleiches gilt für die Datengrundlagen, die von Studie zu Studie variieren und die Schätzergebnisse, die recht gut das obere und untere Ende der Ergebnisskala abstecken. Zweitens sind die Ergebnisse der ökonometrischen Modelle robuster, als die Ergebnisse die bei Befragungen oder dem Fortschreiben historischer Wanderungserfahrungen gesammelt wurden.²⁰

In Tabelle 2 sind die methodischen Ansätze und Ergebnisse für Deutschland- ohne An- spruch auf Vollständigkeit - zusammengefasst. Gleiches gilt für Tabelle 3, in der die Er- gebnisse für die EU zusammengefasst sind. Erwartungsgemäß hängen die Ergebnisse der Studien in hohem Maße von den getroffenen Annahmen ab. So verwendet ein Teil der Li- teratur die Migrationsrate, definiert als Brutto- oder Nettozufluss an Migranten, als abhän- gige Variable, während andere Autoren den Migrationsbestand analysieren, d.h. die Zahl der in einem Land lebenden Migranten als Anteil an der Bevölkerung des Heimatlandes. So verwenden Bauer (1999), Straubhaar (2001) und Hille / Straubhaar (2001) den Migrati- onsratenansatz, während das DIW et.al. (2000), Sinn et.al. (2001), Flaig (2001) sowie Al- varez-Plata et.al. (2003) den Migrationsbestand analysieren.²¹ Ein weiterer Unterschied besteht in der Dynamik der Modelle. Liegen den Schätzungen von Bauer (1999), Straub- haar (2001) und Hille / Straubhaar (2001) eher strukturelle Modelle zu Grunde, so verlei- hen das DIW et.al. (2000), Sinn et.al. (2001), Flaig (2001) sowie Alvarez-Plata et.al. (2003) ihren Modellen eine gewisse Dynamik, indem sie bspw. davon ausgehen, dass sich die Einkommensdifferenzen zwischen den MOEL und dem Durchschnitt der heutigen EU- Länder (bzw. Deutschland) um einen bestimmten Prozentsatz verringern.²² Eine weitere Frage ist, inwieweit länderspezifische, fixe Effekte mit in die Betrachtung einbezogen werden sollten. Unter länderspezifischen, fixen Effekte versteht man Faktoren wie die Sprache oder die Kultur des Landes, die die Wanderungsneigung beeinflussen. Sie erwei- sen sich als statistisch hochsignifikant, so dass Modelle, die die fixen Effekte nur in einer gepoolten Version berücksichtigen,²³ zu einer Überschätzung des Migrationspotentials führen können.²⁴ So markieren die Ergebnisse von Sinn et.al. (2001) oder Flaig (2001) auch den oberen Rand der Ergebnisskala, wenn sie einen Migrantenbestand von 3,2-4 Mil- lionen Menschen in Deutschland vorhersagen, wobei diese Prognose nur die Herkunftslän- der Polen, Rumänien, Slowakei, Tschechien und Ungarn berücksichtigt. Am unteren Ende wird das Gesamtspektrum durch Werte von weniger als 1 Million Menschen, die nach Deutschland kommen, abgesteckt. Dies gilt für die Schätzung von Straubhaar (2001), die keine Dynamik aufweist, sowie für die Ergebnisse für die EU von Hille / Straubhaar (2001), die sich im Bereich 2,7-3,3 Millionen Menschen bewegen.

Angesichts dieses Ergebnisintervalls und vorausgesetzt, die unterschiedliche Methodik der Studien und die unterschiedlichen Annahmen werden vernachlässigt, könnte das Migrati- onspotential langfristig bei 3-4 Millionen Menschen liegen, die im Zeitraum von 15 Jahren nach der EU-Osterweiterung in das Gebiet der EU-15 wandern. Diese Größenordnung hat sich mit der Zeit in der Literatur als Konsens herausgebildet.²⁵ Kurzfristig geht man von einer Nettozuwanderung nach der Öffnung von 250.00 bis 400.000 Personen p.a. in die EU-15 aus.²⁶ Zum Vergleich: Seit der Erweiterung bis zu Beginn des Jahres 2006 hat die ausländische Bevölkerung aus den MOEL-8 bereits um rund 215.000 Personen p.a. in der EU-15 zugenommen, insgesamt also um rd. 430.000.^{27 28} Davon entfallen allein 200.000 Personen auf Großbritannien und Irland, nur 7.000 Personen auf Schweden und Dänemark. Die ausländische Bevölkerung aus den MOEL-8 Staaten ist also in den vergangenen Jahren in der EU-15 erheblich gewachsen. Die unterschiedlichen Annahmen der vorgestellten Studien, die vielen Möglichkeiten zur Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Unsicherheit über den wirtschaftlichen Aufholprozess in den MOEL-Staaten und die regi- onale Verteilung der Zuwanderer in den Zielländern ermahnen also zu einem vorsichtigen Umgang mit den in der Literatur zu findenden Daten. So kann eigentlich nur mit der unbe- friedigenden Feststellung geschlossen werden, dass Migration von Ost nach West stattfin- det. Manchmal fällt diese geringer aus, wie die unausgeschöpften deutschen Kontingente in den Bereichen Werkvertragsarbeitnehmer, Gastarbeiter und Green-Card-Verordnung gezeigt haben. Gelegentlich fallen die Wanderungsbewegungen aber auch horrend aus, wie in Großbritannien oder Irland. Inwiefern durch weiterhin bestehende Zuwanderungsrestrik- tionen die Migration nach Deutschland geringer ausfallen wird, ist Gegenstand des nächs- ten Kapitels.

