Zur Rolle des Ausschusses der Regionen im politischen System der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

I Maastricht 1993 - Die Geburtsstunde des Ausschusses der Regionen

II Zur Funktionsweise und Organisationsstruktur des „AdR“

III Nebenorgan und kleiner Bruder des Europaparlaments - Ein Ausschuss mit geringer Akzeptanz und großen Problemen

Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Föderalismus, Subsidiarität, Region, Heterogenität - bei meiner Recherche zu der hier vorliegenden Arbeit über den Ausschuss der Regionen im politischen System der Europäischen Union sind mir im Wesentlichen vier zentrale Begriffe begegnet, hinter denen sich nicht nur die Hintergründe für die Schaffung des "AdR" verbergen, sondern auch die gegenwärtigen Grundprinzipien und Kernelemente des jüngsten EU-Organs erkennen lassen.

Es ist - wie in Kapitel I zu erkennen sein wird - kein Zufall, dass sich insbesondere die Bundesrepublik Deutschland für die Errichtung einer institutionalisierten Regionalvertretung auf europäischer Ebene stark gemacht hat. Wann immer die Rede von den „Regionen“ ist, geht es um Mitwirkungs- möglichkeiten insbesondere der deutschen Bundesländer auf das politische Geschehen in der Europäischen Union. Der Föderalismus als Strukturprinzip wird daher bei der Betrachtung des Ausschusses der Regionen eine wesentliche Rolle spielen.

Das politische Europa blickt mittlerweile auf eine Entstehungsgeschichte von einem halben Jahrhundert zurück und hat sich von einem in den Ursprüngen auf primär wirtschaftlichen Interessen beruhenden Bündnis zu einer Union entwickelt, die in eine Vielzahl persönlicher Lebensbereiche hineinreicht. Ein beträchtlicher Teil politischer Zuständigkeit obliegt heute nicht länger den Landesparlamenten oder dem Deutschen Bundestag. Vielmehr sind die Kompetenzen auf die EU-Ebene übertragen worden, was die regionalen und zum Teil auch lokalen Gebietskörperschaften der Bundesrepublik nach einer verstärkten Orientierung am Subsidiaritätsprinzip riefen ließ. Kapitel II zeigt, inwiefern dieser Grundsatz neben den Begriffen Bürgernähe und Partnerschaft die zentrale Leitlinie für das politische Handeln des AdR darstellt.

Kapitel III wendet sich schließlich einer Problematisierung des Regionsbegriffs und der Heterogenität der Regionen und des Ausschusses zu. Beide Aspekte sind eng miteinander verbunden und gleichzeitig für die untergeordnete Bedeutung des AdR mitverantwortlich.

I Maastricht 1993 - Die Geburtsstunde des Ausschusses der Regionen

In der einschlägigen Fachliteratur zur Entstehung des Ausschusses der Regionen werden beginnend mit der Gründung des "Rates der Gemeinden Europas" 1951 und der Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 bis in die Gegenwart verschiedenste Instrumentarien vorgestellt, die den regionalen und lokalen Gebietskörperschaften zur Kompensation einer integrationsbedingten Kompetenzübertragung Mitwirkungsmöglichkeiten an der Europapolitik der Bundesregierung oder sogar eigenständige europapolitische Aktivitäten verschaffen sollten. Unter Zuhilfenahme der Länderbeobachter 1956, dem Zuleitungsverfahren 1957, dem Länderbeteiligungsverfahren 1979 bis hin zur Ratifikation der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 strebten die Länder stets nach Möglichkeiten, die „Landes-Blindheit der Gemeinschaftsverträge“ durch Mitbestimmungsrechte zu beseitigen und föderale Strukturen auf der Gemeinschaftsebene zu etablieren.¹

Bereits in den 60er-Jahren umschrieb Hans-Peter Ipsen mit obigem Begriff das Versäumnis der Gemeinschaften, die deutschen Bundesländer als staatlich- hoheitliche Kompetenzträger öffentlicher Gewalt zur Kenntnis zu nehmen. Mit der Unterzeichnung des EG-Vertrages hatten sich die Mitgliedsstaaten bereit erklärt, zum Zwecke der Verwirklichung der vier Grundfreiheiten (Waren-, Personen-, Kapital- und Dienstleistungsfreiheit) und damit der Europäischen Integration verschiedenste Politikbereiche zu vergemeinschaften. In der Bundesrepublik als einzigen Föderalstaat mit Gesetzgebungs- und Beteiligungsbefugnissen auf regionaler Ebene bedeutete dies eine wesentliche Veränderung der politischen Ordnung, wie Aloys Lenz und Roland Johne durchaus kritisch auf den Punkt bringen:

