Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland im Vergleich mit der British Broadcasting Corporation

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Entstehung der British Broadcast Corporation
2.1 Die Umwandlung der BBC in eine Körperschaft des öffentlichen Rechts
2.2 Der Programmauftrag der BBC

3. Die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland
3.1 Die Entwicklung und der strukturelle Aufbau des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland
3.1.1 Entstehung der ARD
3.1.2 Heutige Struktur der ARD
3.1.3 Entstehung des ZDF
3.1.4 Heutige Struktur des ZDF
3.2 Der Programmauftrag von ARD und ZDF

4. Die gesetzliche Verankerung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
4.1 Die rechtlichen Grundlagen der BBC
4.1.1 Die Royal Charter
4.1.2 Das BBC Agreement
4.2 Die rechtlichen Grundlagen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland
4.2.1 Das Grundgesetz
4.2.2 Der Rundfunkstaatsvertrag
4.2.3 Das Rundfunkurteil

5. Die Finanzierung
5.1 Die Finanzierung der BBC
5.2 Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland

6. Der Vertrag von Amsterdam
6.1 Die Amsterdamer Konferenz

7. Fazit

Bibliographie

Abkürzungsverzeichnis

1. BBC British Broadcasting Corporation

2. BBC Ltd. British Broadcast Company Limited

3. RC Royal Charter

4. ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland

5. ZDF Zweites Deutsches Fernsehen

6. GG Grundgesetz

7. Art. Artikel

8. Abs. Absatz

9. S. Satz

10. RStV Rundfunkstaatsvertrag

11. BVerfG Bundesverfassungsgericht

12. KEF Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs

1. Einleitung

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist das Bindeglied zwischen der Gesellschaft und der Politik. Er hat den Auftrag, einen Beitrag zur individuellen und öffentlichen Meinungsbildung zu leisten und so zu einem funktionierenden demokratischen Gemeinwesen beizutragen. Fast alle europäischen Mitgliedsstaaten verfügen über einen öffentlich-rechtlichen oder ähnlich strukturierten Rundfunk. Die Rundfunkanstalten bieten ihre Programme im Fernsehen, Hörfunk und im Internet an. Jedem Bürger muss der Zugang zu den öffentlich-rechtlichen Medien möglich sein, schließlich sind sie nicht privatwirtschaftlichen oder staatlichen Interessen verpflichtet, sondern ausschließlich dem Gemeinwohl. Durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wird die freie demokratische Meinungsbildung gefördert und die publizistische Meinungsvielfalt erweitert.

Trotz der gemeinwohlorientierten Ausrichtung steht der öffentlich-rechtliche Rundfunk europaweit in der Kritik, auch aus der Politik kommen immer mehr kritische Stimmen. Die Kritikpunkt sind sehr vielseitig, einige Lager fordern sogar die Abschaffung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Für viele drängt sich die Frage auf, ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk, in der Form wie wir ihn kennen, noch gebraucht wird. Die Rundfunkgestaltung ist und bleibt eins der aktuellsten Themen in Europa.

Das Grundprinzip des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist in den europäischen Mitgliedstaaten zwar das gleiche, dennoch unterscheiden sie sich in ihrer Struktur. Im Folgenden soll ein Vergleich zwischen der ältesten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, der British Broadcast Corporation (BBC), und dem öffentlich-rechtlichen Rundfunksystem in Deutschland hergestellt werden. Das Deutschlandradio als dritte öffentlich-rechtliche Anstalt wird hier nicht berücksichtigt. Der deutsche öffentlich-rechtliche Rundfunk hat seinen Ursprung im britischen System, daher soll untersucht werden, ob Elemente übernommen wurden und wo es signifikante Unterschiede gibt.

Die BBC wurde am 18. Oktober 1922 in London gegründet, in den ersten fünf Jahren handelte es sich jedoch um ein privates Unternehmen. Am 1. Januar 1927 wurde die BBC gesetzlich in den Dienst der Öffentlichkeit gestellt und der erste öffentlich-rechtliche Rundfunk geschaffen. Die BBC gilt als Vorbild für die Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland, welcher am 22.November 1945 im Zuge der Demokratisierung von den West-Alliierten eingeführt wurde. Er entstand als Gegenmodell zum NS-Staatsfunk.