1.2.2. Die potentielle Wanderungslücke

Im nächsten Schritt der Analyse soll abgeleitet werden, wie viele Personen durch die Ü- bergangsfristen von einer Zuwanderung nach Deutschland abgehalten werden. In der Lite- ratur findet man - im Vergleich zum vorangegangenen Themenkomplex - nur sehr wenige Analysen, die sich mit der durch die Übergangsfrist induzierten Minderwanderung be- schäftigen. Lediglich Böhmer (2005) leitet eine „ Wanderungslücken “ ab, die definiert ist als die Differenz zwischen der Nettozuwanderung, die sich aufgrund der sieben Jahre lang ausgesetzten Arbeitskräftefreizügigkeit ergibt, und der Nettozuwanderung, die für ein Regime ohne Übergangsfrist geschätzt wurde.²⁹

Neben den Studien des DIW et.al. (2000), Flaig (2001) und Alvarez-Plata et.al. (2003), die ebenfalls oben analysiert wurden, berücksichtigt Böhmer (2005) noch die Ergebnisse von Fertig (2000), Brücker (2001) und der Europäischen Kommission (2001), deren Ergebnisse sich aber auch weitgehend in dem oben abgesteckten Ergebnisintervall bewegen. Nach einer Normierung der Ergebnisse der unterschiedlichen Studien auf die acht Beitrittsländer und einer Festlegung des Prognosezeitraumes ab dem Jahr 2004 errechnet Böhmer (2005) eine langfristige Zuwanderung nach Deutschland von rund 1 Million Personen.³⁰ Zur Ab- leitung der durch die Übergangsfristen induzierten Wanderungslücke werden alle Variab- len, wie in den Studien verwendet, konstant gehalten. Einzige Ausnahme: Mit Hilfe alter- nativer Konvergenzannahmen wird der Annahme Rechnung getragen, dass sich die Ein- kommenslücke zwischen den Beitrittsländern und Deutschland bis 2011 verringern wird. So ergibt sich bei einer Konvergenzrate von 2 v.H. anfänglich eine Wanderungslücke, die von gut 300.000 Personen bis rund 1,4 Millionen Personen variiert. Langfristig kommt Böhmer (2005) zu dem Schluss, dass sich die Wanderungslücke zwischen 130.000 und 190.000 Personen bewegt, wobei alternative Konvergenzraten schon berücksichtigt wur- den.³¹

In Anbetracht von Prognoseunsicherheiten wird in den folgenden Teilen dieser Arbeit von einem Höchstwert von insgesamt 200.000 Personen ausgegangen, die von einer Zuwande- rung durch die Übergangsfristen abgehalten werden. Es ist deshalb sinnvoll, auf einen Höchstwert abzustellen, damit die maximal möglichen Auswirkungen der Übergangsfristen analysiert werden können. Vergleicht man das Wanderungspotenzial, das im vorange- gangen Teil abgeleitet wurde, mit diesem Höchstwert, so fällt sicherlich auf, dass die Ü- bergangsfristen und ein Hinauszögern der Arbeitnehmerfreizügigkeit „ until 2010, as is planned by the European Commission, will reduce the migration potential only by small numbers. “³²

Für den folgenden Teil der Analyse spielt nicht nur die Größe der Wanderungslücke eine entscheidende Rolle, sondern auch deren Struktur. Böhmer (2005) rechnet mit einer Er- werbsquote von 50 v.H. der Migranten, die überwiegend jünger als 35 sein werden. Be- sonders interessant ist die durchschnittliche Humankapitalausstattung der Migranten. Hier ist mit einer überdurchschnittlichen Qualifikationsstruktur zu rechnen.³³ Was dies für die Löhne und Beschäftigungschancen der einheimischen Arbeitnehmer heißt, gilt es im zwei- ten Teil dieser Arbeit abzuleiten.

Zwischenfazit

Die EU hat mit den MOEL-Staaten Übergangsfristen für die Freizügigkeit von Arbeitneh- mern vereinbart. Auf Antrag kann jedes EU-Mitglied die Freizügigkeit für bis zu sieben Jahre einschränken. Deutschland wird zunächst bis 2009 diese Möglichkeit in Anspruch nehmen. Nach Schätzungen werden 3-4 Millionen Menschen im Zeitraum von 15 Jahren nach der EU-Osterweiterung in das Gebiet der EU-15 wandern, wobei diese Schätzungen durch die Entwicklung der Migration seit der Erweiterung nicht falsifiziert werden können, da die Prognosen unter anderen Annahmen über die Freizügigkeit erstellt wurden, als sie mit der selektiven Anwendung der Übergangsfristen eingetreten sind. Durch die Über- gangsfristen werden ungefähr 200 000 Menschen von der Zuwanderung nach Deutschland abgehalten, wobei nur etwa die Hälfte der Zuwanderer Erwerbspersonen sind. Die unter- schiedlichen Möglichkeiten zur Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Unsi- cherheit über den wirtschaftlichen Aufholprozess in den MOEL-Staaten und über die regi- onale Verteilung der Zuwanderer in den Zielländern ermahnen zu einem vorsichtigen Um- gang mit diesen Zahlen.

