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Informationsfreiheitsgesetze und ihre Nutzung durch Journalisten - USA, Vereinigtes Königreich und Deutschland im Vergleich

Magisterarbeit 2007 143 Seiten

Politik - Politische Systeme - Allgemeines und Vergleiche

Leseprobe

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einführung
1.1 Aktualität des Themas
1.2 Fragestellung und Aufbau der Arbeit
1.3 Definition des Begriffs „Informationsfreiheit“
1.4 Forschungsstand
1.5 Methodik

2. Theoretische Einordnung
2.1 Bedeutung von Informationsfreiheit für die Demokratie
2.2 Bestandteile eines nutzerfreundlichen Informationsfreiheitsgesetzes

3. Informationsfreiheit in den USA
3.1 Rahmenbedingungen
3.1.1 Politische Kultur
3.1.2 Politisches System und Transparenz des politischen Prozesses
3.1.3 Mediensystem und journalistisches Selbstverständnis
3.2 Fallstudie
3.2.1 Geschichte der Informationsfreiheit
3.2.2 Inhalt ionsfreiheit in den Bundesstaaten
3.2.4 Nutzung des Freedom of Information Act
3.2.4.1 Allgemeides Freedom of Information Act
3.2.3 Informatne Nutzung
3.2.4.2 Nutzung durch Journalisten
3.2.5 Bewertung und Reformvorschläge

4. Informationsfreiheit im Vereinigten Königreich
4.1 Rahmenbedingungen
4.1.1 Politische Kultur
4.1.2 Politisches System und Transparenz des politischen Prozesses
4.1.3 Mediensystem und journalistisches Selbstverständnis
4.2 Fallstudie
4.2.1 Geschichte der Informationsfreiheit
4.2.2 Inhalt des Freedom of Information Act 2000
4.2.3 Nutzung des Freedom of Information Act 2000
4.2.3.1 Allgemeine Nutzung
4.2.3.2 Nutzung durch Journalisten
4.2.4 Nutzung des Freedom of Information (Scotland) Act
4.2.5 Bewertung und Reformvorschläge

5. Informationsfreiheit in Deutschland
5.1 Rahmenbedingungen
5.1.1 Politische Kultur
5.1.2 Politisches System und Transparenz des politischen Prozesses
5.1.3 Mediensystem und journalistisches Selbstverständnis
5.2 Fallstudie
5.2.1 Geschichte der Informationsfreiheit
5.2.2 Inhalt des Informationsfreiheitsgesetzes
5.2.3 Informationsfreiheit auf Landesebene
5.2.4 Nutzung des Informationsfreiheitsgesetzes
5.2.4.1 Allgemeine Nutzung
5.2.4.2 Nutzung durch Journalisten
5.2.5 Bewertung und Reformvorschläge

6. Vergleich der Informationsfreiheitsgesetze und ihrer Nutzung

7. Fazit und Ausblick

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einführung

1.1 Aktualität des Themas

Seit zwei Jahren ist das deutsche Informationsfreiheitsgesetz (IFG) in Kraft. Es soll Bürgern die Möglichkeit geben, bei Behörden des Bundes Informationen zu erfragen, die zuvor der Öffentlichkeit nicht zugänglich waren. Der Weg bis zu diesem Gesetz war lang und voller Rückschläge für die Befürworter der Informationsfreiheit (IF). Doch auch nach dem Inkrafttreten des IFG sind die Diskussionen längst nicht verstummt. Die Ausnahmefälle, die der Gesetzestext festlegt, und die Gebühren, die für Anfragen fällig werden, sind nur zwei von vielen Kritikpunkten. Verfechter einer umfassenderen IF, allen voran journalistische Interessengruppen, fordern eine Reform des Gesetzes und eine liberalere Anwendungspraxis.

Journalisten bietet das IFG eine völlig neue Recherchemöglichkeit. Sie können - auch ohne ihren Beruf zu erwähnen - Behördeninformationen abfragen, zu denen sie vorher keinen Zugang hatten. Doch machen die deutschen Journalisten überhaupt von ihrem neuen Recht Gebrauch? Dieser Frage will die vorliegende Arbeit nachgehen. Um eine bessere Einordnung zu ermöglichen, sollen die Daten mit denen anderer Staaten verglichen werden.

Die Bandbreite an Erfahrungen anderer Länder mit IF ist groß, denn mittlerweile haben etwa 70 Staaten ein entsprechendes Gesetz. Auch auf EU-Ebene gibt es ein IFG. Einige Länder haben die IF als Grundrecht in ihrer Verfassung verankert, so wie Schweden, das als Vorreiter und herausragendes Beispiel auf diesem Gebiet gilt. Bereits 1766 räumte das schwedische Parlament den Bürgern das Recht ein, Informationen über die Arbeit der Behörden einfordern zu dürfen.

In den USA existiert der Freedom of Information Act (FOIA) seit 1966. Wegen dieser mehr als 40 Jahre andauernden Tradition von IF und der Tatsache, dass der FOIA vielen Ländern bei der Entwicklung eigener IFG als Vorbild gedient hat, wurden die USA als Referenzland für diese Untersuchung gewählt. Darüber hinaus sind die amerikanischen Journalisten sehr kritisch gegenüber staatlicher Autorität und intensive Recherche spielt in ihrem Arbeitsalltag eine größere Rolle als im Berufsleben ihrer deutschen Kollegen. Ein Blick auf die journalistische Nutzung des FOIA erscheint deshalb ebenfalls lohnenswert.

Ein zweites Land, das sich für einen Vergleich mit Deutschland anbietet, ist das Vereinigte Königreich1. Der britische Freedom of Information Act 2000 (FOIA 2000) ist ebenfalls noch sehr jung; er ist nur ein Jahr vor dem deutschen IFG in Kraft getreten. Sowohl für Großbritannien als auch für Deutschland liegen erste Zahlen zur Nutzung der neuen Gesetze vor, so dass sich auch über die Inanspruchnahme der IF Aussagen treffen lassen.

1.2 Fragestellung und Aufbau der Arbeit

Die Leitfrage, die dieser Arbeit zugrunde liegt, lautet: Wie nutzen Journalisten in den USA, dem Vereinigten Königreich und Deutschland die IFG ihrer Länder? Bevor dieser Frage mit Hilfe von Fallstudien nachgegangen werden kann, gilt es zunächst, den Forschungsstand und die Methodik sowie die Bedeutung von IF für die Demokratie zu erläutern. Außerdem soll ein Bewertungsmaßstab mit einheitlichen Kriterien entwickelt werden, mit dessen Hilfe die drei IFG vor allem im Hinblick auf ihre Nutzerfreundlichkeit verglichen werden können. Im Anschluss werden die USA, Großbritannien und Deutschland nacheinander untersucht, beginnend mit Überblicksdarstellungen zu politischer Kultur, politischem System und Mediensystem des jeweiligen Landes. Dann folgt ein Abriss zur Entstehungsgeschichte bzw. Tradition von IF, bevor die einzelnen Gesetze näher vorgestellt werden. Im nächsten Schritt rückt die Nutzung der Gesetze in den Fokus - sowohl durch die Bevölkerung im Allgemeinen als auch durch Journalisten im Speziellen. Ein Kapitel zur Kritik am Gesetz und zu aktuellen Reformbestrebungen schließt die einzelnen Länderstudien ab.

Wenn sich die Vermutung bestätigt, dass deutsche Journalisten IF in geringerem Umfang nutzen als ihre britischen und vor allem ihre amerikanischen Kollegen, ergeben sich folgende Unterfragen: Was sind die Gründe für die unterschiedliche Inanspruchnahme? Wie wird die Nutzung der Gesetze von der jeweiligen politischen Kultur des Landes und dem Selbstverständnis der dort arbeitenden Journalisten beeinflusst? Im Hinblick auf die anhaltende Diskussion in Deutschland sollte man zudem fragen, ob sich das britische oder das amerikanische Gesetz als Vorbild für das deutsche Gesetz eignet und wie die Anzahl der Anfragen von Medienvertretern und aus der breiten Bevölkerung erhöht werden kann.

1.3 Definition des Begriffs „Informationsfreiheit“

Über die Definition von IF besteht weitgehend Einigkeit: Es ist damit das Prinzip bezeichnet, wonach Verwaltungsinformationen der Exekutivbehörden grundsätzlich jedem zugänglich sind, es sei denn, es greift eine gesetzlich definierte Ausnahme. Dadurch wird die Beweislast umgekehrt, denn nicht mehr der Antragsteller muss begründen, warum er ein Anrecht auf eine bestimmte Information hat, sondern die Behörden müssen im Falle einer Ablehnung Gründe dafür anführen (vgl. z. B. Müller 2004: 21, Redelfs 2005a: 3).

Bruch hingegen benutzt für diesen Sachverhalt den Begriff „Akteneinsichtsrecht“ (vgl. Bruch 2000: 1f.). Für ihn ist IF die Freiheit aller öffentlichen Kommunikations- prozesse, was neben dem Akteneinsichtsrecht auch das Rechercherecht der Journalisten, das Zensurverbot und andere Rechte einschließt. Dieser Definition soll hier aus zwei Gründen nicht gefolgt werden: Zum einen gehen die IFG vieler Staaten über das bloße Recht auf Akteneinsicht hinaus und gewähren auch Informationszugang durch die Übersendung von Dokumentkopien oder mündliche Auskünfte und umfassen darüber hinaus oft auch andere Speichermedien als die Akte. Der Begriff Akteneinsichtsrecht ist also missverständlich. Zum anderen wird im Englischen von Freedom of Information gesprochen, wie auch im Titel des amerikanischen und des britischen IFG, weshalb IF als direkte Übersetzung durchaus seine Berechtigung hat.

Ganz allgemein wird der Anspruchsgegenstand von IFG mit Informationen2 bezeichnet, die einzelnen Gesetze sind in ihrer Reichweite jedoch durchaus unterschiedlich: Während im bundesdeutschen IFG von amtlichen Informationen die Rede ist, gibt es in Berlin nur ein Akteneinsichtsrecht, das sich auf Akten beschränkt. Der im amerikanischen IFG verwendete Begriff der Agency Records hingegen umfasst neben der traditionellen Form der schriftlichen Sammlung auch Informationen in Bild-, Ton- und EDV-Form. Der Übersichtlichkeit halber wird im Folgenden im Zusammenhang mit dem Anspruchsgegenstand allgemein von Informationen gesprochen und die Begriffe Akten, Dokumente, Daten und Unterlagen synonym dafür verwendet.

1.4 Forschungsstand

IF ist von Politikwissenschaftlern bisher vernachlässigt worden. Die Untersuchung der IF als demokratisches Prinzip sei weitgehend der Rechtswissenschaft überlassen worden, schreibt Redelfs (vgl. Redelfs 2005a: 2f.). Dabei ist auf dem Gebiet der IF im Moment viel in Bewegung: Mehr als die Hälfte der IFG, die inzwischen in Kraft sind, wurden in der letzten Dekade eingeführt (vgl. Glover et al. 2006: 8) und die Internationalisierung der Gesetzgebung bietet vor allem für die vergleichende Forschung viele Ansatzpunkte.

In den USA liegen einige wissenschaftliche Abhandlungen zur Umsetzung des FOIA vor (vgl. Auflistung von Röder 2006: 16). Die noch recht jungen Entwicklungen auf dem Gebiet der IF in Deutschland und Großbritannien sind naturgemäß bisher kaum erfasst. Die meisten Abhandlungen zu diesem Thema stammen aus der Zeit vor 2004/05 und konnten das deutsche Gesetz demzufolge noch nicht berücksichtigen. Literatur zum britischen FOIA 2000 ist ähnlich rar, zumal das Gesetz erst seit etwas mehr als zwei Jahren in Kraft ist und sich demzufolge ebenfalls noch in der Erprobungsphase befindet.

