Kritik an der Regionalpolitik: Verhindern europäische Interventionen Agglomeration und damit Wachstum?

Inhaltsverzeichnis

Seite

1 Einleitung

2 Europäische Regionalpolitik und ihre Instrumente

3 Agglomeration und Wachstum
3.1 Neue Ökonomische Geographie
3.2 Neue Wachstumstheorien

4 Kritische Beurteilung regionalpolitischer Maßnahmen
4.1 Verkehrsinfrastruktur
4.2 Subventionen
4.3 Abbau von Innovationsbarrieren

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Aufschlüsselung der Strukturfonds und - Instrumente

Abbildung 2 Trade costs and Location

Abbildung 3 Forschungs- und Entwicklungsausgaben der Unternehmen

Abbildung 4 Patentanmeldungen

1 Einleitung

Gegenwärtig wird mehr als ein Drittel des Budgets der Europäischen Union für Maßnahmen im Rahmen der Regionalpolitik ausgegeben (Europäische Kommission 2004, S.3). Ziel der Regionalpolitik ist eine Reduktion der bestehenden Ungleichheiten der Lebensverhältnisse zwischen den verschiedenen Regionen, um die soziale und ökonomische Kohäsion in der Gemeinschaft zu stärken (Europäische Kommission 2004, S.7). Die Regionalpolitik stellt laut der Europäischen Kommission (...) keine Wohltätigkeitsveranstaltung [dar]. Ihr Ziel ist nicht die Umverteilung von Reichtum, sondern vor allem die Erzeugung neuer Ressourcen. (Europäische Kommission 2004, S.3)

Nach eigenen Angaben ist es somit ausdrücklich nicht die Absicht der Europäischen Uni- on mit Hilfe von Transfersystemen nachträglich in die Einkommensverteilung einzugreifen, sondern vielmehr vorsorglich den Marktprozess dahingehend zu verändern, dass es zu einer stärkeren Angleichung der wirtschaftlichen Aktivität zwischen den Regionen und insgesamt zu einem höheren Wirtschaftswachstum in der Union kommt (Martin 1999a, S.17; Berthold/ Neumann 2005, S.56).

Fragt man sich, warum räumliche Konzentration von wirtschaftlicher Aktivität auftritt, so stößt man auf die Neue Ökonomische Geographie sowie die Neue Wachstumstheorie. Diese Theorien implizieren allerdings, dass räumliche Konzentration wirtschaftlicher Aktivität bei zunehmenden Skalenerträgen positive Effekte für das gesamtwirtschaftliche Wachstum hervorruft (Martin 1999a; Martin/ Ottaviano 2001; Südekum 2002; Lammers/ Stiller 2000). Die europäische Regionalpolitik mit ihrem Ziel der stärkeren Angleichung der Regionen wird daher zunehmend kritisiert. Häufig ist von einem Zielkonflikt zwischen Gleichheit und Effizienz auf regionaler Ebene die Rede (Martin 1999a, S.10; Südekum 2002). Die vorliegende Arbeit setzt sich genauer mit diesem Aspekt auseinander und fragt, ob europäische Interventionen Agglomeration und damit Wachstum verhindern.

Einführend wird dafür zunächst die Europäische Regionalpolitik mit ihren Instrumenten und den vornehmlich geförderten Aktionskategorien dargestellt. Anschließend werden die Grundzüge des theoretischen Zusammenhangs von Agglomeration und Wachstum erläutert. Zur Verdeutlichung werden unterstützende empirische Ergebnisse berücksichtigt. Dadurch soll der Blick für eventuell resultierende negative Auswirkungen regionalpolitischer Maß- nahmen auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum geschärft werden. Abschließend werden einige konkret geförderte Aktionskategorien der Regionalpolitik hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf wirtschaftliche Agglomeration kritisch betrachtet.

2 Europäische Regionalpolitik und ihre Instrumente

Laut Präambel des Vertrags über die Europäische Union ist es Ziel der Union Unter- schiede im Entwicklungsstand der Regionen abzubauen, um ihren sozialen und ökonomischen Zusammenhalt zu stärken. Angestrebt wird keine reine Umverteilung von Ressourcen aus den reicheren in die ärmeren Gebiete, sondern die Schaffung neuer Ressourcen (Europäische Kommission 2004, S.7). Zugrunde liegt dabei der Gedanke, dass weniger entwickelte Regio- nen aufgrund struktureller Probleme in ihrer Entwicklung benachteiligt sind, und somit ihr Potenzial nicht ausnutzen können. Regionalpolitische Maßnahmen sollen zu einer verbesser- ten Ausschöpfung dieses Potenzials beitragen und dadurch das wirtschaftliche Wachstum und damit den Wohlstand in der Europäischen Union insgesamt steigern (Europäische Kommissi- on 2004, S.6f.). Zur Erreichung diese Ziels stehen der Regionalpolitik in den Jahren 2000 bis 2006 insgesamt 213Mrd. Euro zur Verfügung. Diese sind aufgeteilt auf den Kohäsionsfonds und die vier Strukturfonds (Europäische Kommission 2004, S.12ff.).

