Verpackungsteuer

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen

1. Einführung
1.1. Kommunale Steuern
1.1.1. Definition
1.1.2. Zweck
1.1.3. Rechtsgrundlagen
1.1.3.1. Allgemeines (prinzipielles) Steuerfindungsrecht
1.1.3.2. Besonderes Steuerfindungsrecht
1.1.3.3. Allgemeiner Subsidiaritätsgrundsatz kommunaler Steuern

2. Kommunale Verpackungsteuer
2.1. Ziele
2.2. Ökonomische Wirkungen
2.2.1. Steuerwirkungen
2.2.2. Substitutions- und Einsparmöglichkeiten der Einwegverpackungen
2.2.3. Verteilungswirkungen
2.2.4. Arbeitsplatzwirkungen
2.2.5. Wettbewerbswirkungen
2.3. Die praktische Ausgestaltung der Verpackungsteuer am Beispiel Kassel

3. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer kommunalen Verpackungsteuer.

4. Befürworter und Gegner der kommunalern Verpackungsteuer

5. Weitere Instrumente zur Vermeidung von Einwegverpackungen
5.1. Kommunalpolitische Maßnahmen
5.1.1. Appelle
5.1.2. Subventionen
5.1.3. Staatliche Eigenproduktion
5.1.4. Verbot
5.2. Maßnahmen übergeordneter Gebietskörperschaften
5.2.1. Die Verpackungsverordnung
5.2.1.1. Rechtliche Grundlagen
5.2.1.2. Anwendungsbereich
5.2.1.3. Abfallwirtschaftliche Ziele
5.2.1.4. Verpackungsarten
5.2.1.5. Rücknahme-, Pfanderhebungs- und Verwertungspflichten
5.2.1.6. Pro und Kontra der Pfanderhebungspflicht für Einweggetränkeverpackungen

6. Fazit.

Literaturverzeichnis

Anlagen

Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einführung

1.1 Kommunale Steuern

1.1.1 Definition

Nach der für kommunale Steuern heranzuziehenden Definition des § 3 Absatz 1 der Abgabenordnung (AO) vom 16. März 1976 sind Steuern „ Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein. ... “

Bei den kommunalen Steuern handelt es sich im engeren Sinne um Steuern, deren Aufkommen allein den Gemeinden, aufgrund ihrer Steuerertragshoheit, zufließt. Kommunalsteuern sind an einen örtlichen Tatbestand oder Vorgang geknüpft und in ihrer unmittelbaren Wirkung örtlich begrenzt. Zu diesen Steuern gehören insbesondere die Gewerbesteuer, bei der die Gemeinden Ertragshoheit haben, aber einen Teil als Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder abführen müssen, die Grundsteuer, die Vergnügungsteuer, der Grunderwerbsteuerzuschlag, die Jagd- und Fischereisteuer, die Hundesteuer und die in einigen Bundesländern erhobene Schankerlaubnis- und Zweitwohnsteuer. Diese Steuern stehen den Gemeinden gemäß Artikel 106 Absatz 6 Satz 1 Grundgesetz (GG) zu.

Im weiteren Sinne umfassen die kommunalen Steuern die Gesamtheit der den Gemeinden zur Verfügung stehenden Steuereinnahmen, die aus den Gemeindesteuern im engeren Sinne sowie dem Gemeindeanteil an den Gemeinschaftssteuern besteht.

Ihrem Charakter nach sind kommunale Steuern – mit Ausnahme der Schankerlaubnissteuer – Verbrauchsteuern und Aufwandsteuern.

Die Höhe des Aufkommens kann von den Gemeinden oder Gemeindeverbänden weitgehend nach eigenem Ermessen bestimmt werden. Trotz unterschiedlicher Anspannung in den einzelnen Gemeinden führen die kommunalen Steuern nicht zu Störungen im überörtlichen Wirtschaftsverkehr.¹

1.1.2 Zweck

Die Steuererhebung auf kommunaler Ebene erfolgt erheblich aus ordnungspolitischen Faktoren. Die fiskalische Perspektive ist hier nicht ausreichend. Das geringe Aufkommen einiger Steuern decken noch nicht einmal ihre Erhebungskosten. Diese Steuern werden auch als Bagatellsteuern bezeichnet. Zu ihnen zählen auf der Ebene der Gemeinden unter anderem (u.a.) „die Schankerlaubnis-, Jagd- und Fischerei-, Getränke-, Vergnügungs- und Hundesteuer, zeitweilig die Verpackungsteuer und sicher auch die Zweitwohnsteuer“².