Die beiden deutschen Experten für IF sind Manfred Redelfs und Christoph Bruch. Manfred Redelfs ist Mitbegründer der Journalistenorganisation Netzwerk Recherche (NR) und Leiter der Recherche-Abteilung von Greenpeace. Er hat den Gesetzgebungsprozess in Deutschland als Sachverständiger begleitet und sich in zahlreichen Publikationen für ein weitreichendes IFG eingesetzt. Christoph Bruch gehört der Bürgerrechtsorganisation „Humanistische Union“ an. Seine Dissertation befasst sich mit den politischen Konflikten um den FOIA bis zu seiner Novellierung 1974 (Bruch 2000). 2004 untersuchte er mehrere IFG in vergleichender Perspektive, darunter das der USA.

Weitere Abhandlungen, die sich mit dem FOIA befassen, stammen von Jean Angelov (2000) und Christoph Partsch (2002). Beide Publikationen sind vor Erlass des deutschen IFG erschienen und betrachten das FOIA deshalb als Modell für ein deutsches Gesetz. Britische Politologen (Glover et al.) haben 2006 eine Untersuchung von IF in den USA, Kanada und Großbritannien vorgelegt. Die aktuellste Veröffentlichung erschien 2007: Thomas Griebel vergleicht darin die IFG in Schweden, den USA, Deutschland und der EU.

Mit dem britischen IFG befasst sich Katja Müller in ihrer Dissertation von 2004. Sie geht der Frage nach, ob der Übergang zur IF in Großbritannien gelungen ist und ob das britische Gesetz dem deutschen als Vorbild dienen könne. Eine ausführliche Erklärung des deutschen Gesetzes liefert Matthias Rossis Handkommentar zum IFG von 2006. Einen Gesetzeskommentar, der vorrangig als Handreichung für den Nutzer konzipiert ist, haben Mecklenburg und Pöppelmann 2007 vorgelegt.

Die meisten der oben genannten Untersuchungen gehen allenfalls am Rande auf die journalistische Nutzung der IFG ein. Ausführlichere Analysen zu diesem Thema gibt es jedoch kaum. Ausnahmen bilden Andrea Röders Diplomarbeit zur Bedeutung des FOIA für investigative Reporter in den USA (Röder 2006) und die Studie von britischen Forschern des University College London zur journalistischen Nutzung des FOIA 2000 (Holsen et al. 24.04.07). Röder hat amerikanische Reporter und FOIA- Experten zu ihrem Umgang und ihren Erfahrungen mit dem Gesetz befragt. Eine ähnliche Befragung britischer Journalisten bildet die Basis der Studie von Holsen et al. Die Forscher haben darüber hinaus Zeitungsartikel ausgewertet, die durch den FOIA 2000 erlangte Informationen verwenden. Diese beiden Untersuchungen waren wichtige Quellen für die vorliegende Arbeit.

Ausführliche Auskunft über die unterschiedliche Arbeitsweise amerikanischer und deutscher Journalisten liefern Studien von Manfred Redelfs (1996, 2003), Sven Preger (2004), Ingmar Cario (2006) sowie Siegfried Weischenberg et al. (2006).

1.5 Methodik

Die Methode der vorliegenden Arbeit ist der Vergleich. Das amerikanische, das britische und das deutsche IFG sowie ihre Nutzung werden auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede untersucht. Durch die komparative Methode wird vor allem der Blick auf das eigene - in diesem Fall also das deutsche - System geschärft und es lassen sich eventuell Verbesserungsmöglichkeiten erkennen. Hans J. Kleinsteuber spricht in diesem Zusammenhang von Performanz und meint damit den Versuch, durch Vergleiche mit anderen Ländern innovative Problemlösungen für das eigene Land zu finden (vgl. Kleinsteuber 2003: 86f.). Er nennt explizit die Orientierung an amerikanischen, britischen und skandinavischen Vorbildern bei der Entstehung des deutschen IFG als Beispiel für Performanz. Doch auch nach Einführung von IF in Deutschland lohnt sich ein Blick über Ländergrenzen hinweg: Fragen nach dem Umgang mit IFG rücken in den Fokus.

Die USA bieten sich als Vergleichsland an, weil die Gewährung von IF in diesem Land Ende der 1960er und in den 1970er Jahren ähnliche Gesetzesinitiativen in vielen anderen Ländern nach sich gezogen hat, darunter Dänemark, Norwegen, Frankreich und die Niederlande, und sich noch heute Staaten, die ein IFG erlassen wollen, an den USA orientieren. Der FOIA ist das bekannteste und meist genutzte IFG der Welt. Die mehr als vier Jahrzehnte währende Tradition von IF hat zu umfangreichem Datenmaterial geführt, das sich auszuwerten lohnt.

Großbritannien wurde als zweites Vergleichsland ausgewählt, weil das britische IFG erst ein Jahr länger in Kraft ist als das deutsche und die Erfahrungen der jeweiligen Bevölkerung mit diesen Gesetzen ähnlich neu sind. Die Zahlen aus den ersten Jahren IF in Großbritannien lassen sich gut mit denen aus der Einführungsphase von IF in Deutschland vergleichen. Die beiden Länder eignen sich auch deshalb für einen Vergleich, weil sie eine ähnlich große Bevölkerungszahl haben und - das trifft auch auf die USA zu - ähnlich gut entwickelt sowie durch vielfältige Wechselbeziehungen miteinander verbunden sind.

Für den Vergleich der drei IFG muss zunächst ein Bewertungsmaßstab mit einheitlichen Kriterien entwickelt werden. Dabei kann nur ein Bruchteil der vielen Aspekte von IF tatsächlich berücksichtigt werden. Da die Nutzung der IFG im Mittelpunkt der Untersuchung steht, soll sich dieser Bewertungsmaßstab an Kriterien orientieren, die vor allem Auskunft über die Nutzerfreundlichkeit der Gesetze geben.

Nutzungsstatistiken liefern den Schlüssel zum Verständnis davon, wie die in Gesetzestexten zugesicherte IF in der Realität umgesetzt wird. Die Fragen, in welchem Umfang und von wem die Gesetze genutzt werden, wie die Anträge bearbeitet und beschieden werden und welche Gebühren verlangt werden, lassen sich am besten mit Hilfe von statistischen Daten beantworten. Dabei ist jedoch Vorsicht geboten: Der Vergleich von Statistiken ist nicht so einfach, wie eine ähnliche Benennung der zu vergleichenden Daten zunächst suggeriert. Die Kriterien, nach denen sie erhoben wurden, unterscheiden sich häufig und damit auch ihre Aussagekraft. In der amerikanischen FOIA-Nutzungsstatistik zum Beispiel werden auch solche Anfragen erfasst, die den deutschen Anträgen auf Kontenklärung bei der Rentenversicherung ähneln und routinemäßig bearbeitet werden (→ Kapitel 3.2.4.1). Will man die FOIA- Nutzung mit der IFG-Nutzung vergleichen, muss man dies berücksichtigen.

Der Vergleich der Nutzungsstatistiken soll auf zwei Ebenen erfolgen. Zum einen werden die Zahlen aus den Anfangsjahren von IF in allen drei Ländern verglichen: in den USA aus den 1960er und 1970er Jahren, in Großbritannien und Deutschland die verfügbaren Daten seit 2005 bzw. 2006. Zum anderen sollen die aktuellsten Daten aus den USA berücksichtigt und mit denen der beiden anderen Länder verglichen werden.

Um die journalistische Nutzung der IFG untersuchen zu können, liefern neben den wenigen verfügbaren statistischen Daten auch Medienveröffentlichungen selbst Hinweise auf den Nutzungsumfang. Die Anzahl der Zeitungsartikel, die mit dem Zusatz „released under the Freedom of Information Act“ veröffentlicht wurden, ist in den USA und Großbritannien vereinzelt geschätzt worden. Genaue Daten zu den Nutzergruppen

der IFG werden nicht erhoben. Das wäre mit der Begründungsfreiheit der Anträge auch nicht vereinbar.

Zusätzlich gehen wissenschaftliche Studien, die in den beiden Referenzländern und Deutschland bereits erstellt wurden und Auskunft über die Nutzung der IFG geben, in den Vergleich mit ein. Relevante Quellen für diese Arbeit sind darüber hinaus Behördenangaben wie Regierungsberichte oder Pressemitteilungen, Gesetzestexte und Veröffentlichungen von Interessengruppen. Viele dieser Informationen sind über das Internet abrufbar.

Beim Umgang mit diesen Quellen ist jedoch Vorsicht geboten, denn auch hier kann es zu transkulturellen Missverständnissen und Übersetzungsfehlern kommen, dann zum Beispiel, wenn der britische Begriff Public Authorities mit dem deutschen Begriff Behörden gleichgesetzt wird. Der britische Begriff, wie er auch im FOIA 2000 Anwendung findet, umfasst aber weitaus mehr Institutionen als nur Behörden (→ Kapitel 4.2.2).3 Ein weiteres Beispiel ist das amerikanische Wort Government, das sowohl mit Regierung als auch mit Staat übersetzt wird, in seiner Bedeutung aber eher dazwischen liegt, also mehr meint als Regierung, dennoch nicht die allumfassenden Konnotationen des deutschen Staatsbegriffs einschließt (vgl. Vorländer 2004: 310).

Diese Arbeit beschäftigt sich mit aktuellen Entwicklungen, denn der Prozess der Einführung von IF ist mit dem Inkrafttreten eines IFG keinesfalls abgeschlossen. Selbst in den USA wird noch immer um den richtigen Umgang mit IF gerungen und über Reformen diskutiert. Für diese Arbeit konnten aktuelle Geschehnisse in den drei untersuchten Ländern bis November 2007 berücksichtigt werden.

2. Theoretische Einordnung

2.1 Bedeutung von Informationsfreiheit für die Demokratie

Nicht nur in Deutschland wurde die Einführung von IF kontrovers diskutiert, auch in anderen Ländern - darunter die USA und Großbritannien - gab es Konflikte darüber, ob ein IFG nötig sei und wie es ausgestaltet werden soll. Die Argumente zur Legitimation und die Argumente zur Begrenzung eines Anspruchs auf IF ähnelten sich dabei sehr. Demokratietheoretische Begründungen für und gegen eine solche Regelung wurden bemüht und vermeintliche Vor- und Nachteile für das Verwaltungshandeln gegenübergestellt. Im Folgenden sollen diese Argumente vorgestellt werden. Vor dem Hintergrund, dass insbesondere die journalistische Nutzung der IFG hier von Interesse ist, soll auch geklärt werden, welche Rolle die Medien in einer Demokratie spielen und welche Bedeutung ihnen im Zusammenhang mit IF beigemessen wird.

Grundsätzlich gilt, dass Informationen in unserer Gesellschaft von immensem Wert sind. Sie sind der „wichtigste Rohstoff unserer Zeit“ (Hart et al. 2004: 7) und eine „wichtige Ressource im politischen Machtkampf“ (Bruch 2000: 2). Angelov bringt es auf die einfache Formel „Informationen bedeuten Macht“ (Angelov 2000: 23).