Der Kohäsionsfonds fördert nicht einzelne Regionen, sondern mit 18 Mrd. Euro die weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten insgesamt. Als Förderkriterium gilt ein Bruttoinlandsprodukt pro Kopf, das unterhalb von 90% des Unionsdurchschnitts liegt. Gefördert werden daher in diesem Rahmen die zehn neuen Mitglieder, sowie Griechenland, Portugal und Spanien^[1]. Unterstützung erhalten Großprojekte bezogen auf Umweltschutz und transeuropäische Verkehrsnetze (Europäische Kommission 2004, S.15).

Die restlichen 195 Mrd. Euro entfallen auf die Strukturfonds (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), Europäischer Sozialfonds (ESF), Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und das Finanzinstrument für die Aus- richtung der Fischerei (FIAF)). Der Hauptanteil der Strukturfonds (94% der Mittel) wird zur Optimierung auf drei Ziele konzentriert (Europäische Kommission 2004, S.12ff.):

Ziel 1: Es gilt, Regionen zu fördern, in denen das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf weniger als 75% des Unionsdurchschnitts beträgt. Regionen, die seit der Erweiterung der Union 2004 das Förderkriterium nicht mehr erfüllen, können außerdem weiterhin Mittel beantragen. Zu- sätzlich werden auch Finnlands und Schwedens dünn besiedelte Gebiete, sowie Regionen in äußerster Randlage gefördert. Rund 137,8 Mrd. Euro, also der Hauptteil der Strukturfondsmit- tel, werden in Ziel 1-Regionen eingesetzt. Gefördert werden vor allem drei Aktionskatego- rien: Interventionen, welche die private Wirtschaft fördern sollen, Infrastrukturmaßnahmen (dabei kommt die Hälfte der Mittel Verkehrsinfrastruktur zu Gute) und Investitionen zum Aufbau der Humanressourcen.

Ziel 2: Hier will man mit 23,1 Mrd. Euro im Zeitraum 2000 bis 2006 zur Wiederbele- bung von Regionen mit Strukturproblemen außerhalb des Ziel 1-Gebiets beitragen. Betroffen sind ländliche, städtische, industrielle und von der Fischerei abhängige Gebiete, in welchen zusammen 18% der europäischen Bevölkerung leben. Zu den hier existierenden sozioökono- mischen Problemen zählen in den ländlichen Gebieten unter anderem der Rückgang der tradi- tionellen Aktivitäten und eine Abwanderung der Bevölkerung, der Rückgang des Beschäfti- gungsniveaus im Industrie- und Dienstleistungssektor, die besondere Krisensituation in eini- gen städtischen Regionen sowie die Krise des Fischereisektors. Der Großteil der Mittel kommt hier wiederum dem Produktionsumfeld, den Humanressourcen und zu nahezu glei- chen Teilen Infrastrukturmaßnahmen und Investitionen zur Innovationsförderung zu.

Ziel 3: Die hier eingesetzten Mittel in Höhe von 25 Mrd. Euro sollen außerhalb von Ziel 1-Regionen gebietsunabhängig Bildungs- und Ausbildungssysteme modernisieren und die Beschäftigung fördern, um Ungleichheiten zwischen den Regionen beim Zugang zu Bildung und zum Arbeitsmarkt abzubauen.

Ein relativ geringer Teil der Strukturfondsmittel (8 Mrd. Euro) wird im Rahmen der vier Gemeinschaftsinitiativen (Interreg, URBAN, EQUAL und Leader) eingesetzt, und soll Probleme lösen, die einen Großteil der Mitgliedstaaten gemeinsam betreffen (Europäische Kommission 2004, S.12ff.).

Die Regionen Europas mit Strukturschwächen sollen also vor allem durch Verbesserun- gen der Verkehrsinfrastruktur, die Verbreitung von Informations- und Telekommunikations- technologien, Subventionen von Unternehmen und Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten sowie die Aus- und Weiterbildung der Bevölkerung in ihrer Wettbewerbsfähigkeit unterstützt werden (vgl. Abbildung 1; Berthold/ Neumann 2005, S.53).