Beispielsweise kommt der Hundesteuer im Hinblick auf die Eindämmung der Hundehaltung, insbesondere der Haltung von Kampfhunden, eine wesentliche Lenkungsfunktion zu. Aber auch die Verpackungsteuer ist ein ordnungspolitisches Instrument, welches geeignet ist, massiven Müllanfall zu vermeiden, indem es ihn steuerlich sanktioniert. Eine Verpackungsteuer kann also auch mit einem geringen Ertrag ökologisch sehr wirkungsvoll sein.

So sind Steuern „mit außerfiskalischem Zweck [...] manchmal der einfachste und im Vergleich zu anderen Lösungen kostengünstigste Weg zum staatlichen Ziel“³.

Eine Vorgehensweise, bei der die Erzielung von Einnahmen bloßer Nebenzweck der Steuererhebung ist, die Steuererhebung mithin ordnungspolitische Funktion hat und ihr eine Lenkungsfunktion zukommt, ist vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) grundsätzlich als zulässig bestätigt worden⁴.

1.1.3 Rechtsgrundlagen

1.1.3.1 Allgemeines (prinzipielles) Steuerfindungsrecht

Die Gemeinden haben im Allgemeinen, zum Beispiel (z.B.) nach § 3 Absatz 1 Brandenburger Kommunalabgabengesetz (BraKAG), bei den örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern ein Steuerfindungsrecht. Sie dürfen aber nur solche Steuern erheben, die bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind und über die das Land die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis nach Artikel 105 Absatz 2a GG (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern) oder die konkurrierende nach Artikel 105 Absatz 2 GG (z.B. örtliche Verkehrsteuern) zusteht.

Konkret befunden über die Erhebung oder Nichterhebung sowie die Ausgestaltung der örtlichen Steuern wird durch das Satzungsrecht, welches den Gemeinden von den Ländern aufgrund ihrer Gesetzgebungszuständigkeiten gewährt wurde, im Rahmen der landesrechtlichen Kommunalabgabengesetze.

Das prinzipielle Steuerfindungsrecht kann durch Landesgesetze derart eingeschränkt werden, dass das Land die Gemeinden ausdrücklich zur Erhebung bestimmter Steuern verpflichtet oder sie ihnen verbietet (so z.B. § 3 Absatz 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz Nordrhein-Westfalen (KAGNW)). Auch erfahren die Gemeinden aus den vom Land erlassenen gesetzlichen Regelungen, unter welchen inhaltlichen Voraussetzungen Steuern erhoben werden dürfen (so z.B. § 3 Absatz 2 Satz 1 und 2 BraKAG, Subsidiaritätsgrundsatz). Meist werden zu den kommunalen Steuern Mustersatzungen entwickelt, um die Erhebungsmodalitäten weitgehend zu vereinfachen.

1.1.3.2 Besonderes Steuerfindungsrecht

Das Steuerfindungsrecht umfasst für die Gemeinden, neben dem Recht, bekannte oder an einem anderen Ort eingeführte Steuern in der eigenen Gemeinde einzuführen, auch die Befugnis, sich selbst eigene Steuerquellen zu erschließen, und zwar auch solche, die bislang unbekannt waren. Die Gemeinde kann daher unter Beachtung von Recht und Gesetz neue Steuern erfinden.

1.1.3.3 Allgemeiner Subsidiaritätsgrundsatz kommunaler Steuern

Kommunale Steuern sollen nur dann erhoben werden, wenn die Deckung der Ausgaben durch andere Einnahmen, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, nicht in Betracht kommt (§3Absatz 2 BraKAG). Diese Rangfolge wird als allgemeiner Subsidiaritätsgrundsatz der kommunalen Steuern bezeichnet. Er beinhaltet und besagt, dass die Gemeinden und Landkreise bei der Finanzierung ihrer Maßnahmen zuerst prüfen müssen, ob dazu andere Einnahmen, beispielsweise aus Vermögenserträgen, Zuweisungen, Gebühren oder Beiträgen herangezogen werden können. Bei der Beurteilung der Rangfolge ist den Gemeinden und Landkreisen aber ein relativ weites Ermessen eingeräumt. Außerdem wird durch den Grundsatz der allgemeinen Subsidiarität das Steuererhebungsrecht der Höhe nach nicht eingeschränkt. Der Subsidiaritätsgrundsatz gilt nicht für die Erhebung von kommunalen Steuern, bei denen die Erzielung von Einnahmen zur Ausgabendeckung nicht Hauptzweck ist, wie beispielsweise die Hunde- und Vergnügungssteuer, sondern der ordnungspolitische Leistungszweck im Vordergrund steht.

