Die Insolvenz von Gebietskörperschaften als Lösungsansatz zur Entschuldung

Inhaltsverzeichnis

1 Hintergrund und Ziel der Untersuchung

2 Die marktwirtschaftliche Lösung
2.1 Marktdisziplinierung
2.2 Internationale Beispiele

3 Gestaltungsmöglichkeiten in Deutschland
3.1 No-Bail-Out
3.2 Ein Insolvenzverfahren für die Länder
3.2.1 Insolvenzfähigkeit
3.2.2 Planverfahren
3.2.3 Verfügbare Aktiva
3.2.4 Gläubiger
3.2.5 Insolvenzverwaltung
3.2.6 Verfahrenseröffnung
3.3 Übergangsprobleme

4 Fazit

5 Literaturverzeichnis

1 Hintergrund und Ziel der Untersuchung

Im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes von 2001 (FAG) wurden die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates neu geregelt.^[1] Nach § 20 dieses Gesetzes tritt es mit Ablauf des 31.12.2019 außer Kraft. Da zum heutigen Zeitpunkt Unsicherheit darüber herrscht, welche Bundesländer bei Außerkrafttreten des FAG zu den ärmeren gehören werden, ergibt sich eine Möglichkeit zur Reform ab 2020 unter mehrheitlicher Zustimmung^[2]. Diese ist im Rahmen der Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (Föderalismuskommission II) zu erarbeiten. Dabei wird die „Entwicklung eines Instrumentariums zur Eindämmung der Staatsverschuldung und eines Verfahrens, das der Entstehung von Haushaltsnotlagen frühzeitig entgegenwirkt“^[3], als ein wesentliches Ziel der Kommission angesehen.

Die Notwendigkeit hierfür lässt sich aus der in Tabelle 1 dargestellten Entwicklung der Staatsverschuldung in Form von Kreditmarktschulden ableiten.^[4] Diese sind in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen und stellen insbesondere ein Problem des Bundes und der Länder dar.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

TABELLE 1: Kreditmarktschulden in Mill. EUR ^[5] * einschließlich Sondervermögen des Bundes und Zweckverbände.

Eine Ursache des Problems der steigenden Verschuldung der Länder besteht darin, dass in Deutschland weder ein reines Verwaltungs- noch Autonomieprinzip herrscht, wodurch die Verantwortung für eine stattfindende Verschuldung nicht klar geregelt ist.^[6] Stattdessen besteht ein Mischsystem, in dem die Länder auf Ausgabenseite zwar autonom handeln können, aber keine Möglichkeit für flexible Einnahmen gegeben ist. Die Finanzierung zusätzlicher Ausgaben kann so nur durch Kreditaufnahme erfolgen.^[7] Da jedoch ein Großteil der Kreditaufnahme zur Tilgung fälliger Kredite und Zinszahlung genutzt wird, verbleibt nur ein Bruchteil zur Erweiterung der Ausgabenspielräume und somit für neue Investitionen. ^[8] Der Handlungsspielraum der Körperschaften wird so immer weiter eingeengt und es ergibt sich die Notwendigkeit, ein geeignetes Instrument zur Begrenzung der staatlichen Schuldenlast zu finden.

Neben alternativen Ansätzen wie einem nationalen Stabilitätspakt oder automatisch einsetzenden Schuldenbremsen wird auch die Möglichkeit der Insolvenz als markt­wirtschaftliche Lösung zur Schuldenbegrenzung diskutiert. Letztere wird im Folgenden anhand wesentlicher Kriterien dargestellt. Die vorliegende Arbeit betrachtet ausgehend vom „Berlin-Urteil“^[9] des Bundesverfassungsgerichts insbesondere die Möglichkeit einer Insolvenz der Bundesländer und die Frage einer Haftungsbeschränkung der übergeordneten Gebietskörperschaft, des Bundes. Eine Übertragung der Ausführungen auf Staatenebene, z.B. im Kontext der europäischen Union, bzw. auf die Ebene der Gemeinden ist grundsätzlich jedoch denkbar, so dass auch auf Ergebnisse der in der Literatur geführten Diskussion über die Insolvenzfähigkeit von Staaten oder Kommunen zurückgegriffen wird.