Mit der Verlagerung auch von Hoheitsbefugnissen der Länder auf die europäische Ebene wandelt sich die politische Gestaltungsmacht der Bundesländer von autonomer Entscheidung hin zur Teilhabe am europäischen Entscheidungsprozess. Mit zunehmendem Integrationsprozess finden sie sich in der Rolle eines Akteurs im europäischen Mehrebenensystem; entsprechend verringert sich die autonom gestaltende Funktion der Landespolitik.²

Nach innerstaatlichen Kompetenzverlagerungen lag die ausschließliche oder überwiegende Zuständigkeit der Bundesländer in den Bereichen Kultur, Medien, Bildung und Ausbildung, Umwelt, Gesundheit, Forschungs- und Technologiepolitik sowie der regionalen Strukturpolitik. Allerdings ist festzustellen, dass eben jene Bereiche auch Teil der Ersten Säule der Europäischen Gemeinschaften sind und damit der Handlungsspielraum der Bundesländer weiter eingeengt wurde.³

Ulla Kalbfleisch-Kottsieper umschreibt die Situation der Länder eher als ein passives „Erleiden“ denn aktives Gestalten der Europäischen Integration. Nicht nur innerstaatlich vollzog sich eine „Aushöhlung der Länderkompetenzen zugunsten des Bundes“, sondern als viel bedeutender noch ist im europäischen Kontext die Verschiebung der Zuständigkeiten auf die EU-Ebene zu sehen.⁴

Der erste bedeutende Schritt hin zu einer Stärkung der Länderposition wurde jedoch im Jahr 1993 mit der Unterzeichnung des Maastrichter Vertrags und der Änderung des Grundgesetzartikels 23 erreicht. Innerstaatlich betrachtet kann der Bund nach Absatz 1 zur Verwirklichung eines vereinten Europas durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen und laut Absatz 2 wirken die Länder durch den Bundesrat in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.

Im Vorfeld des Maastrichter Vertragswerks wurden darüber hinaus die auf der Münchener Ministerpräsidentenkonferenz 1990 formulierten Forderungen nach einer Verankerung des Subsidiaritätsprinzips und der Länder der Regionen als sogenannter „Dritter Ebene“ sowie der Errichtung eines eigenständigen Regionalorgans auf europäischer Ebene von der Bundesregierung in die Regierungskonferenz eingebracht und trugen so maßgeblich zur Geburt des Ausschusses der Regionen bei.⁵

Wenn der AdR als ein EU-Organ gegründet wurde, um der föderalen Struktur von Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, stellt sich die Frage, ob die Union demnach selbst auch nach dem Strukturprinzip des Föderalismus ausgerichtet ist. Interessanterweise gab und gibt es bis heute keine Einigkeit darüber, ob es sich bei der EU um einen konföderativen Staatenbund oder einen föderativen Bundesstaat handelt. In einem Aufsatz Otto Schmucks wurde neben den beiden klassischen Modellen noch das Modell der „Differenzierten Integration“ und das „Europa der Regionen“ aufgeführt, jedoch schließt die Betrachtung mit dem Ergebnis, dass Europa eine Mischform all dieser Konzeptionen ist.⁶ Ein Unterscheidungskriterium der Modelle ist die Frage der Aufgabenzuweisungen auf den verschiedenen politischen Ebenen und der Grad der Europäisierung, der „Erweiterung des Wahrnehmungs-horizontes und des politischen Handlungsraumes um die europäische Dimension.“⁷

Es mag auf die unterschiedlichen Konnotationen des Föderalismusbegriffes zurückzuführen sein, dass die im 1991er Vertragsentwurf von den Bundesländern noch erstrebte „Union mit föderaler Ausrichtung“ keinen Eingang in die Endfassung des Vertrags schaffte. Stand für Helmut Kohl und Francois Mitterand Föderalismus für die Wahrung der Länderrechte, so verband man in Großbritannien mit dem Begriff nach amerikanischem Vorbild eine Stärkung der Zentralgewalt mit nachrangiger Bedeutung der Gliedstaaten und verweigerte die Zustimmung. Umso erstaunter stellt Kalbfleisch-Kottsieper gleichzeitig fest, dass die Briten sich für den Subsidiaritätsgedanken einsetzten, obwohl dieser auf der Nationalebene bis dato keine Rolle gespielt hatte.⁸

Es bleibt festzuhalten, dass sich ungeachtet der Tatsache, dass sich nicht alle Forderungen der Bundesländer im Maastricht-Vertrag durchgesetzt haben, unbestreitbar föderale Elemente finden lassen: den Ausschuss der Regionen mit seiner „Visitenkarte Subsidiaritätsprinzip“⁹ und die verpflichtende Bindung der Mitgliedstaaten an ein gemeinsames Wertesystem mit Wahrung einzelstaatlicher Identitäten.

