Regulierte Selbstregulierung im deutschen Rundfunk

1. Einleitung

2. Kl ärung der Begriffe
2.1 Definition Rundfunk
2.2 Duales Rundfunksystem
2.2.1 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
2.2.2 Privat-rechtlicher Rundfunk
2.3 Abgrenzung und Definition der „Regulierten Selbstregulierung“
2.3.1 Hoheitliche Regulierung
2.3.2 Freiwillige Selbstregulierung
2.3.3 Regulierte Selbstregulierung

3. Regulierte Selbstregulierung im deutschen Rundfunk
3.1 Steuerungskrise des Staates
3.2 Regulierungsziele
3.3 Staatliche Rahmensetzung
3.4 Regulierte Selbstregulierung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk
3.5 Regulierte Selbstregulierung im privat-rechtlichen Rundfunk
3.5.1 Landesmedienanstalten
3.5.2 Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)
3.5.3 Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK)
3.5.4 Kommission für Jugendmedienschutz (KJM)
3.5.5 Gremienvorsitzendenkonferenz (GVK)

4. Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Auch im 21. Jahrhundert ist die Gesellschaft einem stetigen Wandel unterworfen. Ob im Bereich der Politik, der Wirtschaft oder der Medien – eine Anpassung an die neuen Gegebenheiten stellt sich als teilweise schwer durchsetzbare Notwendigkeit dar. Am Beispiel des deutschen Rundfunksystems wird im Folgenden die Regulierte Selbstregulierung als ein flexibles bedingt staatsfernes Steuerungssystem vorgestellt, welches dem gesellschaftlichen Wandel gerecht werden soll.

2. Kl ärung der Begriffe

2.1 Definition Rundfunk

Gemäß des §2 S.1 im Rundfunkstaatsvertrag ist Rundfunk „ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst. [Er] ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen“ (Vgl. §2 Abs.2 RStV). Der Begriff „elektromagnetische Schwingungen“ stammt aus der analogen Verbreitungsform und schließt auch digitale Verbreitung ein (Vgl. Seufert/Gundlach 2017, S.177). Hörfunk und Fernsehen als technisch basierte Zeichensysteme (Vgl. Beck 2018, S.201) wurden somit durch ihre Bereitstellung von Ton und Bild im Rundfunkstaatsvertrag definiert und eingeschlossen.

Öffentlich-Rechtlicher - und privater Rundfunk bilden zudem das in Deutschland bestehende duale Rundfunksystem und sollen so für eine „breite und vollständige Meinungs- und Programmvielfalt“ (Brösel 2002, S.10) als gemeinsamer Bestandteil eines Mediensystem unter der herrschenden Demokratie sorgen (Vgl. Seufert/Gundlach 2017, S.176).

2.2 Duales Rundfunksystem

Das duale Rundfunksystem schafft durch das Nebeneinanderstellen von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkeinrichtungen einerseits ein sich untereinander ausgleichendes Konstrukt zur Sicherung von Vielfalt der Medien und andererseits zwei im gegenseitigen Wettbewerb stehende Systeme (Vgl. Hoffmann-Riem 2000, S.7). Das Zusammenwirken beider Konstrukte sichert unter anderem die Rundfunkfreiheit durch das Bereitstellen unterschiedlicher Programmorientierungen und „struktureller Diversifikation“ (Hoffmann-Riem 2000, S.7), also des Ausgleichs möglicherweise auftretender Probleme des einen durch das andere System (Vgl. Hoffmann-Riem 2000, S.7).

2.2.1 Öffentlich-Rechtlicher Rundfunk

Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten sind „selbstständige juristische Personen“ (Seufert/Gundlach 2017, S.194), und somit sowohl Träger von Rechten als auch von Pflichten. Sie müssen der Pflicht eines Funktionsauftrages nachkommen, welcher sich aus Art.5 Abs.2 S.2 des Grundgesetzes ableitet und zudem im §11 ff. des Rundfunkstaatsvertrages genauer bestimmt ist (ARD Check 2015). Der öffentlich-rechtliche Rundfunk identifiziert sich vor allem durch die Grundversorgung der Allgemeinheit mit flächendeckenden „Angeboten […] der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung“ (Vgl. §11 Abs.2 RStV). Zudem wurden weitere Funktionen wie Integrations- und Leitbildfunkton ergänzt (Vgl. Terschüren 2009, S.5), welche der gemeinwohlorientierten Eigenschaft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprechen (Vgl. Hoffmann-Riem 2000, S.19).

Die geforderte Vielfalt von Meinungen und Informationen wird somit durch ihren Funktionsauftrag gesichert, was für die binnenpluralistisch orientierten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten spricht (Vgl. Beck 2003, S.334).

Des Weiteren verfolgt er einen publizistischen Wettbewerb ohne Gewinnorientierung mit privaten Rundfunkunternehmen, was sich letztendlich auch in dem gebührenfinanzierten Wesen öffentlich-rechtlichen Rundfunks zeigt (Vgl. Hoffmann-Riem 2000, S. 19). Somit ist weitestgehend eine sowohl wirtschaftliche als auch politische Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gesichert.