Teil II: Ökonomische Grundlagen der Arbeitnehmerfreizügigkeit

2.1. Auswirkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit auf Löhne und Beschäfti- gung

Das in diesem Kapitel vorgestellte Modell der Arbeitsmarkteffekte der uneingeschränkten Arbeitnehmerfreizügigkeit stellt den theoretischen Rahmen für die Analyse der Effekte der Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte auf Löhne und Beschäftigung einheimischer Arbeitnehmer dar. Es ist zu Anfang bewusst sehr übersichtlich gehalten und liefert somit die Grundlage für weitere Analyseschritte, letztendlich auch für die Analyse der Über- gangsfristen in Deutschland. Anhand des Modells soll ausgemacht werden, an welcher Position sich die Volkswirtschaften, die ausländische Arbeitskräfte empfangen, innerhalb des Spektrums zweier Extreme befinden. Das eine Extrem ist die in der Öffentlichkeit viel- fach zu findende Position, die Einwanderungsländer werden um eben das Volumen der Wanderungslücke entlastet. Dieser Position liegt die Annahme zugrunde, das Arbeitsvo- lumen sei eine feste Größe:

New labour market entrants compete with the existing labour force for the same pool of jobs. Because no economic growth takes place as immigrants enter the labour market, this view implies that for every person taking a job, some other worker must be displaced.³⁴

Zuwanderung führt nach dieser Sicht zwangsläufig zu Arbeitslosigkeit. Die andere extreme Position geht davon aus, dass durch die Übergangsfrist zusätzliche Beschäftigung unter- bunden wird, dadurch, dass die Zuwanderer nicht vollständig in den Arbeitsmarkt integ- riert und somit davon abgehalten werden, komplementäre Arbeitsplätze zu schaffen. Diese Position basiert wiederum auf der Annahme flexibler, segmentierter Arbeitsmärkte, und es wird angenommen, dass Zuwanderer und Einheimische in einer Komplementaritätsbezie- hung zueinander stehen.

In Abschnitt 2.1.2. wird ein Spezialfall des in Abschnitt 2.1.1. abgeleiteten Modells vorge- stellt, das insbesondere der Arbeitsmarktsituation in vielen alten Mitgliedsländern mit star- ken Gewerkschaften Rechnung trägt. In Abschnitt 2.1.3. wird die Analyse um den Außen- handel erweitert, um somit ebenfalls den Offenheitsgrad vieler alter Mitgliedsländer nicht unberücksichtigt zu lassen. Dieses dann schon recht komplexe Modell dient dann als Grundlage der empirischen Untersuchungen der Arbeitsmarkteffekt, die in Abschnitt 2.2. folgen.

2.1.1. Arbeit als homogener Produktionsfaktor

Um in einem ersten Schritt die Auswirkungen der vollkommenen Arbeitnehmerfreizügig- keit auf den Arbeitsmarkt untersuchen zu können, wird ein Modell konstruiert, das auf die Arbeiten von Greenwood und McDowell (1986, 1994) zurückgeht und das die Arbeitsan- gebotseffekte und die direkten und indirekten Arbeitsnachfrageeffekte illustriert. Ausge- gangen wird von nur zwei Produktionsfaktoren, wobei der Faktor Arbeit zunächst völlig homogen ist, d.h. es wird nicht zwischen qualifizierter und unqualifizierter Arbeit unter- schieden. Dies erfolgt erst im zweiten Unterabschnitt, womit die Analyse zu Beginn be- wusst übersichtlich gehalten wird. Zur Einfachheit trägt auch bei, dass - aufgrund der Fra- gestellung der Arbeit - nur der Arbeitsmarkt des Einwanderungslandes dargestellt werden soll und nur ein einziges nicht-handelbares Gut produziert wird. Vor der Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte befindet sich der Arbeitsmarkt des Einwanderungslandes im Gleichgewicht. In Abbildung 1 stellt S1 die inländische Arbeitsangebotskurve dar, D1 die inländische Arbeitsnachfragekurve. Es herrscht der Lohnsatz w1 und das Beschäftigungs- niveau L1 wird realisiert. Wenn Zuwanderer uneingeschränkt einreisen dürfen, dann ver- schiebt sich die Arbeitsangebotskurve auf dem Arbeitsmarkt, wie in Abbildung 1 grafisch dargestellt. Durch das gestiegene Arbeitsangebot kommt es zu einer erhöhten Gesamtbe- schäftigung L2 und der Lohnsatz sinkt von w1 auf w2. Die Beschäftigung der Inländer sinkt auf L3, während aber der Output von daL10 auf dbL20 anwächst. Das Einkommen der In- länder verringert sich (von 0w1aL1 auf 0w2cL3), während das Kapitaleinkommen aber von daw1 auf dbw2 anwächst. In dieser Modellwelt würde folglich die Immigration ausländi- scher Arbeitskräfte zu einer Verdrängung inländischer Arbeitskräfte und zu einer Absen- kung des Lohnsatzes führen.

