Interkommunale Standortkooperation

Interkommunale Standortkooperation

Kurzfassung:

Gemeinden sind zur Steigerung ihrer eigenen Einnahmen gezwungen aktive, selbständige Wirtschaftpolitik durch Betriebsansiedlung zu betreiben. Dabei gilt es Erfolgsfaktoren und Standortvoraussetzungen zu berücksichtigen, es werden entsprechende finanzielle Mittel und Ressourcen voraus gesetzt, die eine einzige Gemeinde oft überfordern oder durch den Finanzausgleich werden die zusätzlichen Gemeindeerträge wieder geschmälert. Interkommunale Standortkooperation bietet eine Möglichkeit zur gemeinsamen und Ressourcen sparenden Ansiedlung von Unternehmen durch Zusammenarbeit und Förderung der gegenseitigen Stärken bzw. Überwindung der Schwächen.

Im Zentrum dieses Beitrages stehen die Problematik rund um die Steigerung der eigenen Einnahmen durch Betriebsansiedlungen, die Erfolgsfaktoren sowie die Interkommunale Standortkooperation im Allgemeinen und die Kooperationsstufen sowie Organisationsformen im Speziellen. Ergänzend dazu finden sich Ergebnisse und Erfahrungen aus Praxisprojekten rund um interkommunale Kooperationsprojekte.

Abstract:

Due to the lack of financial resources, municipalities have to strengthen their own tax sources to increase their financial leeway. Therefore the development of commercial land to attract new enterprises, companies and investment seems to be a suitable measure to increase tax revenue. The major problem is that not every municipality has suitable areas for industrial estates. Either they do not have the money to develop the areas or the areas are not acceptable for companies. Further more, the loss of financial aid as a result of higher tax revenue may also be an obstacle. Therefore intermunicipal cooperation between neighbouring municipalities could be a possible solution to share risks and opportunities.

This arcticle deals in detail about the problems of business development for communities and the key success factors. Moreover, intermunicipal cooperations (steps of cooperation, organisation) is described as a possibility to solve the rising problems. It is finally accomplished with results and experiences out of practical examples and projects around intermunicipal cooperation in southern Austria.

Interkommunale Standortkooperation

Einleitung

Durch die immer vielfältigeren Anforderungen an Gemeinden ausgelöst durch Gesetze, Politik, Wirtschaft, Medien und nicht zuletzt den Bürgern selbst, steht diese immer mehr im Spannungsfeld zwischen Erbringung von Leistungen und Abschätzung zukünftiger Anforderungen. Die Kommune war und ist Schnittstelle zwischen Individuum und Gesellschaft und stellt als kleinste und trotzdem komplexe Organisationseinheit des Staates eine wichtige Brückenfunktion in allen essentiellen Lebensbereichen dar. Um dieser Brückenfunktion gerecht zu werden, hat die Kommune eine Vielzahl von Aufgaben zu besorgen, wobei im Vordergrund die Daseinsgrundbedürfnisse der Gemeindebürger stehen. Diese Bedürfnisse wie Wohnen, Arbeit, Bildung, Freizeit, Infrastruktur oder Kultur werden von unterschiedlichsten Akteuren in sehr differenzierter Weise nachgefragt und sollen dementsprechend auch von den Kommunen bereitgestellt werden. Hinzu kommt noch die Übertragung und Erledigung von Aufgaben von übergeordneten Gebietskörperschaften im Zuge der mittelbaren Bundesverwaltung (vergl. Mießl, 2001, S.6.).

All diese Anforderungen und komplexen Beziehungen sind unter dem Blickwinkel immer knapper werdender Ressourcen und finanzieller Mittel bzw. Spielräume zu sehen. Diese Verknappung führt zu Konkurrenz unter den Kommunen um Wohnbevölkerung, betriebliche Investitionen und vor allem Betriebsansiedlungen, da all dies in den meisten Fällen mit steigenden Einnahmen durch Abgabenerträge zusammenhängt. Eine Steigerung derselbigen gibt der Kommune die Möglichkeit zur Schaffung finanzieller Spielräume, mit denen die unterschiedlichsten Anforderungen der Bürger und der Wirtschaft in einer Gemeinde befriedigt werden können. Als Folge resultieren eine steigende Zufriedenheit der Bürger (Lebensqualität) und zunehmende Attraktivität des Standorts (Standortqualität), die letztlich den politischen Eliten und Volksvertretern als Basis und Beweis für ihren Erfolg dienen. Genau an diesem simplifiziert dargestellten Kreislauf setzt dieser Artikel an, da dieser in den meisten Fällen graue Theorie oder politischer Wunsch bleibt. Finanzielle Spielräume können nämlich heute von einer einzelnen Kommune nur schwer geschaffen oder vergrößert werden. Die sich offenbarenden Möglichkeiten bei einer interkommunalen Standortkooperation bzw. Betriebsansiedlung bieten einen Zugang zur Erreichung dieses Zieles, wobei die hier aufgezeigten Problemfelder nicht unberücksichtigt bleiben dürfen, da sie wesentlichen Einfluss auf den Projekt- und Kooperationserfolg haben.