Im zweiten Kapitel werden die Grundzüge der marktwirtschaftlichen Lösung, der Disziplinierung durch den Markt, skizziert. Es schließen sich internationale Beispiele in Form des US-amerikanischen Chapter-9-Verfahrens und aktuellen Entwicklungen in der Schweiz an. In Kapitel drei wird eine Übertragbarkeit dieser Ergebnisse auf die Bundesrepublik Deutschland und eine mögliche Vereinbarkeit mit dem bestehenden privatrechtlichen Insolvenzrecht betrachtet. Es folgt ein Fazit im vierten Kapitel.

2 Die marktwirtschaftliche Lösung

2.1 Marktdisziplinierung

Die Wirkungsweise der marktwirtschaftlichen Lösung basiert auf der Annahme der Diszipli­nierung der Schuldner und der Gläubiger durch den Markt (Marktdisziplinierungs­hypothese)^[10]:

Je mehr Kredite durch den Schuldner aufgenommen werden, desto höher ist für den Gläubiger das Risiko, dass der Schuldner seinen Verbindlichkeiten in der Zukunft nicht nachkommen kann. Um dieses Risiko auszugleichen steigen die vom Gläubiger geforderten Zinsen um einen Risikozuschlag. An dem Punkt, an dem steigende Zinsen das steigende Risiko der Zahlungsunfähigkeit nicht mehr ausgleichen können, tritt eine Kreditrationierung in Kraft. Gläubiger werden keine neuen Kredite mehr an den Schuldner vergeben, um Kreditausfälle zu vermeiden.^[11] Durch die steigenden Kosten der Kreditaufnahme für den Schuldner und das Risiko einer Kreditrationierung im Falle zu hoher Verschuldung bietet sich dem Schuldner ein Anreiz, eine ausgeglichene, nachhaltige Haushaltspolitik der Schuldenbegrenzung zu verfolgen.^[12] So werden Schuldner und Gläubiger gleichermaßen durch den Markt diszipliniert.

Die folgenden vier Voraussetzungen müssen nach Lane für eine funktionierende Disziplinierung durch den Markt erfüllt sein: freie und offene Märkte, zugängliche Informationen über die finanzielle Lage der Gebietskörperschaften, das Vorliegen eines glaubwürdiges No-Bail-Out durch die übergeordnete Körperschaft und die tatsächliche Reaktion des Schuldners auf Marktsignale.^[13]

Freie und offene Kreditmärkte sichern hierbei, dass das Zinsniveau auf den Verschuldungsgrad des jeweiligen Schuldners reagieren kann. Ein staatlicher Eingriff in den Marktmechanismus, um den Anstieg der Zinsen zu vermeiden, oder die Subventionierung staatlicher Kredite ist ausgeschlossen.^[14] Weiterhin müssen am Markt Informationen über die finanzielle Lage des Schuldners verfügbar sein, damit eine Bonitätseinschätzung durch die Kapitalgeber möglich ist. Jochimsen setzt transparente, politisch verständliche Länder- und Gemeindeausgaben, die explizite und implizite Verschuldung ausweisen, voraus.^[15] In Bezug auf Deutschland sieht Konrad diese Voraussetzung als unproblematisch gegeben und führt aus, dass „Informationen über die tatsächliche finanzielle Situation einer Gebietskörperschaft“ vielen Personen zugänglich und damit auch für die Kreditgeber verfügbar seien.^[16] Des Weiteren wird auch die glaubwürdige Versicherung eines No-Bail-Out, d.h., dass im Fall übermäßiger Verschuldung eines Landes nicht der Bund für dessen Schulden eintritt, für eine Disziplinierung durch den Markt vorausgesetzt^[17]. Bei einer fehlenden Beschränkung der Haftung des Bundes für die Schulden der Länder werden Kapitalgeber weiter von einer Auslösung durch den Bund ausgehen. Diese Annahme wirkt sich in positiven Bewertungen der Länder als Schuldner durch internationale Rating-Agenturen aus.^[18] In diesem Fall werden weiter Kredite gewährt, ohne dass eine Regulierung am Markt durch den Zinsmechanismus stattfindet. Letztlich muss eine Reaktion des Schuldners auf die Marktsignale - in Form von steigenden Zinsen - erfolgen, indem die Kreditaufnahme gesenkt und Schulden zurückgeführt werden. Im Idealfall haben Schuldner einen Anreiz ihre Bonität zu signalisieren und sich selbst Schuldenbegrenzungsregeln zu unterwerfen, um weiterhin günstige Kredite zeichnen zu können.^[19] Grund für eine unzureichende Reaktion auf die Marktsignale kann zum Beispiel das politische Ziel der Wiederwahl darstellen, das mit einer großen Anzahl öffentlicher Leistungen erreicht werden soll, wobei die Folgen der Verschuldung die politischen Nachfolger zu tragen haben^[20].

