Kontrolle der Bürokratie

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die idealtypische Bürokratie nach Weber
2.1 Der Idealtypus
2.2 Bürokratie

3 Überlegenheit und Verselbständigungstendenzen

4 Mögliche Lösungen
4.1 Webers Lösungsvorschläge
4.2 Erweiterungen und Alternativen mit Renate Mayntz

5 Fazit

Literatur

Sämtliche Berufsbezeichnungen im folgenden Text (Beamter, Parteiführer, Politiker ... ) sind geschlechtsneutral gemeint, sie schließen ihre weiblichen Pendants mit ein.

1 Einleitung

Gibt man in die Nachrichtensuchmaschinen von Google oder Yahoo den Begriff „Bürokratie" ein, so wird man mit ungefähr 1000 Meldungen überflutet. Über­schriften wie „Bürokratie-Chaos findet kein Ende" (Eschbach u. Grass 2004), „Bürokratie schadet dem Standort" (Panitz 2004), „Platzeck fordert radikalen Bürokratie-Abbau" (dpa 2004) stimmen ein im Chor derer, für die die Bürokratie eines der Grundübel und Hemmnisse der modernen Gesellschaft darstellt: Eine Flut von Vorschriften, Regeln und Anträgen steht einem vor dem geistigen Au­ge, dazu kommen dann noch riesige Behörden, in denen ein teures Beamtenheer jede Selbständigkeit des Bürgers im Keim zu ersticken droht. So der allgemeine Tenor. Nach positiven Meldungen über die öffentliche Verwaltung kann man für gewöhnlich lange suchen. Und sollte man doch fündig werden, so sicher deshalb, weil „unbürokratisch" gehandelt wurde.

Zweifellos lässt sich feststellen, dass unser Leben durch bürokratische Organi­sationen geprägt wird. Dazu gehören in erster Linie natürlich staatliche Institu­tionen und Behörden, aber auch im privaten Bereich vor allem bei großen Firmen ist immer auch ein nicht zu vergessender Teil der Beschäftigten mit Verwaltung der betreffenden Organisation beschäftigt. Sie ermöglichen erst unser modernes Leben und auch die moderne Herrschaft. Jede Regierung ist heute auf die Büro­kratie angewiesen, weil ohne sie keine Steuern erhoben, keine Sozialleistungen erbracht, keine öffentliche Sicherheit, keine erlassenen Regeln durchgesetzt wer­den könnten. Nur durch bürokratische Verwaltung kann heute regiert werden. Man kann also durchaus sagen, dass das eigentliche Ziel einer Verwaltung, Herr­schaft durchzusetzen.

Jetzt stellt sich aber die Frage: Wessen Herrschaft? Die Herrschaft der Verwal­tung selbst? Eine Antwort fällt gar nicht so einfach. Müsste man sie bejahen, dann bliebe die Frage nach ihrer Legitimation in einer demokratischen Gesell­schaft beziehungsweise wäre es fraglich, ob dann die Gesellschaft noch eine de­mokratische ist. Historisch ist die Bürokratie gewachsen als ein Instrument im Dienste seines Herrn, was heute die demokratisch gewählte Regierung ist.

Um diesen Aspekt dreht sich die vorliegende Arbeit. Sie möchte beantworten, wie die Bürokratie Mittel bleibt und nicht Herrscher wird. Wie kann man die Ver­waltung kontrollieren beziehungsweise diese Kontrolle institutionell absichern?

Auf dem Weg zur Beantwortung dieser Frage, wird im Abschnitt 2 darauf ein­gegangen, was es nach Max Weber bedeutet, wenn eine Verwaltung „bürokra­tisch" handelt. Anschließend soll im Teil 3 auf die Verselbständigungstendenzen einer Bürokratie behandelt werden, während im Teil 4 darauf verwiesen wird, welche Modelle der Kontrolle Max Weber^[1] und Renate Mayntz entwickelten.