II Zur Funktionsweise und Organisationsstruktur des „AdR“

Auf der eigenen Homepage stellt sich der Ausschuss der Regionen selbst als eine politische Versammlung dar, dessen Arbeit sich unbedingt an jenem Subsidiaritätsprinzip, der Bürgernähe und der Partnerschaft ausrichtet.¹⁰ Im Artikel 5 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften (EGV) haben Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit folgendermaßen Eingang gefunden:

Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemein- schaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitglied- staaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfanges oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinaus.

Letztlich hat sich mit der Formulierung des Artikels die föderativ orientierte Auslegung durchgesetzt, wonach Aufgaben entsprechend der Erforderlichkeits- theorie so lange nicht nach oben verlagert werden sollen, so lange die untere Ebene sie ausreichend zu erfüllen in der Lage ist. Zentralistisch-unitarische Mitgliedsstaaten und die Europäische Kommission hatten hingegen die Wirksamkeitstheorie verfolgt, wonach EG-Organe Aufgaben grundsätzlich wahrnehmen sollen, wenn diese sie "besser" erfüllen können als die Mitglieder.¹¹

"Bürgernähe und Partnerschaft" stellen neben der Subsidiarität als Grundsätze des AdR darauf ab, dass politisches Handeln möglichst transparent sein soll, um zu vermeiden, dass die Union "ihre Bürger auf ihrem Weg in die Zukunft nicht mitnimmt." Gewählte Mandatsträger der bürgernahen dritten Ebene zu beteiligen soll einer Entfremdung der Bürger von "ihrem " Europa vorbeugen. Dies bedeutet gleichzeitig aber nicht, dass die Kooperation von kommunaler, regionaler und nationaler mit der europäischer Ebene vernachlässigt werden darf.¹²

Im Jahr 2007 wurde die Bundesrepublik im AdR von 24 Mitgliedern vertreten, davon sind 21 aus den Ländern und die übrigen drei aus den kommunalen Spitzenverbänden - Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag und Deutscher Städte- und Gemeindebund - ernannt.¹³ Auf die Probleme, die eine gemischte Vertretung aus Länder- und Kommunalrepräsentanten mit sich bringt, geht das dritte Kapitel dieser Arbeit näher ein.

Das Ernennungsverfahren sieht vor, dass 16 der den Bundesländern zustehen- den 21 Sitze nach dem Verfahren "1 Sitz pro Land" plus einem entsprechenden Stellvertreter verteilt werden. Die ausstehenden fünf Sitze werden nach ab- steigender Bevölkerungsstärke im Rotationsverfahren zugeteilt, d.h. in der ersten Mandatsperiode entfallen weitere 5 Sitze auf die bevölkerungsreichsten Länder, in der zweiten Periode erhalten die nachfolgenden fünf Länder den zweiten Sitz, usw. Um der Delegation ein gewisses Maß an demokratischer Legitimation zusichern zu können, beschlossen die Länder, dass es sich bei Vertretern der kommunalen Spitzenverbände um Träger von Wahlmandaten handeln soll, also aktuell um Bürgermeister und Landräte. Nachdem der Vor- sitzende der Ministerpräsidentenkonferenz die Liste mit den Mitglieder- vorschlägen der Bundesregierung vorgelegt hat, wird diese sie dem Rat der EU übermitteln.¹⁴

Insgesamt besteht der AdR heute aus 344 Mitgliedern und ebenso vielen Stellvertretern, die vom Rat auf vier Jahre ernannt werden. Sie sind gemäß Artikel 263 EGV nicht weisungsgebunden und üben ihr Amt unabhängig und zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaft aus. Die Sitze wurden mit Blick auf die Bevölkerungsgröße der Mitgliedstaaten verteilt, wenngleich nicht nach direkter Proportionalität. Die Verteilung sieht folgendermaßen aus:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Mitglieder besetzen insgesamt sechs Fachkommissionen und eine Kommission für Finanz- und Verwaltungsfragen, die sich mit Vorschlägen, die dem AdR zugehen, eingehend beschäftigen. In der Regel werden themen- bezogene Stellungnahmen ausgearbeitet, die je nachdem Ablehnung, völlige oder teilweise Zustimmung und gegebenenfalls Änderungsvorschläge beinhalten. Erst wenn der Entwurf auf einer der fünf pro Jahr abgehaltenen Plenartagungen erörtert und von der Mehrheit der Mitglieder angenommen wird, kann er als offizielle Stellungnahme verabschiedet werden und kommt der Europäischen Kommission, dem EU-Parlament und dem Rat zu.¹⁵

[...]

