Zum "Stand-alone"-Einsatz der EU im Kongo 2006. EUFOR RD CONGO - Prüfung bestanden?

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Vorgeschichte und Hintergründe
1.1. Politische Situation des Kongo
1.2. Vereinte Nationen/MONUC

2. Analyse und Bewertung der Mandate
2.1. VN-Resolution 1671
2.2. EU-Ratsbeschlüsse
2.3. Deutscher Bundestag

3. Prozess der Missionszusammenstellung
3.1. Truppensteller und Motivation
3.2. Logistik und Organisation
3.3. Finanzierung

4. Politische Ziele
4.1. Intentionen im Kongo
4.2. Prüfstein der ESVP!?
4.3. ESS und EU-Afrikastrategie – Umsetzung der strategischen Konzeptionen

5. Evaluation von EUFOR RD Congo
5.1. Militärische Erfahrungen
5.2. Wahlen und entwicklungspolitische Dimension
5.3. Politischer Prestigegewinn?
5.4. Perzeption in der europäischen Öffentlichkeit
5.5. Mission erfüllt?

Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die vorliegende Arbeit analysiert die militärische Mission der EU im Kongo ^[1] 2006 EUFOR RD Congo. Ziel der Arbeit ist es, die politischen Faktoren rund um den Einsatz sowie die Vorbereitungs- und Einsatzprozesse zu beleuchten und Erfolge oder Defizite aufzuzeigen.

Einzigartig ist EUFOR RD Congo als erster und bisher einziger „Stand-alone“-Einsatz von den insgesamt vier militärischen ESVP-Einsätzen. Zwar kooperierte EUFOR RD Congo auch mit der vor Ort befindlichen MONUC, aber anders, als in Mazedonien, Bosnien oder bei der Operation Artemis, konnte die EU nicht auf vor Ort befindlichen Strukturen aufbauen oder ein bestehendes Kontingent unter EU-Flagge übernehmen. Die EU hatte mit EUFOR RD Congo zum ersten Mal in ihrer Geschichte einen ganzen Militäreinsatz vom Anfang bis zum Ende komplett in Eigenregie zu organisieren. Aus dem besonderen Charakter dieses Einsatzes ergeben sich für diese Arbeit entsprechende Fragestellungen. So wird zu untersuchen sein, ob der Kongo-Einsatz 2006 für die EU als bestandene oder durchgefallene Prüfung zu werten ist. Die an verschiedenen Stellen immer wieder betonte Bereitschaft der EU auch militärisch Verantwortung übernehmen zu wollen, wurde durch EUFROR RD Congo auf ihre erste Bewährungsprobe gestellt.

Diese Bewährungsprobe umfasst eine Reihe von Aspekten, welche in dieser Arbeit Beachtung finden sollen. Mit der Europäischen Sicherheits- und der EU-Afrikastrategie hat die Union als politische Option genau solche Einsätze konzeptionell entwickelt. Die praktischen Erfahrungen sind also danach zu untersuchen, ob die theoretisch vorgegebenen Optionen auch in der Praxis umsetzbar waren und mit welcher Qualität sie verwirklicht wurden. Bei einem rein militärischen Einsatz ist außerdem die Frage nach den militärischen Stärken und Schwächen der EU im Kongo virulent. Ebenso muss natürlich aufgearbeitet werden, ob der Einsatz für das Land tatsächlich etwas zum Positiven verändern konnte. Wichtig ist auch die Wahrnehmung des Einsatzes in der europäischen Öffentlichkeit, denn militärisches Aktivwerden der EU dürfte auch in Zukunft von einer gewissen Akzeptanz in der Unionsbevölkerung abhängig sein. Dies geht einher mit einer Bewertung, ob und warum die EU ihre Ziele erreicht oder nicht erreicht hat.

Die Arbeit verfolgt dazu die These, dass gerade die „Stand-alone“-Komponente des Einsatzes für die EU und die ESVP ein enorm wichtiger Schritt war und gerade darum eine Analyse der Fehler und Erfolge des Einsatzes wichtige Erkenntnisse für die zukünftige Politik- und Einsatzgestaltung der Europäer liefern kann.

In der Forschung sind der Kongokonflikt und der Kongo-Einsatz gut aufgearbeitet. Für den Einsatz gibt es dabei eine Einschränkung. Teile der militärischen Details unterliegen auch heute noch der Geheimhaltung. Allerdings reicht das frei zugängliche Material mehr als aus.