2.2.2 Privater Rundfunk

Private Rundfunkgesellschaften finanzieren sich dagegen selbst und verfolgen kommerzielle Ziele (Vgl. Seufert/Gundlach 2017, S.202). Sie stellen sich ihrerseits einem gewinnorientierten ökonomischen Wettbewerb mit öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (Vgl. Hoffmann-Riem 2000, S.19), was sich unter anderem in ihrem sponsor- und werbefinanzierten Wesen zeigt (Vgl. bpb 2009).

Das Bundesverfassungsgericht legte zudem weniger hohe Anforderungen hinsichtlich der Sicherung der Vielfalt des Programmangebots für den privaten Rundfunk als für nebenstehende öffentlich-rechtliche Rundfunkunternehmen fest (Vgl. BVerfGE 73, 118, 158; BVerfGE 83, 238, 297). Dies unterliegt der Annahme, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seiner öffentlichen Aufgabe vollständig nachkommt und somit bereits ein vielfältiges Programm unter den im Rundfunkstaatsvertrag festgelegten Anforderungen sichert. Durch das kommerzielle Wesen des privaten Rundfunks sind eben diese Unternehmen eher darauf angewiesen, ein Programm zu entwickeln, welches einer großen Masse potentiell attraktiv erscheint (Vgl. Deutscher Bundestag 2006).

Private Rundfunkanstalten unterliegen zudem des Prinzips des Außenpluralismus. Hierbei soll eine Kombination unterschiedlicher Programme ein vielfältiges Informations- und Meinungsangebot garantiert werden. (Vgl. Beck 2018, S. 258)

2.3 Abgrenzung und Definition der „Regulierten Selbstregulierung“

2.3.1 Hoheitliche Regulierung

Eine „Regulierung von oben“ (Donges 2007, S.44) bezeichnet die ausschließlich hoheitliche Steuerung eines Staates durch Legislative, Exekutive und Judikative, also der Gesetzgebung, dem Vollzug und der Überwachung der erlassenen Gesetze (Vgl. Bosch 2007, S.68). Hierbei gibt es keine Selbstkontrollen, sondern nur die Ausführung des staatlichen Rechts. (Vgl. Seufert/Gundlach 2017, S.132)

2.3.2 Freiwillige Selbstregulierung

Selbstregulierung „kann definiert werden als Prozess der Regelsetzung, Regeldurchsetzung und Sanktionierung von Regelverstößen durch eine private Organisation auf Branchenebene“ (Puppis 2010, S.60). Bei einer freiwilligen Selbstregulierung ist der Staat also nicht Teil des Regulierungssystems, sondern ausschließlich eine dafür gegründete Einrichtung, welche sich selbst Regelungen aufstellt und Verstöße innerhalb der Einrichtung selbst sanktioniert. (Vgl. Seufert/Gundlach 2017, S.132)

2.3.3 Regulierte Selbstregulierung

Das Konstrukt der Regulierten Selbstregulierung, auch bekannt unter Ko-Regulierung oder Media Gouvernance with Gouvernment, stellt eine bestimmte Form der Selbstregulierung dar (Vgl. Puppis 2010, S.61). Es beschreibt eine auf dem Prinzip der Subsidiarität (Vgl. Hoffmann-Riem 2001, S.22) beruhende Aufgabenverteilung zwischen Staat und Gesellschaft, wobei der Staat als Hoheitsträger nur einen „regulativen Rahmen für die Selbstregulierung“ der Unternehmen bereitstellt (Hoffmann-Riem 2000, S.11).

Nach Puppis wird Regulierte Selbstregulierung definiert als „Prozess der Regelsetzung, Regeldurchsetzung und Sanktionierung von Regelverstößen durch eine Selbst-regulierungsorganisation im Auftrag des Staates und/oder in Zusammenarbeit mit staatlichen Akteuren“ (Puppis 2010, S.61).

Dieses System soll der Wahrung des Gewährleistungsauftrages zur „Sicherung der freiheitlichen Kommunikation“ (Hoffmann-Riem 2000, S.11) und zudem der in Art. 5 GG geforderten Rundfunk- und Staatsfreiheit dienen (Vgl. Art. 5 GG).

3. Regulierte Selbstregulierung im deutschen Rundfunk

3.1 Steuerungskrise des Staates

Schon seit der 60er-Jahre gibt es eine Diskussion über die „Steuerungskrise des Staates“ (Vgl. Kleinsteuber 2006, S.172). Kritisiert wird hierbei vor allem das fehlende fachspezifische Wissen des Staates, welches sichere Aussagen und Entscheidungen über einzelne Teilgebiete zunehmend schwerer macht, ohne durch fehlendes Fachwissen Fehleinschätzungen zu tätigen.