2. Die Entstehung der British Broadcast Corporation

Die British Broadcast Company Limited wurde am 18. Oktober 1922 in London gegründet und war ursprünglich ein privatwirtschaftliches Unternehmen (Hübner/Münch 1999: 116 ff.). Sie wurde von einem britischen und einem amerikanischen Elektrogerätehersteller zur gemeinsamen Absatzsteigerung des Rundfunkgeräte-Verkaufs gegründet. Diese Absatzsteigerung erfolgte durch das Ausstrahlen eines eigenen Rundfunkprogramms. Die BBC hatte eine Monopolstellung in Großbritannien, da sie der einzige Anbieter von Hör- und Rundfunkprogrammen war. Diese konkurrenzfreie Situation veranlasste die Gründer dazu, die International Broadcasting Company zu gründen, die bei diversen europäischen Stationen Sendezeit mietete und britischen Werbekunden anbot. Das Unternehmen konnte in den ersten Jahren einen rasanten Aufschwung verzeichnen. Am 31. Dezember 1922 bestand die BBC noch aus vier Angestellten, landesweit gab es lediglich 35.774 potentielle Empfänger. Kurz vor der Umwandlung der Gesellschaft, Ende 1926, zählte das Unternehmen 773 Angestellte und zweieinhalb Millionen Gebührenzahler. Dieser Anstieg hing mit der Ausweitung des Versorgungsbereiches zusammen, denn ab dem Jahr 1925 war die BBC in der Lage, das Programm auf den gesamten britischen Inseln auszustrahlen. (Briggs 1961: 112).

2.1 Die Umwandlung der BBC in eine Körperschaft des öffentlichen Rechts

Richtungsweisend für die BBC war die Royal Charter (RC) vom 20. Dezember 1926, welche beschloss, dass die BBC Ltd. durch eine regierungseigene nichtkommerzielle Kommission übernommen werden sollte. Hinzu kam die stagnierende Wirtschaftlichkeit des Unternehmens, sodass am 31. Dezember 1926 alle Arbeitspapiere aufgekündigt wurden und sich die Gesellschaft auflöste. Die gesamten Vermögenswerte wurden an den United States Postmaster General, welcher der amerikanischen Bundespost vorsteht und zum damaligen Zeitpunkt ein Mitglied der Regierung war, übertragen. Dieses Amt hatte Harry Stewart New inne. Einen Tag später, am 1. Januar 1927, wurde die BBC eingerichtet und alle bisherigen Angestellten erhielten neue Arbeitspapiere. Erster Generaldirektor war John Reith (Briggs 1961: 112 ff.) Erste Fernsehausstrahlungen gab es bereits ab 1932, der einsetzende Weltkrieg unterbrach diese jedoch (EB o.J.).

Das „Hankey Comittee“, welches 1943 von der Regierung installiert wurde, sollte Pläne für den Wiederaufbau und die Entwicklung des Fernsehens nach dem Ende des Krieges entwerfen. Das Gremium gab die Empfehlung ab, den Sendebetrieb nach wie vor der BBC zu überlassen. Im Juni 1946 konnte die BBC das Fernsehprogramm wieder aufnehmen und produzierte erste Sendungen in London. Innerhalb von drei Jahren wurden zehn weitere Senderstationen errichtet. Binnen sechs Jahren konnten in Großbritannien 80 Prozent der Bevölkerung die Fernsehsendungen der BBC empfangen. Das Monopol der BBC wurde im Jahr 1951, mit der Abwahl der Labour-Regierung, gestürzt. Die Pläne für ein privates Fernsehen wurden rasch vorangetrieben und der „Television Act“ (1954) sorgte letztendlich für die Einführung der Independet Television Authority (ITA), welche am 22. September 1955 den Sendebetrieb aufnahm. Seither herrscht in Großbritannien ein duales Rundfunksystem (Stumberger 2002: 97 f.). Dennoch ist die BBC der größte öffentlich-rechtliche Rundfunksender mit einem Jahresumsatz von knapp 5,65 Milliarden Euro (Stand 2016/17).

2.2 Der Programmauftrag der BBC

Die Funktionen und Ziele der BBC werden durch die RC bestimmt. Diese schreibt vor, dass es sich bei ihr um eine „Einrichtung der öffentlichen Daseinsfürsorge“ handelt, die sich traditionell dem Public-Service-Gedanken verpflichtet. Der Programmauftrag setzt sich aus fünf Funktionen zusammen:

Die Integrationsfunktion:

Die Integrationsfunktion soll den Zusammenhalt einer Gesellschaft stärken, indem eine gemeinsame Informationsbasis geschaffen und gefördert wird. Die BBC hat die Aufgabe, die britische Kultur zu fördern, Informationen über nationale Entwicklungen bereitzustellen und das gesamte Staatsgebiet Großbritanniens, inklusive der Kanalinseln und Nordirland, mit terrestrisch empfangbaren Programmen zu versorgen.