Bevor nun auf die oben genannten Themen eingegangen werden kann, müssen vorweg die Situation im Kongo und die Lage der VN vor Ort dargestellt werden. Hierauf bauen die ebenfalls zu untersuchenden Mandate auf, ohne die der Einsatz und seine Ziele nicht verstanden werden können.

1. Vorgeschichte und Hintergründe

Javier Solana bezeichnete den Kongo als „das Herz des afrikanischen Kontinentes“. Dieses Land mit „maßgeblicher Bedeutung“ für ganz Afrika hat allerdings in den letzten Jahrzehnten eine eher traurige Geschichte aufzuweisen (Solana 2006). Dieser Hintergrund ist für das Engagement der Europäer und der VN im Kongo zentral.

1.1. Politische Situation des Kongo

Seit der Kongo 1960 aus der belgischen Kolonialherrschaft in die Unabhängigkeit entlassen wurde, hatte die Bevölkerung noch nicht ein einziges Mal die Möglichkeit über ihre Regierung selber zu entscheiden. Die 46 Jahre bis zu den Wahlen 2006 waren vielmehr geprägt von (Bürger-)Kriegen, gewaltsamen Umstürzen und autoritären Staatsführern (Johnson 2006b: 959ff.). Eine solche Vergangenheit und die daraus resultierende politische Kultur sind keine guten Nährböden, um einen demokratischen Rechtsstaat zumindest in Ansätzen etablieren zu können. Ein stark von Gewalt geprägtes Land mit einer politischen Elite, die in der Vergangenheit die politischen Auseinandersetzungen weniger mit dem Wort, als vielmehr mit dem Gewehr führte, lassen die politische Situation und damit den Nährboden für den Ansatz der EU/EUFOR als ziemlich verfahren erscheinen.

Obgleich nicht übersehen werden darf, dass dies auf entsprechenden auswärtigen Druck erfolgt sein dürfte, ist die Zustimmung des kongolesischen Obersten Verteidigungsrates zu EUFOR für die politische Ausgangsituation betreffend der Wahlen im Kongo als positives Zeichen zu bewerten (Auswärtiges Amt 2006).

Grundlage dafür, dass es überhaupt Wahlen im Kongo gab, welche die EUFOR-Mission notwendig machten, war der nach dem Bürgerkrieg von 1998-2003 eingeleitete Friedensprozess mit einer Allparteienregierung. Im Rahmen dieses Friedensprozesses einigten sich die kongolesischen Akteure unter internationaler Vermittlung auf ein Verfassungsreferendum für 2005 und auf Präsidentschafts- und Parlamentswahlen 2006. Trotz der oben thematisierten Schwierigkeiten, konnte die Verfassung mit der ersten freien landesweiten Abstimmung verabschiedet werden. Dies ist umso bemerkenswerter, als dass in der Geschichte des Kongo Waffenstillstände und Abkommen von den Akteuren immer wieder gebrochen worden sind (Nitsche 2006: 1).

Man kann also konstatieren, dass die EUFOR-Truppe trotz der Geschichte des Kongo eine politische Situation vorfand, in der eine Realisierung eines Beitrages zu Frieden und Demokratie in diesem Land auch mit prinzipiellem Willen der lokalen Akteure tatsächlich denkbar erschien.

1.2. Vereinte Nationen/MONUC

Das Bestehen dieser Realisierungsoption und damit eines erfolgsbegünstigenden Faktors für EUFOR ist teilweise dem Engagement der VN und ihrer MONUC-Friedenstruppe zu zurechnen.

Obgleich das Engagement der VN im Kongo wesentlich weiter in die Vergangenheit zurückreicht, sind hier nur die Sachverhalte ab 1998/99 von Interesse. Der 1998 ausgebrochene Bürgerkrieg sollte 1999 mit dem, unter Vermittlung der VN zustande gekommenen, Friedensabkommen von Lusaka beendet werden. Ein Inhalt der Vereinbarung war eine VN-Friedenstruppe. Mit der Resolution 1279 schuf der Sicherheitsrat die MONUC genannte Truppe mit einem Mandat nach Kap. VII der VN-Charta. Trotz mehrfacher Qualifizierung des Mandates und mehrfacher Aufstockung der Soldatenzahl gelang es der MONUC von ihrer Stationierung an im Jahre 2000 und trotz des 2003 eingeleiteten Friedensprozesses nicht, die gewalttätigen Auseinandersetzungen im ganzen Land zu beenden (Tull 2006: 90f.).

