Bilanz der Arbeitsmarktpolitikreformen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

I. Einleitung

II. Die Reform und ihre Bilanz
1. Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
2. Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
3. Erstes und Zweites Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
3.1. Quasi-marktlich organisierte Vermittlungsleistung
3.1.1. Beauftragung privater Vermittlungsdienstleister/Einbeziehung Dritter
3.1.2. Vermittlungsgutscheine
3.1.3. Personal-Service-Agenturen
3.2. Förderung beruflicher Weiterbildung
3.3. Eignungsfeststellungs- und Trainingsmaßnahmen
3.4. Beschäftigungsbegleitende Maßnahmen
3.4.1. Eingliederungszuschüsse
3.4.2. Instrumente der Gründungsförderung
3.5. Beschäftigung schaffende Maßnahmen
3.5.1. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
3.5.2. Arbeitsgelegenheiten
3.6. Neuregelung und Einführung von Mini- und Midi-Jobs

III. Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Veränderung der Stellenbesetzung

Abbildung 2: Entwicklung der Arbeitslosigkeit nach Rechtskreisen

Abbildung 3: Effekte der Teilnahme an Trainingsmaßnahmen

Abbildung 4: Ich-AG

Abbildung 5: Ein-Euro-Jobs

Abbildung 6: Überblick über ausgewählte Maßnahmen der Arbeitsmarktreform

I. Einleitung

Die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland und die Rezession in den Jahren 2002 und 2003 machte eine Reform des Arbeitsmarktes unausweichlich. Das Konzept der „Agenda 2010“ wurde aufgrund dieser Missstände von der damaligen Bundesregierung ins Leben gerufen. Das Ziel war eine grundlegende Reform des deutschen Sozialsystems und des Arbeitmarktes. Für die Reform des Arbeitsmarktes wurde die „Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ mit Dr. Peter Hartz als Vorsitzenden gegründet, der der Reform und den Gesetzen den entsprechenden Namen einbrachte. Die von der Kommission entwickelten „Vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsplatz (Hartz I-IV)“ hatten ein eindeutig formuliertes Ziel:

„Im Ergebnis zeigt sich, dass das ehrgeizige Ziel, in den nächsten drei Jahren 2 Mio. Arbeitslose in Lohn und Brot zu bringen, im Bereich dieser Bandbreiten liegt“^[1].

Die Anzahl der Arbeitslosen, die damals bei über 4 Mio. lag, sollte durch die Reformen halbiert werden. Die Reformen legten die Arbeits- und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II zusammen und die Bundesanstalt für Arbeit wurde Bundesagentur für Arbeit (BA) umgestaltet. Das Erste und Zweite Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, die bereits im Januar 2003 und damit als erstes in Kraft traten, sollten die Organisationsreform der Bundesanstalt für Arbeit unterstützen.^[2]

Durch die vier Gesetze wurde das Prinzip des „Förderns und Forderns“, das der Reform zugrunde liegt, unterstrichen: Arbeitslose sollen bei der Arbeitssuche durch entsprechende Maßnahmen und Unterstützungen gefördert werden, sie sind aber auch aufgefordert die Arbeitssuche aktiv mitzugestalten. Die Reform wurde von einem Evaluationsauftrag des Bundestages begleitet, um die Wirksamkeit der Maßnahmen zu überprüfen.

Die Bilanz der Reform fiel zunächst negativ aus, da sich keine Verbesserung am Arbeitsmarkt abzeichnete. Der Rückgang der registrierten Arbeitslosen von über 5 Mio. (2005) auf 3,4 Mio. (Dez. 2007) wird indes als Indiz dafür gedeutet, „dass die Reformanstrengungen der vergangenen Jahre erste Früchte tragen“^[3]. Die Bilanz der Reform scheint sich verbessert zu haben.

