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Rentenreform und GKV-Gesundheitsreform aus Sicht der Vetospieler-Theorie

Die Reformpolitik der rot-grünen Koalition (1998 bis 2002)

Hausarbeit 2019 16 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung

2. Die Vetospieler-Theorie nach George Tsebelis

3. Die Vetospieler zum Zeitpunkt der rot-grünen Koalition (1998-2002)

4. Die Rentenreform (2001)

5. Die GKV-Gesundheitsreform (2000)

6. Fazit/Schlussfolgerung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im Herbst 1998 kam es nach den Bundestagswahlen zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland zu einer rot-grünen Regierung (Koalition aus SPD und Bünd- nis90/ Die Grünen) auf Bundesebene. Dass eine der beiden Koalitionsparteien nicht Teil der vorherigen Regierungskoalition war, war ein Novum, weshalb der Machtwechsel auch als „his­torisch“ bezeichnet wurde (Egle/Ostheim/Zohlnhöfer 2003: 9). Des Weiteren wird Deutsch­land - genauer das politische System der Bundesrepublik Deutschland - auch als „Staat der vielen Vetospieler“ (Siegel 2002: 330) bezeichnet.

Grund genug, um einen Blick auf die Politik dieser Regierung zu werfen und herauszuarbeiten, wie die Reformfähigkeit mit Blick auf die politischen Institutionen war. Deshalb befasst sich diese Arbeit mit der Reformpolitik der rot-grünen Koalition von 1998 bis 2002 - im Speziellen mit der Rentenreform und der GKV1 -Gesundheitsreform. Zur qualitativen Analyse der Renten­reform von 2001 (s.g. „Riester-Rente“) und der Gesundheitsreform von 2000 wird die Veto­spieler-Theorie nach George Tsebelis herangezogen. Ziel ist es, durch die Anwendung der Ve­tospieler-Theorie, die Reformfähigkeit der Regierungskoalition zu erklären bzw. zu analysie­ren. Also kann die Vetospieler-Theorie das Zustandekommen und das Ausmaß dieser beiden Reformen erklären? Und wenn ja, warum?

Hierfür wird zuerst die theoretische Grundlage dieser Arbeit - die Vetospieler-Theorie - erfasst und wichtige Begrifflichkeiten geklärt, um daraufhin die relevanten Vetospieler des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland zum Zeitpunkt der rot-grünen Regierungskoalition zu identifizieren. In Kapitel 4 wird unter Anwendung der Vetospieler-Theorie zunächst die Rentenreform analysiert und dieser folgend in Kapitel 5 die GKV-Gesundheitsreform. Hierbei soll es nicht darum gehen, welche Policy im Detail umgesetzt wurde oder nicht, sondern es wird geschaut, welche Akteure und Institutionen am Gesetzgebungsprozess beteiligt waren, ob bzw. welchen Einfluss die Akteurskonstellationen auf die Reformen hatten und wie es zu einem Po­litikwandel gekommen ist. Den Abschluss bildet ein Fazit bzw. eine Schlussfolgerung der zu analysierenden Reformen, in der versucht wird, die Erklärungskraft der Theorie in den beiden Fällen zu erörtern.

2. Die Vetospieler-Theorie nach George Tsebelis

Für die Vetospieler-Theorie sind die Akteure im Gesetzgebungsprozess ein wichtiger Faktor,2 da sie entscheidenden Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess haben und somit auch Politikwandel und -stabilität erklären können.3

Vetospieler sind jene politischen Akteure, deren Zustimmung für eine Veränderung des Status Quo erforderlich ist und diese setzt somit die Einstimmigkeit aller Vetospieler voraus. Diese Vetospieler können individueller oder kollektiver Art sein (Tsebelis 2002: 19).

Des Weiteren kann zwischen institutionellen und „partisan“ Vetospielern unterschieden wer­den. Institutionelle Vetospieler sind in der Verfassung eines Staates verankert oder werden durch sie hervorgebracht. Hierzu zählen zum Beispiel die zwei Kammern im parlamentarischen System (kollektive Vetospieler) oder der Präsident im präsidentiellen System (individueller Ve­tospieler). Sogenannte parteiliche („partisan“) Vetospieler sind Akteure, die aus dem politi­schen Prozess generiert werden (bspw. Koalitionsparteien) (ebenda). Eine dritte Form sind die „additional“ Vetospieler, die je nach Politikfeld bspw. einflussreiche Interessengruppen oder das Militär sein können (Tsebelis 1995: 306f.). Ihre Zustimmung ist jedoch weder zwingend noch notwendig und sie sind eher als „indirekte“ Vetospieler zu sehen, die durch ein gegebe­nenfalls vorhandenes faktisches Vetopotential Einfluss auf die Gesetzgebung haben können, indem sie „Entscheidungen der eigentlichen, konstitutionell ermächtigten Vetospieler [...] be­einflussen.“ (Merkel 2003: 181)