Zur größten Problemregion wurde dabei der Osten des Landes. Trotz insgesamt 17.000 Soldaten und einer „Phase offensiver UN-Militäraktionen“ war die MONUC, anders als in der Mitte und im Westen des Landes, nicht in der Lage den Osten zu befrieden (Johnson 2006a: 52). Hier zeigt sich eine der größten Schwächen der MONUC. Sie gehört zwar zu den größten VN-Missionen, aber alleine die Größe des Kongo lässt erkennen, dass die Truppe mit zu wenig Personal ausgestattet war. Ein weiteres Manko der MONUC, deren nennenswerte Truppensteller ausschließlich aus Südamerika, Afrika und Asien kamen, war die mehrfache Weigerung des VN-Sicherheitsrates die Truppenzahl zu erhöhen. Die USA lehnten dies aus Kostengründen ab (Tull 2006: 92f.; Johnson 2006a: 52ff.).

Die gezeigten Probleme sind für die Entstehung von EUFOR RD Congo essentiell. Schließlich baten die VN-Verantwortlichen die EU erst Ende 2005 um Truppen, nachdem die USA im Sicherheitsrat mehrfach höhere Truppenzahlen blockierten (Tull 2007: 68).

Wenngleich EUFOR RD Congo eine „Stand alone“-Mission der EU war, fand sie doch auf dem von VN und MONUC vorangetrieben Friedensprozess ein Fundament, auf dem sie ansetzen konnte und fügte sich in eine durchaus kohärente Kongopolitik von VN und EU ein. Dieses „unterstützende Einfügen“ wird gerade an den verschiedenen Mandaten deutlich.

2. Analyse und Bewertung der Mandate

In welche Richtung der Auftrag von EUFOR ging, ist oben schon angeschnitten worden. Nun werden die Mandate der VN, der EU und das des Deutschen Bundestages darauf hin untersucht, was der konkrete Auftrag für die Truppe gewesen ist. Das Mandat des Bundestages muss hier extra Beachtung finden, weil der zweitgrößte Truppensteller Deutschland als einziges Land sein Mandat mit einer Einschränkung versehen hat.

2.1. VN-Resolution 1671

Mit Beschluss der VN-Resolution 1671 erteilte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 25.04.2006 das Mandat für EUFOR RD Congo.

Nach Würdigung der vorangegangenen Erfolge im Friedensprozess und der dafür geleitsteten Unterstützung der Europäer begrüßte der Sicherheitsrat (SR) die grundsätzliche Bereitschaft der EU zur Entsendung von Soldaten in Kongo (United Nations Security Council 2006: 1). Allerdings stellte der Sicherheitsrat im Resolutionstext noch vor der eigentlichen Erteilung des Mandates klar, was die Aufgaben von EUFOR sein sollten. Dass dies vor dem eigentlichen Mandatstext geschieht, muss als besondere politische Betonung des Auftrages gewertet werden.

Konkret wünschte der Sicherheitsrat, dass die EU eine Truppe zur Unterstützung der MONUC während der Wahlen stellte, die allerdings weder MONUC noch die kongolesische Armee in irgendeiner Form ersetzen oder umdisponieren sollte. Aus diesem Einsatzcharakter eines zusätzlichen unterstützenden Beitrages ergibt sich auch das Mandat nach Kapitel VII der VN-Charta (United Nations Security Council 2006: 2).

Dieses auf vier Monate gegrenzte und sog. robuste Mandat, erlaubte der EUFOR „to take all necessary measures“, also auch den Einsatz von Waffengewalt, um die Unterstützung der MONUC zu gewährleisten, Zivilisten, den Flughafen von Kinshasa und sich selbst zu schützen sowie Evakuierungsoperation durchzuführen. Trotz der Betonung von Kinshasa im Mandatstext enthielt das Mandat keine klare geografische Beschränkung, ließ also Einsätze im ganzen Land zu (United Nations Security Council 2006: 3).

Mit diesen Aufgaben sollte sich EUFOR RD Congo eben unterstützend an die MONUC angliedern. Dies geschah, wie oben angesprochen, aus der Situation heraus, dass der SR sich nicht bereit erklären konnte die MONUC zu verstärken. EUFOR sollte dabei „generell nur auf Anfrage der UN aktiv werden“ (Tull 2007: 71).

