Der Rentenreformprozess in Frankreich seit 1990

Gliederung

1. Einleitung und Fragestellung

2. Struktur des Rentenversicherungssystems in Frankreich
2.1 Alterssicherung für die Angestellten und Führungskräfte in der Privatwirtschaft (régime général und retraites complémentaires)
2.2 Alterssicherung für die Beschäftigten des öffentlichen Sektors (régimes spéciaux)

3. Der Reformprozess des französischen Rentenversicherungssystems seit 1990
3.1 Reformnotwendigkeit
3.2 Die Balladur-Reform 1993
3.3 Der Juppé-Plan 1995
3.4 Die Jahre 1995-2003
3.5 Die Raffarin-Reform 2003

4. Analyse des Reformprozesses unter dem Gesichtspunkt der politics-Dimension
4.1 Konsens-Erfordernis
4.2 ‚Blame avoidance’
4.3 Erweitertes Vetospieler-Konzept
4.4 Policy-style

5. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung und Fragestellung

In nahezu allen Ländern in Europa sind in den vergangenen Jahren Reformschritte in der Rentenpolitik eingeleitet worden – wobei sich die Reformrichtung von früheren Wohlfahrts-Expansionen spätestens seit Anfang der 90er-Jahre auf Reduktionen, Einschnitte, Einsparungen gedreht hat (vgl. Bonoli et al. 2000: 30). Auch Frankreich ist hiervon betroffen, dessen Länderbeispiel im Mittelpunkt dieser Hausarbeit steht.

Grundsätzlich gibt es mehrere Optionen im Bereich von Rentenreformen: Ein Umstellen der Finanzierungsbasis vom Umlageverfahren hin zu mehr Kapitalisierung; eine Erhöhung des Renteneintrittsalters; Änderungen an der Rentenformel und schließlich Änderungen im Indexierungsmechanismus^[1] (vgl. Bonoli 2000: 23ff.), wobei die Pfadabhängigkeit von Rentensystemen bewirkt, dass mit zunehmender Dauer die Anzahl der Optionen beschränkt werden – insbesondere die Option einer radikalen Umstellung der Finanzierungsbasis auf Kapitalisierung ist in umlagefinanzierten Systemen aufgrund des ‚double-payment’-Problems nicht tatsächlich durchführbar (vgl. Myles / Pierson 2001: 312f.).

Welche Optionen im französischen Rentenreformprozess seit den frühen 90er-Jahren bis zum heutigen Zeitpunkt verfügbar waren und wie die jeweiligen Reformen konkret gestaltet wurden, soll auf den folgenden Seiten dargestellt und analysiert werden.

Dabei wird über die Gründe für eine Reformnotwendigkeit aufgeklärt: Warum wurden Reformen geplant bzw. durchgeführt?

Darüber hinaus soll die policy-Dimension berücksichtigt werden: Welche konkreten Reformschritte sind geplant bzw. durchgeführt worden?

Des Weiteren wird auch die politics-Dimension herausgestellt: Wie sind die einzelnen Reformvorhaben konkret umgesetzt worden?

Der Fokus dieser Hausarbeit liegt dabei auf letzterer Frage, mithin der politics-Dimension: Ziel ist die Herausarbeitung einer Erklärung für den konkreten Verlauf des Rentenreformprozesses in Frankreich – was ist der Grund dafür, dass einige Reformpläne durch die Regierung umgesetzt werden konnten, andere wiederum scheiterten?

Es wird davon ausgegangen, dass der Prozess in besonderer Weise durch das Verhältnis zwischen staatlichen Akteuren und den Gewerkschaften tangiert wird, da diese in Frankreich eine hohe Mobilisierungskraft aufweisen (vgl. Schludi 2005: 195) und somit ein großes Protestpotential gegen unpopuläre Maßnahmen innehaben.

Es erfolgt zunächst im zweiten Teil dieser Arbeit die Darstellung der Struktur des Rentenversicherungssystems in Frankreich mit seinen spezifischen Besonderheiten.

Anschließend wird im dritten Abschnitt der eigentliche Reformprozess seit Anfang der 90er Jahre bis zum heutigen Zeitpunkt analysiert – eingegangen wird dabei sowohl auf die Reformpläne (policy-Dimension), als auch auf den konkreten Verlauf der Umsetzung der Reform (politics-Dimension).

Faktoren, die den vorangehend dargestellten Prozess erklären, sollen im vierten Teil dieser Arbeit herausgearbeitet und diskutiert werden.