Der finanzwirtschaftliche Rahmen der Kommunen

Die Gemeinde ist neben Bund und Land die dritte Gebietskörperschaft und mit dem Recht auf Selbstverwaltung ausgestattet. Diese Autonomie der Gemeinden manifestiert sich ebenso in der Europäischen Charta der lokalen Selbstverwaltung (BGBl 1988/357), einem Abkommen zwischen den Mitgliedsstaaten des Europarates, zu welcher sich Österreich bekannt hat und deren Grundsätze in Österreich bereits vor Ratifizierung weitgehend verankert und realisiert waren.

Von besonderer Bedeutung für dieses Kapitel ist der letzte Absatz der Präambel (vergl. Präambel BGBl 1988/357):

„ ( … ) mit demokratisch eingerichteten Entscheidungsorganen ausgestattet sind undüber eine weitreichende Autonomie hinsichtlich ihrer Zust ä ndigkeiten, der Modalit ä ten für deren Ausübung und der zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel verfügen [Herv.d.Verf.], ( … ) “

Die Konkretisierung dieser finanzwirtschaftlich sehr bedeutenden Passage findet sich in Art 9 der Charta, wobei die Absätze 1, 3 und 5 von besonderer Bedeutung sind:

-1. Die lokalen Gebietskörperschaften sollen im Rahmen der nationalen Wirtschaftspolitik Anrecht auf ausreichende eigene Finanzmittel haben, über die sie in Ausübung ihrer Zuständigkeit frei verfügen können.
-3. Mindestens ein Teil der Finanzmittel der lokalen Gebietskörperschaften sollen aus örtlichen Steuern und Gebühren stammen, für die sie innerhalb der Schranken des Gesetzes den Steuersatz selbst festlegen können.
-5. Der Schutz finanziell schwächerer lokaler Gebietskörperschaften macht die Einführung von Verfahren zum Finanzausgleich oder gleichwertiger Maßnahmen erforderlich, um die Auswirkungen der ungleichen Verteilung der möglichen Finanzquellen sowie der von ihnen zu tragenden finanziellen Lasten zu korrigieren. Durch solche Verfahren oder Maßnahmen soll die Entscheidungsfreiheit der lokalen Gebietskörperschaften in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich nicht geschmälert werden.

Österreich hat ausnahmslos alle Absätze für sich als bindend erklärt, nicht zuletzt deshalb, da diese Grundsätze weitgehend vor Ratifizierung umgesetzt waren und sowohl in der Bundesverfassung als auch in der Finanzverfassung bzw. im Finanzausgleich zum Ausdruck kommen. Gerade die Absätze 1, 3 und 5 sind für das Verständnis und die Hinführung zum Schwerpunkt dieser Arbeit von Bedeutung. Sie nehmen Bezug auf die finanzielle Autonomie der Gemeinden d.h. dem Recht auf selbständige Abgabenerhebung sowie dem finanziellen Ausgleichsprinzip in föderalen Staatssystemen. Den lokalen Gebietskörperschaften soll einerseits die Möglichkeit zur Einhebung eigener und unabhängig verfügbarer Abgaben gewährt werden, andererseits müssen diese ebenso am gesamten Steuerertrag beteiligt werden. Dieses - hier sehr vereinfacht und reduziert dargestellte - duale System (1. ausschließliche eigene Einnahmen, 2. gemeinschaftliche Einnahmen - Finanzausgleich) der Finanzierung der Gemeinden stellt den Übergang zwischen der mehr oder weniger theoretischen Finanzwirtschaft und dem praxisnahen Schwerpunkt dieses Artikels.

Unter den ausschließlichen, eigenen Einnahmen werden jene Steuererträge einer Gebietskörperschaft verstanden, über die sie eigenständig zu disponieren in der Lage ist. Sie sind Indikator für das örtliche Aufkommen von Abgabenerträgen und des öfteren Basis für die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben auf die einzelnen Gemeinden. Die gemeinschaftlichen Einnahmen sind der Sammelbegriff für all jene Abgaben, die von einer oder mehreren Gebietskörperschaften eingehoben und danach auf eine oder mehrere im Wege des Finanzausgleichs wieder verteilt werden.

Unter dem Titel „Interkommunale Standortkooperation“ wird ein Weg zur Erhöhung der ausschließlichen, eigenen Einnahmen dargestellt, da hier die Gemeinden aktiv betroffen sind und Erfolge relativ einfach messbar als auch sichtbar gemacht werden können. Außerdem würde eine Vertiefung bzw. Erweiterung auf die Steigerung der Erträge aus dem Finanzausgleich den Umfang dieses Artikels sprengen.