2 Kommunale Verpackungsteuer

Seit Ende der achtziger Jahre wurden auf kommunaler Ebene verstärkt Möglichkeiten diskutiert, wie durch die Einführung neuer sogenannter „Öko-Steuern“ durch die Gemeinden ein eigenständiger Beitrag zur Müllvermeidung vor Ort erbracht werden könnte. Ins Blickfeld gerieten dabei die auf dem Markt zahlreich verwendeten Einwegverpackungen: Mit der durch eine gezielte Besteuerung bewirkten Verteuerung sollten Wirtschaft und Verbraucher motiviert werden, umweltverträglich – und das heißt in Mehrwegbehältnissen – verpackte Waren anzubieten bzw. diesen den Vorzug beim Kauf zu geben.⁵ So führten in Deutschland 43⁶ Kommunen, davon 20⁷ allein in Nordrhein-Westfalen, eine Verpackungsteuer ein.

2.1 Ziele

Werner Röck⁸ sieht als staatlichen Eingriffsgrund die Existenz externer Kosten, die die Wohlfahrt der Gesellschaft schmälern und mit Hilfe der Verpackungsteuer verringert werden sollen.

„Externe Effekte sind unmittelbare Auswirkungen der ökonomischen Aktivitäten eines Wirtschaftssubjektes auf die Produktions- oder Konsummöglichkeiten anderer Wirtschaftssubjekte, die vom Verursacher nicht berücksichtigt werden und –im Gegensatz zu anderen ökonomischen Transaktionen- zwischen den Beteiligten keine Rechte auf Entgelt oder Kompensation begründen.“⁹ Externe Kosten sind somit Kosten, die bei der Produktion und/oder dem Verbrauch eines Gutes entstehen, die weder der Produzent noch der Verbraucher zu tragen haben, sondern die bei unbeteiligten Dritten eine Wohlfahrtsminderung verursachen.

Verpackungen, die produziert und entsorgt werden müssen, können, zusätzlich zu den betriebswirtschaftlichen Kosten, externe Kosten verursachen. Diese werden vom Hersteller in seinen Entscheidungen nicht berücksichtigt, da sie nicht von ihm, sondern der Gesellschaft getragen werden und er als seine eigene Wohlfahrt maximierendes Wirtschaftssubjekt agiert. Durch die Nichtberücksichtigung der externen Kosten sowohl beim Produzenten als auch beim Verbraucher führt der freie Markt nicht zur optimalen Wohlfahrt der Gesellschaft.

Durch eine Steuer auf die Verpackungen kann der Staat versuchen, die anfallenden externen Kosten, den Verursachern aufzubürden.

Externe Kosten können anfallen bei der Produktion, der Verteilung und der Entsorgung der Verpakkungen. Folgende externe Kosten sind hier denkbar: der Verbrauch endlicher Ressourcen, schädliche Emissionen in Wasser, Luft und Boden bei der Verbrennung, Landschaftsverbrauch durch die Lagerung der Verpackungsprodukte, Verschlechterung des Landschaftsbildes sowie Transport- und Deponiekosten. Die Berücksichtigung dieser externen Kosten als interne Kosten bei den Wirtschaftssubjekten führt dann zu einem optimalen Marktergebnis.

Die Funktionen der Verpackungsteuer liegen somit in der Lenkung in Form des Beeinflussens des Ressourceneinsatzes, aber auch in der Finanzierung, da die erhebende Gebietskörperschaft zusätzliche Einnahmen erzielt. Grundsätzlich widersprechen sich beide Funktionen: Je mehr eine Steuer die Lenkungsfunktion erfüllt, umso geringer ist die Finanzierungsfunktion und umgekehrt.

Erhöht sich nun aufgrund der Verpackungsteuer der Preis für die Verpackung und ist die Verpackung zwingend notwendig (komplementär) zum Verkauf und Verzehr des Gutes, so wird der Preis des Gutes ebenfalls steigen. Geht nun infolge der Verteuerung die Nachfrage nach den Gütern zurück oder werden die besteuerten Verpackungen durch umweltfreundlichere ersetzt, fällt weniger Abfall an. So sollen die Wirtschaftssubjekte zu einer Verminderung ihres umweltbelastenden Verhaltens gebracht werden. Die externen Kosten der Gesellschaft sinken und wurden internalisiert, da sie nun der Verursacher trägt.