Schließlich erfolgt im fünften Abschnitt eine Schlussbetrachtung, die die wesentlichen Erkenntnisse zusammenfasst.

2. Struktur des Rentenversicherungssystems in Frankreich

Die französische Alterssicherung ist – ähnlich wie die deutsche – als umlagefinanzierte Pflichtversicherung organisiert und bezieht den größten Teil der erwerbstätigen Bevölkerung ein, wobei im wesentlichen jede Form bezahlter Arbeit herangezogen wird; sie lässt sich dem konservativ-korporativen Typus nach der Regime-Forschung bzw. dem Bismarck-Modell nach der klassischen Typologie zuordnen (vgl. Veil 2004: 48f.); Ziel ist Lebensstandardsicherung (vgl. Palier 2000: 115f.).

Seit Einführung der Sondersteuer CSG (contribution sociale généralisée) 1991 ist man von der reinen Beitragsfinanzierung zu einer Mischfinanzierung übergegangen. Die zusätzliche Fiskalisierung der Renten wurde 1994 durch die Errichtung des Solidaritätsfonds FSV (fonds de solidarité vieilleisse) zur Finanzierung der versicherungsfremden Leistungen und 1996 durch die Steuer zur Rückzahlung der Sozialversicherungsschulden RDS (remboursement de la dette sociale) weiter vorangetrieben (vgl. Veil 2004: 61).

Zu differenzieren ist zwischen dem Versicherungssystem der Angestellten und Führungskräfte in der Privatwirtschaft zum einen und den verschiedenen Versorgungssystemen für die Angestellten und Beamten des öffentlichen Dienstes, sowie der Selbständigen, zum anderen (vgl. Schludi 2005: 191) – hierauf wird im Folgenden noch genauer eingegangen.

Kapitalgedeckte Betriebsrenten auf freiwilliger Basis wie auch Privatvorsorge auf Rentenbasis sind in Frankreich im Vergleich zu anderen EU-Ländern nicht weit verbreitet (vgl. Schild / Uterwedde 2006: 287), wobei die Akzeptanz von Pensionsfonds seitens der französischen Bürger in den letzten Jahren nach und nach gestiegen ist (vgl. Mandin / Palier 2005: 74f.) und durch die Kürzungen der Rentenanwartschaften und Rentenleistungen der gesetzlichen Systeme eine Umorientierung hin zur Stärkung von Kapitalrenten geradezu erzwungen wird (vgl. Neumann / Veil 2005: 105). So liegt die prognostizierte Entwicklung der Netto-Lohnersatzraten für Angestellte in der Privatwirtschaft mit voller Berufskarriere bei 76,8% im Jahr 2030 bzw. 73,5% im Jahr 2050 gegenüber 83,6% im Jahr 2003 (vgl. COR 2006: 142).

Das Sozialversicherungssystem ist aus Sicht der Gewerkschaften kein Teil des Staatsapparats, sondern liegt vielmehr in der alleinigen Verantwortung der Sozialpartner (vgl. Marier 2005: 530) – für diese Sicht spricht empirisch auch der Fakt, dass die Verwaltung des französischen Alterssicherungssystems ausschließlich in der Hand der Sozialpartner, nicht in der Hand von Beamten, liegt. Die staatlichen Akteure hingegen benötigen eine erhöhte staatliche Kontrolle über die Sozialversicherung, um kosteneinsparende Reformen erfolgreich durchführen zu können (vgl. Bonoli 2000: 125); mithin wird das Sozialversicherungssystem vornehmlich als ein social policy-Instrument angesehen. Die Divergenz in den unterschiedlichen Ansichten birgt kontinuierlich Konfliktpotential (vgl. Bonoli 1997: 118).

2.1 Alterssicherung für die Angestellten und Führungskräfte in der Privatwirtschaft

(régime général und retraites complémentaires)

Das Versicherungssystem für die Angestellten und Führungskräfte in der Privatwirtschaft gliedert sich in zwei bzw. drei Einzelsysteme auf (für die Angaben in diesem Absatz vgl. Mandin / Palier 2005: 76f.; Schludi 2005: 191f.; Neumann / Veil 2005: 104ff.; Veil 2004: 53, 58, 66; Palier 2000: 123).