Die Forumsfunktion:

Die Forumsfunktion schreibt vor, dass die BBC in ihrer Berichterstattung zu politischer Ausgewogenheit, publizistischer Unabhängigkeit und Staatsferne verpflichtet ist. Sie muss ein vielfältiges und vielschichtiges Programmangebot gewährleisten und Minderheiteninteressen bei der Programmgestaltung berücksichtigen.

Die Vorbildfunktion:

Die Vorbildfunktion verpflichtet die BBC zur Unparteilichkeit und zur Bereitstellung hochwertiger und innovativer Qualitätsprogramme.

Komplementärfunktion:

Die BBC ist verpflichtet Beiträge zu Themen in ihr Programm aufzunehmen, die von kommerziellen Veranstaltern nicht abgedeckt werden. Auch müssen Programme in gälischer und walisischer Sprache gesendet werden.

Repräsentationsfunktion:

Aufgabe der BBC ist die Vertretung der britischen Sichtweise nach außen gegenüber Drittstaaten. (Möser 2000: 26f.).

3. Die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland

3.1 Die Entwicklung und der strukturelle Aufbau des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland

Die Historie des deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist auf das Jahr 1945 zurückzuführen. Die Westalliierten hatten ein starkes Interesse daran, die zerstörten Rundfunksender der NS-Zeit wieder einsatzfähig zu machen, um möglichst schnell alle Lebensbereiche in Deutschland beeinflussen zu können. Der Hörfunk galt zu diesem Zeitpunkt als einziges Massenmedium, mit welchem flächendeckend die gesamte Bevölkerung zu erreichen war. Nur so konnten die Anordnungen der Alliierten das ganze Volk erreichen (Stuiber 1998). Der Neuaufbau des Rundfunks wurde maßgeblich von den USA, Frankreich und Großbritannien bestimmt. Zunächst verbreiteten sie ihre eigenen Programme, welche zur „Reduction“, der Umerziehung der Deutschen vom Faschismus zur Demokratie, mitwirkten. Nach und nach sollte das Medium in die Hände der Deutschen zurückgegeben werden. Aufgrund der Erfahrungen des Nationalsozialismus wollten die Alliierten keinen staatlich kontrollierten Rundfunk einrichten, da die Nationalsozialisten einen solchen in der Weimarer Republik für ihre eigenen Zwecke instrumentalisieren konnten. Auch eine kommerzielle Lösung war keine Alternative, da die Gefahr einer betrieblichen Abhängigkeit zu groß war. Außerdem war der Wirtschaftszustand im Nachkriegsdeutschland für ein werbefinanziertes Programm zu desolat. Die amerikanische Militärregierung hielt am 21. November 1947 erstmals eine zentrale Forderung für die westdeutsche Rundfunkordnung fest. In ihr hieß es:

Die Rundfunkanstalten sollen "als Instrumente des öffentlichen Dienstes eingerichtet werden, frei von Herrschaft irgendeiner besonders interessierten Gruppe: von regierungs-, wirtschaftspolitischen, religiösen oder irgendwelchen anderen Einzelelementen der Gemeinschaft." In Anlehnung an das britische Modell der BBC wird der Rundfunk in Form von selbstständigen Anstalten des öffentlichen Rechts organisiert. "Diese unterstehen zwar der staatlichen Rechtsaufsicht, sind aber mit Selbstverwaltungskompetenzen ausgestattet und vor allem von jeglicher Programmkontrolle staatlicher Behörden befreit" (Tonnemacher 2003: 147).

Im Jahr 1984 nahm der erste kommerzielle Rundfunksender seinen Betrieb auf, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verloren somit ihr Monopol. Seither herrscht in Deutschland, ebenso wie in Großbritannien, ein duales Rundfunksystem.

Nichtsdestotrotz zählt der deutsche öffentlich-rechtliche Rundfunk heutzutage zu einem der größten der Welt und hat mit einem Jahresumsatz von knapp 7,98 Milliarden Euro (Stand 2016) den größten Etat überhaupt.

