Die Stellung des Abgeordneten in deutschen Parlamenten

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Funktion und Merkmale des Abgeordneten

3. Vergleich der Abgeordnetenstellung
3.1. Der Abgeordnete im Reichstag 1871-1918
3.2. Der Abgeordnete im Reichstag 1919-1933
3.3. Der Abgeordnete im Bundestag 1949-2007

4. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Moderne Demokratie braucht Parlamente. Auf andere Art und Weise als mit Hilfe einer gewählten Volksvertretung lässt sich in Flächenstaaten mit großer Bevölkerungszahl kaum noch eine konsensfähige Mehrheitsentscheidung treffen, geschweige denn den vorhandenen gesellschaftlichen Regelungsbedarf adäquat bewältigen. Außerdem stellt der Parlamentarismus die bewährteste Form demokratischer Legitimation dar, weshalb selbst Befürworter von mehr direkter Demokratie ihn nur ergänzen und nicht ersetzen wollen.^[1] Dem einzelnen Abgeordneten kommt in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zu. Als der eigentliche Repräsentant des Volkes bildet er gewissermaßen das Fundament parlamentarischer Regierungssysteme.^[2] Seine Stellung im Parlament ist deshalb von grundlegender Relevanz für die repräsentative Demokratie. Insbesondere mögliche Abhängigkeiten des Abgeordneten von politischen Organisationen und wirtschaftlichen Interessen werden als problematisch angesehen. Dies zeigt sich unter anderem in den Diskussionen um das Spannungsverhältnis zwischen freiem Mandat und Fraktionsdisziplin^[3] oder auch in der aktuellen Debatte um die Offenlegung von Nebeneinkünften.^[4]

Obwohl der Parlamentarismus also offensichtlich ein zentraler Aspekt der Demokratie ist, gilt das umgekehrt nicht unbedingt. So können Parlamente durchaus ohne das Vorhandensein von tatsächlicher Demokratie bestehen, wofür sich zum Beispiel die Volkskammer in der DDR anführen lässt. Überhaupt hat Deutschland in den letzten 150 Jahren ziemlich unterschiedliche Erfahrungen mit seinen parlamentarischen Regierungssystemen machen müssen, um zur heutigen repräsentativen Demokratie zu gelangen.^[5] Vor diesem Hintergrund soll die vorliegende Hausarbeit der Frage nachgehen, ob und inwieweit sich auch die Stellung des einzelnen Abgeordneten seit der Reichsgründung 1871 gewandelt hat. Dies ist insofern von politikwissenschaftlicher Relevanz, da bestimmte Veränderungen der Abgeordnetenstellung zur relativ stabilen deutschen Demokratie von Heute beigetragen haben könnten, während frühere Zustände im Parlament vielleicht negative Auswirkungen hatten. Weil ein Parlament dafür aber ein Minimum an politischem Einfluss und Pluralität besitzen sollte, konzentriert sich die Arbeit auf die Zeit des Kaiserreichs, der Weimarer Republik und der Bundesrepublik.^[6] Um den Rahmen trotzdem nicht zu sprengen, werden nur die direkt gewählten Parlamente auf Bundesebene (Reichstag 1871-1918 und 1919-1933; Bundestag 1949-2007) betrachtet und die jeweilige Stellung der Abgeordneten vergleichend dargestellt. Zuvor erfolgen jedoch kurze theoretische Überlegungen zu den allgemeinen Funktionen und Merkmalen von Parlamentariern, um mögliche Vergleichskriterien aufzuzeigen.