Dies ist zum einen das obligatorische Basissystem (régime général), das durch Beiträge von den Versicherten und den Arbeitgebern finanziert und von der Rentenkasse CNAV verwaltet wird^[2]. Die Rentenbezieher erhalten bis zu 50 Prozent eines Bezugslohns, der jeweils die 25 Jahre mit dem besten Verdienst im Berufsleben berücksichtigt; für eine volle Rentenleistung im Basissystem sind nach aktuellem Stand 40 Beitragsjahre erforderlich – ab 2020 sind 42 Beitragsjahre vorgesehen; das Renteneintrittsalter liegt bei 60 Jahren. Allerdings sind die Leistungen aus dem Basissystem nicht genügend, um für eine – der vergleichbaren deutschen Lohnersatzquote – ausreichende Rente zu sorgen.

Das Basissystem wird durch eine obligatorische berufliche Zusatzversorgung (retraite complémentaire) ergänzt, die – gemäß dem verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der Selbstverwaltung der Sozialpartner, der sogenannten parité bzw. Paritarismus – in der Obhut der Sozialpartner liegt und vom Dachverband für Arbeitnehmer ARCCO organisiert wird^[3]. Zur Rentenberechnung werden hier nicht die 25 Jahre mit dem besten Verdienst, sondern vielmehr wird das gesamte Berufsleben herangezogen. Erst durch die Kombination von Basissystem und beruflicher Zusatzversorgung werden Rentenleistungen in einer den Lebensstandard erhaltenden Höhe – bei einer Netto-Lohnersatzrate von knapp über 80% – ermöglicht, wobei die Renten aus dem Basissystem durchschnittlich 70 Prozent und die Renten der beruflichen Zusatzversorgung durchschnittlich 30 Prozent der Gesamtrente ausmachen.

Schließlich existiert für Führungskräfte in der Privatwirtschaft noch ein weiteres System der beruflichen Zusatzversorgung, das vom Dachverband der Führungskräfte AGIRC organisiert wird^[4]. Führungskräfte sind in allen drei Kassen – CNAV, ARCCO und AGIRC – pflichtversichert.

Liegt dem staatlich verwalteten Basissystem eine defined benefits-Logik zugrunde, so unterliegen die von den Sozialpartnern organisierten beruflichen Zusatzversorgungssysteme einer defined contributions-Logik.

Bezieher sehr niedriger Einkommen erhalten bei Rentenantritt eine – auf Beitragszahlungen beruhende – aufgestockte Mindestrente (minimum contributif); darüber hinaus existiert eine steuerfinanzierte Mindestsicherung für alle über 65-jährigen Franzosen, die gar keine oder nicht ausreichend Beiträge gezahlt haben und denen somit Altersarmut drohen würde (minimum vieillesse).

Knapp 68% der Versicherten sind im Allgemeinen System (Basissystem und berufliche Zusatzversorgung) versichert – demgegenüber stehen 21% der Versicherten, die in den Versorgungssystemen des öffentlichen Sektors und der Selbständigen versichert sind (vgl. Neumann / Veil 2005: 105).

2.2 Alterssicherung für die Beschäftigten des öffentlichen Sektors (régimes spéciaux)

Die Versorgungssysteme für die Beschäftigten des öffentlichen Sektors, sowie der Selbständigen (régimes spéciaux) sind in eine Vielzahl von Einzelsystemen gegliedert (für die Angaben in diesem Absatz vgl. Mandin / Palier 2005: 76; Schludi 2005: 192; Neumann / Veil 2005: 103ff.; Veil 2004: 54, 58). Diese sind berufsständisch organisiert: So existieren Rentenkassen für Zivil- und Militärbeamte, für Beschäftigte der öffentlichen Gebietskörperschaften, für die beim Staat beschäftigten Arbeiter, darüber hinaus für Beschäftigte in öffentlichen Industriebetrieben wie den Elektrizitäts- und Gasunternehmen EDF-GDF oder aber der Staatseisenbahn SNCF.

Neben je nach Kasse unterschiedlichen Sonderregelungen, auf die im Einzelnen bei dieser Darstellung verzichtet werden soll^[5], ist den Versorgungssystemen im öffentlichen Sektor gemeinsam, die Rentenberechnung nach dem Einkommen der letzten sechs Monate vorzunehmen. Mit der Ausnahme von einigen Staatsunternehmen müssen die Beamten und Angestellten ab dem Jahr 2008 40 Versicherungsjahre für eine abschlagsfreie Rente vorweisen (statt vormals 37,5 Jahre), ab 2020 liegt diese Periode – wie im Allgemeinen System der Privatwirtschaft – bei 42 Jahren.