Einflussnahme setzt das Wissen um die näheren Umstände voraus und wer mehr weiß als der andere hat einen Machtvorteil. Aus diesem Grund neigen Bürokratien zur Geheimhaltung: Stets ist die Machtstellung der vollentwickelten Bürokratie eine sehr große, unter normalen Verhältnissen eine überragende. Einerlei, ob der ‚Herr’, dem sie dient, ein [...] gewähltes Parlament oder ein [...] aristokratisches Kollegium oder ein vom Volk gewählter Präsident oder ein erblicher ‚absoluter’ oder ‚konstitutioneller’ Monarch ist, - stets befindet er sich [...] in der Lage des ‚Dilettanten’ gegenüber dem ‚Fachmann’. Diese Überlegenheit des berufsmäßig Wissenden sucht jede Bürokratie noch durch das Mittel der G e h e i m h a l t u n g ihrer Kenntnisse und Absichten zu steigern. Bürokratische Verwaltung ist ihrer Tendenz nach stets Verwaltung mit Ausschluß der Oeffentlichkeit. Die Bürokratie verbirgt ihr Wissen und Tun vor der Kritik, soweit sie irgend kann (Weber 1921: 572).

Ein schlecht informiertes und daher machtloses Parlament sei der Bürokratie willkommener als eine mit Fachkenntnissen ausgestattete Volksvertretung (vgl. ebd.: 573). Webers Überlegungen zum Verhältnis von Parlament und Bürokratie lassen sich Bruch zufolge auch auf das Verhältnis von Bürokratie und Bürgerschaft übertragen (vgl. Bruch 2000: 3).

Vor dem Hintergrund, dass Wissen Macht und Unwissen Ohnmacht bedeutet, bestimmt der Zugang zu Informationen den Charakter einer Demokratie in hohem Maße. Weniges kennzeichne eine Staatsform so sehr wie ihr Verhältnis zu Geheimnissen (vgl. Rösch 1999: 15). Und Bruch schreibt: „Welche Informationen über Regierungshandeln unter welchen Bedingungen für welche Kreise der Bürger eines Staates zugänglich sind, ist daher ein zentraler Maßstab für die Bewertung einer Demokratie“ (Bruch 2004: 157).

Eine Definition des Begriffs „Demokratie“ oder ein Überblick über die unterschiedlichen Demokratietheorien überstiege den Rahmen der vorliegenden Untersuchung. Deshalb sollen hier lediglich Einzelmerkmale des Demokratieprinzips, die für die Einordnung von IF eine Rolle spielen, kurz vorgestellt werden.

Bei folgenden Demokratiemerkmalen besteht grundsätzlich Einigkeit (vgl. Beierwaltes 2000: 60): Die Souveränität liegt in einer Demokratie beim Volk. Seine Entscheidungsbefugnis überträgt das Volk in einer repräsentativen Demokratie jedoch an eine Gruppe von Menschen, zum Beispiel an ein Parlament. Die Übertragung der Kompetenzen bedeutet jedoch nicht, dass die Amtsinhaber ungebunden agieren können; sie sind weiterhin dem Volk gegenüber verantwortlich und damit rechenschaftspflichtig. Das Institut der periodischen Wahl ermöglicht es dem Volk, darüber zu entscheiden, ob die Amtsträger weiter regieren oder abgelöst werden sollen. Um diese Entscheidung treffen zu können, muss sich der Wähler ein fundiertes Urteil bilden können, was Transparenz und Offenheit des politischen Systems voraussetzt. „Vertreter aller Ansätze der Demokratietheorie haben stets die Auffassung vertreten, dass ein informiertes und aufgeklärtes Volk Grundlage einer stabilen und funktionsfähigen Demokratie ist“ (ebd.: 201). Das BverfG hat für die Bundesrepublik diesen Zusammenhang wiederholt bestätigt:

[...] eine verantwortliche Teilhabe der Bürger an der politischen Willensbildung des Volkes setzt voraus, daß der Einzelne von den zu entscheidenden Sachfragen, von den durch die verfassten Staatsorgane getroffenen Entscheidungen, Maßnahmen und Lösungsvorschlägen genügend weiß, um sie beurteilen, billigen und verwerfen zu können (BverfGE 44, 125, 147).

Manfred Redelfs argumentiert ähnlich, wenn er erklärt, dass das Leitbild des „aktivierenden Staates“, wie es von der SPD und den Grünen während ihrer Regierungszeit propagiert wurde, mündige Bürger voraussetze, die engagiert Verantwortung übernehmen (vgl. Redelfs 2005: 12). Das sei nur möglich, wenn ihnen Informationen zugänglich gemacht würden. Auch Bruch verknüpft das Recht auf direkte Information des Bürgers mit seiner Stellung als Souverän (vgl. Bruch 2000: 14). „Wo ein Akteneinsichtsrecht, das diesen Namen verdient, fehlt, kann von Demokratie nur bedingt gesprochen werden“ (ebd.: 3). Ein IFG ergänzt das Prinzip der Repräsentation durch ein Element der direkten Partizipation (vgl. ebd.).

Damit die Bürger das Handeln von Regierung und öffentlicher Verwaltung nachvollziehen und sich eine Meinung bilden können, muss staatliches Handeln transparent sein. Öffentlichkeit ist Voraussetzung für eine Demokratie (vgl. Kugelmann 2001: 6). Der Begriff der Öffentlichkeit umfasst mehrere Dimensionen. Zum einen bezeichnet er einen „zwischen Politik und Gesellschaft positionierten Raum, eine Sphäre bzw. ein System, in dem die für die Formulierung und Durchsetzung kollektiv verbindlicher Entscheidungen maßgebliche, eben ‚öffentliche’ Meinung gebildet werde“ (Saxer 2007: 37). Zum anderen ist damit das potentielle Publikum für die Beobachtung staatlichen Handelns gemeint (vgl. Kugelmann 2001: 8). Die politische Öffentlichkeit umfasst demnach an der Mitwirkung im Gemeinwesen interessierte Personen (vgl. ebd.: 9). Der ursprüngliche Bedeutungskern von Öffentlichkeit lässt sich am besten in Abgrenzung zu seinen Gegensätzen erfassen: „Öffentlich“ heißt dabei nicht privat und nicht geheim (vgl. Beierwaltes 2000: 57f.).4

Vor allem letzterer Aspekt - das Nicht-Geheime - ist für diese Untersuchung von Interesse. Die Öffentlichkeit staatlichen Handelns erfüllt Angelov zufolge drei Hauptfunktionen (vgl. Angelov 2000: 141): Sie ist erstens zwingende Voraussetzung für die Teilnahme des Bürgers an der Staatstätigkeit, sie eröffnet zweitens die Möglichkeit machtbegrenzender Kontrolle und bildet drittens die Grundlage zur Integration von Staat und Gesellschaft durch eine bessere „Rückkopplung“ beim Bürger und eine erhöhte Effizienz. Als Synonyme für „Öffentlichkeit“ werden in diesem Zusammenhang auch „staatliche Publizität“ (vgl. ebd.) und „Transparenz“ (vgl. z. B. Bruch 2000: 3) verwendet.

Ein IFG ist nur eine von mehreren rechtlichen Regelungen, die politische Transparenz eines Regierungssystems fördern sollen. Weitere Beispiele sind Gesetze, die Parteien dazu verpflichten, ihre Finanzierung aufzudecken, oder von Abgeordneten fordern, ihre finanziellen Interessen offen zu legen (vgl. ebd.: 3f.).

In modernen repräsentativen Demokratien ist die Öffentlichkeit nicht mehr an einen physisch erfahrbaren Ort geknüpft, sondern überwiegend medial vermittelt (vgl. Beierwaltes 2000: 58). Die so entstehende massenmediale Öffentlichkeit macht das Publikum zu passiven Rezipienten (vgl. Gerhards 1998: 694). Zwar gibt es in jeder Demokratie Möglichkeiten der direkten Information, wie zum Beispiel durch die Sitzungsöffentlichkeit im Parlament, die Veröffentlichung von Gesetzen im Bundesgesetzblatt sowie öffentliche Gerichtsverhandlungen (vgl. Bruch 2000: 15f., Kugelmann 2001: 11), doch diese lassen die individuellen Informationsbedürfnisse des einzelnen Bürgers weitgehend unberücksichtigt (vgl. Bruch 2000: 16).

Auch die mediale Vermittlung kann den direkten Informationsweg nicht ersetzen. Für Bruch ist es „mit der Stellung des Bürgers als Souverän nicht vereinbar [...], für Informationen über das Regierungssystem auf einen demokratisch nicht legitimierten Berufsstand bzw. die damit verbundenen Unternehmen angewiesen zu sein“ (Bruch 2000: 19). Eine einseitige Beeinflussung der Bürger durch die Konzentration auf dem Medienmarkt befürchtet auch Angelov (vgl. Angelov 2000: 84). Er weist außerdem darauf hin, dass die Medien nur einen bestimmten, von ihnen ausgewählten Teil der für sie erhältlichen Informationen veröffentlichen. Die Informationsauswahl erfolge dabei nach Maßstäben, die den staatsbürgerlichen Interessen nicht immer entsprächen. Angelov bezweifelt zudem, dass die Journalisten die immer komplizierter werdenden staatlichen Vorgänge stets korrekt erfassen, und sieht sie deshalb mit der Informationsvermittlungsaufgabe überfordert. Aus diesem Grund bedürfe es ergänzend eines unmittelbaren Informationszugangsanspruchs für die Bürger (vgl. ebd.: 92f.).

Neben verbesserten Teilhabemöglichkeiten werde durch IF auch die Legitimation staatlichen Handelns erhöht (vgl. Partsch 2002: 30). Dass Öffentlichkeit ein Mittel von Legitimitätserzeugung ist und Herrschaft durch die Rückbindung an den Willen der Bürger rechtfertigt, ist Saxer zufolge unbestritten (vgl. Saxer 2007: 36). Wenn die Bevölkerung die Entscheidungsfindung innerhalb der Regierung nachvollziehen könne, steige die Legitimität staatlichen Handelns (vgl. Bruch 2004: 159). Ein verbesserter Informationsfluss zwischen Behörde und Öffentlichkeit verbessere die Akzeptanz der von der Verwaltung getroffenen Entscheidungen und die Glaubwürdigkeit des Verwaltungshandelns (vgl. Kugelmann 2001: 15). Redelfs macht deutlich, dass die klassische Interpretation des Demokratieprinzips, wonach das Verwaltungshandeln über den Umweg der Parlamentsentscheidungen letztlich durch das Volk legitimiert sei, nicht mehr trage (vgl. Redelfs 2005a: 12). Stattdessen bedürfe die Verwaltung einer eigenständigen Legitimation durch die Öffentlichkeit, was nur durch Transparenz möglich sei (vgl. ebd.).

Die Einbindung der Bürger helfe außerdem dabei, die Verwaltung zu entlasten, denn durch Kooperation könne ein Konsens erzielt und dessen Durchsetzbarkeit erleichtert werden (vgl. Kugelmann 2001: 13). IFG sollen zudem dabei helfen, in den Behörden Service-Orientierung an die Stelle von obrigkeitsstaatlichen Kategorien zu setzen (vgl. Bruch 2004: 159) und die Verwaltung effizienter zu gestalten (vgl. ebd.: 162ff.). Schlechte Aktenhaltungsmethoden würden offenbar und Verbesserungen in diesem Bereich könnten die gesamte Arbeitsorganisation einer Behörde reformieren, denn die „Effizienz der Arbeit von Verwaltungen ist eng mit deren Fähigkeit zum Informationsmanagement verbunden“ (ebd.: 162). Bruch nennt die digitale Aktenführung und das elektronische Publizieren als wünschenswerte Modernisierungs- maßnahmen. Als weitere Legitimation eines Anspruchs auf Informationszugang gilt das Argument, IF mildere Missmanagement und Korruption, denn IFG böten der interessierten Öffentlichkeit die Möglichkeit, solchen Verdachtsfällen nachzugehen (vgl. ebd.: 161f.), und die öffentliche Beobachtung der Verwaltung erhöhe die Wahrscheinlichkeit, dass sie sorgfältig und überlegt vorgeht (vgl. Kugelmann 2001: 14). Staaten mit IFG und transparentem staatlichen Handeln verfügten über signifikant weniger Korruption als Staaten ohne IF (vgl. Redelfs/Leif 2004: 25). Auch der Rechtsschutz der Bürger werde durch ein IFG verbessert, denn sie könnten sich über Tatsachen und Werturteile informieren, die in einem Verwaltungsverfahren für Behörden entscheidungsrelevant sind (vgl. Müller 2004: 28).