2.2. EU-Ratsbeschlüsse

Nur zwei Tage nach der VN-Resolution beschloss der Rat der Europäischen Union am 27.04.2006 in Form der Gemeinsamen Aktion 2006/319/CFSP der Bitte der VN nachzukommen.

Im Grunde war dieser Ratsbeschluss eine Konkretisierung des VN-Mandates zur Definition des militärischen und politischen Auftrages an die EUFOR-Soldaten sowie an die Gremien der EU. Mit der Gemeinsamen Aktion betonte der Rat ausdrücklich, dass die Mission eine „military operation in support of the […] MONUC during the election process“ war (Rat der Europäischen Union 2006a: 1). Mit diesem Mandat wird darüber hinaus ebenso klar, dass die EU an ihre Militäreinheiten den Auftrag erteilte, die Mission operativ komplett „stand-alone“ durchzuführen mit dem strategischen Ziel MONUC im Wahlprozess zu unterstützen.

Bemerkenswert ist dabei, dass der Europäische Rat den Einsatz von Waffengewalt weder in seiner gemeinsamen Aktion vom 27.04.2006 noch im offiziellen Start der Mission mit der Entscheidung vom 12.06.2006 regelte (Rat der Europäischen Union 2006b: 1), obgleich das Mandat der VN den Waffeneinsatz ausdrücklich zuließ. Vielmehr unterliegen die „Rules of Engagement“ auch nach Abschluss des Einsatzes bis heute der Geheimhaltung.

2.3. Deutscher Bundestag

Nachdem sich die EU-Mitgliedsstaaten auf ein gemeinsames Vorgehen geeinigt hatten, stellte die Deutsche Bundesregierung am 17.05.2006 gemäß dem Parlamentsbeteiligungsgesetz einen Antrag im Deutschen Bundestag zur Entsendung von Bundeswehreinheiten in den Kongo.

Zwar stimmte der Deutsche Bundestag mit den Stimmen der großen Koalition und der Grünen dem Einsatz zu, obgleich es unter den Abgeordneten Unmut wegen der geringen Beteiligung des Parlaments im Vorfeld gegeben hatte, doch versah der Deutscher Bundestag das Mandat mit einer Einschränkung (Schmidt 2006: 68ff.). Zu Erfüllung des vom Bundestag analog zu VN und EU definierten Auftrages durften bis zu 780 deutsche Soldaten eingesetzt werden. Die darin enthaltenen 500 Mann Kampftruppen besaßen ferner die Erlaubnis zum Einsatz von Waffengewalt. Allerdings begrenzte der Deutsche Bundestag den Einsatzraum der Bundeswehr auf den „Raum Kinshasa“ (Deutscher Bundestag 2006a: 4). Diese Einschränkung begründet sich zum einen aus innenpolitischen Gründen und zum anderen dadurch, dass Deutschland in die Rolle als „Lead-Nation“ für EUFOR RD Congo gedrängt wurde (s. 3.1.) (Schmidt 2006: 68ff.), doch spielt sie vor allem für die weitere Untersuchung der operativen Handlungsfähigkeit der Europäer eine wichtige Rolle.

3. Prozess der Missionszusammenstellung

Zum Prozess der Missionszusammenstellung ist anzumerken, dass dieser teilweise parallel verläuft mit der politischen Willensbildung respektive der (Vor-)Mandatierungsphase. Die Arbeiten in den verschiedenen Stäben zur Beratung der Entscheidungsträger und zur Vorbereitung des Einsatzes gingen mit der politischen Auseinandersetzung um die Mandate einher.

3.1. Truppensteller und Motivation

Von den damals 25 EU-Nationen leisteten 21 einen Beitrag zu EUFOR RD Congo. Als einziges Nicht-EU-Land beteiligte sich die Türkei (Rat der Europäischen Union 2006c).

