Die politische Steuerung des Sports in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Verzeichnis der im Rahmen der Arbeit durchgeführten Experteninterviews

0. Zusammenfassung

1. Einleitung
1.1 Aufbau der Arbeit
1.2 Politikwissenschaftliche Quellenlage zum Sport
1.3 Ansatz und Methode

2. Theoretische Vorüberlegungen - Zur Verknüpfung von politischer Steuerung, Autonomieprinzip und organisiertem Sport
2.1 Die Theorie politischer Steuerung
2.1.1 Zum Verständnis von politischer Steuerung
2.1.2 Kritik an der Steuerungsperspektive und Abgrenzung zum Governance-Begriff
2.1.3 Das Verhältnis von Staat und Verbänden bei der politischen Steuerung
2.2 Die Autonomie des Sports
2.2.1 Die Mehrebenenstruktur des organisierten Sports
2.2.2 Unterschiedliche Bezugsrahmen der Autonomie des Sports
2.3 Politische Steuerung unter dem Autonomieprinzip

3. Das Autonomieprinzip als zutreffendes Leitprinzip bundesdeutscher Sportpolitik?
3.1 Ein staatliches Steuerungsmodell des Sports
3.2 Kategorisierung staatlicher Sportpolicies
3.2.1 Instrumentalisierende Sportpolicies und funktionalisierende Sportförderung
3.2.2 Generelle Sportförderung
3.2.3 Regulierende Sportpolicies
3.2.4 Spitzensportförderung
3.3 Die Staat-Verbände-Beziehungen im Sport
3.4 Das Ausmaß der Autonomie des Sports in den einzelnen Sportpolicies
3.5 Zwischenfazit: Autonomie als zutreffendes Leitprinzip bundesstaatlicher Sportpolitik?

4. Fallstudie: Autonomie als zutreffendes Leitprinzip bundesdeutscher (Spitzen-) Sportförderung?
4.1 Kriterien für eine Autonomie des Sports in der Sportförderung
4.2 Erste Fallbetrachtung: Eingriff in die Autonomie des Sports durch eine Makro- Steuerung zwischen Breiten- und Spitzensport?
4.2.1 Vertikale Aufteilung der Sportförderaufgaben
4.2.2 Exkurs: Die begrenzte Brauchbarkeit juristischer Abgrenzungsversuche der föderalen Aufgabenzuständigkeit im Sport
4.2.3 Horizontale Aufteilung der Sportförderaufgaben im Bund
4.2.4 Das Ausmaß der Koordinierung der Sportförderung
4.2.5 Bewertung
4.3 Zweite Fallbetrachtung: Autonomie des Sports in der Spitzensportförderung des Bundes?
4.3.1 Systemtheoretische Vorüberlegungen: Das Leistungsprinzip im Spitzensport und dessen Übernahme in die staatliche Spitzensportförderung
4.3.2 Akteure in der Spitzensportförderung des Bundes
4.3.3 Die Aufgliederung der Verbandsförderung
4.3.4 Die Festsetzung der Förderprinzipien der Verbandsförderung
4.3.5 Die prozessurale Verbandsförderung
4.3.6 Die Diskussion um den Treuhändervertrag
4.3.7 Exkurs: Die Einrichtung des „Goldenen Plan Ost“
4.3.8 Bewertung

5. Autonomie als funktionales Leitprinzip bundesdeutscher Spitzensportförderung?
5.1 Die Unbrauchbarkeit steuerungstheoretischer Erkenntnisse zur Beschreibung von Dysfunktionalitäten in der Spitzensportförderung
5.2 Neo-Korporatistische Funktionalitätslogiken
5.3 Probleme der Selbststeuerung des Spitzensports
5.3.1 Die Gefahr des Klientelismus im organisierten Sport
5.3.2 Steuerungsprobleme durch den DOSB/BL aufgrund der föderalen Struktur des organisierten Sports
5.4 Bewertung der bisherigen Rolle des Bundes in der Spitzensportförderung
5.4.1 Die Legitimität stiftende Rolle des Bundes in der Spitzensportförderung
5.4.2 Die funktionale Rolle des Bundes in der Spitzensportförderung
5.4.3 Bewertung
5.5 Implikationen für die künftige Rolle des Bundes in der Spitzensportförderung
5.5.1 Der Bund als genereller finanzieller Förderer des Spitzensports
5.5.2 Der Bund als normgebende Institution in der Spitzensportförderung
5.5.3 Der Bund als struktureller Förderer
5.5.4 Einschränkungen
5.6 Bewertung: Autonomie als funktionales Leitprinzip?

6. Fazit
6.1 Erkenntnisse zur Autonomie des Sports und zur Vielfalt von Sportpolicies
6.2 Erkenntnisse über die Funktionalität des Autonomieprinzips in der Spitzensportförderung und Implikationen
6.3 Ausblick auf die weitere Forschung
6.3.1 Einarbeitung der empirischen Erkenntnisse in die (Steuerungs-)Theorie
6.3.2 Implikationen für eine auf den organisierten Sport ausgerichteten Perspektive
6.3.3 Weitere Untersuchungsmöglichkeiten der Autonomie des Sports

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Gesellschaftsbereich ‚Organisierter Sport’ und angrenzende Gesellschaftsbereiche

Abbildung 2: Die Art der Eingriffe in die Autonomie des Sports

Abbildung 3: Staatliches Steuerungsmodell des Sports

Abbildung 4: System der Selbststeuerung des Sports in der Verbandsförderung

Tabelle 1: Modelle der Staat-Verbände-Beziehungen im Rahmen der politischen Steuerung in einzelnen Politikfeldern

Tabelle 2: Modelle der Staat-Verbände-Beziehungen nach Merkmalen der Autonomie eines Verbandes über seinen Gesellschaftsbereich im Rahmen der politischen Steuerung

Tabelle 3: Einteilung von Sportpolicies nach staatlicher Zielgruppe

Tabelle 4: Autonomie des Sports in den einzelnen Sportpolicies

Tabelle 5: Sportfördermittel und Sportförderaufgaben des Bundes nach Ressorts

Tabelle 6: Die Förderung der Bundessportfachverbände durch das BMI im Jahr 2006

Verzeichnis der im Rahmen der Arbeit durchgeführten Experteninterviews

MdB-I Interviewtes Mitglied des Sportausschusses des Deutschen Bundestages

BMI-I Interviewte Mitarbeiter/innen (teilweise außer Dienst) der Abteilung Sport

BMI-II sowie der Leitungsebene des Bundesministeriums des Innern (BMI)

BMI-III

BMI-F Durch die Abteilung Sport des Bundesministeriums des Innern (BMI) be- antworteter Fragenkatalog

DOSB-I Interviewte Mitarbeiter/innen des Deutschen Olympischen Sportbunds, Be-

DOSB-II reich Leistungssport

BSPFV-I Interviewter Referent / interviewte Referentin eines Bundessportfachver- bandes

Die anhand von Tonbandaufzeichnungen transkribierten Interviews sind unter den angege- benen Protokollkürzeln archiviert. Eine Auswahl von Interview-Leitfäden sind im Anhang auf- geführt.

0. Zusammenfassung

Die vorliegende Arbeit untersucht aus steuerungstheoretischer Perspektive, inwiefern das Leitprinzip bundesstaatlicher Sportpolitik, die „Autonomie des Sports“, das Verhältnis zwi- schen Staat und organisiertem Sport zutreffend beschreibt und inwiefern dieses als funktio- nal zu bewerten ist. Es wird herausgestellt, dass Sportverbände Autonomie als eine prinzi- pielle Abwesenheit staatlicher Steuerung innerhalb ihres Gesellschaftsbereichs begreifen, welche über die grundgesetzlich zugesicherte Vereinsautonomie hinausgeht. Derart begrif- fen, muss die Autonomie des Sports anhand fünf entwickelter Kategorien von Sportpolicies differenziert werden: Im Rahmen generell gewährter Sportförderung besitzt der organisierte Sport autonome Verfügungsmöglichkeiten über diese, befindet sich jedoch ebenso in Kon- kurrenz zu anderen Gesellschaftsbereichen wie bei der funktionalisierenden Sportförderung, in der er dem Staat als Wohlfahrtsverband gegenübertritt und sehr begrenzt autonom ist. Wendet der Staat regulierende, instrumentalisierende oder den Spitzensport fördernde Poli- cies an, befindet sich der Sport in einem außergewöhnlichen bilateral-korporatistischem Ver- hältnis zum Staat, das die Autonomie eines Verbandes über seinen Gesellschaftsbereich zwar ermöglicht, jedoch der Art nach lediglich in der (Spitzen-)Sportförderung praktisch ge- geben sein kann. Letztere wird daher einer ausführlichen, durch qualitative Experteninter- views gestützten, empirischen Fallstudie unterzogen. In dieser wird festgestellt, dass im Bund aufgrund institutioneller Einschränkungen von einer Makro-Steuerung zwischen Brei- ten- und Spitzensportförderung weitgehend abgesehen wird. In der Spitzensportförderung selbst wird dem organisierten Sport das Recht zugestanden, die Förderprinzipien und damit auch die staatlichen Ziele zu formulieren. In der prozessuralen Abwicklung dieser beschränkt sich der Bund auf eine haushaltsrechtliche Überwachungsfunktion, die in Hinblick auf die Outputsteigerung des Spitzensports im Sinne des größtmöglichen Erfolgs bei internationalen Wettkämpfen als eher dysfunktional anzusehen ist. Steuerungsmängel ergeben sich des Weiteren vor allem in der Selbststeuerung des Sports, die u.a. in der Gefahr etwaiger kliente- listischer Mittelverwendung sowie in der durch die föderal organisierte Spitzensportförderung bedingte Interessenvielfalt des organisierten Sports gesehen werden. Daraus wird ge- schlussfolgert, dass eine aktiv gestaltende Sportpolitik auf die Veränderung der Rahmenbe- dingungen der föderalen Spitzensportförderung hinwirken sollte. Dagegen kann sich der Bund aufgrund seiner außergewöhnlichen Zielkonformität mit dem Sportdachverband und seiner fehlenden sportfachlichen Kompetenzen aus der bürokratiegeprägten prozessuralen Detailsteuerung zurückziehen und sich auf eine stärker normsetzende Rolle konzentrieren.

1. Einleitung

Die „Autonomie des Sports“ ist eine in der deutschen Politik anerkannte Formel zur Be- schreibung des Verhältnisses zwischen Staat und Sport als auch eines der Hauptgrundsätze bei der Sportförderung des Bundes (BMI, Bundesministerium des Innern 2006c: 5). Zugleich fördern Bund, Länder und Kommunen den Sport direkt und indirekt mit jährlich rund 7,5 Milli- arden Euro (ebd.: 2002: 21) - Gelder, ohne die der organisierte Sport in der heutigen Form, als die mit 27 Millionen Mitgliedschaften größte Personenvereinigung Deutschlands, nicht bestehen könnte. Gleichwohl formulieren die staatlichen Akteure jedoch auch Interessen an den das Gemeinwohl fördernden Funktionen des Sports wie bspw. die für die „gesamtstaatli- che Repräsentation“ als wichtig erachtete „herausragende Vertretung der Bundesrepublik Deutschland an […] den Olympischen Spielen“ (ebd.: 2006b). So drängt sich sehr schnell die Frage auf, ob der Sport nicht vielmehr „am Tropf staatlicher Haushalte“ hängt (LÖSCHE 2001: 48) oder ob der Staat sich im Sport tatsächlich auf eine „reine Finanzierungsrolle zurück- zieht“ (H.E. MEIER 2005: 109), wie es der Autonomiebegriff zunächst implizieren mag.