3.1.1 Entstehung der ARD

Nach den Vorstellungen der Alliierten und den Bestimmungen des Bundesverfassungsgerichts gab es in den Bundesländern Westdeutschlands neun öffentliche Landesrundfunkanstalten, welche eigene Fernseh- und Hörfunkprogramme produzierten. Im Jahr 1950 schlossen sich sechs von ihnen, der BR (bayerische Rundfunk), der HR (Hessische Rundfunk), das RB (Radio Bremen), der SDR (Süddeutsche Rundfunk), der SWF (Südwest Funk) und der NWDR (Nordwestdeutscher Rundfunk), zur Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammen (Stein 2000: 30f.). Die ersten drei Jahre diente der Zusammenschluss lediglich dem Austausch von Hörfunkprogrammen, mit dem 1953 vereinbarten Fernsehvertrag wurde dann die erste rechtliche Grundlage für ein gemeinsames Fernsehprogramm geschaffen. Dies nahm am 1. November 1954 seinen Betrieb auf (Pürer 2015: 111 ff.)

3.1.2 Heutige Struktur der ARD

Die ARD ist ein föderalistisch strukturierter, öffentlich-rechtlicher Rundfunkverband, unter dessen Dach sich heutzutage neun Landesrundfunkanstalten befinden (Stand 2013). Jede Landesrundfunkanstalt hat einen eigenen Rundfunkrat, welcher das höchste Organ ist, einen Verwaltungsrat und einen Intendanten. Der Rundfunkrat hat die Aufgaben, die Interessen der Allgemeinheit gegenüber dem jeweiligen Rundfunk zu vertreten und den Intendanten, auf dessen Vorschlag weitere leitende Positionen wie beispielsweise der Fernsehdirektor gewählt werden, zu wählen.

Der Verwaltungsrat kontrolliert die Rundfunkwirtschaft, die Verwaltung sowie die Finanzen. Der Intendant vertritt die Anstalt nach innen und außen und ist für das jeweilige Programm verantwortlich (Pürer 2015: 111 ff.).

Die neun Rundfunkanstalten wechseln sich beim Vorsitz der Arbeitsgemeinschaft regelmäßig ab. Die Mitgliederversammlung wählt jährlich eine Rundfunkanstalt aus, welche die Geschäftsführung innehaben soll. Der Intendant/die Intendantin der gewählten Anstalt ist daraufhin Vorsitzende/r der ARD. Seit Januar 2018 ist der Bayerische Rundfunk die geschäftsführende Anstalt, Intendant Ulrich Wilhelm ist somit ARD-Vorsitzender. Der Vorsitzende leitet die Geschäfte der Arbeitsgemeinschaft und organisiert und leitet die Mitgliederversammlungen. Am Ende seiner Amtszeit lädt er zu einer Hauptversammlung ein, auf welcher er einen Schlussbericht vorstellen muss. Unterstützt wird der Vorsitzende dabei vom ARD-Generalsekretariat in Berlin. Es besteht die Möglichkeit, dass der Vorsitzende wiedergewählt wird, dies war auch bei Ulrich Wilhelm der Fall. Seine Amtszeit endet am 31. Dezember 2019 (ARD 2018).

3.1.3 Entstehung des ZDF

Die Bundesregierung um Bundeskanzler Adenauer war schon früh nach der Gründung der ARD an einem zweiten Programm interessiert. Adenauers Plan war es, die „Deutschland-Fernsehen-GmbH“ zu installieren, welche zu 51 Prozent vom Bund und zu 49 Prozent von den Ländern veranstaltet werden sollte. Die Bundesländer waren in diese Konzeptionierung nicht eingebunden und gingen gegen den Plan vor. Sie sahen sich in ihren Kompetenzen beschränkt und zogen vor das Bundesverfassungsgericht. Am 28. Februar 1961 viel das „erste Fernsehurteil“, welches die Rundfunkhoheit der Länder bekräftigte und die „Deutschland-Fernsehen-GmbH“ somit für verfassungswidrig erklärte. Es ist als „magna carta“ in die Geschichte des Rundfunks in Deutschland eingegangen. Die Bundeländer beschlossen nach diesem Urteil, ein eigenes, zweites Fernsehprogramm aller Länder zu errichten. Dieses sollte unabhängig von den ARD-Anstalten sein. Am 6. Juni 1961 wurde durch die Schließung des „Staatsvertrags über die Einrichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts Zweites Deutsches Fernsehen“ das ZDF gegründet. Am 1. April 1963 ging das ZDF auf Sendung (Pürer 2015: 113 ff.; Hoff 2011: 103f.).