Ebenso vielfältig wie die Argumente der Befürworter von IF sind die Argumente ihrer Gegner: Sie verweisen zum Beispiel auf die Vertraulichkeit politischer Entscheidungsvorbereitung, die notwendig sei, um offen zu einer Sache sprechen zu können, ohne dass die zum Teil noch unausgereiften Überlegungen sogleich an die Öffentlichkeit dringen (vgl. Depenheuer 2002: 24f., Partsch 2002: 22f., Bruch 2000: 22). Depenheuer schreibt dazu: „In der vertraulichen Diskussion findet die Vernunft des Sachgesprächs eine Nische innerhalb der totalen Öffentlichkeit einer fortgeschrittenen Mediendemokratie“ (Depenheuer 2002: 25).

Außerdem sehen Kritiker den Schutz von personen-, betriebs- und geschäftsbezogenen Daten durch ein IFG gefährdet (vgl. Müller 2004: 29f.). Bruch hält den Befürchtungen von Unternehmensseite entgegen, dass der FOIA für die Wirtschaftslobby in den USA kein Thema mehr sei, was zeige, dass sich der Schaden in engen Grenzen halte (vgl. Bruch 2004: 167). Ein weiteres Argument, das vor allem in den USA während des Kalten Krieges und nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 gegen IF angeführt wurde, ist das der Gefährdung der nationalen Sicherheit durch zu viel Transparenz (→ Kapitel 3.2.1).

Auch wird eingewendet, dass ein IFG das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung mindere, weil der Bürger auf Fehler einzelner Beamter stoßen könnte und sich Informanten nicht mehr sicher sein könnten, anonym zu bleiben (vgl. Müller 2004: 29). Ferner fürchten IF-Gegner eine Überlastung der Verwaltung, die deren Effizienz und Funktionsfähigkeit behindere (vgl. Partsch 2002: 5, 23f.). Dem hält Partsch entgegen, dass Transparenz in der Verwaltung sowohl Voraussetzung als auch Ziel von Effizienz sei und in der Praxis ein IFG die Effizienz nicht beeinträchtige (vgl. ebd.: 21f.). Ein weiteres Argument der Kritiker sind die durch IF verursachten Kosten. Laut Bruch ist zwar unbestritten, dass Verwaltungskosten entstehen, aber strittig, wie hoch sie sind und welche Kosten zum Beispiel durch das Zurückdrängen von Korruption eingespart werden (vgl. Bruch 2000: 26). Auch könne der ideelle Nutzen, wie die Steigerung politischer Transparenz, nicht monetär ausgedrückt werden (vgl. ebd.). Redelfs zufolge ist empirisch eindeutig belegbar, dass es in keinem Land mit IF zur Lahmlegung von Behörden, massiven Kostensteigerungen oder zum Verrat von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gekommen ist (vgl. Redelfs 2005a: 35).

IF-Gegner führen außerdem an, dass durch IF die Repräsentativfunktion des Parlaments und die Kontrollaufgabe der Gerichte abgeschwächt würden und an ihre Stelle die Aufsicht durch die Bürger trete (vgl. Müller 2004: 31). Das verstoße gegen die Grundsätze der repräsentativen Demokratie und der Gewaltenteilung (vgl. Angelov 2000: 73ff.). Die Informations- bzw. Untersuchungsrechte des Parlaments seien ausreichend (vgl. Bruch 2004: 158).

Dem Konzept der IF liege außerdem ein idealistisches Menschenbild zugrunde, die Bürger seien in der Realität aber desinteressiert und apathisch und nutzten so die Vorzüge der IF gar nicht (vgl. Müller 2004: 32). Angelov erwidert, mit dem vermessenen Argument der Überforderung könnten auch das allgemeine Wahlrecht und andere Bürgerrechte in Frage gestellt werden (vgl. Angelov 2000: 79). Zwar zeige auch die Empirie, dass eine engagierte und sachverständige Mitwirkung vieler Bürger aus Zeitknappheit und mangelndem Wissen ausgeschlossen werde, deshalb müssten aber trotzdem Partizipationsmöglichkeiten für diejenigen geschaffen werden, die sie nachfragen (vgl. Bertelsmann Stiftung 2004: 25). Ein Bürgerrecht müsse sich außerdem nicht über seine quantitative Inanspruchnahme legitimieren, sondern stelle einen Wert an sich dar (vgl. NR et al. 14.03.05: 6). Auch sei eine Breitenwirkung der IF dadurch gewährleistet, dass über die Medien die unter einem IFG veröffentlichten Informationen allgemein bekannt würden (vgl. Redelfs 2005a: 23).

Da die vorliegende Arbeit vor allem die journalistische Nutzung von IF untersucht, soll als Nächstes geklärt werden, welche weiteren Zusammenhänge zwischen IF und Medien bestehen. In der Demokratie haben die Massenmedien drei politische Funktionen (vgl. Meyn 2004: 23ff.): die Informationsfunktion, die Mitwirkung an der Meinungsbildung sowie die Ausübung von Kontrolle und Kritik. Obwohl die Medien diese Aufgaben wie oben beschrieben nicht ohne Einschränkungen erfüllen können, spielen sie doch eine bedeutende Rolle für die Schaffung von Öffentlichkeit: „Today political transparency is virtually impossible without some form of mass media coverage” (vgl. Balkin 1998).

Die drei Funktionen überschneiden sich stark. So kann zum Beispiel Kritik nur üben, wer sich umfassend informiert hat, und auch Kontrolle funktioniert nur auf der Basis von Informationen. Zwischen IF und Pressefreiheit besteht ebenfalls ein direkter Zusammenhang, denn freie Medien brauchen Zugang zu öffentlichen Informationen, um ihrer Aufgabe, die Öffentlichkeit informiert zu halten, nachkommen zu können (vgl. Bruch 2000: 33). Dabei bietet ein IFG ein Gegengewicht zur staatlichen Informationsmaschinerie und kann so die Informations- und die Kontrollfunktion der Medien stärken. Journalisten können mit seiner Hilfe an Informationen über das Regierungshandeln gelangen, die in offiziellen Verlautbarungen nicht vorkommen, und nicht nur die allgemeine Öffentlichkeit informieren. Der US-Amerikaner Melanson spricht von einem „cumulative, societal impact“, wenn ein Journalist per IFG Informationen erhält und mit Hilfe seines Artikels sowohl den Präsidenten als auch den Kongress und die Öffentlichkeit darüber in Kenntnis setzt (vgl. Melanson 2001: 13).

Besondere Bedeutung haben IFG für investigativ recherchierende Journalisten. Redelfs definiert „investigativen Journalismus“ folgendermaßen: Es handele sich dabei um eine Form des Journalismus, „bei der durch intensive Recherche bisher unbekannte Sachverhalte von politischer oder wirtschaftlicher Relevanz öffentlich gemacht werden, die Einzelne, Gruppen, Organisationen oder staatliche Institutionen verbergen möchten. Das Ziel von investigativem Journalismus ist es, Missstände aus Politik, Wirtschaft oder Gesellschaft aufzudecken“ (Redelfs 2003: 210). Als zentral gelte das Element der Machtkontrolle, das sich in einem Selbstverständnis der Medien als vierte Gewalt niederschlage (vgl. ebd.).5 Für investigative Journalisten ist ein IFG ein wichtiges Rechercheinstrument, mit dessen Hilfe sie sich aktiv Informationen beschaffen können.

Umgekehrt sind die Medien auch für IF wichtig. Journalisten machen durch entsprechende Veröffentlichungen die Transparenzgesetze erst bekannt. Aus einem Bericht der britischen Regierung geht hervor, dass die verstärkte Medienbericht- erstattung zur Einführung des FOIA 2000 und zu seinem ersten Geburtstag jeweils zu einer erhöhten Antragszahl geführt hat (MoJ 2007: 6). „Most people only hear of FOI or about information obtained through FOI via the media” (Holsen et al. 2007: 2).

In Anlehnung an Weischenbergs Modell der Kontexte des Journalismus (vgl. Weischenberg 1998: 71) hat Redelfs vier Ebenen benannt, die die Rahmen- bedingungen für investigativen Journalismus bilden: die politisch-gesellschaftliche, die ökonomische, die rechtlich-normative und die journalistisch-professionelle Ebene (vgl. Redelfs 1996: 69). Die wichtigsten Faktoren dieser vier Ebenen werden später im Zusammenhang mit den Fallstudien für jedes der drei Vergleichsländer untersucht,fassun gsrechtlichen Normen auch die Struktur des Medienmarktes, das Selbstverständnis der Journalisten und die politische Kultur (PK). Die PK spielt eine wichtige Rolle, denn die „Medien sind stark in der politischen Kultur des jeweiligen Landes verankert“ (Blum 2006: 21).

Doch auch in einem anderen Zusammenhang ist die PK von Bedeutung: Wenn man untersuchen möchte, auf welche Weise IF in einem bestimmten Land durchgesetzt oder verhindert wurde, wie das jeweilige IFG aussieht und in welchem Umfang die Bürger davon Gebrauch machen, muss man die jeweilige PK des Landes berücksichtigen. Thomas Meyer versteht unter dem Begriff denjenigen Teil der allgemeinen Kultur, der sich direkt auf das Politische richtet (vgl. Meyer 2003: 193f.). Sie bestehe aus der Gesamtheit der kollektiven Werte, Orientierungen, Einstellungen, Kommunikationsgewohnheiten und Sinngebungen einer Gesellschaft und wirke als Motivationskraft und Steuerungszentrum auf das politische Handeln. Sie könne jedoch nur indirekt erschlossen werden, zum Beispiel durch die systematische Interpretation von Handlungen, Symbolen, Ereignissen, Kommunikationsformen und Konflikten.

Demzufolge nimmt die PK einer Gesellschaft auch Einfluss darauf, wie sich ihre Bürger gegenüber dem Staat verhalten, wenn es um den Zugang zu Verwaltungsinformationen geht. Gehört Transparenz in diesem Sektor ganz selbstverständlich zu ihrem Verständnis von Demokratie oder erwarten sie gar nicht erst, auf solche Informationen zugreifen zu dürfen? Die PK ist auch dafür verantwortlich, ob sich Regierungsakteure der Transparenz gegenüber der Bevölkerung verpflichtet fühlen oder Geheimhaltung zu ihren Aufgaben zählen.

Die erste großangelegte Studie zur PK führten die Amerikaner Gabriel Almond und Sidney Verba in den 1950er Jahren durch, die Ergebnisse veröffentlichten sie 1963. Dabei untersuchten sie die PK in den USA, Großbritannien, Deutschland, Italien und Mexiko und arbeiteten drei Grundtypen heraus: die Parochial-, die Untertanen- und die Teilnahmekultur. Als ideale Form der PK sahen sie die Mischform aus diesen drei Typen an, die so genannte Civic Culture. Auch wenn die Untersuchungsergebnisse in der Nachfolgezeit relativiert und aktualisiert wurden, soll die Studie von Almond und Verba in den Kapiteln zur PK der USA, Großbritannien und Deutschland doch den jeweiligen Ausgangspunkt bilden.