¹ Aus Platzgründen können die genannten Elemente an dieser Stelle nicht detailliert vorgestellt werden. Vgl. dazu: Hrbek, Rudolf; Weyand, Sabine (1994): Betrifft: Das Europa der Regionen. Fakten, Probleme, Perspektiven. München (Beck), 87-91.

² Lenz, Aloys; Johne, Roland (2000): >>Die Landtage vor der Herausforderung Europa<<, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Aus Politik und Zeitgeschichte, B 6/2000; http://www.bpb.de/publikationen/AYR5ZU.html (06. März 2008)

³ Vgl. Große Hüttmann, Martin; Knodt, Michele (2000): >>Die Europäisierung des deutschen Föderalismus<<, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Aus Politik und Zeitgeschichte, B 52-53/2000; http://www.bpb.de/publikationen/DLSII8.html (06. März 2008)

⁴ Vgl. Kalbfleisch-Kottsieper, Ulla (1994): >>Der Ausschuß der Regionen - ein neuer Akteur auf der Europäischen Bühne. Institutionalisierung und Arbeitsperspektiven<<, in: Bullmann, Udo (Hrsg.): Die Politik der dritten Ebene. Regionen im Europa der Union, Baden-Baden (Nomos), 135.

⁵ Vgl. Laufer, Heinz; Fischer, Thomas (1996): Föderalismus als Strukturprinzip für die Europäische Union. Strategien für Europa. Gütersloh (Bertelsmann), 108-121.

⁶ Vgl. Schmuck, Otto (2003): >>Motive, Leitbilder und Etappen der Integration<<, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Informationen zur politischen Bildung: Europäische Union, Nr. 279, Bonn, 9-12.

⁷ Kohler-Koch, Beate (2000): >>Europäisierung: Plädoyer für eine Horizonterweiterung<<, in: Knodt, Michele; Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Deutschland zwischen Europäisierung und Selbstbehauptung, Frankfurt/M. - New York, 22.

⁸ Vgl. Bieber, Roland (2006): >>Föderalismus in Europa<<, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Union. Politisches System und Politikbereiche, Band 442, Bonn (Bundeszentrale für politische Bildung), 125-129. Vgl. dazu auch: Kalbfleisch-Kottsieper (s. Anm. 4), 136.

⁹ Schöbel, Norbert (1995): >>Der Ausschuß der Regionen<<, in: Hrbek, Rudolf (Hrsg.): Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union - Erfahrungen und Perspektiven, Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung, Band 8, Baden-Baden (Nomos), 89.

¹⁰ Präsentation auf der offiziellen Website des Ausschusses der Regionen: http://www.cor.europa.eu/de/presentation/index.htm (11. Dezember 2007), in der Zwischenzeit grundlegend überarbeitet und in der verwendeten Form nicht mehr abrufbar.

¹¹ Vgl. Laufer, Heinz; Münch, Ursula (1997): Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, München (Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit), 231.

¹² Vgl. Präsentation auf der offiziellen Website des Ausschusses der Regionen (s. Anm. 10).

¹³ Eine Übersicht der deutschen AdR-Delegation findet sich u.a. in: Ausschuss der Regionen (Hrsg.) (2007): >>Die Deutsche Ratspräsidentschaft der Europäischen Union und der Ausschuss der Regionen<<, http://www.cor.europa.eu/document/presentation/r_cdr86-2007_pt3a_nb_de.pdf (11. Dezember 2007)

¹⁴ Vgl. Ausschuss der Regionen (2004): AdR-Studien I-1/2004: Die Auswahl der AdR-Mitglieder. Verfahren in den Mitgliedstaaten, Brüssel, 15-16. Downloadmöglichkeit über die AdR-Homepage http://www.cor.europa.eu/pages/PresentationTemplate.aspx?view=folder&id=90178593-c7ed-4e16-822f- ae06c1453c22&sm=90178593-c7ed-4e16-822f-ae06c1453c22 (13. März 2008)

¹⁵ Vgl. Präsentation auf der offiziellen Website des Ausschusses der Regionen (s. Anm. 10).