Mit der Frage, ob die Bilanz der Reform positiv oder negativ ausfällt, beschäftigt sich diese Arbeit. Es werden zunächst die unterschiedlichen Maßnahmen, die durch die Hartz-Gesetze eingeführt oder reformiert wurden, vorgestellt sowie deren Wirkungsweise. Durch die Hartz-IV-Gesetze wurden die Arbeitslosen in unterschiedliche Rechtskreise eingeteilt. Da die Maßnahmen nicht allen Rechtskreisen gleichermaßen zustehen, beginne ich mit den Hartz-IV-Gesetzen, damit ständiges Vorgreifen vermieden wird. Es folgen die Hartz-III-Gesetze und anschließend die Gesetze Hartz I und II. Abschließend folgt ein zusammenfassendes Fazit.

II. Die Reform und ihre Bilanz

1. Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt

Das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Das Kernelement von Hartz IV war die Neugestaltung von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe.

Das bisherige Arbeitslosengeld wurde zum Arbeitslosengeld I und ist durch das Sozialgesetzbuch III (SGB III) geregelt. Die Dauer des Bezuges von Arbeitslosengeld I wurde für alle Altersklassen deutlich gekürzt. Die maximale Anspruchsdauer liegt grundsätzlich bei zwölf Monaten, seit 1. Januar 2008 haben allerdings Personen ab dem 50. Lebensjahr ein längeres Anspruchsrecht.

Die Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurde zum Arbeitslosengeld II (ALG II) zusammengelegt und stellt seitdem die Grundsicherung nach dem Sozialgesetzbuch II (SGB II) dar. Der Anspruch auf ALG II hängt seitdem nicht mehr ausschließlich vom Antragssteller ab. Das ganze im Haushalt vorhandene Vermögen sowie die Einkommen des Ehe- oder Lebenspartners werden mit herangezogen.^[4] Die Regeln für eine zumutbare Beschäftigung wurden verschärft und Sanktionierungsmaßnahmen eingeführt, die bei Ablehnung des Arbeitsangebots Anwendung finden. Grundsätzlich gilt, dass jede Arbeit zumutbar ist, auch wenn beispielsweise ein Umzug in eine andere Stadt damit verbunden ist.^[5] Bei Ablehnung einer Beschäftigung können als Sanktionierungsmaßnahme die Leistungen ganz oder teilweise gestrichen werden. Zusätzlich besteht eine Meldepflicht bereits bei drohender Arbeitslosigkeit: spätestens drei Monate im Voraus muss eine drohende Arbeitslosigkeit angezeigt werden.

Die BA und die kommunalen Sozialämter betreuen die Empfänger des Arbeitslosengelds II gemeinsam in Arbeitsgemeinschaften (ARGEn). Eine Ausnahme stellen 69 Kommunen dar, die die Empfänger alleine und eigenverantwortlich betreuen.^[6]

Bilanz

Die Befragung^[7] der Betriebe durch das IAB zeigt in der Bilanz, dass die Hartz-IV-Reform den Beschäftigungsaufbau stützen konnte. Eine Erhöhung der Initiativbewerbungen stellten 22 Prozent der befragten Betriebe zwischen 2004 und 2005 fest, 2006 waren es 17 Prozent. Elf Prozent (2005) bzw. 14 Prozent (2006) gaben an, dass Initiativbewerbungen zurückgingen. Offensichtlich hat sich das Bewerberverhalten geändert.

Die Qualifikationen der Bewerber entsprechen allerdings mittlerweile weniger den Anforderungen der offenen Stellen. Im Bereich Handel, Gastronomie, Verkehr sowie im Verarbeitenden Gewerbe berichten 22 Prozent der Betriebe von unterqualifizierten Bewerbern, acht Prozent der Betriebe im Bereich Dienstleistungen berichteten von Überqualifizierungen.

Laut Angaben der Betriebe konnten schwer besetzbare Arbeitsplätze im Allgemeinen schneller besetzt werden. Die Bereitschaft einen Arbeitsplatz anzunehmen, der unter den Qualifikationen liegt, bemerkten 24 Prozent (2005) bzw. 20 Prozent (2006). 22 Prozent (2005) und 26 Prozent (2006) der befragten Betriebe stellten Lohnzugeständnisse seitens der Arbeitnehmer fest sowie eine gestiegene Bereitschaft schlechte Arbeitsbedingungen zu akzeptieren.

