Potenziale eines Benchmarkings im öffentlichen Sektor

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundsätzliche Betrachtungen
2.1 Die öffentliche Verwaltung
2.2 Notwendigkeit von Veränderungen
2.3 Grundlagen des Benchmarkings

3. Benchmarking als Mittel zur Effektivitäts- und Effizienzsteigerung 3. in der öffentlichen Verwaltung
3.1 Benchmarking als Wettbewerbssurrogat
3.2 Benchmarkingobjekte
3.3 Vergleichspartner
3.4 Zielsysteme und Kennzahlen

4. Nutzen und Erfolge des Benchmarkings
4.1 Entwicklungen in Deutschland
4.2 Entwicklungen im europäischen Ausland
4.3 Erfolgskritische Faktoren und allgemeine Probleme

5. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Klassifizierung gemeindlicher Aufgaben

Abb. 2: Jährliche Schulden der Gemeinden/Gemeindeverbände (Mio. EUR)

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Der öffentliche Sektor in der Bundesrepublik Deutschland steht in Folge des zunehmenden finanziellen und öffentlichen Drucks vor der großen Aufgabe, seine büro-kratischen Strukturen und unwirtschaftlichen Abläufe hin zu mehr Bürgernähe und Effi-zienz umzuorganisieren. Als Konsequenz befindet sich der öffentliche Sektor nach dem Leitbild des Neuen Steuerungsmodells in einem seit Jahren währenden Reformprozess, der jedoch nicht die gewünschten Erfolge erbringt. Was fehlt ist ein Anreiz, wie er in der Privatwirtschaft durch den Wettbewerb gegeben ist, um Verbesserungen ernsthaft voranzutreiben. Diese Lücke soll das Instrument Benchmarking füllen, indem es den marktlichen Wettbewerb imitiert und Lernprozesse in Gang setzt.

Auf Grund der Komplexität des öffentlichen Sektors, mit den teilweise sehr unter-schiedlichen Anforderungen für die einzelnen Bereiche, wird sich die vorliegende Ar-beit ausschließlich auf das Benchmarking in der öffentliche Verwaltung und im speziel-len in der Kommunalverwaltung beziehen, da hier auch die umfangreichsten Bemühun-gen für eine Durchführung des Leistungsvergleichs zu finden sind.

Im ersten Teil der Arbeit werden die grundlegenden Aspekte der Kommunalverwaltung mit dem Aufbau, den Aufgaben und der Finanzierung sowie die Gründe für die Dring-lichkeit von Veränderungen erörtert. Des Weiteren wird der Begriff Benchmarking all-gemein erläutert.

Entsprechend wird im zweiten Abschnitt die Bedeutung des Benchmarkings für die Verwaltungsmodernisierung durch seine Funktion als Wettbewerbssurrogat sowie die spezifischen Charakteristika des Benchmarkingprozesses bezogen auf die Kommunal-verwaltung dargestellt.

Der dritte Teil der Arbeit beschäftigt sich mit dem Nutzen und den Ergebnissen die der Leistungsvergleich bisher in Deutschland aufweisen kann. Darüber hinaus wird am Bei-spiel von Großbritannien und der Schweiz gezeigt, wie sich der Leistungsvergleich al-ternativ zu der hiesigen Vorgehensweise in den Verwaltungsablauf integrieren lässt. Zum Schluss setzt sich die Arbeit mit den Faktoren und Problemen auseinander, die eine erfolgreiche Realisierung des Benchmarkings behindern oder verhindern können.

2. Grundsätzliche Betrachtungen

2.1 Die öffentliche Verwaltung

Die föderale Organisation der Bundesrepublik Deutschland ergibt eine Gliederung der öffentlichen Verwaltung auf drei Ebenen: die Bundesebene, die Ebene der Landesver-waltung und die Ebene der Kommunalverwaltung. Dabei stellen Bund und Länder die staatlichen Gebietskörperschaften dar, die die gesetzgebende und rechtssprechende Gewalt innehaben, während die Kommunalverwaltungen staatsrechtlich gesehen den Landesverwaltungen zuzurechnen sind und keine legislative und judikative Befugnis besitzen.^[1]

Mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung, das im Grundgesetz (§ 28 GG) ge-sichert ist, nehmen die Kommunen dennoch eine besondere Stellung in Deutschland ein, so dass sie de facto die dritte Ebene darstellen.^[2] So heißt es im § 28 Abs. 2 des Grund-gesetzes: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben […] das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewähr-leistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenver-antwortung.“ In diesem Absatz wird den Kommunen einerseits die Selbstverwaltung ga-rantiert, andererseits wird diese gleichzeitig eingeschränkt, indem der Einflussbereich auf eine lokale Reichweite eingeengt wird und die Kommunen an die staatliche Gesetz-gebung gebunden werden. Bund und Länder haben demnach durch entsprechende Gesetzgebung die Möglichkeit, auf die Aufgabenwahrnehmung der Kommunen Ein-fluss zu nehmen.^[3]

Bei den Kommunen kann eine grobe Einteilung in Gemeinden und Gemeindeverbände vorgenommen werden. Die Gemeinde stellt die kleinste Einheit in der kommunalen Verwaltung dar. Um alle Aufgaben bewältigen zu können, werden die einzelnen Ge-meinden zu einem Gemeindeverband, insbesondere dem Landkreis, zusammengefasst.^[4] Zusätzlich besteht für die Gemeinden die Möglichkeit, sich zu kommunalen Zweck-verbänden zusammenzuschließen, um bestimmte, festgelegte Aufgaben gemeinsam zu erfüllen. Daneben existieren noch die kreisfreien Städte, die sowohl ihre Gemeinde-aufgaben, als auch die Aufgaben, die üblicherweise dem Landkreis zukommen, allein übernehmen.^[5]