Die vorliegende Arbeit will in die Lücke systematischer politikwissenschaftlicher Abhand- lungen zu dieser Fragestellung stoßen und somit klären, inwiefern das Autonomieprinzip die bundesstaatliche Sportpolitik zutreffend beschreiben kann. Zunächst muss die „Autonomie des Sports“ jedoch als ein vonseiten des Sports eingeführtes und von staatlichen Akteuren übernommenes, rhetorisches Konstrukt angesehen werden. Dieses wurde zuerst 1956 vom damaligen Präsidenten des Deutschen Sportbunds (DSB), Willi Daume, formuliert, der unter Autonomie der Turn- und Sportbewegung deren „freie Entscheidung [über ihre] Ideale und ethischen Grundsätze“ (zitiert nach DSB 1973: 74) verstand. Für die im Folgenden einzu- nehmende staatliche Steuerungsperspektive ist Autonomie im Umkehrschluss als die Abwe- senheit intentional-zielgerichteter Einflussnahme auf den Sport zu begreifen. Auf dieser Defi- nition aufbauend, wird ein Steuerungsmodell zu entwickeln sein, das auch etwaige positiv steuernde Einflüsse beschreiben sowie anhand dessen die Einhaltung des Autonomieprin- zips untersucht werden kann. Den Bezugsrahmen der Autonomie stellt dabei der organisierte Sport als ein Gesellschaftsbereich dar, der als primär durch dessen Organisation institutiona- lisiert erachtet und definiert wird. Sportpolitik wird entsprechend durch alle auf diesen Gesell- schaftsbereich bezogenen politischen Maßnahmen (Sportpolicies) definiert. Dabei wird die These vertreten, dass die Art der sportpolitischen Inhalte entscheidend bestimmt, ob die Sportorganisation autonom handeln kann oder nicht. Daraus ergibt sich, dass der Sport vor allem im Rahmen der staatlichen (Spitzen-)Sportförderung ein bilateral-korporatistisches Verhältnis zum Staat einnimmt, welches ihm theoretisch eine weitgehende Autonomie zusi- chern kann. Es wird daher die primär vom Bund gewährte Spitzensportförderung einer durch Experteninterviews gestützten Fallstudie unterzogen, welche den empirischen Wahrheitsge- halt dieser Aussage untersucht. Sodann wird zu bewerten sein, inwiefern das Prinzip der Autonomie in der Spitzensportförderung funktional ist und dieses damit zu einer wirksamen staatlichen Zielerreichung im Sinne eines bestmöglichen Systemoutputs des organisierten Sports führt.

1.1 Aufbau der Arbeit

Zur Entwicklung eines Modells politischer Steuerung unter dem Autonomieprinzip soll auf- grund der durch Verbände geprägten Struktur des organisierten Sports zunächst an ver- schiedene Theorien, die das Verhältnis zwischen Staat und Verbänden beschreiben, ange- knüpft werden. Im Rahmen dieser Überlegungen wird dargelegt, inwiefern Sport Gegenstand politischer Steuerung werden kann. In Kapitel 3 werden anhand empirischer Beispiele der Sportpolitik auf Bundesebene unterschiedliche Ziele, Zielgruppen und Inhalte deutscher Sportpolitik dargestellt und mit den zuvor erarbeiteten unterschiedlichen Arten der Staat- Verbände-Beziehungen zusammengeführt. Dabei wird zu zeigen sein, dass einzig die (Spit- zen-)Sportförderung dem entwickelten Steuerungsmodell unter dem Autonomieprinzip ent- sprechen kann. In der empirischen Fallstudie in Kapitel 4 wird diese zunächst auf die Mög- lichkeit einer Makro-Steuerung, welche als eine finanzielle Steuerung zwischen den beiden Teilbereichen des organisierten Sports, dem Breiten- und dem Spitzensport zu verstehen ist, hin untersucht. Für die explizite Betrachtung der Spitzensportförderung wird zunächst auf die Ziele, die der Bund mit dieser verknüpft, eingegangen, bevor in deren fallweisen Betrachtung der Hauptfokus auf der Förderung der Bundessportfachverbände liegen wird. In Kapitel 5 werden sportinterne Steuerungsschwierigkeiten als Hauptproblem einer wirksamen Errei- chung staatlicher Ziele beschrieben und daraufhin analysiert, inwiefern das Steuerungsmo- dell der Autonomie des Sports ein funktionales Prinzip bundesdeutscher Spitzensportförde- rung darstellt.

1.2 Politikwissenschaftliche Quellenlage zum Sport

Im Bereich der Primärquellen gibt es zum Sport eine umfangreiche Datenlage. Aufseiten des Bundes sei hier besonders auf den in regelmäßigen Abständen erscheinenden Sportbericht der Bundesregierung verwiesen (zuletzt BMI, Bundesministerium des Innern 2002), der ei- nen umfassenden Überblick über die sportpolitischen Maßnahmen des Staates gibt und all- gemeine sportpolitische Grundpositionen formuliert. Das im Jahr 2005 überarbeitete Leis- tungssportförderprogramm (ebd.: 2005a) sowie die neu erlassenen Förderrichtlinien für Bun- dessportfachverbände (ebd.: 2005b) legen Grundsätze und Rahmenrichtlinien der Spit- zensportförderung dar. Aufseiten des Deutschen Olympischen Sportbunds (DOSB)¹ be- schreibt das Förderkonzept 2012 die Hauptprinzipien für die Verbandsförderung im Spit- zensport (DSB 2004); zum internen Aufbau der Sportorganisation kann auf deren Satzung zurückgegriffen werden (DOSB 2005). Auf staatlicher wie auch gesellschaftlicher Seite müssen für sportpolitische Stellungnahmen Zeitungsinterviews sowie Positionierungen auf den Internetseiten von BMI und DOSB als die wichtigsten Quellen angesehen werden.

Dass umfangreiche politikwissenschaftliche Abhandlungen über den Sport äußerst rar sind, wurde bereits von verschiedenen Autoren festgestellt (GÜLDENPFENNIG 2001; LÖSCHE 2001: 61; H.E. MEIER 2005: 11; SCHRÖDER 1989: 7). Aus der hier verfolgten staatlichen Steuerungsperspektive wurde Sportpolitik noch keiner Betrachtung unterzogen. Aufgrund dieser Forschungsdefizite fehlt insbesondere eine systematische Zusammenfassung aller staatlichen Sportpolicies und daher häufig auch eine Vorstellung von dem, was Sportpolitik überhaupt ausmacht. Häufig wurde sie lediglich auf die Instrumentalisierung des Sports für fremde Zwecke wie im Dritten Reich oder in der Austragung des Systemkonflikts des Kalten Kriegs reduziert (vgl. PFEIFFER 1987; TEICHLER 1991). Es wird jedoch auf HOULIHAN (1997) einzugehen sein, der in einer komparatistischen Studie einen der wenigen Versuche vor- nimmt, Sportpolitik inhaltlich einzugrenzen. Auch die Autonomie des Sports wurde aus poli- tikwissenschaftlicher Sicht noch nicht weitgehender untersucht, angeknüpft wird bei deren Untersuchung u.a. an SCHRÖDER (1988), der die gesellschaftliche Interessenvertretung des DSB aus einer pluralistischen Perspektive beleuchtete, sowie auf einige weitere Aufsätze, die zumeist auf das Verhältnis zwischen Sportverbänden und Staat in Deutschland eingehen (vgl. HEINEMANN 1996; LÖSCHE 2001; R. MEIER 1995). Darüber hinaus wird auf einige sport- soziologische Erkenntnisse zurückgegriffen (vgl. BETTE und SCHIMANK 2006; CACHAY und THIEL 2000; SCHIMANK 1988).

Die einzige empirische Studie, die an einigen Stellen auch explizit auf das Verhältnis zwi- schen organisiertem Sport und Staat in Deutschland eingeht, stellt bis heute „Verbände im Sport“ von WINKLER und KARHAUSEN (1985) dar, die jedoch vornehmlich die internen Struktu- ren und Abstimmungsprozesse des Sportverbandshandelns darstellt und problematisiert. Zwar sind WINKLER und KARHAUSENS Erhebungen zum Verhältnis zwischen DSB und BMI (ebd.: 219-233) für diese Arbeit besonders relevant, jedoch müssen sie aufgrund ihres Alters mit Vorsicht verwendet werden.

1.3 Ansatz und Methode

Die vorliegende Arbeit ist dem Ansatz nach als Einzelfallstudie konzipiert, die es sich zum Ziel setzt, bundesstaatliche Sportpolitik vornehmlich aus der Policy-Perspektive heraus in ihrer Bandbreite zu erfassen und diese als erklärende Variable für das Ausmaß der Autono- mie des Sports gegenüber dem Staat heranzuziehen. Die für Einzelfallstudien charakteristi- sche Mehrdimensionalität in der Betrachtung eines Untersuchungsobjekts (LAMNEK 2005: 299) erhält die Arbeit vor allem durch die Einbeziehung verschiedener aus den Verbän- detheorien abzuleitender staatlicher Steuerungsmodelle (zuerst in Kapitel 2), zusätzlicher institutioneller (Polity-)Erklärungsfaktoren zur Beantwortung der Forschungsfrage (4.2), durch systemtheoretische Überlegungen zur staatlichen Zielsetzung in der Spitzensportför- derung (4.3), durch den zunächst von empirischen Beispielen abstrahierenden (3) und so- dann konkreten Blick (4) auf Inhalte der Sportpolitik und nicht zuletzt durch die Vielfalt unter- schiedlicher Sportpolicies selbst (3.2). Die Stärke von Fallstudien liegt neben dieser Mehrdi- mensionalität in der Betrachtungsweise auch in der möglichen Methodenvielfalt, die, zu- sammen genommen, zu einem ausführlichen Verstehen des konkreten Untersuchungsob- jekts führen. Der Nachteil von Fallstudien ergibt sich aus der aus der Dimensionenvielfalt direkt resultierenden mangelnden Vergleichbarkeit von Fällen sowie aus dem mangelnden Abstraktionsniveau und der damit verbundenen begrenzten Reichweite in Hinblick auf die Fortentwicklung sozialwissenschaftlicher Theorien (vgl. KENNEDY 2006). Im vorliegenden Fall der Sportpolitik trifft dies vor allem deswegen zu, da die Autonomie eines Gesellschaftsbe- reichs bislang weder als rhetorisches Konstrukt in anderen Politikfeldern verwendet wurde noch als zentrale Bezugsgröße der Politikwissenschaften gedient hat. Dennoch muss die Entwicklung eines Steuerungsmodells unter dem Autonomieprinzip, wie sie im zweiten Kapi- tel vorgesehen ist, als eine Erweiterung und Differenzierung der Steuerungstheorie angese- hen werden, deren Anwendbarkeit auf andere Politikfelder nicht per se ausgeschlossen ist.