2. Funktion und Merkmale des Abgeordneten

Die Funktion des einzelnen Abgeordneten für den Parlamentarismus wurde in der Einleitung zwar bereits angesprochen, soll hier aber etwas näher erläutert werden, um für den Vergleich auch zu klären, was der Begriff der Abgeordnetenstellung überhaupt alles bezeichnen kann. Folgt man den gängigen Definitionen, so handelt es sich bei Abgeordneten um Vertreter des ganzen Volkes, die von den Bürgern gewählt werden und stellvertretend für diese an der politischen Willensbildung mitwirken, in dem sie im Parlament Gesetze beraten und beschließen, sowie die Regierung kontrollieren. Der einzelne Abgeordnete soll dabei möglichst frei und unabhängig sein, um seine Aufgaben auch zum Wohle der gesamten Bevölkerung erfüllen zu können.^[7] So hat sich unter anderem aus dem Bedürfnis nach weitgehender Autonomie des Volksvertreters das parlamentarische Konzept des freien Mandats entwickelt, welches heute „zu den Universalcharakteristika moderner Volksvertretungen“^[8] gehört. Es besagt, dass Abgeordnete bei der Entscheidungsfindung ihrem freien Willen folgen sollen und nicht an Aufträge oder Weisungen gebunden sind. Das Gegenstück dazu ist das imperative Mandat, bei dem die gewählten Vertreter in ihren Entscheidungen den Beschlüssen von Wählern oder Parteimitgliedern zu folgen haben und somit kaum mehr als Delegierte sind. Das imperative Mandat konnte sich in repräsentativen Demokratien allerdings nicht durchsetzen, weil es die Kompromissfindung unmöglich und das Parlament weitgehend beschlussunfähig macht. Dies ist ein weiterer Grund für die Entstehung des freien Mandats und das Verlangen nach dem autonomen Parlamentarier.^[9]

Um die Ausübung des freien Mandats zu gewährleisten, stattete man die Abgeordneten im Laufe der Zeit mit bestimmten Rechten aus, die im Folgenden kurz erläutert werden. Von zentraler Bedeutung sind dabei die Immunität, welche für die Behörden ein vorläufiges Verfolgungshindernis beim Verdacht auf Straftaten darstellt, und die Indemnität, welche die Freiheit der parlamentarischen Rede und Abstimmung garantiert. Immunität und Indemnität bezeichnen somit Rechte, die den Volksvertreter vor willkürlicher Verfolgung durch Judikative oder Exekutive schützen sollen. Das ist insbesondere für parlamentarische Systeme bedeutsam, die demokratisch noch nicht etabliert sind.^[10] Ein weiteres wichtiges Recht der Abgeordneten ist die Möglichkeit, finanzielle Entschädigungen zu beziehen, was sie wirtschaftlich unabhängiger machen soll und auch professionelleres Arbeiten zulässt. Früher waren die Volksvertreter nämlich nur ehrenamtlich tätig und in den so genannten Honoratiorenparlamenten auf andere Einkünfte oder materiellen Besitz angewiesen. Der heutige Parlamentarismus hingegen verlangt in verstärktem Maße nach Berufspolitikern, die sich in Plenum, Ausschuss, Fraktion, Partei und Wahlkreis fast vollständig ihrer Abgeordneten- und Repräsentationstätigkeit widmen und dafür vom Staat durch Diäten und andere Leistungen entschädigt werden.^[11]

Zwischen der Autonomie, die den Abgeordneten mit dem freien Mandat und den genannten Rechten formal gewährt wird und der parlamentarischen Praxis gibt es nun aber nennenswerte Differenzen. So müssen die Volksvertreter bei ihrer Arbeit unter anderem auf die verschiedenen Interessen von Wählern, gesellschaftlichen Interessengruppen, Fraktion, sowie Parteibasis und -führung Rücksicht nehmen, speziell wenn sie ihr Mandat auch in der nächsten Legislaturperiode wieder ausüben möchten.^[12] Besonders problematisch für die autonome Stellung der Abgeordneten ist jedoch die Notwendigkeit von Zusammenschlüssen, um im Parlament mehrheitsfähige Entscheidungen durchbringen zu können. Nur mit Hilfe von organisierten politischen Gruppen wie den Fraktionen ist es für den einzelnen Abgeordneten möglich, Politik mitzugestalten und im Parlament effizient zu arbeiten. Dabei lässt sich historisch folgende Entwicklung konstatieren: „Dienten anfänglich die politischen Gruppen den Abgeordneten, so wurden im Laufe der machtvollen Entwicklung der Parteien die Abgeordneten (…) [zu den] Stützen der Parteien“^[13] und ihrer Fraktionen. So sieht sich der Volksvertreter im modernen Parlament einer Spannung zwischen gefordertem freien Mandat und disziplinierter Abstimmung für den Erfolg der Fraktionsarbeit ausgesetzt. Hier besteht für den einzelnen Parlamentarier eine gewisse Abhängigkeit von Partei und Fraktion, denn weicht er des Öfteren von der gemeinsamen Linie ab, drohen ihm negative Sanktionen, die neben seiner aktuellen Tätigkeit auch seine Chancen zur Wiederwahl betreffen können.^[14]