Gering entlohnte Arbeitsplätze konnten ebenfalls besser besetzt werden. 2005 machten 13 Prozent eine entsprechende Angabe, 2006 waren es sieben Prozent der Betriebe. Auch hier wurden Arbeitsplätze trotz Überqualifikation akzeptiert, Lohnzugeständnisse hingenommen und schlechte Arbeitsbedingungen schneller akzeptiert, was zu einer veränderten Stellenbesetzung geführt hat (s. Abbildung 1^[8]).

Als Folge richtete jeder zehnte Betrieb neue Arbeitsplätze für gering entlohnte Tätigkeiten ein. Allerdings führt das auch zu einer Benachteiligung von Geringqualifizierten im Bewerbungsverfahren. Vor allem Langzeitarbeitslose sind davon betroffen. Sie stehen in Konkurrenz zu höher Qualifizierten, die bereit sind für den gleichen Lohn zu arbeiten. Am Arbeitsmarkt zeichnet sich diese Entwicklung ebenfalls ab: Empfänger des Arbeitslosengelds II profitieren deutlich weniger am Beschäftigungsaufbau (s. Abbildung 2). Die lange Nicht-Teilnahme am Erwerbsleben und die wachsende Konkurrenz sind für sie von großem Nachteil.

2. Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt

Am 1. Januar 2004 trat das Dritte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz III) in Kraft. Die ehemalige Bundesanstalt für Arbeit wurde zur Bundesagentur für Arbeit (BA) umgestaltet mit dem Ziel die Arbeitsvermittlung serviceorientierter zu gestalten. Die Arbeitsämter wurden so zu lokalen Zentren für Dienstleistungen am Arbeitsmarkt, so genannten Kundenzentren, umgestaltet.^[9]

Durch die Einführung des Arbeitslosengelds II im Januar 2005 wurden die Handlungsräume durch die Einteilung in unterschiedliche Rechtskreise nochmals verändert. Das Aufgabengebiet wurde durch die Zusammenlegung deutlich erweitert und beinhaltet neben der Vermittlung von Arbeitsplätzen auch die administrative Verteilung von Sozialleistungen sowie Sucht- und Schuldnerberatung.

Neu ist die feste Zuteilung der Arbeitslosen zu einem persönlichem Betreuer, der sie anhand von Profilen in Kundengruppen einteilt: Kunden, die auch ohne Hilfe wieder in den Arbeitsmarkt zurückfinden sind sog. „Marktkunden“, „Betreuungskunden“ sind kaum in den ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln und „Beratungskunden“, die mit Hilfe von Förderungen in den Ersten Arbeitsmarkt integriert werden sollen.^[10] Anhand dieser Einteilung kommen dann unterschiedliche Förderprogramme zum Einsatz. Das SGB II führte dazu spezielle Handlungsprogramme ein, die bei der Vermittlung von Arbeitsplätzen und fördernden Maßnahmen den Betreuer unterstützen sollen.^[11]

Bilanz der Neuausrichtung der Arbeitsvermittlung

Als eine Zwischenbilanz konnte in einer Studie^[12] gezeigt werden, dass sich durch das Kundenzentrum sowohl die Qualität der Dienstleistungen für Vermittlungsprozesse erhöht hat, als auch die Vermittlungsleistung verbessert wurde. Die Anliegen der Arbeitssuchenden wurden durch intensivere Gespräche besser bearbeitet, Wartezeiten konnten verkürzt, sowie Kundenbedürfnisse bessert herausgefiltert werden.

Es konnte auch festgestellt werden, dass sich die Förderungsmaßnahmen auf die „Beratungskunden“ konzentrierten (Teilnehmercreaming). Für die Betreuungskunden, die die größten Probleme am Arbeitsmarkt haben, ist dies allerdings besonders problematisch: sie werden von den Fördermaßnahmen ausgeschlossen, was ihre Integration zusätzlich erschwert.