Die soeben erwähnte Methodenvielfalt von Fallstudien soll auch in dieser Arbeit zum Zuge kommen. Während zur Etablierung des Theorierahmens in Kapitel 2 die bekannte sozialwissenschaftliche Literatur, primär zur Steuerungstheorie, herangezogen wird, soll die Anwendung dieser in Kapitel 3 vor allem anhand bekannter empirischer Beispiele der Sportpolitik erfolgen. In Kapitel 4 und 5, dem spezifischen Teil der hier vorzunehmenden Fallstudie wird überwiegend mit zwei typischen Techniken der qualitativen Fallstudie zu arbeiten sein: Einerseits werden die bereits angesprochenen Primärquellen der Spitzensportförderung analysiert, andererseits Experteninterviews ausgewertet.

Auf jene Interviews ist kurz ausführlicher einzugehen, da sie explizit im Rahmen der vorlie- genden Studie durchgeführt worden sind. Da die Intention der Befragung sich primär auf die „Exploration von Sachverhalten“ (LAMNEK 2005: 342), also auf Erweiterung der Erkenntnisse über die Prozesse und Abläufe der Spitzensportförderung des Bundes richtete, wurden quali- tativen Interviews gegenüber quantitativen der Vorzug gegeben. Dafür wurden auf Leitfäden gestützte, mündliche Face-to-Face-Interviews durchgeführt, die auf die Gewinnung von Fak- tenwissen über die Abläufe der Förderpraxis sowie auf die Erfassung von Meinungen und Bewertungen der Befragten hinsichtlich dieser abzielten. Bei der Auswahl der Interviewpart- ner² erschien es vor allem entscheidend, die unterschiedlichen Perspektiven aller als in der Spitzensportförderung relevant eingestuften Akteure aufzunehmen. Daher wurde primär dar- auf Wert gelegt, einen Querschnitt von Repräsentanten der folgenden kollektiven Akteure zu erhalten: Im BMI wurden in der Abteilung Sport sowie auf Leitungsebene drei Mitarbeiter³, (teilweise außer Dienst) (BMI-I, BMI-II, BMI-III) sowie im DOSB im Bereich Leistungssport zwei Mitarbeiter (DOSB-I und DOSB-II) interviewt. Des Weiteren wurden ein Mitglied des Sportausschusses des Deutschen Bundestages (MdB-I) und ein Referent eines Bundes- sportfachverbandes (BSPFV-I) befragt. Beim DOSB sowie BMI wurde zudem darauf geach- tet, Interviewpartner möglichst dreier unterschiedlicher Hierarchiestufen zu gewinnen, was im BMI auch im vollen Umfang gelang. Zusätzlich wurde das vonseiten des BMI unterbreitete Angebot der Beantwortung eines Fragenkatalogs wahrgenommen (BMI-F). Diese Antworten sind allerdings mehr noch als in den persönlichen Interviews als sozial erwünscht, im Sinne offizieller Sprach- und Begriffsverwendung, zu bewerten. Insgesamt kann jedoch anhand des empirisch gesammelten Materials die Möglichkeit einer realitätsnahen Beschreibung der Prozesse der Spitzensportförderung als gegeben erachtet werden. Meinungsäußerungen hingegen werden im Einzelnen auf ihre Subjektivität hin zu hinterfragen und lediglich als Thesen unterstützende Angaben zu betrachten sein. Die im Dezember 2005 geführten Inter- views wurden anhand von Tonbandaufzeichnungen vollständig transkribiert und archiviert.

2. Theoretische Vorüberlegungen - Zur Verknüpfung von politischer Steuerung, Autonomieprinzip und organisiertem Sport

Wenn, wie einleitend beschrieben, die Autonomie eines Gesellschaftsbereichs durch die Abwesenheit politischer Steuerung definiert wird, muss einer politischen Steuerung unter dem Autonomieprinzip zunächst eine gewisse Paradoxie unterstellt werden. Mittels der nun folgenden theoretischen Überlegungen soll diese aufgehoben werden: Ausgehend von der Tatsache, dass der organisierte Sport durch eine ausgeprägte Verbändestruktur gekenn- zeichnet ist, sollen in diesem Kapitel anhand der Steuerungstheorie verschiedene Modelle der Staat-Verbände-Beziehungen diskutiert werden. Um diese Erkenntnisse auf den Sport beziehen zu können, wird unter Abschnitt 2.2 festzustellen sein, inwiefern Sport überhaupt Gegenstand politischer Steuerung sein kann und wo speziell bei diesem der Bezugrahmen für die Autonomie zu sehen ist. Ziel des Kapitels ist die theoretische Beschreibung eines Staat-Verbände-Modells, das die weitgehende Autonomie des Sports respektiert, jedoch eine Steuerung des Staates nicht ausschließt.

2.1 Die Theorie politischer Steuerung

2.1.1 Zum Verständnis von politischer Steuerung

Das Steuern eines Staates wird in der wissenschaftlichen Literatur gerne mit dem eines Au- tos verglichen (so z.B. MAYNTZ 1987: 93), um ausgehend von dieser Versinnbildlichung die weitaus größere Komplexität des sozialwissenschaftlichen Steuerungsbegriffs darzustellen: So geht es in beiden Fällen um die Verringerung der Differenz zwischen Ist- und Soll- Zustand (LUHMANN 1988: 326). Während jedoch beim Autofahren vor und nach einer Kurve weitgehende Klarheit über diese Zustände besteht, so sind sie beim staatlichen Steuern Be- standteil rhetorischer Auseinandersetzungen zwischen politischen Akteuren. Diese enden sehr selten in Einigkeit über einen Soll-Zustand als ein konkret messbares Ziel (wie z.B. 20% mehr Medaillen bei den Olympischen Spielen 2020 im Vergleich zu 2004⁴ ), sondern besten- falls in einer Entscheidung über das anzuwendende Instrument (steuerliche Entlastung von Sportvereinen). Auf diese Weise können sich politische Entscheidungsträger einerseits auf ein gemeinsames Instrument einigen, da es hinsichtlich des Ziels unterschiedlich interpre- tierbar bleibt (als Ziel könnte auch eine bessere Integration von Menschen nicht-deutscher Herkunft in die Gesellschaft angesehen werden). Andererseits kann damit vermieden wer- den, dass eine bestimmte Maßnahme infolge von Nicht-Erfüllung des Ziels im Nachhinein politisch angreifbar wird (STONE 1997: 245). Letzten Endes können staatliche Ziele einer Maßnahme auch nachträglich umformuliert werden, insbesondere dann, wenn positive Ne- beneffekte eingetreten sind (20%iger Rückgang der Herzinfarkttoten). Wenn auch diese ausbleiben, kann immer noch das Instrument selbst als Ziel einer bestimmten Politik gelten (also die Förderung des Sports). Dies ist vor allem dann angebracht, wenn, wie im Falle des Sports, dem Gesellschaftsbereich allgemein eine besonders gemeinwohlfördernde Wirkung zugeschrieben wird.

Zur Steuerung zählen jedoch neben Steuerungsziel und -instrument auch ein Steuerungs- subjekt (bzw. -akteur) und ein Steuerungsobjekt (bzw. -adressat) (MAYNTZ 1987: 93). Wäh- rend beim Autofahren eindeutig zwischen Fahrer und Automobil unterschieden werden kann, ist die Differenzierung bei der staatlichen Steuerung wieder um einiges schwieriger. Zu- nächst liegt dies daran, dass der Staat nicht aus nur einem Steuerungsakteur besteht, son- dern aus vielen einzelnen Individuen und Gruppierungen in Exekutive, Legislative und Judi- kative, die darüber hinaus nicht über eine einzige Maßnahme, sondern über eine Vielzahl verschiedener Gesetze, entscheiden bzw. diese umsetzen. Daraus resultieren Probleme der Politikkoordinierung, entweder bereits bei der Politikformulierung zwischen verschiedenen Ressorts bspw. zwischen Ministerien und Parlamentsausschüssen, oder in der Phase der Politikimplementierung, wenn Gesetze anders als der Gesetzgeber es beabsichtigte umge- setzt werden. Die Trennschärfe zwischen Steuerungssubjekt und -objekt geht nun aufgrund der teilweise umfangreichen Beteiligung gesellschaftlicher Akteure in beiden Phasen verlo- ren: So überlässt der Staat in einigen Politikfeldern kollektiven gesellschaftlichen Akteuren einerseits bestimmte Selbstverwaltungsaufgaben und andererseits werden diese Akteure auch in den politischen Willensbildungsprozess einbezogen. Um dabei genauer zu differen- zieren, werden in Abschnitt 2.1.3 die verschiedenen Formen der Einbindung jener Akteure diskutiert; denn in Abhängigkeit der staatlichen Institutionalisierung jener Beteiligungsformen schwankt die Trennschärfe zwischen Steuerungssubjekt- und -objekt und damit auch, wie zu zeigen sein wird, die Autonomie gesellschaftlicher Akteure und Teilsysteme gegenüber dem Staat.

Aufgrund der Relevanz gesellschaftlicher Akteure im Steuerungsprozess wird im Folgen- den auch nicht von staatlicher, sondern von politischer Steuerung gesprochen, welche ein erweitertes Politikverständnis zugrunde legt. In dem Begriff der politischen Steuerung kön- nen danach parlamentarische Ausschüsse genauso wie die häufig kleinteiligen Aushand- lungsprozesse z.B. zwischen Referats- und Abteilungsebene einer staatlichen Behörde und organisiertem Sport mit erfasst werden. Der Kreis der Akteure, die am Politikprozess und damit an der Politikformulierung und -entscheidung teilnehmen, wird somit nicht allein auf die staatlichen reduziert. Zugleich wird damit im Rahmen dieser Arbeit die inhaltlich-materielle (Policy-)Dimension des Politikbegriffs in den Mittelpunkt der Perspektive gerückt (SCHUBERT und BANDELOW 2003: 4). Policies können sich dabei u.a. auf die Bezeichnung eines Politik- felds, auf ein noch umzusetzendes Programm, das sich auf die Gesamtgestaltung eines je- nen gerichtet ist, oder auf eine bestimmte Maßnahme, die durch das politische System getä- tigt wird, beziehen (HOGWOOD und GUNN 1984: 13-19). Mit dem expliziten Bewusstsein dieser Bedeutungsvielfalt wird fortan von Policies bzw. Sportpolicies zu reden sein.