2 Die idealtypische Bürokratie nach Weber

2.1 Der Idealtypus

Der Bürokratiebegriff Max Webers, der im folgenden dargestellt wird, ist ein Bei­spiel für sein Konzept des Idealtypus. Gleichzeitig ist dies ein Punkt an dem sich viele Missverständnisse gegenüber seinen Überlegungen entzündeten (vgl. Mayntz 1968, S. 28). Weber ging es nicht darum, die Wirklichkeit möglichst genau abzubilden. Sein Hauptziel waren möglichst eindeutige, klare Begriffe, die durch Abstraktion erreicht werden. Für reine Begriffe benötigt die Soziologie Idealty­pen, die gewonnen sind durch „einseitige Steigerung eines oder einiger Gesichts­punkte und durch Zusammenschluß einer Fülle von [... ] Einzelerscheinungen, die sich [... ] zu einem in sich einheitlichen Gedankenbilde"^[2] (Weber 1988b, S. 191) fügen. Man sucht also von einem Phänomen (im vorliegenden Fall die Büro­kratie) bestimmte Merkmale, zum Beispiel das Arbeiten auf Aktenbasis. Dieses Merkmal wird jetzt besonders betont und mit anderen so übersteigerten und ab­strakt gewordenen Merkmalen zusammengeschlossen. Damit werden diese Ide­altypen natürlich realitätsfremd und utopisch. Ziel ist es, mit diesen Idealtypen in die Wirklichkeit zu gehen und dort konkrete Ereignisse und Dinge zu betrach­ten, die anhand ihres Abstandes zum Idealtyp eingeordnet werden. Daher ist es für letztere umso besser, je schärfer, eindeutiger und auch realitätsfremder sie konstruiert sind (vgl. Weber 1980, S. 9f.).

Damit ist Webers Bürokratiebegriff keine Definition und auch keine empirische Beschreibung. Es ist die Darstellung, was theoretisch an Merkmalen zu finden sein müsste, wenn man die wahre und reine Bürokratie charakterisieren möchte.

2.2 Bürokratie

Diese Bürokratie hat nach Max Weber idealerweise folgende Merkmale (vgl. We­ber 1980, S. 650f.):

1. In einer Bürokratie sind die Tätigkeiten, Kompetenzen und Befehlsgewal­ten durch Gesetze oder Verwaltungsvorschriften fest verteilt und die Zwangsmittel sind begrenzt. Es herrscht also das Prinzip der Arbeitstei­lung. Durch die Verteilung und die daraus entstehende Abgrenzung ent­stehen die einzelnen Behörden.
2. Es existiert eine möglichst monokratische Amtshierarchie. Das bedeutet, dass die Behörden nach einem festgelegten System einander über- bezie­hungsweise untergeordnet sind, wobei die obere Behörde die unteren „be­fehligen" und kontrollieren soll, während in umgekehrte Richtung ein Ap­pellationsweg für Einsprüche und Beschwerden vorhanden ist. Es findet im Übrigen auch eine vertikale Kompetenzabgrenzung statt.
3. Die Grundlage aller Vorgänge sind Dokumente (Aktenbasis), die aufbe­wahrt werden und so die Basis für Kontrolle bieten und die Weiterführung der Amtsgeschäfte unabhängig vom konkreten Sachbearbeiter gewährleis­ten.
4. Für die Verwaltung ist eine spezialisierte Fachqualifizierung notwendig.
5. Die Verwaltungstätigkeit ist eine hauptamtliche Tätigkeit.
6. Die Amtsführung ist regelgeleitet. Die Erlernung dieser Regeln ist Teil der Qualifizierung.

Für den Beamten folgt damit (vgl. ebd., S. 552-556, S. 126f.):

- Das Amt ist sein Beruf, für den eine Qualifizierung notwendig ist, jedoch nicht persönlicher Besitz. Kennzeichnend ist die im Gegenzug zur gesi­cherten Existenz zu erbringende Amtstreuepflicht, die sich nur auf den In­halt seiner Position bezieht und eben keine persönliche Abhängigkeit ge­genüber einem Vorgesetzten nach sich zieht.
- Er wird von höherer Instanz ernannt und bezieht ein festes, von Leistung unabhängiges Gehalt.
- Die Stellung ist lebenslänglich, um die Unabhängigkeit des Beamten zu si­chern und ihn rein dem Amt dienen zu lassen.
- Es existiert die Karrieremöglichkeit, der Beamte erstrebt also für gewöhn­lich im Laufe seines Dienstlebens, möglichst automatisch nach einiger Zeit befördert zu werden.
- Sein Privatbesitz ist völlig getrennt von den Verwaltungsmitteln und er be­ansprucht kein Recht an dem Amt (beispielsweise für seine Kinder - Ap­propriation)
- Er unterliegt einer strengen, einheitlichen Kontrolle und Amtsdisziplin.