3 Agglomeration und Wachstum

Die Realität in der Europäischen Union ist durch ein großes Maß industrieller Agglome- ration in bestimmten Ballungsräumen gekennzeichnet (Europäische Kommission 2005, S.4ff.). Wie und warum aber kommt es zur gehäuften Ansammlung von Unternehmen in einer bestimmten Region? Die neoklassischen Handelstheorien erklären Unterschiede in den Pro- duktionsstrukturen verschiedener Regionen durch die Existenz von unterschiedlichen Res- sourcen- oder Faktorausstattungen, Produktionstechnologien und Präferenzen. Zur Erklärung der starken existierenden Unterschiede auch zwischen Regionen, die hinsichtlich dieser Fak- toren relativ ähnlich ausgestattet sind, scheinen die Theorien jedoch eher ungeeignet. Eine bessere Erklärung scheinen hier die Neue Ökonomische Geographie und die Neuen Wachs- tumstheorien zu bieten, welche beide von zunehmenden Skalenerträgen und unvollständigem Wettbewerb ausgehen (Puga 2002, S.382; Südekum 2003, S.91f.; Martin 1999a, S.11f.). Die- se Theorien erklären das Entstehen von räumlichen Zentrum-Peripherie-Strukturen durch en- dogene Prozesse (Lammers/ Stiller 2000, S. 8) und sollen im Folgenden in ihren Grundzügen erläutert werden.

3.1 Neue Ökonomische Geographie

Die Neue Ökonomische Geographie geht insbesondere auf Überlegungen von Paul Krugman (1991) zurück. Das Grundmodell, das Zentrum-Peripherie-Modell, betrachtet zwei Regionen, zwei Sektoren (Industrie und Landwirtschaft) sowie zwei Arten von sektorspezifi- scher Arbeit (Industriearbeiter und Landwirte). Angenommen wird, dass die Industriearbeiter im Gegensatz zu den Landwirten zwischen den Regionen mobil sind. Außerdem wird ange- nommen, dass die Landwirtschaft durch konstante Skalenerträge und vollständige Konkurrenz gekennzeichnet ist, und die homogenen Agrargüter kostenlos von einer Region in die andere transportiert werden können. Bei der Produktion von differenzierten Industriegütern^[2] wird dagegen von zunehmenden Skalenerträgen und der Existenz von Transaktionskosten^[3] ausge- gangen. Die Höhe der Transaktionskosten nimmt dabei sowohl mit zunehmender wirtschaftli- cher Integration wie auch mit verbesserter Infrastruktur ab. Es wird davon ausgegangen, dass die Landwirte gleichmäßig auf die beiden Regionen verteilt sind. Da zunehmende Skalener- träge durch Fixkosten auf Unternehmensebene existieren, ist es für die Unternehmen vorteil- haft sich nur an einem Ort zu positionieren und die andere Region von dort aus zu beliefern, um interne Skalenerträge zu realisieren. Die Existenz von Transaktionskosten setzt dabei den Anreiz, sich in der Nähe des größeren Absatzmarktes anzusiedeln (Nachfrage - oder Rückwärtsbeziehung)^[4]. Auch für die Konsumenten ist es vorteilhaft in der Nähe der Unternehmen zu sein, da sie aufgrund der geringeren Transaktionskosten dort eine größere Produktvielfalt günstiger erhalten (Kosten - oder Vorwärtsbeziehung; Lammers/ Stiller 2000, S.9). Die mobilen Industriearbeiter werden daher ins Zentrum ziehen, wo ihr Reallohn höher ist als in der durch transaktionskostenintensive Importe belieferten Peripherie. Durch Zuzug der Arbeiter vergrößert sich der Markt im Zentrum weiter, und durch den vergrößerten Absatzmarkt werden wiederum weitere Unternehmen angezogen (Südekum 2002, S.129). Damit existiert bei ungleichen Absatzmarktgrößen ein sich selbst verstärkender Prozess, der zur zunehmenden wirtschaftlichen Ballung in einer Region führt (Puga 2002, S.384f.). Allerdings ist ein Teil der Nachfrage immobil und existiert in beiden Regionen, nämlich die Landwirte. Dies führt dazu, dass ein Teil der Industrieunternehmen in der Peripherie bleibt, um dem Wettbewerbsdruck im Zentrum zu entgehen (Lammers/ Stiller 2000, S.9; Südekum 2002, S.129).

Die räumliche Verteilung der industriellen Aktivität zwischen den Regionen hängt so- mit davon ab, ob für die Industrieunternehmen die Vorteile aus der Nähe zum größeren Ab- satzmarkt im Zentrum oder die geringere Wettbewerbsintensität in der Peripherie überwiegen. Die Intensität der agglomerativen und dispersiven Kräfte wird dabei vom Transaktionskos- tenniveau beeinflusst. Sinken diese, so sinken auch die aus der Belieferung einer Region re- sultierenden Nachteile und der Schutz in der Peripherie angesiedelter Unternehmen vor Kon- kurrenz aus dem Zentrum^[5]. Ab einem bestimmten Transaktionskostenniveau überwiegen die Vorteile einer Agglomeration und es kommt im Modell zur vollständigen Ballung der indus- triellen Aktivität in einer Region (Lammers/ Stiller 2000, S.9f.; Südekum 2003, S.100f.; Martin 1999a, S.12).