2.1.2 Kritik an der Steuerungsperspektive und Abgrenzung zum Governance-Begriff

Trotz der dargestellten problematischen Trennschärfe der einzelnen Analyseeinheiten zielen steuerungstheoretische Arbeiten darauf ab, zu erklären, ob und warum Steuerung erfolgreich war oder nicht: Die zentrale Perspektive auf den Staat und dessen als intentional erachtetem Steuerungshandeln wird auch mit der Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure nicht aufge- geben. Gerade aus der Unterstellung der Intentionalität staatlichem Handelns erwächst je- doch eine selektive Betrachtung politischer Prozesse, die MAYNTZ als „Problemlösungsbias“ beschreibt (2001: 18): Die Steuerungstheorie unterstellt, staatliche Regelungsprozesse seien allein auf die Lösung gesellschaftlicher Probleme gerichtet und Macht sei lediglich „ein not- wendiges Mittel der Funktionserfüllung“ (MAYNTZ 2004a: 75). Dies blendet selbstverständlich einen breiten Teil politikwissenschaftlicher Erkenntnisse aus. So muss die Gewinnung und Ausübung von Macht in vielen Fällen auch als ein Selbstzweck gesehen werden, mittels de- rer die Akteure eigene Interessen verfolgen. Daher muss die Selektivität des steuerungsthe- oretischen Paradigmas beachtet und die Perspektive bei der späteren Betrachtung der Fall- beispiele nötigenfalls an einigen Stellen erweitert werden. Andernfalls wäre zu befürchten, dass die teilweise bereits erwähnten modellhaft-analytischen Komplexitätsreduktionen zu einem zu korsetthaften und damit untauglichen Abbild der Realität führen. Dies wird insbe- sondere an jenen Punkten wichtig sein, an denen Steuerungsmängel auftreten, die nicht aufgrund von inhaltlichen, sondern interessenpolitischen Zielen auftreten.

Die hier beschriebene Selektivität wird auch in dem häufig als Weiterentwicklung der Steu- erungstheorie beschriebenen Governance-Ansatz beibehalten. Diese geht jedoch noch ein- mal einen Schritt über die bereits in den meisten Steuerungsansätzen vorhandene Aufgabe eines einseitig staatlich-hierarchischem Politikverständnisses hinaus. In ihr ist das Manage- ment von „Interdependenzen zwischen Akteuren“ das Ziel einer institutionalisierten Steue- rung (BENZ 2004: 25). Der Governance-Begriff wirft somit jedoch eher den Blick auf die zivil- gesellschaftliche Selbstregelung. Seine wissenschaftliche Fragestellung kreist nicht mehr primär um die Frage, inwiefern der Staat es schafft, seine Steuerungsabsichten umzusetzen. Vielmehr benötigt der Governance-Ansatz, auch jenseits seiner zweiten Begriffsverwendung, der normativen ‚good governance’, Kriterien, nach denen Effizienz, Effektivität oder auch die demokratische Legitimation einer Governance-Struktur bewertet werden können (BENZ 2004: 27). Aufgrund dieser unterschiedlichen Fragestellungen (MAYNTZ 2004b) wirft er zwar eine weitere sinnvolle Perspektive auf politische Prozesse, zumindest auf nationalstaatlicher Ebe- ne kann diese die Steuerungsperspektive jedoch nur erweitern, nicht aber ersetzen.

Da diese Arbeit jedoch gerade die Rolle des Staates in der Sportförderung analysieren soll, wird auf die Steuerungstheorie zurückgegriffen. Im Rahmen dieser können zudem einige brauchbare Modelle zur Beschreibung des Verhältnisses zwischen Staat und (Dach-)Verbänden eingebunden werden. Diese sind für diese Arbeit von Relevanz, da sie Anhaltspunkte einerseits für eine Einschätzung der relativen Autonomie von Verbänden gegenüber dem Staat und andererseits für etwaige Steuerungsprobleme, das heißt für die nicht wirksame Erreichung bestimmter staatlicher Ziele, geben.

2.1.3 Das Verhältnis von Staat und Verbänden bei der politischen Steuerung

Verschiedene Modelle versuchen, die wesentlichen Merkmale und Funktionen von Staat- Verbände-Beziehungen zu erfassen. Diese sind nicht nur von Staat zu Staat verschieden, sondern auch von Politikfeld zu Politikfeld. Politikfelder sind dabei eine Einteilung von Policy- Typen nach Nominalkategorien, begrenzt durch institutionelle Zuständigkeiten und eine sachliche Zusammengehörigkeit (WINDHOFF-HÉRITIER 1987: 21f.). Aufgrund der hier einge- nommenen Perspektive auf die durch Verbände ausgeübte Autonomie über ihren Gesell- schaftsbereich muss jene institutionelle Begrenzung vor allem entlang der Aktivitäten der Verbände vorgenommen werden⁵.

Über die Politikfelder hinweg können Verbände für den Staat Relevanz einerseits durch ih- re Aggregation und Vertretung kollektiver Interessen bei der Politikformulierung und anderer- seits bei der Politikimplementierung erlangen. Die Pluralismustheorie beleuchtet insbesonde- re den ersten Aspekt: Verbände treten in der politischen Arena als Interessenvertreter ihrer Mitglieder auf und wirken so als gesellschaftliche Akteure am Willensbildungsprozess mit (MAYNTZ 1992: 12). Im schlechtesten Fall resultiert daraus eine undemokratische ‚Herrschaft der Verbände’, in der finanziell und strukturell bevorteilte Verbände unverhältnismäßig stark bei staatlichen Entscheidern Gehör finden. Im besten Fall kann sich auf diese Weise jedoch auch ein repräsentatives Gesamtinteresse formulieren (MAYNTZ 1992: 12; R. MEIER und WINKLER 1995: 230).

Jene Vorstellung der Pluralismustheorie, die die Verbände im ungeregelten Wettbewerb um den meisten Einfluss auf staatliche Entscheidungen ansieht, wird seit den 1970er Jahren vom Konzept des Neo-Korporatismus angezweifelt (CZADA 1994: 45). In diesem nehmen jene Dachverbände, denen von staatlicher Seite bezüglich der Interessenartikulation ein Repräsentationsmonopol für einen bestimmten gesellschaftlichen Bereich anerkannt wird, als „private Interessenregierungen“ (STREECK und SCHMITTER 1985: 143) an institutionalisier- ten Verhandlungsrunden mit dem Staat teil (SCHMITTER 1974: 104). Aus der Steuerungsper- spektive werden derart korporatistisch geprägte Politikfelder insofern als funktional erachtet, als dass in diesen Konflikte in konsensuale Entscheidungen überführt werden können. Als Gegenleistung zur formellen Beteiligung des gesellschaftlichen Akteurs am staatlichen Poli- tikfomulierungsprozess wird von diesem erwartet, dass seine Verbandsmitglieder, die zu- meist auch die Steuerungsadressaten der ausgehandelten Policies darstellen, die Entschei- dungen mittragen. Jenseits der Einbindung der Verbände in die Politikformulierung spielt im Neo-Korporatismus auch die Politikimplementierung eine Rolle, für die Vereinbarungen über bestimmte Selbstverwaltungsaufgaben der Dachverbände festgelegt werden. Im Rahmen dieser Selbstverwaltung wird angenommen, dass die Verbände den staatlichen Zielgruppen näher stehen und daher Policies wirksamer umsetzen können.

Für die Verbände bedeutet eine Beteiligung an solch korporatistischen Arrangements vor allem, dass ihnen und ihren Mitgliedern ein exklusiver Zugang zu staatlichen Leistungen zu- gestanden wird. Dadurch stehen sie nicht im Mitgliederwettbewerb zu anderen Verbänden. So besitzen bspw. die Mitgliedsverbände des DOSB das Exklusivrecht zum Zugang staatli- cher Spitzensportförderung (BMI 2005b: 3), sodass der DOSB in diesem Fall eine Monopol- stellung im Sport einnimmt. Ein solcher Mitgliedschaftszwang bedeutet jedoch nicht zugleich, dass in einem korporatistisch geprägten Politikfeld Absprachen immer bilateral zwischen Staat und Dachverband verlaufen. So können innerhalb diesem durchaus mehrere korpora- tistische Akteure im Konflikt um politische Lösungen stehen, wie in dem dafür geläufigen Beispiel der Arbeits- und Wirtschaftspolitik, in der sich Gewerkschaften und Arbeitgeberver- bände gegenüber sitzen. Es wird jedoch im Folgenden noch von Bedeutung für die Entwick- lung eines Maßstabs der politischen Autonomie eines Verbands sein, zwischen einem sol- chen ‚tripartistischem’, hier verallgemeinernd als ‚multilateralen’ zu bezeichnenden Korpora- tismus einerseits und einem in der wissenschaftlichen Literatur bislang wenig untersuchten ‚bilateral’ korporatistischem Arrangement andererseits zu unterscheiden.

Während also im Modell des Pluralismus Verbände als Interessenvertreter ungeregelt und ohne formale staatliche Anerkennung am Prozess der Politikformulierung teilnehmen, ist im Neo-Korporatismus nicht nur diese, sondern auch die Politikimplementierung zwischen Staat und (Dach-)Verbänden institutionalisiert. Eine sich von diesen Modellen abhebende dritte Variante der politischen Beteiligung von Verbänden findet sich im Sektor der sozialen Dienst- leistungen. Die in diesem Politikfeld aktiven Wohlfahrtsverbände unterscheiden sich zu- nächst von typischen Interessenverbänden: So befinden sie sich in einem besonderen Ver- hältnis zum Staat, da sie in großem Maße von dessen Ressourcentransfer abhängig sind, um ihre Tätigkeit ausüben zu können. Nachdem dieser in Deutschland lange Zeit ebenfalls über ein korporatistiches Arrangement zwischen Staat und wenigen öffentlichen Trägern geprägt war, kam es in den 1990er Jahren zu einer Öffnung der sozialstaatlichen Leistungen in der Wohlfahrtspflege, die zu einem Wettbewerb zwischen den traditionellen öffentlichen mit den privaten und freigemeinnützigen Trägern führte (BACKHAUS-MAUL und OLK 1994: 100; BACKHAUS-MAUL 2000: 28). Da der Staat bei jenen sozialen Leistungen, die ohne öf- fentliche Unterstützung auf dem Markt nicht konkurrenzfähig sind, ein Nachfragemonopol hat, müssen die Träger sich weitgehend nach dessen Anforderungen richten. An die Stelle vom institutionell abgesicherten Status treten leistungsbezogene Vereinbarungen (BACKHAUS-MAUL 2000: 28). Vom pluralistischen Modell hebt sich diese Staat-Verbände- Beziehung insofern ab, als dass in ersterem die Existenz des Verbands nicht von dessen Performanz bei der Interesseneinbringung abhängig, geschweige denn, dass er zwangsläu- fig auf öffentliche Unterstützung angewiesen ist. In korporatistischen Arrangements hingegen können sich die Verbände ihres Monopols bei der Leistungserbringung und somit selbst bei theoretisch gegebener Ressourcenabhängigkeit ihrer regelmäßigen Zuwendungen sicher sein.