Ausschließliche, eigene Abgaben

Von - aus dem Blickwinkel der finanziellen Autonomie - größter Bedeutung für die Gemeinden sind die ausschließlichen Abgaben. In § 15 FAG 2001 findet sich eine demonstrative Aufzählung ausschließlicher Landes- und Gemeindeabgaben. Die ersten beiden Abgaben, die Grundsteuer und Kommunalsteuer, sind ausschließliche Gemeindeabgaben (wie § 15 Abs 2 bestimmt) und ihrem Ertrag zur Folge auch die Wichtigsten für die Gemeinden. Sie machen gemeinsam etwa 71 % (vergl. Statistik Austria, 2005, S.148) der ausschließlichen Gemeindeabgaben aus. Beiden gemeinsam ist außerdem die Eigenschaft, dass ihr Aufkommen vor allem bei betrieblichen Investitionen als auch bei Betriebsansiedlungen steigt.

Eine Steigerung der Grundsteuererträge wird durch die Erhöhung des Einheitswertes von Grundstücken ausgelöst. Betriebliche Investitionen bzw. Betriebsansiedlungen überhaupt steigern den Einheitswert und folglich auch die Grundsteuererträge. Einziger Wermutstropfen bei der Grundsteuer sind die vielfach kritisierten und ausstehenden Hauptfeststellungen der Einheitswerte, da seit durchschnittlich mehr als 20 Jahren keine adäquate Anpassung an die tatsächlichen Verkehrswerte erfolgt ist und damit die Einnahmen(-zuwächse) weit unter den Erwartungen zurückbleiben (würden).

Mit 1.Jänner 1994 wurde die Kommunalsteuer eingeführt und ersetzte die bis dahin geltende Gewerbesteuer vom Gewerbeertrag und die Lohnsummensteuer. Sie ist die wichtigste ausschließliche Gemeindeabgabe mit einem Aufkommen von ca. 1.945 Millionen Euro und macht ca. 56 % der ausschließlichen Gemeindeabgaben aus (vergl. Statistik Austria, 2005, S.148).

Der Kommunalsteuer unterliegen alle Arbeitslöhne, die jeweils im Kalendermonat an die Dienstnehmer einer inländischen Betriebsstätte eines Unternehmens gewährt werden. Der Steuersatz beträgt 3 % der Bemessungsgrundlage und liegt nicht im Ermessen der Gemeinde sondern ist in § 9 KommstG 1993 festgelegt worden.

Durch das Privileg der Gemeinden, diese quantitativ sehr bedeutende Steuer selbst verwalten und erheben zu dürfen (verg. §17 Abs 2 FAG 2001), wird den Gemeinden ein Anreiz zur aktiven (Beteiligung an der) Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik gegeben. Durch den Konnex steigende Kommunalsteuereinnahmen durch neue Arbeitsplätze ergibt sich ein nicht unwesentlicher Anreiz zur aktiven Betriebsansiedlung, da Erfolge direkt im Gemeindebudget messbar und spürbar werden.

Zusammenfassend können daher die Ansiedlung von neuen Betrieben sowie betriebliche Investitionen als profitabelste und kurzfristig mögliche Lösung zur Steigerung der Einnahmen angesehen werden, da diese steigende Kommunalsteuereinnahmen als auch Grundsteuereinnahmen auslösen.

Die vier Erfolgsfaktoren für Kommunen

Bis an diese Stelle könnte dieser Artikel einem der Materie fremden Leser zur Annahme verleiten, dass durch ein paar Arbeitsplätze und/oder eine neue Betriebsansiedlung der kommunale Steuereinnahmenfluss gesichert sei. Vordergründig könnten somit Betriebsansiedlungen und betriebliche Investitionen als Allheilmittel für leere Haushaltskassen und defizitäre Kommunalbudgets angesehen werden. In Wahrheit und damit in der Praxis bleiben oftmals die Vorraussetzungen als auch Folgen von Betriebsansiedlungen für Kommunen unbeachtet, wobei aber deren frühzeitige Betrachtung und Einbeziehung in die Standort- und Kommunalstrategie wesentlich zum Erfolg (=Steigerung der eigenen Einnahmen) beitragen würde.

In der Praxis haben sich 4 Punkte als die Kerndeterminanten und Erfolgsfaktoren für Kommunen heraus kristallisiert.