2.2 Ökonomische Wirkungen

2.2.1 Steuerwirkungen

Ist die Nachfrage nach den verpackten Gütern relativ preisunelastisch, gibt es Möglichkeiten für den Anbieter, die Steuer auf die Nachfrager zu überwälzen, ohne dass es große Mengenwirkungen hat. Darüber hinaus hat der Anbieter die Möglichkeit, die Steuer quer zu überwälzen, auf andere, nicht besteuerte Güter oder rück zu überwälzen auf den Zulieferer. So wird die Verpackungsteuer die Nachfrage nach den verpackten Gütern nur wenig beeinflussen, da der Preis für diese Güter nicht oder nur kaum steigt, und den beabsichtigten Effekt der Müllvermeidung bei Einwegverpackungen nicht erreichen. Unter diesen Voraussetzungen erfüllt die Verpackungsteuer vorrangig eine Finanzierungsfunktion, während die Lenkungsfunktion lediglich gering oder gar nicht vorhanden ist.

Trotz gleich gebliebener Zahl der Verpackungen ist aber die Wohlfahrt der Gesellschaft gegenüber dem Zustand vor Steuererhebung gestiegen, da nun die Verursacher in Höhe der externen Kosten die finanzielle Last tragen.

Neben den, wegen der Konkurrenzsituation nur bedingt möglichen, legalen Überwälzungsversuchen existiert auch eine illegale Überwälzungsmöglichkeit. Hierbei versuchen die Anbieter, beispielsweise durch nicht legale Steuerverkürzung bei anderen Steuern (Steuerhinterziehung), ihre Steuerlast nach Erhebung der Verpackungsteuer konstant zu halten. In solchen Fällen braucht der Anbieter, da er seine Steuerlast dem Staat auferlegt hat, seine Preise für die verpackten Waren nicht zu erhöhen. So wird weder die Produktion gelenkt, noch stellt sich eine Finanzierungsfunktion ein, da ja andere Steuereinnahmen des Staates sinken.¹⁰

2.2.2 Substitutions- und Einsparmöglichkeiten der Einwegverpackungen

Das Ziel der Müllvermeidung wird erreichbar, wenn, infolge der durch die Erhebung der Verpackungsteuer entstehenden höheren individuellen Kosten der Anbieter, die besteuerten Güter durch andere ersetzt werden. Substitutions- und Einsparmöglichkeiten wären etwa Mehrweggeschirr statt Pappteller, das Ausschenken der Getränke in Gläsern, Milchkännchen anstelle einzelner Milchportionen, der Einsatz von wiederverwendbarem Besteck etc. Natürlich sind nicht jede dieser Substitutions- und Einsparmöglichkeiten bei allen Anbietern einsetzbar. So werden Imbisswagen, die über keinen Wasseranschluss verfügen, keine wiederverwendbaren Teller oder Gläser benutzen, da diese nicht abgewaschen werden können. Auch werden diese Substitutionsmöglichkeiten nur genutzt werden, wenn die individuellen Kosten für die Substitutionsgüter geringer sind als die individuellen Kosten für die Einwegverpackungen einschließlich der Verpackungsteuer.

Volkswirtschaftlich ist der Einsatz von Substitutionsgütern nur dann sinnvoll, wenn deren gesellschaftliche Kosten geringer sind als die gesellschaftlichen Kosten der ersetzten Verpackungsgüter. So müssten z.B. Ökobilanzen aufzeigen können, dass die Produktion und das Waschen von Mehrweggeschirr (Wasserkosten, Kosten der Abwasserklärung, Energiekosten zur Spülwassererwärmung, Kosten der Waschmittelherstellung, inklusive der Produktion von Geschirrspülmaschinen, Kosten geringerer Hygiene) weniger gesellschaftliche Kosten verursacht als die Produktion und Entsorgung entsprechend benötigter Einwegteller aus Pappe oder Plastik.