Diese Ergebnisse verändern sich etwas, wenn indirekte Arbeitsnachfrageeffekte berücksichtigt werden, denn Migranten „ [ … ] not only take a place in our economy by meeting the demands for labour but as consumers create a demand for goods “³⁵:

They […] encourage increased investment expenditures, thereby further contributing to increased ag- gregate demand. Moreover, immigrants contribute importantly to technological progress and entrepre- neurial activity.³⁶

Grafisch gesprochen verschiebt sich neben der inländischen Arbeitsangebotskurve auch die inländische Arbeitsnachfragekurve. Negative Lohn- und Beschäftigungseffekte werden überkompensiert, wenn sich die Nachfragekurve weiter als die Angebotskurve verschiebt (Verschiebung von D1 zu D3 in Abb. 1). Im Falle von D2 kommt es zwar zu einer Verringerung der Beschäftigung und Entlohnung einheimischer Arbeitnehmer, aber nicht in dem Maße wie ohne Berücksichtigung der indirekten Nachfrageeffekte.³⁷

Die Größenordnung der Lohn- und Beschäftigungseffekte in diesem elementaren Modell ist außerdem abhängig von den Elastizitäten der Arbeitsnachfrage und des inländischen Arbeitsangebotes: Der Verdrängungseffekt inländischer Arbeitskräfte wird umso geringer ausfallen, je unelastischer das Arbeitsangebot und je elastischer die Arbeitsnachfrage ist.³⁸

Ziel dieser einfachen Modellierung war es, grundsätzliche Wirkungszusammenhänge zwischen Migration und Entlohnung- bzw. Beschäftigung inländischer Arbeitnehmer aufzuzeigen. Zweifellos wird eine Berücksichtigung der Heterogenität des Faktors Arbeit zu einer komplexeren Schlussfolgerung führen. Diese wird im Folgenden kurz dargestellt, bevor erstmalig davon ausgegangen wird, dass die Löhne nach unten nicht vollkommen flexibel sind und Arbeitslosigkeit vorherrscht. Dieses Modell bildet die Beschäftigungssituation in vielen alten Mitgliedsländern besser ab als die einfachen Modelldarstellungen und soll deshalb auch im Zentrum der Betrachtung stehen.

2.1.2. Arbeit als heterogener Produktionsfaktor im Ein-Sektor-Modell

Im nächsten Unterkapitel soll die Annahme der Homogenität des Produktionsfaktors Ar- beit aufgegeben werden. Die Löhne sollen zunächst vollkommen flexibel sein und indirek- te Nachfrageeffekte unberücksichtigt bleiben. Eine weitere Annahme ist, dass nur unquali- fizierte Arbeitskräfte zuwandern. Zu welchen Effekten kommt es? Zunächst werden die Unternehmen den Lohn der unqualifizierten Arbeitnehmer aufgrund der Lohnflexibilität und des gestiegenen Arbeitsangebotes senken. Der Lohn der einheimischen Arbeitskräfte, die in einer Komplementaritätsbeziehung zu den Migranten stehen - also der Lohn der qualifizierten Arbeitskräfte - steigt. Die zugewanderten unqualifizierten Arbeitskräfte er- halten ein vermutlich geringeres Einkommen, als sie zur Wertschöpfung beitragen, so dass in der Literatur auch häufig von einem „ migration surplus “³⁹ gesprochen wird. Wandern nur qualifizierte Arbeitskräfte zu, dann kommt es zum umgekehrten Fall. Der Lohnsatz der Qualifizierten fällt, weil die Unternehmen auf ein größeres Arbeitskräfteangebot zurück- greifen können. Der Lohn für unqualifizierte Arbeitskräfte steigt, da die Migranten Kom- plemente zu unqualifizierten Arbeitern sind. Zusammengefasst heißt das: “the beneficiary of migration will always be the skill group whose relative supply has decreased as a result of immigration.”⁴⁰ Eine analytische Darstellung dieses Sachverhaltes befindet sich im An- hang dieser Arbeit.