Im Laufe der Zeit wurde Krugmans Grundmodell immer wieder erweitert, bzw. abgewandelt. Venables (1996 in Südekum 2003, S.113ff.; Puga 2002, S.387ff.) zum Beispiel entwickelte ein ähnliches Modell, in dem jedoch angenommen wird, dass auch die Industriearbeiter zwischen den Regionen nicht mobil sind, allerdings ist Arbeit im Gegensatz zum ursprünglichen Modell nicht mehr sektorspezifisch, sondern zwischen den Sektoren mobil. Diese Annahme scheint für die Europäische Union realistischer, da Arbeiter besonders zwischen den Staaten kaum mobil sind und auch die Mobilität zwischen verschiedenen Regionen relativ gering ist (Baldwin/ Wyplosz 2004, S.258; Puga 2002, S.385ff.).

Einige Industrieunternehmen nutzen in diesem Modell die Produkte anderer Industrieunternehmen als Produktionsfaktoren. Aufgrund dieser Tatsache kommt es auch hier ab einem kritischen Transaktionskostenniveau zu einem sich selbst verstärkenden Agglomerationsprozess. Die Zulieferer wollen wiederum in der Nähe eines großen Absatzmarktes produzieren. Auch für die Produzenten der Endprodukte ist es vorteilhaft sich nahe möglichst vieler Vorproduktproduzenten anzusiedeln, da sie dort eine größere Vielfalt ihrer benötigten Produktionsfaktoren günstiger erwerben können.

Da die Arbeiter nun jedoch nicht mobil sind, steht die gestiegene Arbeitsnachfrage in der dichter besiedelten Region einem begrenzten Arbeitsangebot gegenüber. Der Nominal- lohn in dieser Region wird steigen, während er in der Peripherie fällt. Sinken nun die Trans- aktionskosten weiter, so sinken auch die Nachteile aus der Belieferung der Peripherie. Ab einer bestimmten Transaktionskostenhöhe können nun die Vorteile aus den geringeren Fak- torpreisen^[6] in der Peripherie die Oberhand gewinnen und bestimmte Unternehmen verlassen das industrielle Zentrum wieder (Südekum 2003, S.113ff.; Puga 2002, S.387ff.).

Puga (1999 in Puga 2002, S.388; Südekum 2003, S.116f.) entwickelte ein Modell, wel- ches die Ansätze von Krugman und Venables kombiniert. Wenn die Arbeit nicht vollständig mobil zwischen den Regionen ist, so kommt es nur bei mittleren Transaktionskosten zu einer Agglomeration der Industrie. Die im Zentrum steigenden Nominallöhne wirken als Dispersi- onskraft und führen im Modell zu realistischeren Ausprägungen der industriellen Konzentra- tion.

[...]

^[1] Bis zum 31.12.2003 wurde auch Irland durch Mittel des Kohäsionsfonds gefördert.

^[2] Wären die Industriegüter homogen, so würde der Wettbewerbsdruck bei räumlicher Nähe mehrerer Unternehmen zu stark sein und diese Ballung verhindern (vgl. Berthold/ Neumann 2005, S.54f.)

^[3] Transaktionskosten werden als Eisberg-Handelskosten konzipiert, d.h. nur ein Teil der ursprünglich versandten Gütermenge erreicht auch sein Ziel, der Rest ist auf dem Weg „dahingeschmolzen“, dies geht auf Samuelson zurück (Südekum 2003, S.100).

^[4] Auch wenn die Transaktionskosten vollständig mittels höherer Preise auf die Konsumenten überwälzt würden, würde sich das negativ auf die Ertragslage des Unternehmens auswirken, da die Nachfrage bei erhöhten Preisen geringer wäre (Südekum 2003, S.96).

^[5] Die zugrunde liegenden Auswirkungen auf Real- und Nominallöhne werden bei Lammers/ Stiller (2000, S.13) ausführlich erläutert. Für Erläuterungen der Verteilungswirkungen innerhalb einer Region zwischen Arbeitern und Kapitalbesitzern sei auf Martin (1999b, S.97ff.) verwiesen.

^[6] Helpman nennt als alternative Dispersionskraft die geringeren Preise des Wohnungsbestands in der Peripherie, als Beispiel eines nicht-handelbaren Gutes (Pflüger/ Südekum 2005, S.32).