Da vollkommene Märkte in der Realität selten gegeben sind, kann trotz des Marktmecha­nismus eine Überschuldungssituation der Gebietskörperschaft aufgrund fehlender Kreditrationierung eintreten. Hierfür muss ein angemessenes Entschuldungsverfahren, z.B. in Form eines Insolvenzverfahrens für Gebietskörperschaften herangezogen werden.^[21] Unter einem Insolvenzverfahren werden nach Blankart „Regeln verstanden, in denen festgelegt wird, was bei Zahlungsunfähigkeit geschieht“ ^[22].

Ein Insolvenzverfahren über das Vermögen eines Bundeslandes muss nach Konrad die folgenden Voraussetzungen erfüllen.^[23] Zum ersten muss die Funktionsfähigkeit der Gebietskörperschaft gesichert bleiben.

Es ist auch während des Verfahrens die „Durchführung der politischen und gesellschaftlichen Aufgaben der Landesverwaltung zu ermöglichen^[24] “ , die unter anderem die Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Gütern und Dienstleistungen in angemessenem Umfang umfassen. Des Weiteren dürfen einzelne Gläubiger innerhalb des Verfahrens nicht ungeordnet auf Vermögensgegenstände zugreifen, um diese zum Ausgleich Ihrer Forderungen zu verwerten. Stattdessen sollte die Bildung einer Gläubigergemeinschaft erfolgen, deren Forderungen von übergeordneter Stelle anerkannt werden. Letztlich wird das verfügbare Vermögen bestmöglich verwertet und die Forderungen der Gläubiger werden, so weit möglich, beglichen. Diese Wirkungsweise bezeichnet Blankart als ex post Effizienz. Gegenüber der Vollstreckung durch einzelne Gläubiger, wird in diesem Verfahren der insgesamt eintretende Verlust minimiert.^[25] Möglich ist, dass Gläubiger auf einen Teil Ihrer Forderungen verzichten müssen.

Ergänzend hierzu ergibt sich durch die Möglichkeit eines Insolvenzverfahrens der Wirkungskreis der ex ante Effizienz.^[26] Aufgrund der Möglichkeit der Insolvenz werden Vorsichtsmaßnahmen eingeleitet, die bewirken sollen, dass es erst gar nicht zu einem Insolvenzverfahren kommt. Wie oben ausgeführt können die Gläubiger die Kreditwürdigkeit der Schuldner einschätzen und werden so in der zukünftigen Kreditvergabe vorsichtiger vorgehen. Um weiterhin günstige Kredite zeichnen zu können, haben die Schuldner einen Anreiz ihre Bonität zu signalisieren indem sie z.B. Ihre Vermögens- und Schuldenverhältnisse transparent offenlegen.^[27] Durch die höhere Transparenz können Risiken eher erkannt werden und Verhandlungen im Vorfeld eines eventuellen Insolvenzverfahrens begonnen werden. So folgert Paulus zum Insolvenzverfahren: „Seine bloße Existenz schafft Anreize, schon in den vorangehenden Verhandlungen eine einvernehmliche Lösung zu finden“ ^[28].