2.2 Bestandteile eines nutzerfreundlichen Informationsfreiheitsgesetzes

Als „handwerklich schlecht“ bezeichnet Redelfs das deutsche IFG (Redelfs 26.08.07). Mecklenburg und Pöppelmann schreiben, das Gesetz lege nur einen Minimalstandard fest (vgl. Mecklenburg/Pöppelmann 2007: 20). Doch was macht ein „gutes“ oder ein „schlechtes“ IFG aus? Was ist dabei Standard? Wie soeben gezeigt, sind die Meinungen darüber natürlich verschieden, denn die Anforderungen, die die einzelnen im Spannungsfeld IF agierenden Akteure an ein IFG herantragen, sind widersprüchlich. Den Interessen an Zugang zu Informationen stehen Interessen an der Verweigerung des Zugangs gegenüber. Ein IFG soll ein Maximum an Transparenz sicherstellen, fordern diejenigen, die das Gesetz nutzen wollen. Andererseits sollen Missbrauch durch die Antragsteller verhindert sowie Kosten und Arbeitsaufwand niedrig gehalten werden, heißt es auf Verwaltungsseite. Die Ansichten darüber, welche Informationen besonders geschützt werden müssen und welche nicht, unterscheiden sich stark.

„[D]ie Werthaltigkeit von Informationsfreiheitsrechten besteht nur zum Teil in deren Gewährung, vielmehr aber in deren Nutzung“, definiert Griebel sein Verständnis eines „guten“ IFG (Griebel 2007: 24). Nur wenn ein IFG genutzt wird, erfüllt sich sein Zweck und es kann von einem erfolgreichen Gesetz gesprochen werden. Deshalb soll an dieser Stelle der Versuch unternommen werden, die einzelnen Bestandteile eines IFG und wichtige Punkte bei dessen Umsetzung auf ihre Nutzerfreundlichkeit zu untersuchen. Die Orientierung am Bürger soll hier also als Messlatte für ein „gutes“ IFG dienen.

Allgemein gilt, je mehr Institutionen in den Geltungsbereich des IFG fallen, desto besser für denjenigen, der nach Informationen sucht. Der Geltungsbereich einzelner IFG ist jedoch unterschiedlich weit ausgestaltet (vgl. Bruch 2004: 184). Meistens ist nur die Exekutive erfasst, wobei es auch da Einschränkungen geben kann: Die Dokumente des Amtes des Regierungschefs und des Kabinetts sind nicht immer zugänglich (vgl. ebd.). Grundsätzlich ist der zentrale Teil der Verwaltung betroffen (vgl. ebd.: 186). Hinzu kommen je nach Gesetz weitere Institutionen des Regierungssystems mit sehr unterschiedlichen rechtlichen Stellungen. Entscheidend ist Bruch zufolge auch die Regelung des Zugangs zu Informationen von Unternehmen im öffentlichen oder mehrheitlich öffentlichen Eigentum, denn die Ausklammerung von privatrechtlich verfassten Unternehmen eröffne die Möglichkeit, kontroverse Aktivitäten demokratischer Kontrolle zu entziehen (vgl. ebd.: 186f.).

Das Grundprinzip der IF sieht vor, dass jedermann Zugang zu den Informationen erhält, unabhängig von einer persönlichen Betroffenheit (vgl. ebd.: 264). Auch der Zweck des Begehrens muss nicht offen gelegt werden. Von Vorteil für einige Nutzer zum Beispiel Journalisten - kann die Möglichkeit einer anonymen oder pseudonymen Anfrage sein (vgl. Griebel 2007: 98f.). Das gelte vor allem, wenn zu befürchten ist, dass die Preisgabe der Identität zu einer restriktiven Anwendung des IFG führt. Die Anforderungen an einen Antrag auf Informationszugang sollten möglichst gering gehalten werden, um keine unnötigen Barrieren zu errichten. Bruch weist zurecht darauf hin, dass allein das Verfassen eines Antrags für Personen, die den Umgang mit Texten bzw. das eigenständige Formulieren nicht gewöhnt sind, schon eine Schwierigkeit darstellt (vgl. Bruch 2000: 21). Deshalb gilt: Je geringer die Formerfordernisse, desto nutzerfreundlicher.

Auch die Ansprüche, die an die Beschreibung der gesuchten Informationen gestellt werden, sind entscheidend für Bürgernähe. In vielen Fällen können die Antragsteller das Gesuchte nicht konkret benennen, sondern nur mehr oder weniger genau beschreiben. Ein nutzerfreundliches IFG sieht deshalb vor, dass die Mitarbeiter der Behörden den Antragstellern bei der Konkretisierung ihrer Anfrage helfen müssen.

Ein IFG braucht Ausnahmeregelungen, um bestimmte Informationen wie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder persönliche Daten vor Missbrauch zu schützen. Diese Bestimmungen sollten jedoch sehr eng gefasst und klar formuliert sein, um eine zu weite Auslegung seitens der Behörden und Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden. Die pauschale Ausklammerung ganzer Verwaltungsbereiche ist nicht vereinbar mit dem Grundgedanken eines IFG (vgl. Redelfs 2005a: 14). Als Beispiel nennt Redelfs die Ausnahme aller Unterlagen des Verteidigungsministeriums und damit auch der Dokumente, die sich auf zivile Angelegenheiten beziehen. Nur der Charakter einer Information, nicht aber ihr Aufbewahrungsort dürfe bei der Begründung einer Ausnahme von Bedeutung sein.

Eine vom Gesetzgeber vorgeschriebene, möglichst kurze Frist für die Bearbeitung der Anträge ist überaus wichtig für die praktische Wirksamkeit eines IFG, weil Informationen „Güter mit kurzen Verfallsdaten“ (Bruch 2004: 265) sind. Bruch empfiehlt einen Zeitraum von maximal einem Monat und Sonderregelungen für zeitkritische Anfragen (vgl. ebd.). „Nur bei einer zeitnahen Bearbeitung kann die Öffentlichkeit auf aktuelle Planungsentscheidungen überhaupt noch reagieren“ (Redelfs/Leif 2004: 25).

Die Art des gewährten Informationszugangs sollte möglichst die Akteneinsicht, die Gewährung des Zugangs zu einem Informationsträger in sonstiger Weise und die mündliche Auskunft umfassen (vgl. Müller 2004: 22). Der Antragsteller sollte die Möglichkeit wählen dürfen, die für ihn am praktikabelsten ist. Wünschenswert erscheint auch, alle Medien, mit denen Informationen gespeichert werden können, mit einem IFG abzudecken. Dazu zählt Müller „Akten und sonstige Schriftstücke, elektronische Speichermedien, Filme, Fotos, Tonbänder, Pläne, Diagramme, Bilder und Karten“ (ebd.: 22). Wenn neue Formate entstehen, die zum Zeitpunkt der Gesetzesformulierung noch nicht existierten, muss das Gesetz oder zumindest die Anwendungspraxis daran angepasst werden. Generell dürfen Informationsanträge nicht am Format, in dem eine Information vorliegt, scheitern (vgl. Bruch 2004: 194).

Auch sonst muss den technologischen Neuentwicklungen nach Möglichkeit Rechnung getragen werden. Die Einführung eines IFG sollte von Anfang an mit E-Government gekoppelt werden, um Arbeitsabläufe zu vereinfachen und Zeit und Geld zu sparen (vgl. ebd.: 266). Regierungen könnten durch Veröffentlichungen im Internet die Bürger preiswert informieren (vgl. Bruch 1999: 563). Auch Banisar plädiert dafür, die neuen Technologien zu nutzen, weist aber auch auf die Nachteile der Digitalisierung hin: „Problems continue with technology distribution and education to ensure that all persons have equal access to government information. Information can also disappear in the blink of an eye“ (Banisar 2007: 8).

Ein weiterer neuralgischer Punkt bei der Nutzerfreundlichkeit von IFG sind die Kosten, die dem Antragsteller entstehen. Bei der Festsetzung der Gebührenhöhe müsse eine Balance zwischen Bürgerinteressen und dem Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung erreicht werden (vgl. Bruch 2004: 264). In den USA und Kanada könne jedoch nur ein minimaler Anteil der durch IF entstehenden Kosten durch Gebühren gedeckt werden (vgl. ebd.: 140). Weil sie aber abschreckend wirken, plädiert Bruch für Gebührenfreiheit, von der lediglich kommerzielle Anträge ausgenommen werden sollten (vgl. Bruch 2000: 345). Sei dies nicht möglich, dürften maximal die unmittelbaren Zusatzkosten der Informationsbereitstellung, jedoch nicht die Kosten der Informationsbeschaffung berechnet werden (vgl. Bruch 2004: 264).

Für den Bürger ist es zudem von Vorteil, wenn es eine unabhängige Stelle gibt, die zwischen Antragsteller und Behörde vermittelt. Ein System mit einer solchen Schlichtungsinstanz funktioniert formloser und kostengünstiger als ein System, in dem in Konfliktfällen nur der Klageweg beschritten werden kann (vgl. Wadham/Griffiths 2005: 129). Eine Ombudsperson kann den gerichtlichen Rechtsschutz zwar nicht ersetzen, aber sinnvoll ergänzen. Im Idealfall bietet die Schiedsstelle unkomplizierte und zügige Hilfe für den Antragsteller und Beratung für die Behörden (vgl. Griebel 2007: 317). An die Beschwerde werden keine besonderen Anforderungen gestellt und der Antragsteller muss keine Gebühren bezahlen. Die Ombudsperson sollte mit ausreichenden Kompetenzen gegenüber anderen Verwaltungseinheiten ausgestattet sein (vgl. Bruch 2004: 266).

Viele IFG verpflichten Behörden zur selbstständigen Veröffentlichung von Informationen (Publikationspflichten). Dieser Ansatz sei nicht nur bürgerfreundlich, sondern reduziere auch die Kosten (vgl. Bruch 2004: 141). Aktenverzeichnisse und Behördenorganigramme versetzen den Bürger oft überhaupt erst in die Lage, erkennen zu können, ob und wo welche Informationen erhältlich sind. Das Publizieren regelmäßig nachgefragter Informationen im Internet senke zudem die Antragszahlen (vgl. ebd.) und helfe dabei, Transparenz zu einer Selbstverständlichkeit werden zu lassen (vgl. ebd.: 266).

Ein IFG kann nur nutzen, wer von seiner Existenz weiß. Zwar ist es aufwändig, ein abstraktes Gesetz einer breiten Öffentlichkeit bekannt zu machen, aber zwingend notwendig ist es dennoch. Eine professionelle Werbekampagne müsse Zweck, Antragsverfahren und Nutzen eines IFG anhand einfacher Beispiele erklären (vgl. Redelfs/Leif 2004: 26). Ihr Erfolg lässt sich direkt an der Höhe der Antragszahlen ablesen.

Die Höhe der Antragszahlen sollte auch aus einem anderen Grund statistisch erfasst werden: Die Evaluierung der Gesetzesanwendung ist von immenser Wichtigkeit, um notwendige Verbesserungen vornehmen zu können. Vor allem in der Einführungsphase versetzt die Überprüfung den Gesetzgeber erst in die Lage, Fehlentwicklungen entgegenzusteuern (vgl. Griebel 2007: 85). Deshalb sollten die Behörden verpflichtet werden, regelmäßig und nach einheitlichen Kriterien Daten zur IFG-Nutzung zu erheben und darüber Bericht zu erstatten.

3. Informationsfreiheit in den USA

3.1 Rahmenbedingungen

Bevor der FOIA und seine Nutzung genauer untersucht werden, soll zunächst ein Überblick über PK, Politisches System und Mediensystem der USA gegeben werden. Dabei stehen die Charakteristika im Vordergrund, die im Hinblick auf IF und ihre Inanspruchnahme durch Journalisten von Interesse sind; eine systematische Gesamtdarstellung der Themengebiete soll und kann an dieser Stelle nicht geliefert werden.