3.1.4 Heutige Struktur des ZDF

Im Gegensatz zur ARD, welche von einer föderalen Struktur geprägt ist, ist das ZDF, obwohl es eine Länderanstalt ist, zentralistisch organisiert. Der Hauptsitz und die Sendezentrale sind in Mainz, darüber hinaus verfügt das ZDF über ein Landesstudio in jedem Bundesland der Bundesrepublik Deutschland. Die Landesstudios arbeiten der Hauptzentrale zu, produzieren und veröffentlichen aber auch eigene Sendereihen (SPK 2015).

Die Kontrollinstanzen sind sehr ähnlich zu denen der ARD. Auch das ZDF verfügt über einen Fernseh- und einen Verwaltungsrat, welche vom Intendanten geleitet werden. Dieser wird bei seinen Aufgaben vom Verwaltungsdirektor, der Produktionsleitung und dem Programmdirektor unterstützt (Pürer 2015:114f.).

Seit dem 15. März 2012 hat Dr. Thomas Bellut diese Aufgabe inne. Der Fernsehrat besteht aktuell aus 60 Mitgliedern, welche aus unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen stammen. Aufgabe der Mitglieder ist es, die Interessen der Allgemeinheit zu vertreten. Sie sind nicht weisungsgebunden. Derzeitige ZDF-Fernsehratsvorsitzende ist Marlehn Thieme (ZDF o.J.). Der ZDF-Verwaltungsrat besteht aus 12 Mitgliedern, acht von ihnen werden durch den Fernsehrat gewählt. Die restlichen vier Mitglieder sind Vertreter der Länder, sie werden von den Ministerpräsidenten gemeinsam berufen. Die Mitglieder dürfen weder Teil einer Regierung noch Mitglied des Bundestages oder von Landtagen sein. Diese Regeln sind im ZDF-Staatsvertrag festgehalten, welcher von den Ländern unterzeichnet wurde. Aktuelle Verwaltungsratsvorsitzende ist Malu Dreyer (ZDF 2 o.J.).

Durch das Zusammenspiel aus Intendanten, Verwaltungsrat und Fernsehrat wird die Berücksichtigung des Allgemeininteresses gewährleistet.

3.2 Der Programmauftrag von ARD und ZDF

Der Programmauftrag legt die Vorschriften zu den Aufgaben der Anstalt und die Grundsätze für die Sendungen fest. Es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der sich in den Gesetzen der Länder und in den Programmgrundsätzen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten konkretisiert. Danach soll der öffentlich-rechtliche Rundfunk mit seinen Programmangeboten „zur Information, Bildung, Beratung, Kultur und Unterhaltung beitragen und einen Beitrag zur Sicherung der Meinungsvielfalt und somit zur öffentlichen Meinungsbildung“ leisten (D.E. 2015). Eine Fokussierung auf bestimmte Gebiete bzw. die Vernachlässigung von einzelnen Programmen ist verfassungsrechtlich unzulässig. Darüber hinaus muss eine „Grundversorgung“ gewährleistet werden. Der Begriff fordert die technische und inhaltliche Sicherung einer umfassenden Berichterstattung. Dies bedeutet, dass ein vielfältiges, ausgewogenes Programmangebot ausgestrahlt werden muss, welches an die Allgemeinheit gerichtet ist. Des Weiteren soll eine möglichste flächendeckende Übertragung stattfinden. Um den Empfang zu garantieren hat die Verfassung dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine Bestands- und Entwicklungsgarantie zugesagt (Aufermann/Scharf/Schlie 1981: 238-241).

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist zu einer Ausgewogenheit verpflichtet. Dies beinhaltet die Zusicherung einer fairen und unabhängigen Berichterstattung und der Überparteilichkeit. Die Darstellung verschiedener Meinungsbilder im Programm soll jeweils die gleiche Aufmerksamkeit bekommen. Besonders gilt diese Ausgeglichenheit für Nachrichten und politische Sendungen. Neben der regionalen und der nationalen Berichterstattung, muss auch eine internationale Berichterstattung gewährleistet und gefördert werden. So soll nicht nur der gesellschaftliche Zusammenhalt in Deutschland gestärkt werden, sondern auch die europäische Integration.

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