Viele Händler beantragen bereits die Nutzung von essbarem Geschirr. „Dies sollte jedoch nur unter bestimmten Bedingungen und als Ausnahme zugelassen werden. Das Geschirr sollte geschmacklich auf das Gericht abgestimmt sein und vom Gewicht her nicht mehr als 40 % der gesamten dargereichten Ware betragen. Die Erfahrungen vom Weihnachtsmarkt haben gezeigt, dass z.B. eine Suppe, die in einem schmackhaften Brotteller dargereicht wurde, selbst bei großem Hunger nicht zu bewältigen war. Beobachtungen auf der „Fressmeile“ am Ku-Damm bestätigen die Skepsis. Das Geschirr, das dort in großer Zahl angeboten wurde, wurde i.d.R. nicht gegessen und stellte somit ein nicht minder großes Problem dar wie Plastik- oder Pappgeschirr. Argumente wie z.B. die Kompostierbarkeit solchen Geschirrs können nicht gelten, da dieses eine getrennte Einsammlung und ein Gelände zur Kompostierung erforderlich macht. Weiterhin stellt dieses Geschirr, wenn es nicht ordnungsgemäß in eine Tonne eingebracht wird, eine erhebliche Rutschgefahr dar, was sogar die Verwendbarkeit bei Sportveranstaltungen, wo aus Sicherheitsgründen auf Porzellan- bzw. Glasgeschirr verzichtet wird, in Frage stellt.“¹¹

2.2.3 Verteilungswirkungen

Für bestimmte Schichten der Verbraucher, Anbieter der Verpackungen und der verpackten Waren sowie Zulieferer verschlechtert sich durch die Erhebung der Verpackungsteuer die Verteilungssituation in Form von realen Einkommenseinbußen. Dies ist aber nicht negativ zu beurteilen, da es nun keine Verteilungsvorteile zu Lasten der Gesellschaft mehr gibt.

Negative Verteilungswirkungen können sich ergeben, wird die Verpackungsteuer nicht in richtiger Höhe erhoben. Das ist der Fall, wenn die Steuer höher ist als die externen Kosten und somit alle diejenigen benachteiligt werden, die einen Teil von ihr tragen.

Ist die Steuer geringer als die externen Kosten, haben alle Verbraucher einen Verteilungsgewinn, die die einwegverpackten Waren konsumieren, da sie die externen Kosten nicht selbst voll tragen, sondern anderen Gesellschaftsmitgliedern auflasten. Neben den Verteilungswirkungen der erhobenen Verpakkungsteuer bleiben noch die Verteilungswirkungen der Umweltbelastungen in Form der externen Kosten.. Bewirkt die Verpackungsteuer keinen oder nur einen geringen Minderverbrauch, so bleiben die Umweltbelastungen in alter Höhe existent..

[...]

¹ Bundesministerium der Finanzen: Innenansichten, Steuern und Zölle, Steuern von A-Z, Berlin, Seiten 84 und 85, März 2001;

² Weinzen, Dr. Hans-Willi: Berlin und seine Finanzen: Eine Einführung in das Finanzwesen, 3.Auflage, Hitit Verlag Berlin, 2000, Seite 150;

³ ebenda;

⁴ BVerfGE 6, 55;

⁵ Eschenbach, Wiss. Ass. Dr. jur. Jürgen: Verpackungsteuer am Ende –Konsequenzen für das gemeindliche Steuerfindungsrecht aus dem Urteil des BverfG vom 7.Mai 1998, Osnabrück, ZKF 1998 Nr. 11, Seite 256;

⁶ Frankfurter Allgemeine Zeitung: 85 Städte verzichten auch aus Kostengründen auf die Verpackungsteuer vom 02. Mai 1996, erste Spalte, 6. Zeile;

⁷ BdSt NRW e.V.: Presseinformation 8/98 vom 07. Mai 1998, Düsseldorf;

⁸ Röck, Werner: Kommunale Verpackungsteuer für den Verzehr an Ort und Stelle und Alternativen der Vermeidung von Einwegverpackungen, - Die ökonomische Sicht -, Diskussionspapiere der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung –Kehl, Nummer 95-1, 1995, Seiten 3, 4 und 5;

⁹ Bösmann, E.: Externe Effekte, WISU, Heft 8, Seiten 95 ff., 1979;

¹⁰ Röck, Werner: Kommunale Verpackungsteuer für den Verzehr an Ort und Stelle und Alternativen der Vermeidung von Einwegverpackungen, - Die ökonomische Sicht -, Diskussionspapiere der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung –Kehl, Nummer 95-1, 1995, Seiten 20 und 21;

¹¹ Bezirksamt Zehlendorf von Berlin, Umweltamt: Mehrweg statt Einweg, Abfallvermeidung durch Pacht- und Sondernutzungsverträge für öffentliches Straßenland und Grünflächen, Februar 1994, Berlin, Seiten 3ff.;