Für den nun folgenden Vergleich der Abgeordnetenstellung in deutschen Parlamenten lässt sich schließlich festhalten, dass die Frage nach der Unabhängigkeit der Parlamentarier von zentraler Bedeutung ist. Dabei sind sowohl rechtliche Regelungen als auch politische und wirtschaftliche Abhängigkeiten von Partei, Fraktion oder anderen Gruppen zu berücksichtigen. Zudem muss zwischen theoretischer Konzeption und praktischer Anwendung, im Sinne von Verfassung und Verfassungswirklichkeit unterschieden werden. Auf die parlamentarischen Einflussmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten, vor allem auf die Gesetzgebung oder auf die Regierungsbildung, sollte ebenfalls eingegangen werden, obwohl sie mit der Unabhängigkeitsfrage vermutlich eng verknüpft sind. In diesem Zusammenhang erscheint eine kurze Darstellung der Stellung des Parlaments in der jeweiligen Zeit als sinnvoll.

[...]

^[1] Vgl. Marschall, Stefan, Parlamentarismus. Eine Einführung, Baden-Baden 2005, S. 310-313.

^[2] Vgl. ebd., S. 88-90.

^[3] Vgl. dazu exemplarisch Hamm-Brücher, Hildegard, Der freie Volksvertreter - eine Legende? Erfahrungen mit parlamentarischer Macht und Ohnmacht, München 1991.

^[4] Vgl. Kailitz, Susanne, Das Mandat ist kein Teilzeitjob, in: Das Parlament vom 9.7.2007, S. 4.

^[5] Vgl. den knappen Überblick bei Hartmann, Jürgen, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland im Kontext. Eine Einführung, Wiesbaden 2004, S. 23-31.

^[6] Der NS-Staat (1933-1945) und die DDR (1949-1990) fallen aus der Betrachtung, weil es faktisch Einparteiensysteme waren, in denen das Parlament keine wirkliche Macht besaß. Vgl. Eißel, Dieter, DDR, in: Drechsler, Hanno u.a. (Hrsg.), Gesellschaft und Staat. Lexikon der Politik, 10., neubearb. u. erw. Aufl., München 2003, S. 195-197 und Gotthardt, Gabriele, Reichstag, in: ebd., S. 827.

^[7] Vgl. Neumann, Franz, Abgeordneter, in: ebd., S. 5 und ders., Mandat, in: ebd., S. 626.

^[8] Marschall 2005 (Anm. 1), S. 104.

^[9] Vgl. Kevenhörster, Paul, Abgeordneter, in: Andersen, Uwe/ Woyke, Wichard (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 5., aktual. Aufl., Opladen 2003, S. 1.

^[10] Vgl. Marschall 2005 (Anm. 1), S. 101f.

^[11] Vgl. Freiling, Gerhard, Diäten, in: Drechsler 2003 (Anm. 6), S. 245.

^[12] Vgl. Marschall 2005 (Anm. 1), S. 106-108.

^[13] Kremer, Klemens, Der Abgeordnete. Zwischen Entscheidungsfreiheit und Parteidisziplin, 2., unveränd. Aufl., München 1956, S. 20.

^[14] Vgl. Marschall 2005 (Anm. 1)., S. 104-106.