Nachdem jetzt gezeigt wurde, welche Wirkung Zuwanderung auf den Lohn und die Be- schäftigung von qualifizierten und unqualifizierten Arbeitskräften hat, wird im folgenden Abschnitt die Analyse um Lohnrigiditäten erweitert und somit vielfach komplexer. Lohn- rigiditäten können verschiedene Ursachen haben. Im Folgenden soll davon ausgegangen werden, dass eine Gewerkschaft, wie sie in Form der Branchengewerkschaft bspw. auch in Deutschland vorzufinden ist, Einfluss auf die Löhne nimmt. Zahlreiche Analysen befassten sich bereits mit der Modellierung von Lohnrigiditäten.⁴¹ So untersuchten bereits Calvo (1978) sowie Burda und Funke (1991) den Fall der Lohnrigidität, leider aber nur in einem Modell mit homogener Arbeit. Das Modell von Razin und Sadka (1995) lässt zwar hetero- gene Arbeit zusätzlich zur Lohnrigidität zu, allerdings wird nur die Zuwanderung unquali- fizierter Arbeiter analysiert. Diese Theorieansätze erscheinen aus Sicht der alten Mitglieds- länder, die sich mit der Migration aus den MOEL-Staaten konfrontiert sehen, zu kurz ge- griffen. Aus diesem Grund wird hier auf ein Modell von Bauer (1998) zurückgegriffen, das explizit Gewerkschaftsverhalten modelliert und gleichzeitig die Zuwanderung von qualifi- zierten und unqualifizierten Arbeitskräften untersucht.⁴² Bauer (1998) geht von einer Volkswirtschaft aus, die ein Gut Y gemäß folgender Produktionsfunktion mit konstanten Skalenerträgen produziert⁴³:

Y = F (K, L, S)

Das Angebot aller drei Produktionsfunktionen ist unelastisch bzgl. Faktorpreisänderungen, der Kapitalstock ist fix und zur Vereinfachung stehen qualifizierte und unqualifizierte Ar- beitnehmer in einer Komplementaritätsbeziehung. Es wandern entweder ausschließlich qualifizierte Arbeitnehmer zu oder ausschließlich unqualifizierte. Darüber hinaus be- herrscht eine Monopolgewerkschaft den Teilarbeitsmarkt der Geringqualifizierten, weshalb die Löhne zwar auf eine Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte reagieren, aber auch über dem Vollbeschäftigungsgleichgewicht liegen und Arbeitslosigkeit herrscht. Im Teil- arbeitsmarkt der Qualifizierten hat die Gewerkschaft nur einen geringen Einfluss, weshalb in diesem Segment flexible Löhne und Vollbeschäftigung herrschen. Alle zugewanderten Arbeitskräfte werden beschäftigt, weil davon ausgegangen wird, dass die Zuwanderungs- politik von der Regierung gesteuert wird und diese Migranten nur einwandern lässt, wenn sie auch eine Beschäftigung finden.

Durch die Zuwanderung unqualifizierter Arbeitskräfte verschiebt sich die Arbeitsange- botskurve der unqualifizierten Arbeitskräfte wie in Abbildung 2 grafisch dargestellt (von S1 zu S2). Die Gewerkschaft akzeptiert daraufhin ein geringeres Lohnniveau. Die Beschäf- tigung steigt, da alle Zuwanderer beschäftigt werden. Das geringere Lohnniveau geht zu Lasten der einheimischen Arbeitskräfte, die noch beschäftigt sind. Ihr Beschäftigungsni- veau erhöht sich nicht. Die erhöhte Beschäftigung unqualifizierter Arbeitnehmer führt zu einer Verschiebung der Nachfragekurve für qualifizierte Arbeit (von D1 zu D2), da qualifi- zierte und unqualifizierte Arbeitnehmer Komplemente sind. Somit steigt der Lohn der qua- lifizierten Arbeitskräfte. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die qualifizierten Arbeitskräfte somit von der Zuwanderung unqualifizierter profitieren, weil ihr Lohnniveau steigt. Das Beschäftigungsniveau erhöht sich aufgrund des lohnunelastischen Arbeitsange- botes nicht (senkrechte Angebotskurve). Die geringqualifizierten inländischen Arbeitskräf- te erleiden allesamt Verluste. Entweder durch den geringeren Lohn, den die Gewerkschaft akzeptiert, oder durch die geringere Wahrscheinlichkeit, eine Anstellung zu finden, da- durch, dass die ausländischen Arbeitskräfte eine Beschäftigung finden.

Diese Ergebnisse von Bauer werden von der Mehrzahl der Analysen, die sich mit diesem Thema befassen, bestätigt.⁴⁴ So kommen auch Schmidt et.al. (1994) zu dem Ergebnis, dass der Lohn der Geringqualifizierten im Zuge der Zuwanderung Geringqualifizierter sinkt, und somit die Nachfrage nach Qualifizierten und deren Lohn steigt. Schmidt et.al. (1994) machen zwar keine Aussage dazu, wie sich das Beschäftigungsniveau auf beiden Teilarbeitsmärkten verändert, die Aussage aber, dass „ skilled labor market is determined by competitive forces “⁴⁵, lässt darauf schließen, dass ein lohnunelastisches Arbeitsangebot auf dem Arbeitsmarkt der Qualifizierten zu Grunde gelegt wird, und damit wäre ein konstant bleibendes Beschäftigungsniveau der Qualifizierten nur die logische Konsequenz. Dies entspricht voll und ganz der Analyse Bauers (1998).