Die Akteure verfügen über vollständige Information, verhalten sich ideologisch und besitzen somit einen Idealpunkt im Policy-Raum. Die Vetospieler versuchen im Gesetzgebungsprozess möglichst nah an ihren Idealpunkt heranzukommen. Gegenüber Gesetzgebungsvorschläge, die genauso gut wie der Status Quo sind, wäre ein Akteur „indifferent“. Diese Vorschläge liegen dann auf der Indifferenzkurve des Vetospielers, die die Punkte markiert, welche gegenüber dem Status Quo denselben Nutzen haben - denn die „euklidische“ Distanz zum Idealpunkt ist die­selbe. Punkten außerhalb der Indifferenzkurve bzw. der Präferenzmenge können nicht zuge­stimmt werden. Des Weiteren können die Verluste oder Gewinne nicht anderen Arten von Ge­winnen oder Verlusten verrechnet werden, wodurch Seitenzahlungen (bspw. Ministerposten) ausgeschlossen sind (Ganghof und Schulze 2015: 114-116).

Tsebelis führt den Begriff des „winset“ ein, der die Gewinnmenge darstellt, in der diejenigen Policies liegen, die dem Satus Quo (der aktuellen Policy) von den relevanten Vetospielern vor­gezogen werden. Die Aussicht auf einen Politikwandel steigt mit der Größe des „winset“. Das „winset“ wird durch die Indifferenzkurven der betroffenen Vetospieler bestimmt. Der „core“ ist der Einstimmigkeitskern der Vetospieler, innerhalb dessen jene Punkte liegen, die nicht durch alternative Policies ersetzt werden können (bei Einstimmigkeitsregel). Der „core“ ist die Fläche zwischen den Idealpunkten der Vetospieler (in Abbildung 1 durch die gestrichelten Li­nien gekennzeichnet) und je größer dieser Einstimmigkeitskern ist, desto unwahrscheinlicher ist ein Politikwandel (Tsebelis 2002: 21ff.).

In der Vetospieler-Theorie sind die Vetospieler die unabhängige Variable und deren Einfluss auf die Staatstätigkeit wird anhand der Anzahl der Vetospieler, ihrer Kongruenz und der Kohä­sion gemessen. Die abhängige Variable ist die Reformfähigkeit und das tatsächliche Ausmaß der Veränderung.

Tsebelis macht hierfür drei Aussagen, welche einen potenziellen Politikwandel mit Hilfe der unabhängigen Variablen erklären können. Die erste Hypothese besagt, dass mit steigender An­zahl der Vetospieler die Wahrscheinlichkeit für eine Veränderung des Status Quo sinkt oder gleichbleibt, da das „winset“ sich verkleinert oder der Einstimmigkeitskern sich vergrößert oder gleichbleibt (a.a.O.: 24ff.). Zu beachten ist, dass ein zusätzlicher Vetospieler von anderen oder einem Vetospieler/n „absorbiert“ werden kann, wenn er innerhalb des Einstimmigkeitskerns (Core) der anderen Vetospieler liegt (Absorptionsregel) und somit keinen Einfluss auf einen möglichen Politikwandel hat (a.a.O.: 26ff.). Zweitens sinkt die Wahrscheinlichkeit für einen Politikwandel, wenn die Kongruenz abnimmt bzw. die ideologische Distanz der Vetospieler steigt. Die ideologische Distanz kann mit Hilfe des Idealpunktes der Vetospieler erschlossen werden (a.a.O.: 30ff.). Mit Blick auf kollektive Vetospieler zeigt sich zudem: je größer die in­terne Kohäsion ist, desto wahrscheinlicher kann ein möglicher Politikwandel verhindert wer­den. Interne Kohäsion meint, wie der Zusammenhalt innerhalb des kollektiven Vetospielers ist und welche Entscheidungsregel angewendet wird, um die interne Position zu bestimmen (a.a.O.: 38-53).

Der letzte Punkt ist jedoch in der Policy-Forschung schwieriger anzuwenden, denn in der Regel mangelt es an Informationen über die Verteilung der individuellen Präferenzen innerhalb eines kollektiven Vetospielers und außerdem „hängt die Kohäsion nicht nur davon ab, wie weit die individuellen Präferenzen auseinanderliegen, sondern wie sie im Raum verteilt sind.“ (Ganghof und Schulze 2015: 177)

Der Agenda-Setzer bestimmt in der Vetospieler-Theorie, worüber abgestimmt wird. Er kennt von jedem relevanten Vetospieler den Idealpunkt und somit auch das „winset“, woraus sich schließen lässt, dass er eine Lösung innerhalb jenes „winset“ vorschlagen wird. Bei ausreichen­der Macht wird er zudem die Lösung vorschlagen, welche seinem Idealpunkt am nächsten liegt. Eine geringere ideologische Distanz und somit ein größeres „winset“ erhöht auch die Macht des Agenda-Setzers (Tsebelis 2002: 33-36).

Abbildung 1: Core und Winset des Status Quo*

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anmerkung: Eigene, vereinfachte Darstellung nach Tsebelis (2002, S. 22).