Die Abgänge aus der Arbeitslosigkeit in eine reguläre Beschäftigung sowie die Abgänge von Leistungsbezügen konnte durch die Neugestaltung jedoch nicht grundsätzlich beschleunigt werden. Bei jungen Männern aus Ostdeutschland konnte ein leicht positiver Effekt ermittelt werden, für Männer ohne Ausbildung und ältere Männer in Westdeutschland konnten negative Effekte beobachtet werden.^[13]

3. Erstes und Zweites Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt

3.1. Quasi-marktlich organisierte Vermittlungsleistung

3.1.1. Beauftragung privater Vermittlungsdienstleister/Einbeziehung Dritter

Seit Inkrafttreten des „Ersten und Zweiten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz I und II)“ am 1. Januar 2003 können Arbeitsämter zur Unterstützung bei der Vermittlung private Träger (Dritte) einsetzen.^[14] Die Vermittlung ist quasi-marktlich geregelt, der Arbeitslose kann die Vermittlungsleistung also nicht selber nachfragen.^[15] Ziel ist es, so die Qualität des Vermittlungsprozesses über den Markt- und Preismechanismus zu verbessern.^[16] Bewerben können sich die Anbieter über öffentliche Ausschreibungen der Arbeitsämter. Die Arbeitsämter wählen den Anbieter nach festgelegten Kriterien aus und schließen mit ihm einen zeitlich begrenzten Vertrag ab. Neben der Vermittlung in eine Beschäftigung soll die Einschaltung Dritter durch ihre individuelle Betreuung die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitslosen aufbauen.^[17]

Einen Anspruch auf einen privaten Vermittler haben Empfänger des Arbeitslosengeldes I sechs Monate nach Eintritt in die Arbeitslosigkeit. Bei Empfängern des Arbeitslosengelds II liegt es im Ermessen des öffentlichen Trägers, ob eine derartige Maßnahme sinnvoll ist oder nicht.^[18]

Bilanz der Beauftragung privater Vermittler

Die Bilanz der Untersuchungen^[19] des Erfolgs privater Vermittler fällt negativ aus. Insgesamt kann keine schnellere und/oder bessere Vermittlung durch Dritte festgestellt werden. Ebenso wenig waren die vermittelten Beschäftigungsverhältnisse stabiler oder nachhaltiger als die der Arbeitsagentur. In Regionen mit hoher Arbeitslosenquote erzielten private Vermittler sogar deutlich schlechtere Integrationsquoten: Frauen und Arbeitssuchende ab 45 hatte eine deutlich geringere Chance durch Dritte am Arbeitsmarkt neu integriert zu werden. Ebenso wenig führte der Einsatz unterschiedlicher Maßnahmen durch die Vermittler zu einem besseren Ergebnis. Im Vergleich zwischen West- und Ostdeutschland konnten in Westdeutschland trotz günstigerer Arbeitsmarktlage negative Eingliederungseffekte festgestellt werden. Allerdings erzielten die privaten Anbieter im Westen bessere Ergebnisse als die Arbeitsagenturen. In Ostdeutschland konnten lediglich für Männer leicht positive Effekt in Hinblick auf die Vermittlungschancen festgestellt werden (+ 2,2 Prozentpunkte).

3.1.2. Vermittlungsgutscheine

Der Wettbewerb zwischen privater und öffentlicher Arbeitsvermittlung sollte auch durch die Einführung von Vermittlungsgutscheinen (VGS) gefördert werden.^[20] Auch hier handelt es sich um ein quasi-marktliches Instrument. Vermittlungsgutscheine werden nach zwei Monaten Arbeitslosigkeit an Arbeitssuchende gegeben, die sich dann selbst einen privaten Dienstleister zur Arbeitsvermittlung suchen können. Mit dem VGS verpflichtet sich eine staatliche Einrichtung einen bestimmten Betrag an einen privaten Vermittler zu zahlen, wenn der Arbeitslose durch den Vermittler eine versicherungspflichtige Anstellung findet. Die Anstellung muss mindestens 15 Wochenstunden umfassen.^[21] Der Vermittler hat die Möglichkeit einen Arbeitslosen abzulehnen, wenn er keine Möglichkeit der Vermittlung sieht.