Auch Pflugbeil (2005) kommt zu diesen Ergebnissen. Sein analytischer Ansatz wird im Anhang dargestellt. Vor allem zwei Gründe sprechen dafür, dass die mathematische Her- leitung an dieser Stelle von Pflugbeil (2005) genommen wird und nicht von Bauer (1998): Zum einen wird bei Pflugbeil (2005) explizit der Gütermarkt mit Hilfe einer Cobb- Douglas-Produktionsfunktion abgebildet, zum anderen beschreibt Pflugbeil (2005) aus- führlich das Lohnsetzungsverhalten der Gewerkschaften. Diese versuchen ihren Nutzen zu maximieren, wobei die Anzahl der Gewerkschaftsmitglieder sowie die Differenz zum Al- ternativeinkommen⁴⁶ für alle Gewerkschaftsmitglieder entscheidend sind. Diese Modifika- tionen machen die analytische Darstellung leichter nachvollziehbar als bei Bauer, der auf eine „ intuitive Erklärung “⁴⁷ der Arbeitsmarkteffekte vertraut. Dies ändert aber trotzdem nichts daran, dass beide Autoren in ihren Ergebnissen übereinstimmen.

Anders sieht es bei Hebler (2002) aus, der zu gänzlich anderen Ergebnissen kommt. Diese bedürfen jedoch einer kritischen Untersuchung. Hebler (2002) unterstellt zunächst, dass die Löhne der Geringqualifizierten im Zuge der Migration Geringqualifizierter sinken. Ob es zu einem Beschäftigungsanstieg der inländischen Beschäftigten kommt, ist bei ihm unsi- cher, denn es ist unmöglich zu sagen, ob Inländer oder Ausländer im Zuge der Lohnsen kung beschäftigt werden.⁴⁸ Durch die Lohnsenkung im Segment der Geringqualifizierten steigt analog zu Bauer (1998) die Nachfrage nach Qualifizierten. Das, damit auch ein Be- schäftigungsanstieg der qualifizierten Arbeitskräfte einhergeht, erscheint allerdings - ange- sichts der Tatsache, dass das Modell auf Bauer (1998) aufbaut und damit automatisch auf einer lohnunelastischen Arbeitsangebotskurve - skurril. Auch andere methodische Flüch- tigkeiten, auf die an dieser Stelle nicht weiter eingegangen wird, beeinträchtigen die Er- gebnisse.⁴⁹

Ein weniger klares Ergebnisspektrum zeichnet sich bei der Analyse der Effekte der Zu- wanderung qualifizierter Arbeitskräfte ab. Nach Bauer (1998) verschiebt sich durch die Erhöhung des Angebotes an qualifizierten Arbeitern deren Angebotskurve wie in Abbil- dung 3 dargestellt (von S1 zu S2). Die Lohnflexibilität bedingt Lohneinbußen auf Seiten der qualifizierten Arbeitskräfte (w2). Durch die Komplementaritätsbeziehung zwischen Quali- fizierten und Unqualifizierten verschiebt sich die Nachfragekurve auf dem Teilarbeits- markt für Geringqualifizierte nach rechts (von D1 zu D2). Bauer (1998) leitet ab, dass die Gewerkschaft mit einer Senkung des Lohnsatzes für Geringqualifizierte(w2*) reagieren wird (Bewegung von b zu c).⁵⁰ Somit reduziert sich die Arbeitslosigkeit geringqualifizier- ter Arbeitnehmer bei gleichzeitig fallenden Löhnen durch die Zuwanderung qualifizierter. Damit trägt die Zuwanderung eindeutig zu einer Bewegung hin zum Vollbeschäftigungs- gleichgewicht bei. Ob die Qualifizierten von der Zuwanderung ebenso profitieren können, hängt von den sich weiter einstellenden Effekten ab. Ist der Anstieg des Beschäftigungsni- veaus Geringqualifizierter so groß, dass auch Qualifizierte wieder nachgefragt werden, dann verschiebt sich analog wieder die Nachfragekurve auf dem Teilarbeitsmarkt der Qua- lifizierten (von D1 zu D2*), was wiederum eine Lohnerhöhung dieser Arbeitskräfte impli- zieren dürfte (w3*).

Bauers (1998) Ergebnisse in diesem zweiten Teil erscheinen bei genauerer Ansicht merk- würdig. Zwar ermöglicht sein Modell eine Analyse der Lohn- und Beschäftigungseffekte bei Lohnrigidität, die auf das Verhalten einer Monopolgewerkschaft zurückzuführen ist - diese Spezifikation soll die Situation in vielen alten Mitgliedsländern, die sich mit starken Gewerkschaften konfrontiert sehen, besonders gut abbilden -, aber seine Analyse impliziert, dass die Gewerkschaften bei steigender Nachfrage nach Geringqualifizierten, indu- ziert durch ein gestiegenes Angebot und ein geringeres Lohnniveau der Qualifizierten, mit Lohnsenkungen reagieren. Genau genommen würde somit von der Migration indirekt eine nahezu „ segensreiche Wirkung “⁵¹ ausgehen, und zwar in dem Maße, dass sie zur Locke- rung der Lohnrigidität beiträgt und gleichzeitig eine Bewegung hin zum Vollbeschäfti- gungsgleichgewicht einleitet. Mit Bauers (1998) Ergebnissen und Böhmers (2005) Aussa- ge⁵², dass bei den Migranten aus den MOEL-Staaten mit einer überdurchschnittlichen Qua- lifikationsstruktur zu rechnen ist, wäre dann damit zu rechnen ist, dass sich die Arbeitslo- sigkeit im Falle der Zuwanderung von qualifizierten Arbeitskräften in keinem Fall erhöhen würde, sondern „nur“ die Löhne sänken.