Nennenswerte Soldatenkontingente stellten Frankreich (1090), Deutschland (780), Spanien (130), Polen (130), Belgien (60) und Schweden (60) ^[2] (Dembinski; Förster 2007: 22). Dass Frankreich das größte Kontingent stellte, erklärt sich unter anderem durch die starken französischen Interessen auf dem afrikanischen Kontinent. In der Vergangenheit hatten die Franzosen häufig unilateral in Afrika agiert, doch starteten die französischen Politiker in jüngster Zeit Bestrebungen ihr Afrikaengagement zu „multilateralisieren“. Ebenso bot sich aus operativen Gründen eine starke Beteiligung Frankreichs aufgrund des Militärstützpunktes in Gabun an (Müller-Brandeck-Bocquet 2007: 246f.). Frankreich hatte also „ein starkes Interesse an einem europäischen Einsatz, wollte sich jedoch nach der Artemis-Operation“ zurückhalten (Schmidt 2006: 69f.). Daraus ergab sich die politische Situation, dass Frankreich, wegen seiner Interessen in Afrika auf einen Einsatz drängte, aber für den Einsatz selbst eine andere Führungsnation zu finden war.

Großbritannien lehnte unter Verweis auf seine Verpflichtungen in Afghanistan und im Irak unverzüglich ab. Da Belgien in seine frühere Kolonie keine Kampftruppen verlegen wollte und sonst nur Deutschland, Griechenland und Italien ein mögliches Operationskommando meldeten, blieb auf der europäischen Ebene der Ruf als „Lead-Nation“ an Deutschland hängen (Tull 2007: 70). Die Bundesregierung kam diesem Ruf weniger aus national-egoistischen Interessen, als vielmehr aus übergeordneten außenpolitischen Interessen nach. Deutschland konnte mit dem angepeilten Ziel eines effektiven Multilateralismus kein Interesse an einem Scheitern der VN im Kongo haben und wollte ebenso die EU mit ihrer ESVP als handlungsfähigen Akteur demonstrieren. Aus den politischen Bedenken in Deutschland ergab sich die Konstellation, dass die Bundeswehr zwar die Führung von EUFOR RD Congo mit ihrem auf Kinshasa begrenztem Mandat übernahm, aber ein Großteil der deutschen Kampftruppen in Gabun stationiert wurde (Schmidt 2006: 69f.; Tull 2007: 69f).

Der Beitrag Spaniens war demgegenüber quantitativ geringer, ist aber auf der qualitativen Ebene als hoch anzusehen. Die 130 spanischen Soldaten bildeten von den 1100 Mann in Kinshasa die „einzigen effektiven Kampftruppen“ (Tull 2007: 70). Qualitativ etwas darunter anzusiedeln war der Beitrag Polens. Eine Einheit von 130 polnischen Militärpolizisten übernahm die Absicherung der EUFOR-Einrichtungen (Tull 2007: 71).

Auch wenn die Zahl von 130 neben dem deutschen und dem französischen Beitrag als gering erscheint, kann gerade die Qualität ihrer Aufgaben als politisches Signal aufgefasst werden. Beide Länder hatten hier die Möglichkeit innerhalb der ESVP ihre Leistungsfähigkeit zu beweisen und zu unterstreichen, dass sie an einer auf dem Feld der ESVP handlungsfähigen EU interessiert sind. Insbesondere der Beitrag Polens muss gesondert gewertet werden. Polen war zu Beginn von EUFOR RD Congo erst knapp zwei Jahre Mitglied der EU und außerdem im Irak engagiert, musste also wegen seiner inner-europäischen Stellung ein Interesse daran haben, auch in der ESVP einen Beitrag zu leisten. Das Spanien sich hier ausschließlich mit Kampftruppen beteiligte, ist nach dem spanischen Rückzug aus dem Irak ebenfalls ein klares Signal in Richtung pro EU und ESVP. Ein weiterer Grund dafür könnte sein, dass Spanien sich nach seinem Austritt aus der „Coalition of the Willing“ wieder an Frankreich und Deutschland annähern wollte.

Bei den je 60 Soldaten aus Belgien (keine Kampftruppen) und Schweden sowie bei den Soldaten aus den 15 anderen Nationen, handelte es sich um unterstützende und solidarische Beiträge zum Einsatz.

[...]

^[1] Wenn in dieser Arbeit vom „Kongo“ die Rede ist, so ist immer die Demokratische Republik Kongo (Kinshasa) und nicht die Republik Kongo (Brazaville) gemeint.

^[2] Bei den anderen 15 Nationen handelt es sich um Österreich, Zypern, Tschechien, Finnland, Griechenland, Ungarn, Irland, Italien, Luxemburg, Litauen, Niederlande, Portugal, Slowenien, Slowakei und Großbritannien. Nicht beteiligt waren demnach Malta, Estland, Lettland und aufgrund seiner generellen vertraglich festgelegten Abstinenz von der ESVP Dänemark.