Tabelle 1, die hier zunächst die wichtigsten Unterschiede zwischen den Staat-Verbände- Beziehungen aufzeigt, wird in Abschnitt 2.3 zur Entwicklung eines Maßstabs hinsichtlich der Steuerungsmöglichkeiten des Staates sowie der Autonomie der Verbände zu erweitern sein.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Modelle der Staat-Verbände-Beziehungen im Rahmen der politischen Steuerung in ein- zelnen Politikfeldern

Eigene Darstellung, teilweise in Anlehnung an CZADA (1994: 45 nach SCHMITTER 1974: 96)

2.2 Die Autonomie des Sports

Wie bereits erwähnt, soll sich einem Verständnis politischer Autonomie des Sports theore- tisch angenähert werden. Aus systemtheoretischer Perspektive wurden bereits einige Ab- handlungen dazu verfasst (vgl. SCHIMANK 1988; 1995). Deren These von der Unsteuerbar- keit gesellschaftlicher Teilsysteme und damit auch des Sports, könnte zwar als Argument für das Autonomieprinzip staatlicher Sportpolitik herhalten und Hinweise auf etwaige Steue- rungsprobleme liefern; sie kann jedoch nicht analysieren, inwiefern der Staat eventuell doch versucht, in den Sport einzugreifen, geschweige denn erklären, weshalb eine staatliche Steuerung vielleicht sogar funktioniert⁶. Daher soll hier anhand der Mehrebenenstruktur des Gesellschaftsbereichs des organisierten Sports beschrieben werden, inwiefern Sport als ein vom Staat zu steuerndes Objekt verstanden werden kann. Dazu wird zunächst der Gesellschaftsbereich des organisierten Sports in Anlehnung an GÜLDENPFENNIG (1981: 23-30; 2000: 319) in ein „kulturelles Tätigkeitsfeld“⁷ (TIEDEMANN 2006) und ein institutionelles System unterteilt sowie sodann die für den Sport relevanten Berührungspunkte mit anderen gesellschaftlichen Teilsystemen dargestellt. Im Anschluss daran wird zu klären sein, auf welche Bezugsrahmen sich die Autonomie des Sports beziehen kann.

2.2.1 Die Mehrebenenstruktur des organisierten Sports

Sport an sich betrachtet ist zunächst die körperliche Betätigung einzelner oder mehrerer In- dividuen, die nach auf sozialer Übereinkunft beruhenden Regeln abläuft (LÖSCHE 2001: 46). Es ist insbesondere das universale und intersubjektive Regelwerk, das von den Sportlern unabhängig von Weltanschauungen, Hautfarbe oder Religionszugehörigkeit akzeptiert wer- den muss, um am Wettkampf teilnehmen zu können und die das Sporttreiben für sich ge- nommen zunächst einmal vollkommen unpolitisch macht: Es gibt weder den kapitalistischen noch den sozialistischen Weitsprung, „sondern einzig den nach Zentimetern vermessenen“ (KROCKOW 1996: 359f.). So befinden sich die Athleten bei der Ausübung ihres Könnens in- nerhalb eines eindimensionalen Bezugsrahmens, der normativ nach Sieg und Niederlage unterscheidet und der keine weiteren politischen Interpretationen zulässt. Es wird damit der Blick auf die Ebene des kulturellen T ä tigkeitsfelds des Sports geworfen . Im Rahmen dieser Perspektive erfüllt das Sporttreiben im Gegensatz zur Politik ausschließlich einen Eigen- zweck, der nicht auf die Veränderung der institutionellen Umwelt angelegt ist, sondern der in der Austragung eines künstlich erzeugten Konflikts liegt (GÜLDENPFENNIG 1981: 26f.; 2000: 319). Die Perspektive vom unpolitischen Eigensinn des Sports mag auch auf die meisten Sporttreibenden zutreffend sein: Als Teil sozialisierender Freizeitgestaltung angesehen, wird der Sport weder Auslöser noch Gegenstand politischer Auseinandersetzungen.

Der Begriff der Mehrebenenstruktur im Sport deutet bereits auf die Einbettung der Sportak- tivitäten in das institutionelle System des Sports hin. Erst durch die institutionelle Vernetzung des Sporttreibens erhält dieses einen Charakter als eigenständigen Gesellschaftsbereich: So würde Sport im Sinne etwa des sonntäglichen Fußballspielens einer Gruppe von Freunden im Park oder das gelegentliche Joggen im Wald kaum als ein solcher bezeichnet werden können. Wichtig ist es jedoch auch auf den Perspektivenwechsel, der beim Verlassen des kulturellen Tätigkeitsfelds vorgenommen wird, hinzuweisen: Während innerhalb diesem Sport eine Freizeit- oder Lebensgestaltung als Eigenzweck darstellt, stellt das institutionelle System das die Sportausübung prägende Umfeld dar. Diese institutionelle Ebene des Sports erklärt sich primär aus dessen notwendiger Organisation wie bspw. bei der Durchführung von Wettkämpfen und Trainingsmaßnahmen. Neben dieser internen Orientierung, tritt der organisierte Sport jedoch auch mit seinem Umfeld in Kontakt, so z.B. bei der Organisation von Sportplätzen und -hallen oder bei der Gewinnung von Sponsoren. Aufgrund der an- wachsenden Größe des organisierten Sports und steigender Ansprüche an den Sport aus dessen Umfeld werden auch dessen zu erbringenden Leistungen vielfältiger und komplexer. Daher sind heutige Sportverbände oftmals ein komplexes ausdifferenziertes Gerüst haupt- amtlicher und ehrenamtlicher Strukturen mit einer Vielzahl von Gremien. Wie in allen großen ausdifferenzierten Organisationen kommt es damit auch in Sportverbänden zur Herausbil- dung eigenständiger Tätigkeitsformen, von Zielen und Normen sowie Organisations- und Entscheidungsstrukturen (GÜLDENPFENNIG 1981: 27), welche für ein institutionalisiertes ge- sellschaftliches Teilsystem charakteristisch sind. Diese Institutionalisierung des Gesell- schaftsbereichs zeigt sich im organisierten Sport u.a. in der Entstehung exakter Regelwerke, in der Differenzierung der Verbändestruktur und in der Herausbildung von Organisationszie- len.

Insbesondere bei letzteren ist der Einfluss des gesellschaftlichen Umfelds des Sports zu beleuchten: Durch die Schnittstellen zu anderen gesellschaftlichen Teilbereichen kann vor allem die Herausbildung von Organisationszielen jenseits eigener organisationaler Erforder- nisse auch durch das gesellschaftliche Umfeld geprägt werden. Die Frage, ob die eigenen Erfordernisse oder das Umfeld als entscheidender anzusehen sind, stellt somit die institutio- nentheoretische Formulierung der Fragestellung nach der Autonomie des Sports dar. Diese zeigt, dass die Normsetzung durch den organisierten Sport keineswegs ausschließlich aus dem Eigenzweck des Sporttreibens heraus entwickelt sein muss. Ein Beispiel hierfür stellt die Vergrößerung der Spielbälle im Tischtennis dar, wodurch das Spiel verlangsamt, somit ein größeres Zuschauerinteresse geweckt und damit auch eine bessere Vermarktung der Sportart erreicht werden sollte. Gerade der Privatwirtschaft wird ein wachsender Einfluss auf den Sport und somit eine Bedrohung seiner Autonomie durch diese unterstellt. Daraus lässt sich eventuell auch erklären, weshalb die Anzahl der Untersuchungen über die Auswirkun- gen der Kommerzialisierung und Medialisierung des Sports die Anzahl politikwissenschaftli- cher Bearbeitung des Themas weitaus übersteigt (GÜLDENPFENNIG 2001: 81).

Abbildung 1 verdeutlicht die hier angestellten Überlegungen und zeigt weitere Gesell- schaftsbereiche im Umfeld des organisierten Sports, die auf ihn einwirken können. Diese sind somit auch für die staatliche Steuerungsperspektive nicht unwichtig, denn durch diese kann der Staat nicht nur in direkter Einwirkung auf den organisierten Sport Einfluss ausüben, sondern auch indirekt über dessen institutionelles Umfeld⁸.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Gesellschaftsbereich ‚Organisierter Sport’ und angrenzende Gesellschaftsbereiche eigene Darstellung

Die Perspektive auf den Sport als einen Mehrebenen-Gesellschaftsbereich bietet für das Verständnis der Steuerung des Sports wichtige Erkenntnisse. Zunächst zeigt sie, dass das kulturelle Tätigkeitsfeld des Sports an sich aufgrund dessen Eigenzwecks unpolitisch ist. Erst durch die Herausbildung eines Gesellschaftsbereichs des organisierten Sports, der durch institutionalisierte Strukturen, Werte und Normen einen inneren Zusammenhang erhält, kann dieser überhaupt eine politische Relevanz entwickeln. Hieraus erklärt sich, dass eine staatli- che Steuerung an eben jener institutionellen Gestaltung des Sports ansetzen muss. Im Um- kehrschluss muss eine Autonomie des Sports bedeuten, dass auf eine solche Steuerung verzichtet wird.

2.2.2 Unterschiedliche Bezugsrahmen der Autonomie des Sports

Während bislang der organisierte Sport als sehr passiver Gesellschaftsbereich angesehen wurde, soll nun beleuchtet werden, inwiefern dieser Bereich von ihm auch aktiv gestaltet wird. Dafür muss jedoch eine Unterscheidung zwischen Gesellschaftsbereich des organisier- ten Sport einerseits und der Sportorganisation als den diesen vertretenden Akteur anderer- seits vorgenommen werden. Autonomie vor diesem Hintergrund muss als „die Fähigkeit von […] Organisationen […] ihre Ziele und Entscheidungsprämissen im Verhältnis zur jeweiligen Umwelt soweit wie möglich selbst zu bestimmen“ (SCHULTZE und WASCHKUHN 1998: 60) begriffen werden, also als ein Synonym für Unabhängig- und Selbstständigkeit eines Ak- teurs. Diese Perspektive, die die Handlungs autonomie der den organisierten Sport repräsen- tierenden Organisation in den Fokus nimmt, unterscheidet zugleich die vorliegende Arbeit von bisherigen systemtheoretischen Untersuchungen der Autonomie des Sports.

Im Kontrast zum vorherigen Abschnitt wird dabei eine in Wissenschaft und öffentlicher Dis- kussion bislang nicht beantwortete Frage deutlich: Bezieht sich die Autonomie des Sports auf die grundgesetzlich abgesicherte Vereinsautonomie, das heißt vor allem die Satzungs- hoheit und Selbstregelungsfähigkeit der Vereine, oder auf die Autonomie der Sportorganisa- tion über ‚ihren’ gesamten Gesellschaftsbereich? Während die Autonomie des Sports ge- genüber dem Staat allein mit der rechtlichen Vereinsautonomie begründet wird (BMI 2002: 15; EULERING 2002: 277), ist der tatsächliche Anspruch des organisierten Sports wesentlich weit reichender. So lässt bspw. die Argumentation, dass ein staatlich erlassenes Anti- Doping-Gesetz die Autonomie des Sports gefährde (ARBEITSGEMEINSCHAFT WINTERSPORT 2006; HAUSDING 2006), erkennen, dass der organisierte Sport eine Hoheit für ‚seinen’ ge- samten Gesellschaftsbereich reklamiert. Auch das einleitende Zitat von DAUME bringt dies unmissverständlich zum Ausdruck. Eine solche Autonomie, die sich über die Satzungs- und Selbstverwaltungshoheit hinaus auch auf die gesetzlichen Rahmenbedingungen des Sports ausdehnt, lässt sich jedoch nicht mehr gerichtlich, sondern nur noch politisch erstreiten. Dass das Autonomiekonstrukt primär eine politische Forderung auf einen gesellschaftlichen Hoheitsbereich als ein einzuklagendes Recht darstellt, zeigt sich auch daran, dass es in kei- nem Fall, in dem mit ihm politisch argumentiert wurde, Gegenstand gerichtlicher Prozesse wurde. Somit bleibt die Autonomie des Sports von allen politischen Akteuren frei und rheto- risch unterschiedlich interpretierbar.