2.2 Internationale Beispiele

Ein Beispiel für die Wirkung der Disziplinierung durch den Markt stellt das in der Literatur oftmals angeführte Beispiel der Schweizer Gemeinde Leukerbad dar. Aufgrund von Zahlungsunfähigkeit klagte die Gemeinde auf die Übernahme ihrer Schulden durch den übergeordneten Kanton. Die Klage wurde durch das zuständige Bundesgericht abgewiesen, was dieses damit begründete, dass der Kanton zwar zum Schutz der Gemeinde und damit auch ihres Vermögens, jedoch nicht zum Schutz der Gläubiger verpflichtet sei. Die Folge dieses Urteils war das sofortige Einsetzen einer Bonitätsbewertung der öffentlichen Schuldner durch den Kreditmarkt und des daraus resultierenden Zinsmechanismus zur Disziplinierung der Schuldner^[29]. Zur Lösung des Verschuldungsproblems der Gemeinde wurde unter Zwangsverwaltung durch den Kanton ein Sanierungskonzept ausgearbeitet und in Abstimmung mit den Gläubigern, die auf 78% ihrer Forderungen verzichten mussten, umgesetzt.^[30]

Im Gegensatz zur Schweiz, in dem sich eine Lösung anhand des konkreten Urteils entwickelte, existiert in den Vereinigten Staaten von Amerika ein Verfahren zur Entschuldung von Körperschaften des öffentlichen Rechts („municipality“^[31] ), das Chapter-9-Verfahren^[32]. Das Ziel dieses Verfahrens ist es, einer in eine finanzielle Notlage geratenen Körperschaft öffentlichen Rechts Schutz vor individuellen Zugriffen der Gläubiger auf das Vermögen des Schuldners zu gewähren So soll einen Freiraum geschaffen werden, um einen Plan zur finanziellen Neuausrichtung und Schuldentilgung zu erstellen. Eine vollständige Liquidation der Körperschaft oder die Verwertung von Vermögensgegenständen ist nicht vorgesehen^[33].

Nur der Schuldner selbst kann freiwillig einen Antrag auf Eröffnung eines Verfahrens nach Chapter-9 an das zuständige Gericht stellen (11 USC §901 i.V.m. 11 USC §301).

Antragsgrund stellt neben der Zahlungsunfähigkeit die tatsächliche Zahlungseinstellung dar ^[34], wobei zusätzlich nach 11 USC § 109c eine vorherige Einigung mit den Gläubigern gescheitert oder von vornherein unmöglich sein muss. Mit der anerkannten Antragstellung des Schuldners auf Eröffnung des Verfahrens tritt ein „automatic stay“ ein (11 USC §922). In diesem Zeitraum wird der Gläubiger geschützt, indem Zwangsvollstreckungen seines Vermögens untersagt werden. Zudem wird nach 11 USC § 904 dem Gericht untersagt, in Regierungsangelegenheiten des Schuldners einzugreifen oder auf Einkommen und Besitz des Schuldners, sowie auf dessen Verfügungsrecht einzuwirken. Es liegt damit eine Eigenverwaltung des Schuldners vor. Der Schuldner arbeitet daraufhin einen Plan zur Bereinigung seiner Schulden aus, dem von den Gläubigern mit einer Mehrheit von 2/3 der Forderungssumme und einer einfachen Mehrheit der Gläubiger in der jeweiligen Gläubigergruppe zugestimmt werden muss ( 11 USC §901 i.V.m. 11 USC §1126c). Abschließend muss das Gericht den Plan bestätigen.

Das Chapter-9-Verfahren wird häufig als Vorbild für ein Insolvenzverfahren für Körperschaften öffentlichen Rechts in Deutschland herangezogen. Zu beachten sind hierbei jedoch Probleme bei der Übertragbarkeit. Nach Cranshaw ist ein „direkter Vergleich mit den Rechtsverhältnissen in Deutschland“^[35] nicht möglich, da diesen andere Strukturen und Traditionen und damit auch ein anderes Konzept des Finanzausgleichs zugrunde liegen. Auch weist er darauf hin, dass es nur wenige Fälle durchgeführter Verfahren nach Chapter-9 gibt, die vergleichbar mit einem Verfahren über das Vermögen eines Bundeslandes seien. Trotz dieser Einwände gibt das Chapter-9-Verfahren einen Rahmen an, auf dem aufbauend eine Verfahren für die Behandlung insolventer Gebietskörperschaften in Deutschland entwickelt, bzw. das geltende privatrechtliche Verfahren ergänzt werden kann.