1. Standortstrategie, -marketing und -konkurrenz

Den Kommunen fehlt es oft (z.B. durch Planungslosigkeit, fehlendes Know How, Personal, politische Verantwortung/Unterstützung, Führungsschwäche, etc.) an einer langfristig ausgerichteten und inhaltlich gut durchdachten kommunalen Standortentwicklungsstrategie. Auf Grund kurzfristiger Ereignisse oder ausgelöst durch das „plötzliche“ Auftauchen von Finanzlöchern sehen sich Kommunen genötigt „doch etwas“ für eine aktive Betriebsansiedlung zu unternehmen. Dieses „doch etwas“ führt meist zu einem „irgendetwas unternehmen“, dass aber langfristige Planungen und Zielsetzungen sowie Abstimmung mit anderen Kommunen bzw. Landesstellen definitiv ausschließt und dennoch viel Ressourcen und Geld verschling.. Aus Sicht der unter Druck geratenen Kommunen bzw. Akteure aber verständlich, denn Strategien sind meist langfristig, ohne kurzfristigen und verkaufbaren Erfolg, machen Arbeit und kosten Geld. Nichts was man in solch angespannten Situation brauchen kann. Trotzdem sei an dieser Stelle noch einmal darauf hingewiesen, dass nur von einer ausgereiften, abgestimmten und klar formulierten Standortentwicklungsstrategie ein unternehmensorientiertes und zielgerichtetes Standortmarketing abgeleitet werden kann, dass mittelfristig auch Erfolge nach sich zieht und tatsächlich Ansiedlungen und Investitionen in der Standortkommune auslöst. Erst wenn eine Kommune genau weiß, wohin sie sich entwickeln will, welche Zielkunden/.- unternehmen (wer) sie ansprechen will und wie viel sie dabei bereit ist an Ressourcen einzusetzen, kann das Was d.h. die aktive Umsetzung sinnvoll und zielgerichtet in Angriff genommen werden.

Hinzu kommt, dass durch die entstehende Konkurrenz unter den Kommunen und das Wissen der Grundeigentümer um den kommunalen Standortwettbewerb die Gefahr von nicht unerheblichen Bodenpreissteigerungen beim Verkauf an Kommunen besteht. Weiters heizt die Standortkonkurrenz unter den Kommunen (Stichwort „Kirchturmdenken“) die angespannte finanzielle Situation durch sich gegenseitig überbietenden Ausgaben für Infrastruktur, Einrichtungen, Erschließungen sowie Boni und Rabatte für Unternehmen weiter an.

2. Aktive Flächenvorsorge und Planung

Die Bereitstellung entsprechend gewidmeter und erschlossener (siehe näher Punkt 3.) Gewerbe- und Industrieflächen zählt zu den wichtigsten und traditionellsten Formen kommunaler Wirtschaftsförderung. Ohne ausreichend verfügbare Flächen können Unternehmen weder angeworben noch angesiedelt werden. Wesentlich ist auch, unterschiedliche Flächenstandards (Stichwort Widmung) anzubieten, um kurzfristig auf betriebliche Wünsche und Anforderungen reagieren zu können. Damit in Verbindung steht eine langfristige und vorausschauende Flächenvorsorge und aktive Bodenpolitik, die aber wiederum ausreichende Finanzmittel und finanzielle Spielräume in den Budgets voraussetzen (vergl. Bauer/Brandl/Hutter, 1990, S.17). Gerade für kleinere und finanzschwächere Kommunen ergeben sich hierin erhebliche Schwierigkeiten, da bei jenen der Wille zur kommunalen Wirtschaftsförderung durchaus bestehen mag, jedoch der entscheidende Faktor - Geld - fehlt. Außerdem verfügen mittlere und kleinere Kommunen in dieser Materie über geringe personelle Kapazitäten und Know How in der Immobilien- und Grundstücksentwicklung. Dieses Know-how Defizit stellt einen Wettbewerbsnachteil dar, auch wenn sich in diesen Kommunen unter Umständen die vorteilhafteren und besser ausgestatteteren Flächen befinden. Maßgeblich ist die Verfügungsgewalt über Flächen und Boden sowie die Bevorratung, um auf kurzfristig entstehende Nachfrage rasch und in der gewünschten Qualität reagieren zu können.

Es müsste sogar soweit gehen, dass für verschiedene Anforderungen (Dienstleistung, Gewerbe, Handel, Industrie) eigene und am besten zusammenhängende Flächen gefunden, einer bestimmten Nutzung (Widmungen) zugeführt und dementsprechend vermarktet werden. Dabei ist natürlich auf die wirtschaftlichen Gegebenheiten und die Trends am Immobilienmarkt Rücksicht zu nehmen, um sie in die Flächenstrategie der Gemeinde zu implementieren (z.B. in den letzten Jahren ging der Trend im Handel durch Filialisierung weg vom Geschossbau hin zum Flächen- bzw. Hallenbau, der bedeutend mehr Bodenressourcen verbraucht).

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