Diese bisher selbst wissenschaftlich weitgehend verborgen gebliebenen unterschiedlichen Bezugsrahmen der Autonomie-Argumentation müssen einerseits mit der zumeist nur sys- temtheoretisch vorgenommenen Untersuchung des Sports erklärt werden. Anderseits wird auch die Zugehörigkeit zum Gesellschaftsbereich des organisierten Sports in Deutschland im Prinzip durch die in der Sportorganisation, also konkret dem Deutschen Olympischen Sport- bund (DOSB), organisierten Mitglieder abgegrenzt. Daraus folgt sodann, dass der DOSB

zugleich den wichtigsten kollektiven Akteur im Sport darstellt und dieser somit mit dem Ge- sellschaftsbereich des organisierten Sports zu einfach gleichgesetzt wird, was an GÜLDEN- PFENNIGS Gleichsetzung von Institution und Akteur deutlich wird: „Sport als […] institutionel- les System [ist] politikfähig“ (2001: 72). Problematisch ist dabei jedoch die daraus folgende Implikation, dass der organisierte Sport alleinig sein institutionelles System und damit seinen Gesellschaftsbereich gestalten könne. Wenngleich dies zwar aufgrund fehlender anderer Akteure innerhalb des Gesellschaftsbereichs in vielen Fällen auch zutreffen mag, vernach- lässigt dies jedoch das Entstehen und Verändern von Institutionen von außerhalb des Ge- sellschaftsbereichs und somit einer möglichen Einschränkung der Autonomie des Sports. Um beim oben angebrachten Beispiel zu bleiben: Ein gesetzlicher Anti-Doping-Vorstoß be- deutet zwar eine Einmischung in die Autonomie des Gesellschaftsbereichs Sport, konkret die organisationale Autonomie des Sports. Die Satzungshoheit des Verbandes bleibt bestehen, nur der institutionelle Rahmen des Sports verändert sich. Um diese analytische Unterscheidung zu erhalten, muss in GÜLDENPFENNIGS Überlegungen die Sportorgani- sation zwar als durch ihren Gesellschaftsbereich institutionell geprägt aufgefasst werden, jedoch muss sie auch innerhalb diesem als Akteur hervortreten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Die Art der Eingriffe in die Autonomie des Sports eigene Darstellung

Aufgrund der politisch und juristisch ohnehin unbestrittenen Vereinsautonomie soll in dieser Arbeit der größere Bezugsrahmen zur Autonomie untersucht werden: Staatliche Eingriffe in die Autonomie des Sports sind daher all diejenigen, die den Gesellschaftsbereich Sport in seiner institutionellen Gestaltung zu verändern suchen und damit, aufgrund ihres beschrie- benen Alleinvertretungsanspruchs, die Gestaltungshoheit der Sportorganisation über den Gesellschaftsbereich des organisierten Sport einschränken. Diese Überlegungen werden durch Abbildung 2 verdeutlicht: Die Überschneidung von Staat und Sportorganisation stellt einen Eingriff in die Verbandsautonomie dar. Hier sollen aber insbesondere jene staatlichen Sportpolicies untersucht werden, die das institutionelle System des organisierten Sports ver- suchen zu steuern, welches im vorangegangenen Abschnitt bereits eingehender beschrie- ben wurde. Die Organisation des Sports muss jedoch als Teil des institutionell geprägten Gesellschaftsbereichs angesehen und nicht gleichgesetzt werden mit diesem. Somit wird ihr die Rolle eines kollektiven Akteurs, der sein Umfeld aktiv zu gestalten versucht, zugerechnet.

2.3 Politische Steuerung unter dem Autonomieprinzip

Um im Folgenden einen positiven Steuerungsansatz, der einem Teilsystem weitgehende Autonomie zugesteht, formulieren zu können, muss gegenüber den puristischen Begriffsver- wendungen eine Relativierung vorgenommen werden. Diese scheint in Anbetracht des poli- tisch-rhetorischen Gehalts, das dem Autonomieprinzip zweifelsohne innewohnt, auch durch- aus gerechtfertigt. Unter dieser Relativierung werden im Folgenden die oben beschriebenen Modelle der Staat-Verbände-Beziehungen die Möglichkeit bieten, sich theoretisch jenem Steuerungsmodell zu nähern, dem die Autonomie eines Verbandes in seinem Gesellschafts- bereich am nahesten kommt.

In pluralistisch geprägten Politikfeldern herrscht generell eine große Unabhängigkeit der Interessensverbände vom Staat. Deren Handlungen können von ihnen im Rahmen der allgemeinen Gesetzgebung frei bestimmt und entlang ihrer partikularen Mitgliederinteressen, vorgenommen werden. Sie müssen nicht in Aushandlung mit dem Staat entlang des Allgemeinwohls ausgerichtet werden. Jedoch wird jenen Organisationen kein Repräsentationsmonopol über Interessen einer bestimmten Bevölkerungsgruppe, geschweige denn über einen gesamten Gesellschaftsbereich, zugestanden. Auch wird ihnen nicht das formale Recht zugestanden, sich überhaupt an dessen politischer Gestaltung zu beteiligen. Die Autonomie bezieht sich daher lediglich auf den eigenen Verband.

Ähnlich verhält es sich im Modell der Wohlfahrtsverbände. Zwar wird hier die Politikimple- mentierung auf die Verbände übertragen und diese werden damit auch formal als Träger anerkannt, jedoch kann keiner von diesen dabei Exklusivrechte für sich beanspruchen. Mit steigender Anzahl von Leistungsanbietern schwindet der ohnehin geringe Einfluss auf die Gestaltung des Gesellschaftsbereichs: Je mehr Konkurrenten in diesem auftreten, desto größer ist die Möglichkeit des Staates, sich die ihm genehme Form der Leistungsanbietung auszusuchen und desto exakter müssen die Verbände auf dessen Anforderungen eingehen. Aufgrund der finanziellen Abhängigkeit dieser Verbände von Projektfinanzierungen, könnten weitergehende empirische Untersuchungen untersuchen, ob denn deren innere verbandliche Autonomie hinsichtlich der Organisationsziele gewahrt bleibt. Dies trifft z.B. dann zu, wenn der Staat die Gewährung von Geldern von der Erfüllung bestimmter Auflagen abhängig macht.

Im hier so genannten multilateralen Korporatismusmodell wird Dachorganisationen ein Repräsentationsmonopol hinsichtlich einer bestimmten Bevölkerungsgruppe zugestanden und sie nehmen neben der Politikimplementierung auch an der Politikformulierung teil. Da das Korporatismusmodell hier auf eine Konsensfindung entlang mehrerer beteiligter kollektiver Akteure abzielt, kann ihnen zwangsläufig keine Alleinvertretung für einen gesamten Gesellschaftsbereich eingeräumt werden. Vielmehr kann aufgrund der Selbstverpflichtung der Verbände, ausgehandelte Kompromisse als dauerhaft verbindlich anzusehen, sogar die eigene verbandliche Autonomie eingeschränkt werden. Aber auch hinsichtlich der autonomen Selbstbestimmung über den eigenen Gesellschaftsbereich muss angenommen werden, dass diese mit steigender Anzahl von verhandelnden Akteuren, aufgrund des geringeren Einflusses auf die Verhandlungsergebnisse, abnimmt.

Im bilateralen Korporatismus hingegen ist das Politikfeld von nur zwei Akteuren, dem Staat und einem gesellschaftlichen, bestimmt. Letzterem kann dabei die Vertretung eines gesam- ten Gesellschaftsbereichs zukommen. Die Autonomie eines kollektiven Akteurs über ‚seinen’ Gesellschaftsbereich bei der Politikformulierung und der -implementierung kann hier allen- falls durch den Staat selbst eingeschränkt werden. Der bilaterale Korporatismus bedeutet damit die weitestgehende mögliche Annäherung an die ‚autonome Steuerung’. Einem Ver- band wird das Repräsentationsmonopol für einen Gesellschaftsbereich zugestanden, er wird als einziger in den Politikformulierungsprozess eingebunden und ist auch einziger Träger der jeweiligen -implementierung für diesen Gesellschaftsbereich. Jedoch muss einschränkend angemerkt werden, dass ein bilateral-korporatistisches Arrangement nur als notwendige, nicht aber als hinreichende Bedingung für die politische Autonomie eines Gesellschaftsbe- reichs angesehen werden kann: Dies ist darin begründet, dass einerseits der Staat sich wei- terhin das Recht vorbehält, direkt steuernd einzugreifen, und andererseits im Sinne des „Schattens der Hierarchie“ (SCHARPF 1992: 25) auch indirekt das Handeln des gesellschaftli- chen Akteurs in Richtung der Gemeinwohlorientierung beeinflusst werden kann.

Nach diesen Überlegungen kann an dieser Stelle die in Abschnitt 2.1.3 begonnene Tabelle erweitert werden: Tabelle 2 enthält die wesentlichen Merkmale, die die Autonomie eines Verbandes über seinen Gesellschaftsbereich begrenzen bzw. erweitern können. Im kommenden Kapitel kann nun ermittelt werden, welchem Modell die politische Steuerung des Sports in Deutschland am Nahesten kommt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Modelle der Staat-Verbände-Beziehungen nach Merkmalen der Autonomie eines Verban- des über seinen Gesellschaftsbereich im Rahmen der politischen Steuerung eigene Darstellung

3. Das Autonomieprinzip als zutreffendes Leitprinzip bundesdeutscher Sportpolitik?

Im folgenden Kapitel soll anhand einiger empirischer Beispiele eine große Bandbreite von den organisierten Sport direkt berührenden Policies dargestellt und nach deren gesellschaftlichen Zielgruppe kategorisiert werden. Indem diese Sportpolicy-Kategorien sodann den zuvor beschriebenen Staat-Verbände-Beziehungen zugeordnet werden, wird es bereits auf dieser allgemeinen Ebene möglich sein festzustellen, welche Policies dem Autonomieprinzip am Nahesten kommen. Durch diese allgemeine Ebene der Betrachtung ist es möglich, einerseits den Großteil der sehr vielfältigen Arten von Sportpolicies abzudecken und andererseits eine Einschränkung des weiteren Untersuchungsgegenstandes für die konkretere Fallstudie im darauf folgenden Kapitel dieser Arbeit vorzunehmen. Das wird an einem nachfolgend dargestellten Steuerungsmodell des Sports erläutert.