Ein VGS ist drei Monate gültig und wird an Personen des Rechtskreises SGB III ausgegeben. Personen im Rechtskreis SGB II können je nach Ermessen der zuständigen Stelle einen VGS erhalten.

Bilanz der Vermittlungsgutscheine

Hier fällt die Bilanz positiv aus: Die Ergebnisse der Wirkungsanalyse des VGS zeigen, dass private Anbieter im Vergleich zu den Vermittlungen der Arbeitsagenturen erfolgreicher waren.^[22] Verglichen wurden die Nutzer des VGS mit Personen, die zwar teilnahmeberechtigt waren, den Gutschein aber nicht einforderten. Bei den Arbeitssuchenden, die einen VGS erhielten, waren zwischen vier und sieben Prozentpunkte mehr regulär beschäftigt als Personen in der Vergleichsgruppe. Vor allem im ersten Monat nach Erhalt des VGS erhöhte sich die Wahrscheinlichkeit auf einen Arbeitsplatz.^[23] Die Beschäftigungsverhältnisse sind im Durchschnitt allerdings kürzer.^[24]

In Hinblick auf unterschiedliche Personenkreise hatte der VGS vor allem bei jungen männlichen Arbeitslosen im Alter ab 25 Jahren und bei Männern und Frauen ab 55 Jahren eine positive Wirkung: die Beschäftigungschancen waren höher als in der Kontrollgruppe.

Besser ausgebildete Arbeitssuchende mit Berufserfahrung oder ohne gesundheitliche Beeinträchtigung konnten ihre Chancen am Arbeitsmarkt durch den VGS zusätzlich erhöhen. Schwervermittelbare Arbeitssuchende profitieren im Gegensatz dazu kaum von den VGS. Das kann darauf zurückgeführt werden, dass private Anbieter Arbeitssuchende ablehnen können und es so zu einer Bestenauslese kommt.^[25]

Es muss allerdings hinzugefügt werden, dass sich die Integration durch den VGS zwar erhöht hat, die Möglichkeit der freien Auswahl von Anbietern scheint die Arbeitssuchenden aber zu überfordern, wodurch der VGS dann häufig ungenutzt bleibt.^[26]

[...]

^[1] Vgl. Kommission für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt 2002

^[2] Vgl. Fitzenberger (2008), S. 2.

^[3] Vgl. Sachverständigenrat (2007), S. 341.

^[4] Vgl. Arntz et. al (2007), S. 25.

^[5] Vgl. Jacobi/Kluve. (2006), S. 10

^[6] Vgl. Fitzenberger et al. (2008), S. 10; diese Möglichkeit besteht aber nur noch bis 2011.

^[7] Die Ergebnisse beziehen sich auf Kettner/Rebien (2007), S. 1ff.

^[8] Alle folgenden Abbildungen sind im Anhang dargestellt.

^[9] Czommer, Lars; Schweer, Oliver (2005), 118, Jacobi/Kluve (2008).

^[10] Vgl. Jacobi/Kluve (2006), S.9.

^[11] Vgl. Bernhard et al. (2008), S. 6f.

^[12] Die Ergebnisse beziehen sich auf: http://www.wzb.eu/bal/ab/pdf/hartz/modul_1a_kurzfassung_bericht_2005.pdf

^[13] Vgl. Mosley (2006), S. 31.

^[14] Vgl. Stephan/Zwickert (2008), S. 10.

^[15] Jacobi/Kluve (2006), S. 8.

^[16] Vgl. Saverständigenrat (2002).

^[17] Vgl. Heinemann et al. (2006a).

^[18] Vgl. Bernhard et al. (2008) S. 18

^[19] Die Ergebnisse beziehen sich auf Hess (2007), S. 16 ff.

^[20] Vgl. Bernhard et al. (2008) S. 21

^[21] § 421g SGB III.

^[22] Vgl. Hess (2007) S. 12, Fitzenberger (2008), S. 12, Bernhard et al. (2008) S. 23

^[23] Vgl. Hess (2007). S. 14.

^[24] Vgl. WZB/infas 2006

^[25] Vgl. Fitzenberger S. 15.

^[26] Ebd. S. 16.