Diese Ergebnisse müssen sicherlich - wie auch in der Literatur geschehen⁵³ - relativiert werden. Vor allem bei der Modellierung des Verhaltens der Gewerkschaft, d.h. bei der Ableitung deren Nutzenfunktion, ist Vorsicht geboten. Pflugbeil (2005), der das Verhalten der Gewerkschaften beispielsweise explizit modelliert, erhält an dieser Stelle ein anderes Ergebnis.⁵⁴ Das Verhalten der Gewerkschaft bleibt bei ihm unverändert: Diese streben nach einer Erhöhnung des Einkommens und möglichst hoher Beschäftigung, was realitäts- nah erscheint. Sinkt der Lohn der Qualifizierten in Folge eines größeren Arbeitskräftean- gebotes im Sektor der Qualifizierten, dann verschiebt sich die Nachfragekurve im Sektor der Geringqualifizierten nach rechts, wodurch die Arbeitslosigkeit im Sektor der Gering- qualifizierten sinkt. Infolge dessen setzen die Gewerkschaften einen höheren Reallohn durch (w2**), wodurch die Nachfrage nach Qualifizierten sinkt (D2**). Die Beschäftigung steigt in beiden Sektoren im Vergleich zur Ausgangssituation, wobei allerdings die Ge- ringqualifizierten durch den Lohnanstieg besser gestellt sind als die Qualifizierten.

Bei diesen Ergebnissen muss berücksichtigt werden, dass sowohl bei Bauer (1998) als auch bei Pflugbeil (2005) vor dem Hintergrund einer Ein-Sektor-Volkswirtschaft argumentiert wird, denn schließlich gelten die oben dargestellten Zusammenhänge nur, wenn ein Gut innerhalb der Volkswirtschaft produziert wird. Das Ein-Sektor-Modell vernachlässigt aber den Außenhandel eines Landes.

Dieser soll deshalb im Folgenden berücksichtigt werden.

Zusammengefasst heißt das: Die Analyse der Lohn- und Beschäftigungseffekte in einem Modell mit heterogener Arbeit und Lohnrigidität durch Gewerkschaftsverhalten, zeigt, dass die Arbeitskräfte, die in einer substitutiven Beziehung zu den Immigranten stehen, von der Zuwanderung stärker negativ betroffen sind als die Arbeitskräfte, die in einer komplementären Beziehung zu den Migranten stehen. Ganz entscheidend für die Effekte der Zuwanderung auf Löhne und Beschäftigung ist also die Qualifikationsstruktur der Migranten und der einheimischen Arbeitskräfte. Nur wenn genaue Informationen zu der Zusammensetzung der Arbeitnehmerschaft bzw. zu den Migranten vorhanden sind, kann man die Effekte der Zuwanderung voraussagen. Gleiches gilt natürlich für die Flexibilität der Löhne und die produktionstechnischen Zusammenhänge. Dies sind bekanntlich nicht die „trivialsten“ Voraussetzungen, die erfüllt sein müssten, um die Lohn- und Beschäfti- gungseffekte der Zuwanderung berechnen zu können. Es gestaltet sich also als äußerst schwierig, konkrete Voraussagen zu machen. Möglicherweise helfen die Erkenntnisse der Außenhandelstheorie, die Anpassungskanäle an die künftige Migration besser auszuma- chen. Im folgenden Teil soll deshalb zunächst der Außenhandel eines Landes näher be- leuchtet werden.

2.1.3. Arbeit als heterogener Produktionsfaktor im Zwei-Sektoren-Modell

Ziel dieses Unterkapitels ist es, zu zeigen, dass die Arbeitsnachfragefunktionen von Län- dern, die in die Weltmärkte integriert sind, ganz anders verlaufen als die Nachfragefunkti- onen der Ein-Sektor-Modelle. Somit ergeben sich folglich ganz andere Schlussfolgerungen für die Arbeitsmarktauswirkungen der Zuwanderung auf die inländische Arbeitnehmer- schaft. Die Analyse ist insofern von Bedeutung, als dass alle europäischen Volkswirtschaf- ten, die sich der Zuwanderung aus den MOEL-Staaten stellen müssen, über den internatio- nalen Handel in die Weltwirtschaft integriert sind. Somit ist eine Analyse aus außenhan- delstheoretischer Sicht unverzichtbar.

[...]

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¹ Aus Gründen der Vereinfachung werden alle Länder, die bis zum 30. April 2004 die Europäische Union bildeten, als „Mitgliedsländer“ bezeichnet. Alle Länder, die am und nach dem 1. Mai 2004 der Europäischen Union beigetreten sind, werden „Beitrittsländer“ genannt.

² Vgl. Boeri, Tito / Hanson, Gordon / Mc Cormick, Barry (2002), S. 91 u. S. 104.

³ Vgl. Konsolidierte Fassung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Union (1997), Art.39.

⁴ Welt online, 25. Mai 2007.

⁵ Vgl. Altomonte, Carlo / Nava, Mario (2005), S. 182.

⁶ Vgl. Angenendt, Steffen (1995), S. 37.