Im Durchschnitt, so kann festgestellt werden, sind Staatsbedienstete gegenüber den Beschäftigten in der Privatwirtschaft besser gestellt: So erhalten sie beispielsweise höhere Renten. Dies ist unter anderem auf den Modus der Rentenberechnung zurückzuführen: So wird als Referenz in der Regel das Gehalt der letzten sechs Monate des Berufslebens herangezogen – anders als im System der Beschäftigten der Privatwirtschaft, wo es die 25 Jahre mit dem besten Verdienst sind und die Rentenleistung dementsprechend geringer ausfällt. Außerdem sind durch die Feinabstimmung der Renten gemäß angenommener berufsbedingter Belastungen beispielsweise Lehrer, Polizisten, Feuerwehrleute und Müllwerker in der Lage, bereits ab dem 50. Lebensjahr abschlagsfrei Rente zu beziehen.

[...]

^[1] Ergänzend erwähnt sei noch die Option einer Begrenzung der Zielgruppe der Leistungsempfänger durch die Errichtung von Bedürftigkeitsprüfungen, die allerdings in bismarckschen Rentensystemen aufgrund ihrer Einkommensbezogenheit nicht verfügbar ist (vgl. Bonoli 2000: 26).

^[2] Um den Lesefluss nicht zu behindern, werden Details zu den Beitragssätzen mittels Fußnoten dargestellt. Aktuell beträgt der Beitragssatz zur staatlichen Rentenkasse CNAV für den Arbeitnehmer 6,65% bis zur Bemessungsgrenze, darüber hinaus 0,1% für den gesamten Lohn; der Arbeitgeber führt 8,3% bis zur Bemessungsgrenze und 1,6% des gesamten Lohns ab. (Für die Zahlen siehe http://www.info-retraite.fr/index.php?id=cnav0#b; 18.08.06). Die Beitragsbemessungsgrenze liegt bei einem Monatsverdienst von 2.589 Euro (siehe http://www.info-retraite.fr/index.php?id=faq_organisation; 18.08.06). Für den Beitragssatz zur obligatorischen Zusatzversorgung ARCCO vgl. Fn. 2

^[3] Der Beitragssatz zur obligatorischen Zusatzversorgung der Beschäftigten in der Privatwirtschaft ARCCO beträgt 7,5% für die Arbeitnehmer, die einen Lohn beziehen, der nicht höher als die Beitragsbemessungsgrenze liegt. Arbeitnehmer, die einen Lohn beziehen, welcher zwischen der Bemessungsgrenze und dem Dreifachen dieser liegt, zahlen für den betreffenden Lohnteil darüber hinaus 20%. Des weiteren wird ein Beitrag erhoben, der der Fondsverwaltung AGFF zugute kommt: Dieser beträgt 2% für die Arbeitnehmer, die einen Lohn beziehen, der nicht höher als die Beitragsbemessungsgrenze liegt – der Lohnteil, der über dieser Grenze liegt, wird mit 2,2% belangt. (Für die Zahlen siehe http://www.info-retraite.fr/index.php?id=arrco0#b; 18.08.06)

^[4] Aus Gründen der Übersichtlichkeit wird auf die Darstellung der genauen Beitragsmodalitäten verzichtet – ein Überblick findet sich im Internet unter http://www.info-retraite.fr/index.php?id=agirc0#b; 18.08.06

^[5] Die jeweiligen Systeme unterscheiden sich auch hinsichtlich der Beitragssätze – exemplarisch soll hier nur auf den Beitragssatz für Beamte mit mehr als 15 Jahren Dienstzugehörigkeit eingegangen werden: In einem solchen Fall werden von dem Gehalt 7,85% an die staatliche Pensionskasse abgeführt (siehe http://www.info-retraite.fr/index.php?id=fonctionnaireetat0#b; 18.08.06); darüber hinaus werden Beiträge für die seit 2005 bestehende Zusatzkasse des öffentlichen Dienstes erhoben: Diese liegen bei jeweils 5% für den Arbeitnehmer und den Arbeitgeber, wobei nur der Lohnteil herangezogen wird, der nicht in die sonstige Pensionsberechnung einfließt; zudem erfolgt eine Begrenzung auf maximal 20% des indizierten jährlichen Bruttogehalts (siehe http://www.info-retraite.fr/index.php?id=rafp0#b; 18.08.06).