Mit diesen Merkmalen bildet die Bürokratie das Mittel (vgl. ebd., S. 126), dessen sich der reinste Typus der legalen Herrschaft bedient. Sie hat also instrumentalen Charakter. Die legale Herrschaft (vgl. ebd., S. 124ff.) ist dadurch gekennzeichnet,

- dass eine Satzung gefasst werden kann und diese Satzung Anspruch auf Achtung erhebt,
- dass das Recht ein System abstrakter Regeln ist und innerhalb der Rechts­pflege diese Regeln auf den Einzelfall angewendet werden,
- dass der Herrscher ebenfalls diesen Regeln unterliegt,
- dass man nur in seiner Eigenschaft als Mitglied gehorcht und
- dass der Gehorsam nicht gegenüber einer Person sondern gegenüber einer unpersönlichen Stellung erfolgt.

3 Überlegenheit und Verselbständigungstendenzen

Aus diesen Merkmalen erwächst für Weber die „felsenfest" stehende Überle­genheit der Bürokratie gegenüber allen anderen Verwaltungsformen, vergleich­bar mit der Überlegenheit von Arbeitsmaschinen über Handarbeit. (vgl. Weber 1988a, S.413). Vor allem beruht diese technische Überlegenheit auf die Arbeits­teilung und auf das unter anderem durch die moderne Technik unentbehrlicher werdende Fachwissen (vgl. Weber 1980, S. 128). Hierin liegt die Begründung, warum es zur Entwicklung der bürokratischen Herrschaft im weiteren Sinne ge­kommen ist. Bürokratische Herrschaft im weiteren Sinne meint die Ausweitung der Anwendung der Bürokratie als Herrschaftsinstrument (vgl. Beetham 1974, S. 75). Zusätzlich zum Fachwissen besitzt der Beamte aus der Erfahrung seiner täglichen Arbeit ein Dienstwissen um die konkreten Probleme.

Diese Unentbehrlichkeit und Alternativlosigkeit - die Weber in die drastischen Worte: „Man hat nur die Wahl zwischen ,Bureaukratisierung' und ,Dilettantisie- rung'" (Weber 1980, S. 128) kleidete - geben dem Mittel Bürokratie natürlich eine immer stärker werdende Machtstellung gegenüber seinen Herrschern, so dass aus der Überlegenheit des Instruments gegenüber anderen Instrumenten eine Überlegenheit gegenüber dem entsteht, der dieses Instrument für seine Zwecke einsetzen möchte. Deshalb ist auch dem Nicht-Fachmann die Beherrschung des Beamtenapparates nur begrenzt möglich, ja selbst wenn der Minister ebenfalls ein Fachbeamter war, sind ihm die hohen Fachbeamten oft überlegen (vgl. Weber 1988c, S. 354), die zudem in einer Demokratie die mehrfache Machthaberwech­sel überleben (vgl. Mayntz 1997, S. 64). Eine Steigerung der Verwaltungsmacht kommt zusätzlich noch durch die Umwandlung des Dienstwissens in das so ge­nannte Dienstgeheimnis zu Stande, dass laut (Weber 1988c, S. 353) einzig dazu dient, die Verwaltung jeglicher Kontrolle zu entziehen und deshalb von ihr mit „Fanatismus" (Weber 1980, S. 573) verteidigt wird.

Zwar gibt sich die Verwaltung den Anschein ein neutrales Machtmittel im Dienste sachlichen, objektiven Fachwissens (vgl. Beetham 1974, S. 72) zu sein - so wie sie idealtypischerweise neutral gegenüber dem Herrscher wegen des Ge­horsams gegenüber Positionen (vgl. S. 4) und der „Ehre" (Weber 1988c, S. 335) des Beamten sein sollte -, sie verfolgt dennoch eigene Interessen, die sie unter dem Deckmantel der „Staatsraison" verbergen können (vgl. Weber 1980, S. 565). Als Beispiele der Verfolgung eigener Interessen nennt Weber einmal die Versuche Friedrichs I., eine Bauernbefreiung einzuleiten (vgl. ebd., S. 573), zum anderen die „Wahlrechtsarithmetik" und die „Wahlrechtsreformprojekte" in Preußen, mit der eine bestimmte Sitzverteilung im Parlament mit Dreiklassenwahlrecht sicherge­stellt werden sollte (vgl. Weber 1988c, S. 265).