3.1.1 Politische Kultur

Almond und Verba sahen Anfang der 1960er Jahre in der US-amerikanischen PK die Idealform der Civic Culture annähernd verwirklicht, allerdings mit einem Ungleichgewicht in Richtung der aktiven Teilhaberolle (vgl. Almond/Verba 1963: 440). Die Autoren der Studie bescheinigten der Bevölkerung außerdem eine herausragende Identifikation mit ihrem Regierungssystem und den politischen Institutionen. Seitdem sei die Zustimmung jedoch zurückgegangen (vgl. Redelfs 1996: 97).

Stattdessen dominiere ein allgemeines Misstrauen gegenüber Zentralstaat und Bundespolitik (vgl. Vorländer 2004: 300). Anfang der 1980er habe diese Skepsis Rekordwerte erreicht, vor allem aufgrund von hoher Arbeitslosigkeit und Inflation (vgl. ebd.: 314). Redelfs zitiert eine Studie des Center for Political Studies der University of Michigan von 1981, wonach 73 Prozent der Bevölkerung der Auffassung waren, man könne der Regierung nicht trauen, und 47 Prozent der Aussage zustimmten, das ziemlich viele Regierungspolitiker Gauner seien (vgl. Redelfs 1996: 97). Auch 1999 brachten nur 56 Prozent der Befragten der Bundesebene Vertrauen entgegen (vgl. Falke 2004: 263). Vor diesem Hintergrund kommt der IF eine besondere Bedeutung zu.

Dem Misstrauen gegenüber dem Regierungssystem entspricht das Beharren der Bürger auf einem minimalen Staat (vgl. Murswieck 2004: 687) und die Bedeutung des unabhängigen Sektors. Obgleich Putnam das Verschwinden bürgerlichen Engagements diagnostiziert (vgl. Putnam 2002), bescheinigen andere der freiwilligen, ehrenamtlichen Betätigung weiterhin großen Einfluss (vgl. Vorländer 2004: 312, Murswieck 2004: 680ff.). Zahlreiche Nichtregierungsorganisationen (NGOs)6 setzen sich für öffentliche Belange ein, darunter auch IF und Transparenz des Verwaltungs- handelns.

Der Mythos von Freiheit ist von jeher integraler Bestandteil der amerikanischen PK (vgl. Vorländer 2004: 292f.). Klassisch-liberale Werte und Einstellungen wie Freiheit, Gleichheit, Individualismus und Demokratie würden von Amerikanern ganz überwiegend unterstützt (vgl. ebd.: 299). Von der Unabhängigkeitsbewegung bis heute seien Pressefreiheit und der Anspruch auf politische Transparenz im politischen Verständnis der Amerikaner symbiotisch verbundene Prinzipien eines demokratisch verfassten Staates (vgl. Bruch 2000: 31). All diese Freiheiten seien jedoch moralisch eingebunden, das heißt, dass die Bürger unter bestimmten Umständen mit ihrer Einschränkung einverstanden sind (vgl. Vorländer 2004: 305). So geschehen nach den Terroranschlägen 2001. Unmittelbar nach dem Angriff waren mehr als die Hälfte der Befragten bereit, auf einen Teil ihrer Freiheitsrechte zu verzichten, um den Terrorismus bekämpfen zu können (vgl. ebd.). Ein halbes Jahr später hatte diese Zustimmung allerdings schon erheblich nachgelassen (vgl. ebd.: 289). Auch das Vertrauen in die Regierung, das die auf die Anschläge folgende Woge des Patriotismus nach oben schnellen ließ, hatte wenig später wieder abgenommen (vgl. ebd.).

3.1.2 Politisches System und Transparenz des politischen Prozesses

Die USA sind eine Präsidiale Bundesrepublik. Der Präsident, der gleichzeitig Staatsoberhaupt und Regierungschef ist, dominiert das Regierungssystem. Der Exekutive steht die Legislative in Form des Kongresses gegenüber. Das Verhältnis zwischen Kongress und Präsident ist von Spannungen geprägt, obwohl beide Organe voneinander abhängig sind, weshalb Shell von einer „antagonistische[n] Partnerschaft“ spricht (Shell 2004a: 202).

Die zwei Häuser des Kongresses, Senat und Repräsentantenhaus, sind abgesehen von wenigen Ausnahmen verfassungsrechtlich gleichberechtigt (vgl. ebd.). Die Gesetzesinitiative liegt laut Verfassung ausschließlich beim Kongress, auch Vorlagen der Exekutive müssen formell von einem Kongressmitglied eingebracht werden. Als Kernelement kongressionaler Macht und Kontrolle bezeichnet Shell die Hauhaltskompetenz (vgl. ebd.: 216). Außerdem könne der Kongress fast unbegrenzt Untersuchungen anordnen und durchführen, wodurch ebenfalls eine Kontrolle des Regierungshandelns gewährleistet werde (ebd.: 221). Diese Untersuchungen dienen zudem - genau wie FOIA-Anträge der Abgeordneten - der Informationsbeschaffung für Gesetzesvorhaben.

Die dritte Gewalt, die Judikative, wird in höchster Instanz vom Supreme Court repräsentiert. Durch die Verfassung ist der Oberste Gerichtshof zwar nicht explizit mit der Wächterrolle über die Verfassung ausgestattet, in der Praxis hat sich jedoch sein Recht auf Normenkontrollklage durchgesetzt (vgl. Shell 2004b: 252f.). Der erste Verfassungszusatz garantiert den amerikanischen Bürgern Religionsfreiheit, Rede- und Pressefreiheit, Versammlungsfreiheit und ein Petitionsrecht. Obwohl einige Juristen die IF aus der Pressefreiheit ableiten, wird ihr doch allgemein kein Verfassungsrang eingeräumt (vgl. Bruch 2000: 34ff.).

Die Gewaltenteilung führt zwangsläufig zu Konflikten über den Informationszugang zwischen Exekutive und Legislative (vgl. Relyea o.J., Shell 2004a: 223), weshalb der FOIA auch für die Kongressabgeordneten als Mittel zur Informationsbeschaffung von großer Bedeutung ist (→ Kapitel 3.2.4.2). Wie dominant die Exekutive ist, hänge stark von dem jeweiligen Präsidenten und dem historischen Kontext ab, in dem er operiert, schreibt Shell (vgl. Shell 2004a: 227). Der „permanente ‚Kriegszustand’ des ‚Kriegs gegen den Terror’“ habe das Präsidialamt unter George W. Bush gestärkt (vgl. ebd.: 228), doch Shell warnt vor den Folgen: Die Gefahr besteht allerdings, dass der ‚Krieg gegen den Terrorismus’ das Gleichgewicht zwischen Exekutive und Legislative auf Dauer zugunsten der Exekutive verschiebt und damit die Tendenz zur Entwicklung eines ‚garrison state’ verstärkt, in dem Opposition und die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger ausgehöhlt werden (ebd.: 244).

Der Funktion, die dem Präsidenten von der Verfassung eindeutig zugewiesen ist, kann er hingegen laut Shell kaum gerecht werden. Die Führung des Verwaltungsapparates wird ihm dadurch erschwert, dass der Kongress die Behörden per Gesetz ins Leben ruft und sie teilweise bewusst mit Unabhängigkeit von präsidentiellen Anordnungen ausstattet (vgl. ebd.: 232f.).

Shell beschreibt die Verwaltung als heterogen und faktisch unlenkbar (vgl. ebd.). Die Behörden seien breit gestreut und nicht in eine hierarchische ministeriale Struktur eingebunden (vgl. ebd.: 240), sondern folgten dezentralen Tendenzen (vgl. ebd.: 234). Shell sieht die Verwaltung in einer latenten Krise Mangelnde Aufstiegschancen, fehlende Einbeziehung in den Entscheidungsprozess und instabile, häufig inkompetente politische Leitung, die wenig Verständnis für die Rolle und Bedürfnisse des Berufsbeamtentums mitbringt, haben die Bundesverwaltung demoralisiert, zu einem Verlust an institutionellem Gedächtnis geführt und den Austausch zwischen Politik und Verwaltung gestört (ebd.: 240).

Diese Probleme beeinflussen auch den Umgang der Verwaltung mit IF und sind mitursächlich für die mangelhafte Bearbeitung von FOIA-Anträgen (→ Kapitel 3.2.4.1). Ebenfalls von Bedeutung für die IF in den USA ist die föderale Struktur des Landes. Die Autonomie der 50 Bundesstaaten in wichtigen Bereichen ermöglicht eine bürgernähere Politik, eine stärkere Bürgerbeteiligung und damit eine effizientere Verwaltung als es ein Zentralstaat dieser Größenordnung könnte (vgl. Falke 2004: 263). Auch ist der Föderalismus eine Form der Machtkontrolle in der Vertikale (vgl. ebd.), der die Beschränkung bürgerlicher Rechte erschwert (vgl. Redelfs 1996: 96). Die föderale Struktur der USA hat dazu geführt, dass es nicht nur auf Bundesebene ein IFG gibt, sondern inzwischen alle Bundesstaaten eigene IFG haben (→ Kapitel 3.2.3).

Hinzu kommen in allen Bundesstaaten und auf Bundesebene Sunshine Laws oder Open Meeting Laws genannte Gesetze, die vorschreiben, dass Sitzungen gesetzgebender Körperschaften und von Gremien, die Steuergelder verwalten, öffentlich sein müssen. Auch die Ausschüsse des Kongresses, in denen die eigentliche Arbeit der Parlamentarier stattfindet, tagen öffentlich. Seit 1979 überträgt der Fernsehsender C-Span die Sitzungen des Repräsentantenhauses, des Senats und der Parlamentsausschüsse in unbearbeiteter und unkommentierter Form. Inzwischen können die Sitzungen auch live im Internet verfolgt werden.7

Bruch spricht von einer Tradition der relativen Offenheit der Regierungsgeschäfte, die bis in die Gründungsphase der USA zurückreicht (vgl. Bruch 2000: 32f.). Dazu zählt er auch die Tradition des offiziellen Publizierens, deren rechtliche Verankerung erstmals in der Verfassung von 1789 erfolgte (vgl. Bruch 1999: 564f.). Deshalb standen die Pflichten der Verwaltung, von sich aus Informationen zu veröffentlichen, beim Formulieren des FOIA stärker im Vordergrund als das Recht der Bürger, bestimmte Regierungsinformationen nachzufragen (vgl. Bruch 2000: 350, → Kapitel 3.2.2).

3.1.3 Mediensystem und journalistisches Selbstverständnis

Die USA haben eine lange und nahezu ungebrochene Tradition der Pressefreiheit. Mit der Verankerung im ersten Verfassungszusatz von 1791 räumten ihr die Verfassungsväter höchste Priorität ein. Diese Wertschätzung der Pressefreiheit in den USA sei nicht zuletzt mit ihrer zentralen Funktion im Unabhängigkeitskampf zu erklären, als Journalisten die Revolution mit Flugschriften und Presseartikeln anheizten, schreibt Redelfs (vgl. Redelfs 1996: 59).

Da der Verfassungszusatz dem Staat verbietet, ein spezifischeres Pressegesetz zu erlassen, wurde die Rolle der Medien vor allem durch den Supreme Court näher bestimmt. In seinen Urteilen schwankt das Gericht hauptsächlich zwischen drei Denkschulen (vgl. Redelfs 1996: 62). Das liberale Konzept des Marketplace of Ideas geht davon aus, dass sich in der freien Konkurrenz der Ideen und Meinungen die „Wahrheit“ am ehesten durchsetzt, was dem Staat eine Intervention im Meinungsaustausch verbietet. Das Konzept des Self Government sieht in der Information der Wähler durch den öffentlichen Diskurs eine Grundvoraussetzung demokratischer Willensbildung. Die Kritik- und Kontrollfunktion der Medien wird im Konzept des Checking Value betont, weshalb den Medien eine privilegierte Stellung zugestanden wird.