3.1 Ein staatliches Steuerungsmodell des Sports

Zur Veranschaulichung der Steuerung des Sports wird Abbildung 1, die vom Sport als einem gesellschaftlichen Teilsystem ausgeht und die Ebenen dessen innerer Ausdifferenzierung aufzeigt, wie folgt modifiziert und erweitert: Zunächst tritt der Staat aus dem bislang als gleichwertig angesehenen Umfeld des Sports als Steuerungs akteur heraus. Gesellschaftli- che, kollektive Akteure werden in der Steuerungstheorie als relevant angesehen, denn erst die kollektive Vertretung individueller Aktivitäten bietet dem Staat die Möglichkeit, wirksam auf diese Einfluss zu nehmen. Im Falle des Sports ist dies die Einbettung der Sportler in Vereine und diese wiederum in entsprechende (Dach-)Verbände. Kollektive Akteure, die den Anspruch erheben, die Interessen der Sporttreibenden zu vertreten, stellen somit für den Staat die Ansprech- und Verhandlungspartner seiner Interessen dar. Solche Organisationen erhalten damit eine intermediäre Mittlerfunktion zwischen den Mitgliederinteressen und dem am Gemeinwohl interessierten Staat. Diese können zum Teil durchaus spannungsgeladen sein, da der Staat Gegenleistungen für die eigenen Maßnahmen einfordern kann, die nicht zwangsläufig im Interesse der Sporttreibenden sein müssen. Insbesondere einige Sportpoli- cies beziehen sich allenfalls in geringem Maße auf die bereits aktiven Sportler und vielmehr auf die Menschen, die noch nicht in den organisierten Sport eingebunden sind und / oder auf eine bestimmte soziodemographische Zielgruppe wie bspw. alte Menschen oder Migranten. Da in den meisten Fällen Sportorganisationen Träger auch solcher Sportpolicies darstellen, muss das Bild des Sports als Steuerungsobjekt auch um jene spezifischen Zielgruppen so- wie allgemein der Gesamtgesellschaft erweitert werden. Zuletzt verlangt die hier vorgenom- mene Einteilung in Steuerungsakteur, -objekt und -zielgruppen eine modellhafte, hierarchi- sche Vorstellung, die in Abbildung 3 ersichtlich wird.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Staatliches Steuerungsmodell des Sports eigene Darstellung

3.2 Kategorisierung staatlicher Sportpolicies

Staatliche Sportpolitik versucht also zuweilen Ziele zu erreichen, die außerhalb des organi- sierten Sports liegen. Diese Erkenntnis wird in der Literatur häufig als Instrumentalisierung des Sports aufgefasst. Demzufolge folgert GROLL, dass Sportpolitik in eine sportbezogen- intentionale Dimension, bei der „die intendierte Wirkung sportpolitischer Interaktionen inner- halb des Systems des Sports (Gestaltung des Sports)“ und in eine instrumentale Dimension, bei der die Wirkung „außerhalb, in politischen oder anderen gesellschaftlichen Bereichen liegt“ zu unterscheiden sei (2005: 58). Dieses Verständnis von Sportpolitik wird im Folgen- den, insbesondere für die bislang zu wenig erforschte „alltägliche“ Sportpolitik, (GÜLDENPFENNIG 2000: 321) zu problematisieren und differenzieren sein.

3.2.1 Instrumentalisierende Sportpolicies und funktionalisierende Sportförderung

Zu den wenigen ausführlich wissenschaftlich diskutierten Fällen der Sportpolitik gehören bis heute die unter der Überschrift „Instrumentalisierung des Sports“ behandelten empirischen Beispiele. Dazu gehören vor allem die Boykotte der Olympischen Spiele 1980 in Moskau sowie 1984 in Los Angeles zu Zeiten des Kalten Krieges (so z.B. GÜLDENPFENNIG 1980 oder PFEIFFER 1987). Sie treffen eindeutig die Definition der Instrumentalisierung nach GROLL, demzufolge die Wirkung sportpolitischer Interaktion außerhalb des Sports „in politischen oder anderen gesellschaftlichen Bereichen“, liegt (GROLL 2005: 58): Das Nicht-Antreten von Nati- onalmannschaften beim jeweiligen Systemgegner ist hier nicht auf die Gestaltung des Sports, sondern auf die Gestaltung der Außenpolitik gerichtet. Ebenso sind die 1936 im Drit- ten Reich durchgeführten Olympischen Spiele zu bewerten, mit denen sich die Nationalso- zialisten der Welt als friedliebende Nation zu präsentieren versuchten (TEICHLER 1991: 165; WINKLER 1972: 37). Neben diesen spektakulären Einzelfällen, in denen Sport als diplomati- sches, außenpolitisches Instrument verwendet wurde, identifiziert HOULIHAN in international vergleichender Perspektive fünf weitere staatliche Hauptmotive für Eingriffe: Sport als ein Mittel zur präventiven Gesundheitspolitik, zur Erhöhung der militärischen Bereitschaft, zur Integration verschiedener sozialer Gruppen, zur Erhöhung des internationalen Prestiges so- wie zur wirtschaftlichen Entwicklung (1997: 62-66). Mit Ausnahme der militärischen Bereit- schaft werden diese Funktionen auch im Sportbericht der Bundesregierung dem Sport zuge- ordnet (BMI 2002: 10f., 15). HOULIHAN kommt demnach zu der Schlussfolgerung, dass der Staat den Sport fast ausschließlich als Instrument ansieht: „governments view sport almost exclusively in instrumental terms, as a convenient and malleable means towards some other policy objective” (1997: 66).

Ein solches Instrumentalisierungsverständnis wird in der Literatur zwar häufig vertreten (vgl. CACHAY und THIEL 2000: 155), jedoch wird weder eine solche Globalkategorie noch eine rein deskriptive Unterscheidung von Sportpolicies, einer analytisch differenzierten, ins- besondere hinsichtlich des Autonomiegrades des Sportbereichs hin ausgelegten Untersu- chung, gerecht. Um die genannten Beispiele voneinander zu differenzieren, muss sich eine Definition der Instrumentalisierung nicht nur auf den Wirkungsbereich von Sportpolicies be- ziehen, sondern auch auf die Steuerungswirkung auf den Sport. Deklariert der Staat be- stimmte gesellschaftspolitische Ziele, so können sich gesellschaftliche Akteure wie auch die Sportorganisation an diesen ausrichten. Aufgrund der Vielzahl der ihm staatlich zugeschrie- benen Funktionen kann der Sport mit der Durchführung verschiedener Projekte diese versu- chen auszufüllen sowie sich als für die Implementation staatlicher Policies relevant zu prä- sentieren. Durch monetäre Anreize in Form von Projektgeldern kann es somit dem Staat gelingen, Organisationsziele der Sportorganisation zu verändern bzw. um weitere zu ergän- zen und so den Sport mitzugestalten, ohne diesen jedoch für außenpolitische Zwecke zu instrumentalisieren. So wird bspw. mit dem vom Bundesministerium des Innern finanziell unterstützten Programm „Integration durch Sport" des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB) die Integration von Zuwanderern in den organisierten Sport und damit in die Gesell- schaft gefördert (DOSB 2006b). Dies ist ein typisches Projekt für den organisierten Sport in Deutschland, das ein bestimmtes Ziel verfolgt und zum Einen durch Module in zumeist gut organisierten Großvereinen und zum Anderen durch Module mit durch die Sportorganisation separat von den Vereinen beschäftigten qualifizierten Fachkräften durchgeführt wird. Ent- scheidend ist dabei wieder die Perspektive, denn dabei wird die Ebene der Sportorganisation gesteuert. Das Tätigkeitsfeld der bereits in den Vereinen Sporttreibenden wird allenfalls am Rande von diesen Zusatzaktivitäten tangiert, indem verschiedene Extramaßnahmen durch- geführt werden. Wichtig zur Unterscheidung zur Instrumentalisierung ist also: Selbst wenn die Gestaltung des organisiert betriebenen Sports selbst nicht das Ziel einer bestimmten Policy ist, so kann diese jedoch zumindest jenen Nebeneffekt hervorrufen. Im Projekt „Integ- ration durch Sport“ hat der Sport z.B. Teile seiner Organisationsziele an den integrationspoli- tischen Zielen des Staates ausgerichtet.

Im Hinblick auf die erwähnten Boykotte verhält es sich jedoch anders: Hier wurde ein in den Sportbereich aktiv politischer Eingriff getätigt, der aufgrund der Spaltungsgefahr der in- ternationalen Sportbewegung deutlich mit deren Interessen in Konflikt stand und auf die Ges- taltung des Sports keinerlei Effekte sondern ausschließlich auf die der Außenpolitik hatte⁹ (PFEIFFER 1987: 463). Im Gegensatz zur projektweisen Unterstützung des Sports, zur Erfül- lung einer bestimmten gesellschaftlichen Funktion unterscheidet sich staatliche Instrumenta- lisierung des Sports also darin, dass ihm einseitig Funktionen zugeschrieben und / oder ab- verlangt werden, die keinen gestalterischen Einfluss auf den organisierten Sport haben und die nicht in dessen eigen artikuliertem Interesse¹⁰ liegen. Die hier vorgenommene Differen- zierung des Instrumentalisierungsbegriffs begrenzt diesen somit auf jene Policies, die ledig- lich ein Interesse auf die mögliche Außenwirkung des Sports abzielen. Sportpolicies, bei de- nen der Staat auf eine vom Sport selbst anerkannte funktionale Nutzung des Sports abzielt und diese unterstützt, sollen als Funktionalisierung des Sports angesehen werden.

3.2.2 Generelle Sportförderung

Die schwierige Differenzierung zwischen Politikinstrument und Politikziel wurde bereits in Abschnitt 2.1.1 dargestellt. Um diese dennoch für den Sportbereich in Abgrenzung zum Vo- rangegangenen zu skizzieren, soll der Sport als explizites Politikziel im Rahmen allgemeiner und genereller Sportförderung gelten. Aufgrund des im Sportbericht des Bundes deklarierten Ziels der „Umfassende[n] Sportförderung“ (BMI 2002: 10) wird hier unabhängig eines explizi- ten Nachweises der allgemeinen Funktionserfüllung des Sports finanzielle Unterstützung gewährt. In Abgrenzung zum Vorherigen wird an dieser Stelle des Sportberichts auf die all- gemein wichtige soziale Funktion des Sports verwiesen (ebd.) und dieser nicht als Instru- ment zur Erreichung eines bestimmten Ziels ausgegeben. Die generelle Sportförderung zielt also auf die Ermöglichung einer breiten Partizipation aller gesellschaftlichen Schichten am Sport ab, damit dieser all seine ihm zugeschriebenen sozialen Funktionen erfüllen kann (ebd.: 13). Innerhalb dieser Sportpolicies geht es also nicht um eine für jede einzelne staatli- che Förderung konkret gegenrechenbare Gegenleistung. Wichtiger ist eine generelle gesell- schaftspolitische Legitimationsbasis, welche eine mögliche eigenständige Ausrichtung des organisierten Sports nach allgemein anerkannten Gemeinwohlzielen mit einbezieht.