Ein Hauptanliegen, das Weber in seinen politischen Schriften verfolgt, ist, auf diese unter Wilhelm II. eingetretene Gefahr einer bürokratischen Herrschaft im engeren Sinne hinzuweisen. Bürokratische Herrschaft im engeren Sinne liegt dann vor, wenn es der Bürokratie gelingt, selbst die politische Gestaltung zu übernehmen, sei es aus Schwäche der eigentlichen politischen Führer oder da­durch, dass Beamte politische Spitzenämter besetzen (vgl. Beetham 1974, S. 75). Mögen sie zwar Fachwissen und Tatsachenkenntnis besitzen, im politischen Ge­schäft sind andere Fähigkeiten notwendig, nämlich kampferprobtes Durchset­zungsvermögen und Verantwortungsgefühl. Der Beamte kultiviert im Laufe sei­nes Daseins durch sein Pflichtgefühl, Anweisungen übergeordneter Stellen so zu befolgen, als wären es seine eigenen (vgl. Weber 1988c, S. 335).

Diese Entwicklung einer sich verselbständigenden Verwaltung ist für die sich mit der struktur-funktionalen Theorie beschäftigenden Renate Mayntz eine viel grundsätzlichere Tendenz. Während Weber in seinen idealtypischen Überlegun­gen weitestgehend davon ausgeht, dass die Verwaltung stark regelgeleitet han­delt, also nur geringen Entscheidungsspielraum besitzt^[3], so ist nach Mayntz eine gewisse Autonomie funktional notwendig, um sich gegen eine Einflussnahme verschiedenster Seiten zu wehren. Diesen Spielraum kann die Verwaltung bei ungenügender Kontrolle für sich oder andere ausnutzen. Wie stark sie dies tut, hängt 1. von der Verwaltung selbst, 2. von strukturellen Merkmalen und 3. von Umweltmerkmalen ab. Entscheidend kann im ersten Fall die politische Orien­tierung, die Existenz und die Ausgestaltung eines Berufsethos^[4], die soziale Her­kunft, die persönlichen Unabhängigkeit sowie Status der höheren Beamten der Verwaltung sein. Zu den strukturellen Einflussgrößen zählen unter anderem die Größe einer Behörde und die Art ihrer Verwaltungsaufgaben. Für den dritten Bereich sind die Existenz verschiedener sozialer Gruppen als Koalitionspartner und die Machtfülle der politischen Führung als Beispiele zu nennen (vgl. Mayntz 1997, S. 66-69, 73).

4 Mögliche Lösungen

4.1 Webers Lösungsvorschläge

Bis hierher konnte also festgestellt werden: eine Verwaltung hat die innere Ten­denz ihre Macht auszuweiten. Die Gründe dafür sind ihr Fach- und das zum Dienstgeheimnis avancierte Dienstwissen verbunden bei Renate Mayntz mit ei­nem Entscheidungsspielraum.

Ausführlich auf das Problem ihrer Kontrolle, insbesondere auf mögliche Wege, wie und warum verhindert werden soll, dass Beamte die Leitung des politischen Geschäftes übernehmen, ging Weber in seinem politischen Aufsatz „Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland" vom Mai 1918 ein. Vehement beklagte er darin die Missstände im Deutschen Reich als Folge eines schwachen Parlaments. Ein wirkliches Kontrollproblem sah Weber weniger bei den unteren Ämtern in der Hierarchie, weil für deren Kontrolle die übergeordneten Behörden sorgten. Dagegen stellte er zu seiner Zeit in ein Versagen bei der Kontrolle der höchsten Ämter fest. Die Kontrolle der Leitung aber ist die „erste grundlegende Aufgabe des Parlaments" (Weber 1988c, S. 352), wobei sich das Parlament durch­aus auch in rein technische Vorgänge und untergeordnete Behörden einschalten können muss. Notwendig dafür ist natürlich, dass es an den Machtmitteln teil­haben kann, also Zugang zum Fach- und Dienstwissen erhält.

[...]

^[1] Die Darstellung beschränkt sich im wesentlichen auf den Aufsatz „Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland", obwohl Weber im Zuge der Verfassungsdiskussion 1919 u. a. für einen plebiszitären Präsidenten plädiert. Dies begründet er beispielsweise in (Weber 1988c, S. 500) mit einem notwendigen gegenseitigen Austarieren der Verfassungsorgane.

^[2] Hervorhebungen im Original

^[3] Allerdings ist sich Weber durchaus bewusst, dass auch der Beamte eine gewisse Selbständigkeit in der Durchführung seiner Aufgaben hat (vgl. Weber 1988c, 334).

^[4] siehe Webers Begriff der Amtsehre