[...]

^[1] Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG) vom 20.12.2001

^[2] Vgl. Jochimsen (2007), S. 135

^[3] Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (2007), S. 2

^[4] Der Kreditmarkt umfasst den Geldmarkt und den Kapitalmarkt. Der Kapitalmarkt stellt hierbei den Markt für längerfristige Kapitalanlage und -aufnahme dar (z.B. in Form von Aktien oder Anleihen), auf Geldmarkt werden Zentralbankguthaben gegen Geldmarktpapiere getauscht. Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon

^[5] Zahlenmaterial: statistisches Bundesamt, Stand 28.08.2007, eigene Darstellung

^[6] Das Autonomieprinzip besagt hierbei, dass Länder das von ihnen bereitgestellte Leistungsniveau frei bestimmen, die dafür benötigten Steuern aber selbst erheben und in eigener Verantwortlichkeit Kredite aufnehmen. Unter dem Verwaltungsprinzip versteht sich eine Anweisung der Länder zur Ausführung der ihnen zugewiesenen Aufgaben durch die Zentralregierung und auch die komplette Finanzierung durch diese. Siehe hierzu Blankart (2007), S. 131 ff. und Blankart (2005), S.2

^[7] Vgl. Jochimsen (2007), S. 136

^[8] Vgl. Peffekoven (2006),S. 555

^[9] BVerfG, 2 BvF 3/03 vom 19.10.2006

^[10] Vgl. Bayoumi/Goldstein/Woglom (1995), S. 1046

^[11] Vgl. Lane (1993), S. 57 f.; siehe auch Jochimsen (2007), S. 138

^[12] Vgl. Bayoumi / Goldstein /Woglom (1995), S. 1048

^[13] Vgl. Lane (1993), S. 61 ff.

^[14] Vgl. Lane (1993), S. 61

^[15] Vgl. Jochimsen (2007), S. 151

^[16] Vgl. Konrad (2007), S. 164

^[17] Das „No-Bail-Out“ besagt, dass keine Schuldenübernahme und Tilgung durch Dritte stattfindet; synonym wird die Begrifflichkeit des „Nichtauslösens“ verwendet.

^[18] Ratingagenturen beurteilen die Bonität von Schuldnern auf internationalen Finanzmärkten. Die Bundeländer teilen - unabhängig von ihrer tatsächlichen Verschuldungslage - in dieser Bewertung die Bonitätsstufe des Bundes. Dem Bund und den Ländern wird eine nahezu uneingeschränkte Bonität zugesprochen. Siehe hierzu auch Blankart (2007) S. 144 f. und Konrad (2007) S. 159

^[19] Blankart (2007), S. 179 f.

^[20] Vgl. Lane (1993), S. 71

^[21] Vgl. Jochimsen. (2007), S. 138 f.

^[22] Blankart. (2007), S. 179

^[23] Vgl. Konrad (2007), S. 160 f.

^[24] Konrad (2007), S. 160

^[25] Vgl. Blankart (2007), S. 179 ff.

^[26] Vgl. Blankart (2007), S. 179 ff.

^[27] Vgl. Blankart. (2007), S. 179 f.

^[28] Paulus (2003), S. 233

^[29] Vgl. Blankart (2007b), S. 33 f.; siehe auch Jochimsen (2007), S. 147 f.

^[30] Vgl. Jochimsen (2007), S. 148

^[31] 11 USC § 101(40) “municipality” = „political subdivision or public agency or instrumentality of state“

^[32] Chapter-9-Verfahren bezeichnet das Insolvenzverfahren nach United States Code, Title 11, Chapter 9; siehe hierzu auch Paulus (2002), S. 12 f.

^[33] Vgl. Jochimsen /Konrad (2006), S. 20

^[34] Vgl. Cranshaw (2007), S. 82

^[35] Vgl. Cranshaw (2007), S.82