Mit letzterem Konzept korrespondiert das Selbstverständnis der amerikanischen Journalisten als Wächter (Watchdog), die die Aussagen und Handlungen der Mächtigen überprüfen und so eine wichtige Rolle in der Demokratie erfüllen. Die Machtkontrolle kommt auch durch die in den USA häufig im Zusammenhang mit der politischen Rolle der Medien verwendete Metapher der vierten Gewalt (Fourth Branch of Government, Fourth Estate) zum Ausdruck. Diese Rollenzuschreibung lässt sich schlüssig aus dem Misstrauen der Amerikaner gegenüber ihren politischen Repräsentanten ableiten (vgl. Redelfs 1996: 101f.). So sehen sich die Journalisten in den USA auch traditionell eher als Gegner der Politiker; der Umgang zwischen Vertretern dieser beiden Gruppen ist von Konfrontation geprägt (vgl. Kleinsteuber 2005: 457f.).

Dabei ist der amerikanische Präsident stärker als die Regierungschefs in den parlamentarischen Systemen Europas auf die Unterstützung der Medien angewiesen, denn seine Parteikollegen im Kongress stehen mangels Fraktionsdisziplin nicht geschlossen hinter ihm (vgl. Kleinsteuber 2004a: 402). Dennoch gelten die amerikanischen Zeitungen als politisch neutral und dem Prinzip der „Objektivität“ verpflichtet (vgl. Hallin/Mancini 2003: 23). Die amerikanischen Zeitungsverleger üben sich in Zurückhaltung und lassen ein breites Meinungsspektrum zu (vgl. Kleinsteuber 2004a: 393). Eine Ausnahme bildet hier Rupert Murdoch, der sich mit Hilfe der Printtitel und Fernsehkanäle seiner News Corporation offen für seine konservative Überzeugung einsetzt (vgl. ebd.).

Von ihrer Neutralität abgerückt sind nahezu alle US-Medien nach dem 11. September. Sie unterstützten die Anti-Terror-Politik des Präsidenten und übernahmen dabei weitgehend dessen Argumentation (vgl. Kleinsteuber 2004a: 393). Diese Reaktion sei typisch für Kriegs- und Krisenzeiten (rallying behind the flag) (vgl. Kleinsteuber 2005: 459). Kritiker, die die offizielle US-Politik in Frage stellten, sahen sich massiver öffentlicher Kritik ausgesetzt (vgl. Redelfs 2003: 212).

Um die Vielfalt auf dem Pressesektor ist es auch jenseits von Krisenzeiten nicht sehr gut bestellt, denn die Medienkonzentration hat dazu geführt, dass sich die Verlagshäuser im Besitz weniger großer Unternehmen finden. Echte Konkurrenz gibt es nur noch auf 1,3 Prozent des Zeitungsmarktes; in den übrigen Gebieten herrschen Monopole (vgl. Kleinsteuber 2004b: 1083). Auch der Nachrichtenmarkt ist stark monopolisiert: 99 Prozent der verbreiteten Meldungen stammen von Nachrichtenagenturen, wobei Associated Press (AP) führend ist (vgl. Kleinsteuber 2005: 394).

Die Presse in den USA ist stark dezentralisiert; Lokalzeitungen dominieren den Markt. Im Hinblick auf die journalistische Nutzung der IF bedeutet die Regionalisierung, dass die einzelstaatlichen Regelungen für viele Medien von größerer Bedeutung sind als der FOIA. Durch die Fernsehkonkurrenz haben die Printmedien massiv verloren (vgl. ebd.: 457). Seit 40 Jahren stagniert die Gesamtauflage aller Tageszeitungen bei etwa 60 Millionen. In den letzten Jahren ist sie leicht zurückgegangen (vgl. Kleinsteuber 2004b: 1082). Nur rund 60 Prozent der Haushalte werden täglich von einer Zeitung erreicht (vgl. Kleinsteuber 2005: 456).

Der Fernsehkonsum hingegen ist hoch: Die durchschnittliche Einschaltzeit der TV- Geräte lag 2002/03 bei 7 Stunden und 40 Minuten pro Tag (vgl. Kleinsteuber 2004b: 1089). Für 88 Prozent der Amerikaner ist das Fernsehen die wichtigste Nachrichtenquelle, Zeitungen folgen mit 61 Prozent (vgl. ebd.). Die Hälfte der Bürger sprechen dem Fernsehen zudem die meiste Kompetenz in der Berichterstattung zu (vgl. ebd.). Der Rundfunk ist zum überwiegenden Teil kommerziell orientiert und finanziert sich ausschließlich über den Verkauf von Werbezeiten, weshalb Unterhaltung das Programm dominiert (vgl. ebd.: 1086). Eine öffentlich-rechtliche Rundfunkstruktur wie in Europa existiert in den USA nicht. Neben dem kommerziellen Fernsehen gibt es noch den öffentlichen, d. h. den privaten und nicht-kommerziellen Public Broadcasting Service, der vor allem von Universitäten, Stiftungen und Gemeinden finanziert wird (vgl. ebd.: 1085). Im Radiosektor haben sich öffentliche Radiosender im National Public Radio zusammengeschlossen. Daneben gibt es von Mitgliederbeiträgen und Spenden getragene Stationen, die unter dem Namen Community Radio firmieren (vgl. Kleinsteuber 2005: 395).

Während investigativer Journalismus im Radio und bei Zeitschriften kaum eine Rolle spielt und auch beim Fernsehen nur in wenigen Formaten betrieben wird, sind Vertreter dieser journalistischen Spezialform am ehesten in Tageszeitungen mit mittlerer und höherer Auflage anzutreffen (vgl. Redelfs 1996: 18, Redelfs 2003: 218f.).

Auch wenn investigativer Journalismus nur von einer Minderheit der Journalisten praktiziert wird (vgl. Redelfs 1996: 18), übt er dennoch eine Leitbildfunktion für den gesamten Berufsstand aus (vgl. Redelfs 2003: 208). Das Konzept des investigativen Journalismus ist in den USA entstanden, seine Wurzeln reichen bis ins 17. Jahrhundert zurück (vgl. Röder 2006: 23f.). Größter Popularität erfreute sich investigativer Journalismus nach der Watergate-Affäre in den 1970er Jahren und seitdem gelten die USA als Musterland für diese Form von Journalismus (vgl. Cario 2006: 38). Die Offenheit des Politik-Prozesses und dabei vor allem der vom FOIA zugesicherte Informationsanspruch stärken investigativen Journalismus in den USA (vgl. Redelfs 1996: 177).

Für die Medienunternehmen ist investigativer Journalismus in der Regel ökonomisch ineffizient, doch durch Erfolge auf diesem Gebiet gewinnen Verlage und Sender an Renommee (vgl. Redelfs 2003: 231). Dennoch hätten sich in den letzten Jahren die Bedingungen für investigativen Journalismus verschlechtert, da die Ausrichtung an ökonomischen Kriterien zugenommen habe und Medien mit Monopolstellung weniger Anreize für exklusive und qualitativ hochwertige Berichterstattung hätten (vgl. Redelfs 1996: 312). Es gebe zurzeit massive Personaleinsparungen, die zuerst auf Kosten der Recherche gingen (vgl. Cario 2006: 40, → Kapitel 3.2.4.2).

Dass amerikanische Journalisten trotzdem weiterhin stark von einer Kultur investigativer Recherche geprägt sind, zeigt die Untersuchung von David H. Weaver et al. (2007): Die Forscher befragten im Jahr 2002 amerikanische Journalisten aus allen Medienbereichen. Von 15 vorgegebenen Rollenzuschreibungen wurden zwei von einer klaren Mehrheit der Befragten als extrem wichtig („extremely important“) eingestuft: „Investigating government claims“ (71 %) und „Get Information to public quickly“ (59 %) (vgl. ebd.: 140). Die 15 Rollenzuschreibungen fassten die Autoren zu vier breiteren Funktionen zusammen: Die meisten Journalisten sehen demnach ihre Aufgabe in der interpretierenden Funktion (Interpretative Function, 62,6 %), wozu auch „Investigating government claims“ gehört. An zweiter Stelle folgt die gegnerische Funktion bzw. Kontrollfunktion (Adversarial Function, 18,6 %). Daran schließen die Verbreitungsfunktion (Disseminator Function, 15,6 %) und die populistisch mobilisierende Funktion (Populist Mobilizer Function, 10,4 %) an (vgl. ebd.: 146).

3.2 Fallstudie

Am 05.07.1967 ist in den USA der FOIA in Kraft getreten. Das bereits ein Jahr zuvor ausgefertigte Gesetz regelt den Informationszugang auf Bundesebene. Die folgenden Abschnitte geben einen Überblick über die der Gesetzesverabschiedung vorausgegangenen Kämpfe um IF, den Inhalt des FOIA und die Regelungen auf Ebene der Bundesstaaten. Die Nutzung des FOIA durch die Bevölkerung im Allgemeinen und Journalisten im Speziellen wird anschließend untersucht. Das letzte Kapitel fasst die Kritik am Gesetz sowie aktuelle Reformbemühungen zusammen.

3.2.1 Geschichte der Informationsfreiheit

Zwar gibt es in den USA wie oben beschrieben eine Tradition des offiziellen Publizierens, bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts existierte jedoch kein Gesetz, das Bürgern ein Recht auf Einblick in Unterlagen der Bundesregierung gewährte. Was das betrifft, war die Informationspolitik der amerikanischen Verwaltung von Geheimhaltung geprägt (vgl. Griebel 2007: 44). Statt Informationen zu veröffentlichen, hätten sich die Behörden häufig auf das Housekeeping Gesetz von 1789 berufen und es missbräuchlich genutzt, um Informationen zurückzuhalten (vgl. ebd.).

Erstmals räumte das 1946 erlassene Verwaltungsverfahrensgesetz (Administrative Procedure Act) ein Akteneinsichtsrecht ein, jedoch mit zwei schwer wiegenden Einschränkungen: Der Antragsteller musste zum einen eine persönliche Betroffenheit durch die in den Akten dokumentierten Verfahren nachweisen und zum anderen reichte ein nicht näher bestimmter „guter Grund“, um die Akten auch weiterhin geheim halten zu dürfen (vgl. Bruch 2000: 5). In Zeiten, die geprägt waren von einem gerade beendeten Weltkrieg und dem aufziehenden Kalten Krieg, war die Regierungsbürokratie nicht bestrebt, ihr Handeln öffentlich zu machen (vgl. Relyea 1989: 144). In der Praxis führte das Gesetz demzufolge nicht zu mehr IF (vgl. Griebel 2007: 45).

Während des „Kalten Krieges“ dehnte die US-Regierung ihre Geheimhaltungspraxis weiter aus und versuchte, sich auch dem Kongress gegenüber abzuschirmen (vgl. Angelov 2000: 102). Gleichzeitig aber erweiterten sich die Aufgaben und Befugnisse der Bundesverwaltung und das Bedürfnis nach Informationen aus diesem Bereich wurde immer größer. Ein jahrelanges politisches Ringen um einen Kompromiss zwischen Geheimhaltungs- und Informationsinteressen begann.

Eine Koalition aus Kongressabgeordneten, Journalistenverbänden, Bürgerrechtlern, Anwälten und Unternehmensvertretern setzte sich für ein IFG ein. Die American Society of Newspaper Editors gab bei dem Journalisten Harald C. Cross eine Studie zur IF in Auftrag, die 1953 erschien. The People’s Right to Know zeigte im Wesentlichen, dass die Tätigkeit der US-Behörden ausschließlich im Verborgenen erfolgte und Akteneinsicht fast immer verweigert wurde (vgl. ebd.: 101f.). Das Buch wurde zum Manifest der amerikanischen IF-Bewegung (vgl. Bräutigam 2005: 382).