Der Zweck der generellen Sportförderung liegt also in der Förderung des organisierten Breitensports. Die Zielgruppe der generellen Sportförderung liegt also primär außerhalb des Sports. Durch zumeist kostenfreie Bereitstellung der Sporthallen und -plätze, Steuerverzicht durch den Gemeinnützigkeitsstatus, die Vergabe von Lotto-Mitteln an Sportorganisationen (LÖSCHE 2001: 59) und Bezuschussung zu Trainergehältern sollen geringe Mitgliedsgebüh- ren und somit eine breite gesellschaftliche Sportpartizipation ermöglicht werden. Spätestens in den 1960er Jahren hat sich der organisierte Sport in Deutschland darauf eingestellt: Im Rahmen seiner gesamtgesellschaftlichen Öffnung wurde der Slogan „Sport für alle“ vom Deutschen Sportbund propagiert (SCHRÖDER 1989: 52). Seither wurden durch dessen Unter- organisationen auch immer wieder Kampagnen zur Mitgliedergewinnung in allen gesell- schaftlichen Schichten durchgeführt. Da der Staat an die Bereitstellung genereller Sportför- derung keine allgemeinen Bedingungen knüpft, übt diese kaum eine gestaltende Steue- rungsfunktion auf den Sport selbst, sondern allenfalls auf die gesellschaftlichen Akteure un- tereinander aus.

Theoretisch wäre zwar eine Steuerungswirkung aufgrund eines allgemeinen Legitimations- drucks denkbar: Demnach müsste der organisierte Sport, um seine generelle Förderungs- würdigkeit zu erhalten beziehungsweise auszubauen, sich auch um die Qualität der ihm zu- geschriebenen gesellschaftlichen Beiträge sorgen und beweisen, dass die von ihm prokla- mierten positiven Funktionen in den Vereinen entsprechend auch erfüllt werden. Dass der Staat durch die generelle Sportförderung jedoch einen solchen Legitimationsdruck auf den Sport ausübt, ist aufgrund seiner sehr weitflächigen, wenig konkret messbaren Anforderun- gen und vor allem im Hinblick auf seine 27 Millionen Mitgliedschaften kaum vorstellbar. Vor diesem Hintergrund meint HEINEMANN, dass sich der organisierte Sport allzu häufig auf das Argument der öffentlichen Aufgabenerfüllung zurückziehen kann (1996: 181). Tatsächlich fallen in den Sportberichten der Bundesregierung wie auch in sportpolitischen Reden seit Jahrzehnten immer wieder die bereits erwähnten Funktionen des organisierten Sports auf, ohne dass dies auf eine wissenschaftliche Fundierung fußt, die zumindest ein differenzierte- res Bild der Lage darstellen würde: So stellen bspw. BRETTSCHNEIDER, BRANDL-BREDENBECK und HOFMANN empirisch fest, dass Sportengagement in Vereinen nicht automatisch als ein Prädiktor für geringere Gewalt und Gewaltbereitschaft gelten kann (2005: 185). Nichtsdestotrotz erhält der Sport durch die allgemeine Anerkennung seiner wohlfahrtssteigernden Funktionen eine wesentlich größere und alltäglichere gesellschaftspolitische Bedeutung als durch die vereinzelten spektakulären Fälle seiner Instrumentalisierung durch den Staat.

3.2.3 Regulierende Sportpolicies

In Abgrenzung zu den bisher diskutierten Sportpolicies kann der Staat durchaus auch direkt gestaltenden Einfluss auf den organisierten Sport ausüben, welcher sich bis auf dessen ur- eigenstes Tätigkeitsfeld auswirken kann. Im Unterschied zur generellen Förderung haben diese Policies eine konkrete, gestaltende Intention der Politik, die zumeist entweder mit der Einflussnahme auf bestehende Regelwerke bzw. die Rahmenbedingungen der Sportaus- übung und / oder durch Auflagen bei bestimmten staatlich unterstützten Fördermaßnahmen verfolgt wird. Ein gutes Beispiel dafür ist die Anti-Doping Politik, die versucht, auf das Regel- werk aller Sportarten einzuwirken, indem sie Doping im Sport ächtet. Wenngleich Anti- Doping-Aktivitäten ein zentrales und bekanntes Feld bundesstaatlicher Sportpolitik darstel- len, sind ähnliche staatliche Regulierungsversuche des organisierten Sports jedoch selten. Eher findet staatliche Einmischung statt, wenn Regelveränderungen auf internationaler Ebe- ne eine Sportnation drohen zu benachteiligen: Als z.B. der Radweltverband im Jahr 2005 allen Rennställen Arbeitnehmer-Status für die Fahrer verordnen wollte, was insbesondere für die deutschen Rennfahrer einen Nachteil bedeutet hätte, kam es zu einer Intervention des damaligen Bundesinnenministers Schily nach der diese Regelung zurückgenommen wurde (KISTNER 2005). Dies geschieht jedoch zumeist, wie auch in diesem Fall, erst auf Wunsch der heimischen Sportverbände (ebd.).

Bei der Genehmigung finanzieller Fördermaßnahmen kann der Staat durch Auflagen eben- falls Einfluss nehmen. Neben generellen haushaltsrechtlichen Auflagen gibt es hier auch sportspezifische, wie aus Bewilligungsbescheiden bspw. der Spitzensportförderung hervor- geht¹¹. Diese Auflagen zielen auf die Sicherstellung der gesundheitlichen Vorsorge und me- dizinischen Betreuung der Sportler ab sowie auf den Ausschluss von Doping. Bei Verstoß gegenüber letzterer Auflage wird als Sanktion eine fristlose Kündigung angegeben.

3.2.4 Spitzensportförderung

Die Spitzensportförderung stellt in der staatlichen Sportpolitik prinzipiell, ebenso wie bei den bereits genannten Fällen, ein Instrument zur Erreichung eines bestimmten gesellschaftspoli- tischen Ziels, in diesem Fall das der „gesamtgesellschaftliche[n] Repräsentation“¹² (BMI 2002: 15), dar. Gleichwohl handelt es sich dabei um einen Sonderfall; befindet sich der Teil- bereich Spitzensport doch nicht in einer direkten Konkurrenzsituation mit anderen Gesell- schaftsbereichen: Wenn der Staat den Sport aus gesundheits- oder integrationspolitischen Gründen einsetzt, so muss es doch als ausgeschlossen gelten, dass der Staat ihn als einzi- gen Träger zur Erfüllung dieser Aufgaben einsetzt. Dies gilt auch für die anderen bereits ge- nannten Bereiche: Der Sport muss sich bei der Bewerbung für bestimmte Projektfinanzie- rungen dem direkten Vergleich mit anderen Trägern aussetzen und befindet sich so bei der Erfüllung dieser Aufgaben in einer generellen Konkurrenzsituation mit diesen.

Für die Erfüllung der gesamtstaatlichen Repräsentation gilt dies nicht. Der einzige annä- hernd vergleichbare Gesellschaftsbereich, dem eine ähnliche Funktion zugeschrieben wer- den könnte, ist der Kulturbereich¹³.Nun befindet sich der Spitzensport aber in keinem Fall in einer direkten Konkurrenzsituation mit diesem. Seit der Schaffung des Staatsministeriums für Kultur und Medien 1998 kommen die bewilligten Gelder sogar aus unterschiedlichen Häu- sern und stehen unterschiedliche eigenständige Haushaltstitel zur Verfügung. Dem Spit- zensport wird außerdem zugeschrieben, bei den Zuschauern Zusammengehörigkeits- und Selbstwertgefühl sowie lokale und nationale Identifikation zu schaffen (BMI 2002: 14). Durch dessen starke Fernsehpräsenz kann dieser eine wesentlich größere Breitenwirkung sowie andere Zielgruppen erreichen, um diese Funktionen zu erfüllen. Generell ist daher kaum zu vermuten, dass finanzielle Umschichtungen im Haushalt auf Kosten des Spitzensports zu- gunsten des Kultursektors vorgenommen werden. Generell muss die „gesamtstaatliche Rep- räsentation“ vielmehr auch als eine anfängliche juristische Legitimationsformel für die Sport- förderung durch den Bund angesehen werden. Wie zu zeigen sein wird hat diese jedoch keinerlei direkte Auswirkungen auf die Förderpraxis. Tabelle 3 fasst noch einmal die einzel- nen Arten der Sportpolicies entlang der Steuerungsziele und -zielgruppe zusammen.

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¹ Der Deutsche Olympische Sportbund stellt den aus der Fusion von Nationalem Olympischen Komitee (NOK) und DSB im Mai 2006 hervorgegangenen Dachverband des deutschen Sports dar.

² In dieser Arbeit werden aus sprachlichen Gründen Personen jeweils in der männlichen Form genannt. Die Nennung bezieht Frauen gleichermaßen mit ein.

³ Aufgrund der zu wahrenden Anonymität der interviewten Personen können hier keine näheren personenbezogenen oder personenbeziehbaren Daten angegeben werden.

⁴ Es handelt sich hierbei um veranschaulichend-fiktive Beispiele.

⁵ Inhaltlich könnte gerade Sport als Politikfeld schwerlich begrenzt werden, da, wie in Abschnitt 2.2.1 zu zeigen sein wird, dessen eigentliche Ausübung nur in seltenen Fällen Gegenstand von staatlicher Politik wird. Aber auch eine institutionelle Abgrenzung auf staatlicher Seite käme für Sportpolitik kaum infrage, da gleich zehn Ministerien mit dem organisierten Sport in Verbindung stehen. Aus staatlicher Perspektive handelt es sich bei Sportpolitik insofern um ein Querschnittspolitikfeld, die daher auch in verschiedenen anderen Politikfeldern, wie bspw. in der Gesundheits- oder Bildungspolitik, verortet werden kann.

⁶ Zur begrenzten Erklärungskraft der Systemtheorie für die Sportpolitik siehe auch GÜLDENPFENNIG (2000: 288-290)

⁷ GÜLDENPFENNIG selbst benutzt den Begriff „kulturelles Tätigkeits system “. TIEDEMANNS Tätigkeits feld erscheint jedoch in Abgrenzung zum institutionellen System einleuchtender, zumal das Sporttreiben an sich nicht zwangsläufig eines Systems benötigt.

⁸ Ein empirisch relevantes Beispiel stellen hier die Lottozuwendungen und das staatliche Wettmonopol dar.

⁹ Insofern ließe sich diskutieren, ob die Studien über dieses Thema, aufgrund des Vertauschens von abhängiger und unabhängiger Variable, überhaupt berechtigterweise unter der Überschrift ‚Sportpolitik’ geführt wurden.

¹⁰ „Eigen artikuliertes Interesse“ bezieht sich hierbei auf eine Akteursperspektive der Sportorganisation und nicht, wie u.a. bei PFEIFFER (1987: 1) anzutreffen, auf Verfolgung einer dem Sport inhärenten politischen Idee. Letzterer Ansatz erscheint eher als ein idealistischer als ein wissenschaftlich- analytischer zu sein.

¹¹ Siehe die Bewilligungsbescheide eines Bundessportfachverbands aus dem Jahr 2001 sowie 2005, die dem Verfasser vorliegen.

¹² Diese zunächst juristische Ableitung des staatlichen Ziels in der Spitzensportförderung wird unter Abschnitt 4.3.1 eingehender problematisiert und behandelt.

¹³ Sicherlich kann u.a. auch dem Militär oder der Wissenschaft die Funktion der gesamtstaatlichen Repräsentation unterstellt werden, jedoch sind diese aufgrund deren vollkommen andersgelagerten Förderungsmotive nicht vergleichbar.