3. Die Vetospieler zum Zeitpunkt der rot-grünen Koalition (1998-2002)

Zunächst ist allgemein zu bestimmen, welche Vetospieler in der BRD im Gesetzgebungspro­zess relevant werden können. Wie hoch die Anzahl der Vetospieler ist, hängt maßgeblich von den Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat ab und welche Parteien die Regierung bilden. Zwei (parteiliche) Vetospieler gibt es, wenn die Regierungskoalition (Koalition mit zwei Parteien) den Bundestag und den Bundesrat durch klare Mehrheitsverhältnisse dominiert und somit den potenziellen Vetospieler Bundesrat „absorbiert“. Im Zeitraum von 1998-2002 wären das die beiden Regierungsparteien SPD und Grüne. Wird der Bundesrat jedoch von Oppositionspar­teien kontrolliert, treten ein institutioneller (Bundesrat) und zwei parteiliche Vetospieler auf. Dabei muss jedoch beachtet werden, dass die Opposition bisweilen sehr heterogen daher­kommt, da die Vertreter der Länder von den Landesregierungen abgesandt werden und selbst aus unterschiedlichen Koalitionen bestehen können; zudem hören die Ministerpräsidenten nicht immer auf die Parteiführung, was zusammengenommen die Kohäsion des Bundesrates im Laufe der Zeit gegebenenfalls stark verändern kann (vgl. Merkel 2003: 167f.).

Zudem kommt es darauf an, ob es zustimmungspflichtige Gesetze oder Einspruchsgesetze sind, denn nur bei ersteren tritt der Bundesrat als relevanter Vetospieler auf und „[b]ei gegenläufigen Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat bestimmt die Fähigkeit der Regierung, Gesetzespa­kete so zu schnüren, dass insbesondere die Kernvorhaben nicht zustimmungspflichtig sind, in zunehmendem Maße die Reformfähigkeit von Bundesregierungen.“ (a.a.O.: 167)

Während der rot-grünen Regierungsperiode von 1998 bis 2002 haben sich die Mehrheiten im Bundestag nicht verändert und die Fraktionsdisziplin der Koalitionsparteien war bei den meis­ten Gesetzgebungen gegeben. Die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat haben sich jedoch in dieser Zeit verändert, denn nur bis zum Februar 1999 gab es eine nominelle Mehrheit im Bun­desrat für die von der SPD geführten sogenannten A-Länder (35 von 69 Stimmen).4 Nach eini­gen Verschiebungen in den Länderregierungen5 konnte keine Mehrheit mehr im Bundesrat ge­bildet werden, wie die folgende Tabelle 1 zeigt:

Tabelle 1: Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat 1998-2002

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Regierungen, die den „unsicheren Stimmen“ zugeordnet werden, enthalten sich im Bun­desrat, wenn kein gemeinsamer Standpunkt gefunden werden kann, was im Allgemeinen der Opposition eher zugutekommt, da eine Stimmenenthaltung de facto wie eine Nein-Stimme zählt. Diese Regelung haben die betroffenen Regierungen in der jeweiligen Koalitionsverein­barung festgehalten. Es kann jedoch Vorkommen, dass bei Uneinigkeit dem Koalitionspartner gedroht wird, die Regierung zu verlassen, was das Stimmverhalten folglich a priori unabsehbar macht (a.a.O.: 170).

4. Die Rentenreform (2001)

Der erste Teil der Rentenreform, das Altersvermögensergänzungsgesetz, wurde im Februar 2001 im Bundestag beschlossen und nachdem der Vermittlungsausschuss die private Vorsorge, die soziale Grundsicherung und die Hinterbliebenenversorgung nachverhandelt hatte, wurde daraufhin der zustimmungspflichtige Teil, das Altersvermögensgesetz, vom Bundesrat im Mai 2001 verabschiedet (Auth 2002: 282)6

[...]


1 GKV = Gesetzliche Krankenversicherung.

2 Ich folge mit dem Terminus „Theorie" Tsebelis' eigener Beschreibung (u.a. 2002). Es bleibt dem Leser überlas­sen synonym dazu, Ansatz oder Theorem zu benutzen.

3 Policy-Wandel und Politikwandel sowie Policy-Stabilität und Politikstabilität werden in dieser Arbeit synonym verwendet.

4 Einteilung in SPD-geführte „A-Länder", CDU/CSU-geführte „B-Länder" und „unsichere Stimmen", die nicht dem Oppositions- oder Regierungslager zugeordnet werden können.

5 Hessen (Februar 1999), Saarland (Sep. 1999), Hamburg (Sep. 1999), Sachsen-Anhalt (April 2002): Opposition erobert die Macht. Thüringen (Sep. 1999): CDU erreicht absolute Mehrheit. Bandenburg (Sep. 1999): SPD ver­liert absolute Mehrheit und bildet Große Koalition mit CDU.

6 Der zustimmungspflichtige Teil wurde im Februar 2001 vom Bundesrat zunächst abgelehnt.

Details

Seiten
16
Jahr
2019
ISBN (eBook)
9783346268150
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v938444
Institution / Hochschule
Technische Universität Darmstadt – Institut für Politikwissenschaft
Note
1,7
Schlagworte
Policy-Analyse Policy Vetospieler Tsebelis Deutschland Vetospielertheorie

Autor

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