Im Kongress kämpfte vor allem der zunächst kaum bekannte demokratische Abgeordnete John Moss für ein IFG, unter anderem deshalb, weil die Abgeordneten selbst häufig Probleme hatten, Informationen von Bundesbehörden zu erhalten. Er wurde 1955 Vorsitzender des neuen Subcommittee on Government Information, das sich mit der Ausgestaltung des FOIA befasste. Der Ausschuss firmierte deshalb auch unter dem Namen Moss Committee. Auf Seiten der Republikaner setzte sich der Abgeordnete Donald Rumsfeld für ein IFG ein, auch wenn er zehn Jahre später als Stabschef des Weißen Hauses unter Präsident Ford gegen die Liberalisierung des FOIA kämpfen und diese Politik noch unter George W. Bush fortsetzen sollte.

Der Verabschiedung des FOIA gingen 173 Anhörungen in einem Zeitraum von zehn Jahren voraus (vgl. Halstuk 2006). Die Behörden führten eine Reihe von Horrorszenarien an, um das Gesetz zu verhindern (vgl. Melanson 2001: 15): Kriminelle und Spione würden FBI und CIA ausspionieren, US-Agenten würden enttarnt und heikle Verhandlungen mit anderen Staaten unmöglich, Geschäftsgeheimnisse könnten in falsche Hände geraten, die Kosten würden die Budgets sprengen und unbedeutende Anfragen die Bediensteten von ihrer eigentlichen, viel wichtigeren Arbeit abhalten.

Das allgemeine Unbehagen über die Informationspolitik der Johnson-Regierung während des Vietnamkrieges führte im Kongress jedoch zu einer Opposition, die den FOIA unterstützte. Schon die Administrationen unter Johnsons Vorgängern Eisenhower und Kennedy waren im Zusammenhang mit wichtigen außenpolitischen Ereignissen der Lüge überführt worden (vgl. Bruch 2000: 227), was das Misstrauen den Regierungsbehörden gegenüber weiter nährte.

Diese „Glaubwürdigkeitslücke“ (ebd.) erschwerte es Präsident Johnson, den FOIA abzulehnen, obwohl er ihn selbst nicht wollte. Sein Berater Bill Moyers erinnert sich: LBJ [Lyndon B. Johnson] had to be dragged kicking and screaming to the signing [...] He hated the very idea of the Freedom of Information Act; hated the thought of journalists rummaging in government closets and opening government files; hated them challenging the official view of reality (vgl. Blanton 04.07.06).

Johnsons ablehnende Haltung wurde auch darin deutlich, dass er bei der Ausfertigung des Gesetzes keine öffentliche Zeremonie zuließ und viele Formulierungen in der 28 Presseerklärung änderte, die den FOIA zu euphorisch feierten (vgl. AP 03.07.06).

Johnson unterschrieb den FOIA am 04.07.1966; ein Jahr später trat er als Teil des Verwaltungsverfahrensgesetzes in Kraft. Damit hatten die USA als drittes Land der Welt nach Schweden und Finnland ein IFG.

In seiner ersten Ausführung war der FOIA nicht sehr bürgerfreundlich (vgl. Redelfs 2005: 17). Die Verwaltungsbehörden nutzten Unklarheiten beim Umfang der Geheimhaltungsvorschriften sowie das Fehlen von Ausführungsbestimmungen, um Anfragen abzuwehren. Unangemessen hohe Gebühren, fehlende Fristenregelungen und die Tatsache, dass Gerichte die von den Behörden als geheim eingestuften Akten nur beschränkt überprüfen durften, waren weitere Gründe dafür, dass das Gesetz kaum IF herstellte (vgl. Angelov 2000: 104f.). Auch war der FOIA einer breiteren Öffentlichkeit zunächst nur wenig bekannt (vgl. ebd.).

Die Unzulänglichkeiten des Gesetzes, die innenpolitischen Konflikte um den Vietnamkrieg und der „durch die Watergate-Affäre wieder ins öffentliche Bewusstsein gebrachte Konsens, dass demokratische Kontrolle auch durch (Presse-)Öffentlichkeit geleistet werden kann und soll, führte zu einer umfangreichen Reform des FOIA in 1974 [...]“ (Griebel 2007: 46). Gegen den Widerspruch der Bundesverwaltung und gegen das Veto von Präsident Ford wurden folgende Gesetzesänderungen beschlossen: Die Geheimhaltungstatbestände wurden präzisiert und verbesserte Verfahrensregelungen eingeführt (vgl. ebd.). Die Gerichte wurden ermächtigt, die Geheimhaltungsansprüche der Exekutive auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen und Antragstellern entstandene Gerichts- und Anwaltskosten erstatten zu lassen (vgl. Bruch 2000: 7). Fristen für die Bearbeitung der Anträge wurden bestimmt und günstigere Preise für Kopien festgesetzt (vgl. Melanson 2001: 17f.).

Erst durch diese Novellierung sei der FOIA auch in der Praxis zu einem „‚echten’ Akteneinsichtsrecht“ geworden (vgl. Bruch 2000: 7f.). Die heftige Gegenwehr der Verwaltung bescherte dem FOIA zudem beachtliche Aufmerksamkeit, was das Gesetz auch einer breiteren Bevölkerung bekannt machte (vgl. Angelov 2000: 105).

Etwa alle zehn Jahre folgten weitere Reformen, von denen jedoch keine so bedeutend gewesen sei wie die von 1974 (vgl. Bruch 2000: 8). Liberalere und restriktivere Tendenzen der Regierungen hätten sich immer auch in den jeweiligen Gesetzesänderungen widergespiegelt (vgl. Bräutigam 2005: 377). Die Präsidenten Carter und Reagan verstärkten die Geheimhaltung und schürten die Angst vor Kriminellen, Terroristen und Spionen (vgl. Melanson 2001: 19). In der Gesetzesreform von 1986 wurden die Ausnahmetatbestände für Ermittlungsakten der Polizei und der Geheimdienste verschärft und höhere Gebühren ermöglicht (vgl. Bruch 2004: 182). In einer Anweisung von 1987 forderte der Justizminister der Reagan-Administration Edwin Meese, weitestgehende Geheimhaltung (vgl. Griebel 2007: 50).

Erst Clinton unternahm eine Abkehr von dieser restriktiven Gesetzesauslegung und forderte die Behörden dazu auf, ihrer Verpflichtung gegenüber der IF nachzukommen. Seine Justizministerin Janet Reno ordnete 1993 in einem Memorandum an, von der grundsätzlichen Vermutung einer Veröffentlichbarkeit auszugehen (vgl. ebd.). 1996 verabschiedete der Kongress den Electronic FOIA (EFOIA), dessen primäres Ziel es war, die Bearbeitung von Anfragen, die sich auf elektronische Informationen beziehen, zu verbessern. Der Gesetzgeber stellte klar, dass auch in elektronischer Form vorgehaltene Informationen dem Zugangsanspruch unterliegen (vgl. ebd.: 48, zu weiteren Einzelheiten des EFOIA → Kapitel 3.2.2).

Nach den Terroranschlägen vom 11. September wurde die IF im Namen der nationalen Sicherheit stark eingeschränkt. Dem lag die Annahme zugrunde, dass Terroristen frei zugängliche Dokumente nutzen würden, um weitere Attacken vorzubereiten. Roberts weist jedoch darauf hin, dass nicht allein die Anschläge für den Richtungswechsel verantwortlich waren: „[S]enior members of the Bush administration [...] share an antipathy toward open government rules that is three decades old“ (Roberts 2006: 19).

Einen Monat nach den Anschlägen gab Justizminister John Ashcroft eine Direktive heraus, die das genaue Gegenteil des Reno-Memos darstellte. Er forderte darin alle Behördenmitarbeiter auf, die Informationsherausgabe restriktiver zu handhaben und sicherte ihnen dafür Rückendeckung zu: Any discretionary decision by your agency to disclose information protected under the FOIA should be made only after full and deliberate consideration [...] When you carefully consider FOIA requests and decide to withhold records, in whole or in part, you can be assured that the Department of Justice will defend your decisions unless they lack a sound legal basis […] (Ashcroft 12.10.01).

Der Homeland Security Act von 2002 ermächtigt den Präsidenten, Informationen als „sensitive“ einzustufen und so dem Zugriff durch den FOIA zu entziehen (vgl. Bohrer 2006: 28). Das neue Kriterium der sensiblen Informationen ist vom Gesetz jedoch nicht näher definiert. Das zuständige Department wurde zudem von der Geltung des FOIA und des Federal Open Meeting Law ausgenommen (vgl. ebd.).

Laut Gidiere hat die Exekutive im Jahr 2005 14,2 Millionen Mal Informationen als geheim eingestuft, fast doppelt so oft wie 1998 (7,2 Mio.) (vgl. Williams 2006). Schätzungen zufolge wurden mindestens 6.000 Dokumente von Regierungswebseiten entfernt, die sich mit Infrastrukturanlagen befassten oder andere Informationen enthielten, die die nationale Sicherheit gefährden könnten (vgl. CJOG o. J.).

[...]


1 Die Bezeichnungen „Vereinigtes Königreich“ und „Großbritannien“ werden in dieser Arbeit synonym gebraucht, weil das der gängigen Praxis auch in vielen wissenschaftlichen Texten entspricht. Die Autorin ist sich bewusst, dass Großbritannien nur England, Schottland und Wales umfasst, während zum Vereinigten Königreich auch Nordirland gehört. Diese Unterscheidung wird im Folgenden jedoch vernachlässigt.

2 Eine Information wird im hier untersuchten Zusammenhang als ein wissens- oder erkenntnismehrendes Grundelement sozialer Interaktion verstanden, wobei die Information sowohl Voraussetzung als auch Gegenstand dieser Interaktion ist (vgl. Kugelmann 2001: 16f.). Zur Bedeutung von Informationen siehe Kapitel 2.1.

3 Im Folgenden wird der Übersichtlichkeit halber für alle drei IFG der Begriff der Behörde verwendet. 7

4 Öffentlichkeit ist ein genuin deutscher Begriff, der nicht ohne Bedeutungsverlust in andere Sprachen übersetzt werden kann (vgl. Kleinsteuber 2000: 39).

5 Das Verständnis der Medien als vierte Gewalt in der Gesellschaft, neben Legislative, Exekutive und Judikative, ist zumindest in Deutschland umstritten. Während eine solche Zuschreibung in den USA ganz selbstverständlich ist, gilt sie in Deutschland aufgrund der mangelnden Legitimation durch das Volk und fehlender Sanktionsmöglichkeiten der Medien als problematisch (vgl. Redelfs 1996: 57f.) → Kapitel 3.1.3 und 5.1.3.

6 Unter dem Begriff Nichtregierungsorganisation (engl. Non-Governmental Organisation, NGO) werden hier Organisationen zusammengefasst, die weder dem öffentlichen Sektor zuzurechnen noch kommerziell tätig sind (vgl. Bruch 2004: 252).

7 http://www.c-span.org (Stand: 24.11.07)

Details

Seiten
143
Jahr
2007
ISBN (eBook)
9783638049979
ISBN (Buch)
9783638943048
Dateigröße
1.3 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v90517
Institution / Hochschule
Universität Hamburg – Institut für Politische Wissenschaft
Note
1,2
Schlagworte
Informationsfreiheitsgesetze Nutzung Journalisten Vereinigtes Königreich Deutschland Vergleich

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Titel: Informationsfreiheitsgesetze und ihre Nutzung durch Journalisten - USA, Vereinigtes Königreich und Deutschland im Vergleich