⁷ Vgl. Konsolidierte Fassung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Union (1997), Art.39.

⁸ Vgl. Art. 43-48 EVG für die Niederlassungsfreiheit Selbstständiger und Art. 49-55 EVG für den freien Dienstleistungsverkehr.

⁹ Scheuer, Alexander (1999), S.402.

¹⁰ ebd., S. 410.

¹¹ Vgl. ebd. S. 414.

¹² Vgl. Bundesministerium des Inneren (BMI) (2007a).

¹³ Vgl. Untiedt, Gerhard et.al. (2007), S. 75.

¹⁴ Vgl. Bartz, Sabine (2006), S.127.

¹⁵ Vgl. Böhmer, Michael (2005), S. 20ff.

¹⁶ Vgl. Böhmer, Michael (2005), S. 26f.

¹⁷ Alvarez-Plata, Patricia et.al. (2003), S. 43.

¹⁸ Vgl. Untiedt, Gerhard et.al. (2007), S. 117.

¹⁹ Baldwin, Richard E. (1994), S. 199.

²⁰ Vgl. DIW et.al. (2000).

²¹ Eine Analyse der Unterschiede, die beide Ansätze mit sich bringen, findet der interessierte Leser bei Untiedt, Gerhard et.al. (2007), S. 110 sowie bei Brücker, Herbert (2001).

²² Vgl., Straubhaar, Thomas (2001), S.10.

²³ so z.B. Sinn, Hans W. et.al. (2001), Flaig, Gebhard (2001), Straubhaar, Thomas (2001) und Hille, Hubertus / Straubhaar , Thomas (2001).

²⁴ Alecke, Björn / Huber, Peter / Untiedt, Gerhard (2001), S.70.

²⁵ Vgl. auch Layard, Richard et.al. (1992), Boeri, Tito / Brücker, Herbert et.al. (2001), Krieger, Hubert (2004), Boeri, Tito / Brücker, Herbert (2005).

²⁶ Vgl. auch Boeri, Tito / Hanson, Gordon / Mc Cormick, Barry (2002), S. 102.

²⁷ Untiedt, Gerhard et.al. (2007), S. 103f.

²⁸ Anm. Die Revision der Zeitreihen des statistischen Bundesamtes wurde berücksichtigt.

²⁹ Böhmer, Michael (2005), S. 73.

³⁰ ebd., S. 60.

³¹ ebd., S. 74f.

³² Boeri, Tito / Hanson, Gordon / Mc Cormick, Barry (2002), S. 101.

³³ Vgl. Böhmer, Michael (2005), S. 78f.

³⁴ Borjas, George, J. (1993), S.191.

³⁵ Bernard, William S. (1953), S.59.

³⁶ Greenwood, Michael J. / McDowell, John M. (1986), S. 1746.

³⁷ Vgl. Bauer, Thomas (1998), S. 41.

³⁸ Vgl. Greenwood, Michael J. / McDowell, John M. (1994), S. 172.

³⁹ Vgl. Borjas, George J. (1999).

⁴⁰ Dustmann, Christian / Glitz, Albrecht (2005), S. 16.

⁴¹ Vgl. Bauer, Thomas (1998), S. 42.

⁴² Vgl. ebd., S. 52ff, Vgl. auch die Darstellung von Steinhardt, Max (2006), S. 26ff.

⁴³ Die Bezeichnungen der Produktionsfaktoren entsprechen den Bezeichnungen der analytischen Darstellung der Effekte der Zuwanderung auf dem Arbeitsmarkt bei Heterogenität des Produktionsfaktors Arbeit im Anhang.

⁴⁴ Damit ein Vergleich mit Bauer (1998) möglich ist, werden nur Studien betrachtet, die die gleichen Annahmenbzgl. Produktionsfunktion, Beschäftigungssituation in den einzelnen Arbeitsmarktsegmenten und Gewerkschaftsverhalten zu Grunde legen.

⁴⁵ Schmidt, Christoph M. et.al. (1994), S. 189.

⁴⁶ Das Alternativeinkommen bestimmt sich als Summe des Einkommens, das in einer anderen Branche erzielt wird und der Arbeitslosenunterstützung. Beide möglichen Einkommen werden mit der Wahrscheinlichkeit arbeitslos zu werden (uL) bzw. mit der Gegenwahrscheinlichkeit, in einer anderen Branche einen Job zufinden (1-uL), multipliziert.

⁴⁷ Bauer, Thomas (1998), S. 57.

⁴⁸ Vgl., Hebler, Martin (2002), S. 152.

⁴⁹ Vgl. auch Pflugbeil, Stephan (2005), S. 56f.

⁵⁰ Vgl. Bauer, Thomas (1998), S. 55, Gleichung (4.23.).

⁵¹ Kohler, Wilhelm (2000), S. 17.

⁵² Vgl. auch Boeri, Tito / Hanson, Gordon / Mc Cormick, Barry (2002), S. 104.

⁵³ Vgl. Kohler, Wilhelm (2000), Pflugbeil, Stephan (2005).

⁵⁴ Vgl. Nebenrechnung 2.1.2.b im Anhang.