Dieser sogenannte Wissensmangel hat seinen Ursprung in der schnelllebigen und immer komplexer werdenden Gesellschaft (Vgl. Kleinsteuber 2006, S.172). Informationen werden als „knappes Gut“ (Schulz/Held 2002, S.A-8) angesehen, über die der Staat allein nicht mehr vollständig verfügen kann.

Im Sinne der Liberalisierung, Deregulierung und der damit einhergehenden Privatisierung wurde ein System entwickelt, welches von der Idee der alleinigen staatlichen Steuerung der Gesellschaft abweicht um eine neue Aufgabenverteilung unter Einbeziehung privater und zivilgesellschaftlicher Akteure und zugunsten der vielfältig und komplex voranschreitenden Gesellschaft vorzunehmen.

3.2 Regulierungsziele

Von der Durchsetzung des Systems der regulierten Selbstregulierung erwartet man sich einen Ausgleich des Wissensdefizites des Staates durch das Einsetzen spezifizierter Stellen und in Folge dessen eine Erleichterung des Gesetzesvollzuges durch die Mitwirkung der einzelnen Einrichtungen (Vgl. Mai 2011, S.80).

Hierbei gibt es sowohl bei Regelsetzung, als auch bei der Kontrolle zur Regelanwendung Hilfe dieser Einrichtungen. Durch ihre Mithilfe am Entscheidungsprozess wird zudem von einer höheren Einhaltungsquote der gemeinsam erarbeiteten Regelungen ausgegangen, da sie maßgeblich am Entscheidungsprozess beteiligt sind (Vgl. Thoma 2007, S.72). Der Staat müsste in Folge dessen von vorn herein weniger einschreiten, was zudem dem im Art. 5 GG festgelegten System der Staatsferne entspricht. Hierdurch wird zudem auch eine effiziente Anpassung an die sich schnell veränderliche Gesellschaft durch schnelle Reaktion der eingesetzten Einrichtungen. Diese Aufteilung führt zu einer Entlastung des Staates, der sich bereits schon zu viele Aufgaben selbst zugeschrieben hatte und damit sowohl finanziell als auch personell überfordert war. Die damit einhergehenden Kosten in Personal werden somit ebenfalls an die eingeteilten Einrichtungen übertragen, welche zudem noch kostengünstiger als der Staat handeln sollen (Vgl. Thoma 2007, S.73). Selbstregulierung wirkt zudem grenzübergreifend, was die Regulierung des Staates in Zeiten der Globalisierung nicht allein bewirken konnte (Vgl. Thoma 2007, S.73). Auch wirtschaftlich bringt die Regulierte Selbstregulierung Vorteile. Somit werden zusätzliche Arbeitsplätze in den Einrichtungen geschaffen, welche zusätzliches qualifiziertes Fachpersonal benötigen.

Die Sicherung von Vielfalt und Qualität der Medieninhalte sollen hier die Grundlage aller Überlegungen des Systems darstellen (Vgl. Seufert/Gundlach 2017, S. 35).

3.3 Staatliche Rahmensetzung

Sowohl öffentlich-rechtliche als auch private Kontrolleinrichtungen unterliegen den Regelungen einer Vielzahl von Rechtsgrundlagen. So dienen das Grundgesetz (insbesondere Art.5 GG), sowie Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts, der Rundfunkstaatsvertrag, Landesrundfunkgesetze und Landesmediengesetze als gesetzliche Rahmensetzung weiteren Handelns (Vgl. Beck 2003, S.344).

Diese formulieren „inhaltliche und formale Mindestanforderungen [und] Qualitätsstandards für die Selbstkontrollverfahren“ (Beck 2017, S.384). Durch den Staat kommt es also in erster Linie zu einer Rahmensetzung des Handlungsraums und des Verhaltenskodex, wonach untergestellte Einrichtungen ihre eigene Selbstregulierung anpassen (Vgl. Schulz7Held 2002, S.A-11). Des Weiteren kann er bei einem Versagen der jeweiligen Regulierungsinstanzen Sanktionen androhen (Vgl. Schulz/Held 2002, S.A-11), was auf ein direkteres Eingreifen des Staates in Ausnahmefällen schließen lässt.

Generell sollte bei Regulierter Selbstregulierung aber das Prinzip der Staatsferne eingehalten werden (Vgl. Art.5 GG).

2.2 Regulierte Selbstregulierung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk

Die Umsetzung der Selbstverpflichtung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk basiert auf der durch das Gesetz gewährten Autonomie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (Vgl. Hoffmann-Riem 2000, S.18). Diese äußert sich zum einen durch die Erstellung von Selbstverpflichtungserklärungen, zum anderen durch Satzungen und Richtlinien (Vgl. Terschüren 2009, S.16). Letzteres enthält „elementare und allgemeingültige Angaben“ welche zwei Jahre gelten sollen (Terschüren 2009, S.15).

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