Allgemein ist die Aufgabe der Kommunen, öffentliche Güter und Dienstleistungen, die nicht auf dem Markt gehandelt werden können oder sollen, auf einem bestimmten Niveau und zu einem bestimmten Preis, bereitzustellen.^[6] Wie sich die kommunalen Aufgaben einteilen lassen, verdeutlicht folgende Darstellung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Klassifizierung gemeindlicher Aufgaben^[7]

Die freiwilligen Aufgaben, zu denen z.B. das Betreiben eines Schwimmbades gehört, fallen gänzlich in die Zuständigkeit der Gemeinden. Die Wahrnehmung dieser Auf-gaben wird von den Gemeinden selbst festgelegt, während die Pflichtaufgaben vom Staat auferlegt werden. Die Gemeinden müssen diese Aufgaben erfüllen, jedoch können sie bei der Gestaltung der Aufgaben in einem gewissen Maß Einfluss nehmen. Hier wäre z.B. die Schulträgerschaft zu nennen. Bei den Auftragsangelegenheiten können die Gemeinden weder über die grundsätzliche Wahrnehmung der Aufgaben, noch über die Art und Weise der Ausführung selbst entscheiden. Hierbei handelt es sich z.B. um die Durchführung der Landtags- oder Bundestagwahlen.^[8]

Damit die Kommunen die Aufgaben im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung unabhängig ausführen können, ist es von besonderer Bedeutung, dass sie die finan-ziellen Mittel, die dafür notwendig sind, eigenständig beschaffen können.^[9] Eine der wichtigsten Einnahmequellen der Gemeinden ist die Erhebung von Steuern. Die Grund- und Gewerbesteuer, als so genannte Realsteuern, fließen den Gemeinden vollständig zu, während sie von der Einkommens- und Umsatzsteuer lediglich einen von den Ländern im Rahmen des vertikalen Finanzausgleichs festgelegten Anteil erhalten. Des Weiteren können die Kommunen örtliche Aufwand- und Verbrauchsteuern erheben.^[10]

Ebenfalls einen beachtlichen Anteil an den der Gemeinde zur Verfügung stehenden Finanzmitteln haben die Gebühren und Beitrage. Mit den Beiträgen erlangen die Bürger das grundsätzliche Recht eine bestimmte Infrastruktur zu nutzen. Dagegen wird bei den Gebühren zwischen Verwaltungsgebühren, als „Gegenleistungen für Amtshandlungen und sonstige Tätigkeiten“ und Benutzungsgebühren, für „die Inanspruchnahme von öf-fentlichen Einrichtungen und Anlagen“, unterschieden. In diesem Zusammenhang gilt der Grundsatz der Kostendeckung, d.h. die Gebühren sollten im Durchschnitt nicht höher oder niedriger als die entstandenen Kosten ausfallen.^[11]

Als weitere Einnahmequellen der Kommunen sind die Erwerbseinkünfte, z.B. Zins-erträge, zu nennen. Da die Ausgaben der Gemeinden die Einnahmen oft übersteigen, findet außerdem die Finanzierung über Kredite häufig Anwendung.^[12]

2.2 Notwendigkeit von Veränderungen

Die Finanzierung über Kredite findet immer dann statt, wenn die Einnahmen der Kom-munen die Ausgaben nicht decken können, so dass sich die Gemeinden verschulden müssen. Dies darf erst erfolgen, wenn alle anderen Einnahmequellen bereits ausgenutzt wurden.^[13]

Die Einnahmen der Gemeinden übertrafen im Jahr 2006 zwar erstmals seit dem Jahr 2000 die Ausgaben, was insbesondere auf steigende Steuereinnahmen zurückzuführen ist, dennoch ist die finanzielle Lage der Kommunen weiterhin sehr angespannt, da sich der Schuldenstand weiter auf hohem Niveau bewegt.^[14] Die langfristige Verschuldung, also die Kreditmarktschulden, betrugen für die Gemeinden und Gemeindeverbände im Jahr 2006 81,87 Mrd. €, was einen leichten Rückgang im Vergleich zu den vorherigen Jahren darstellt. Allerdings stiegen die Kassenverstärkungskredite, die eigentlich nur zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe gedacht sind, allein zwischen 2005 und 2006 um fast 4 Mrd. auf 27,86 Mrd. €.^[15] Die folgende Graphik verdeutlicht diese Entwicklung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Jährliche Schulden der Gemeinden/Gemeindeverbände (Mio. EUR)^[16]

Der Anstieg der Kassenverstärkungskredite bei gleichzeitigem Rückgang der lang-fristigen Verschuldung weist darauf hin, dass ein immer größerer Abstand zwischen strukturstarken und strukturschwachen Gemeinden besteht. Während die struktur-starken Gemeinden ihre Schulden durch hohe Steuereinnahmen abbauen können, müssen Gemeinden in Gebieten mit geringer Wirtschaftskraft mit niedrigen Steuer-einnahmen zurechtkommen, mit denen kein Schuldenabbau möglich ist, sondern im Gegenteil die laufenden Ausgaben oft über die Kassenverstärkungskredite finanziert werden müssen.^[17]

Ein Grund für die finanziellen Probleme der Kommunen sind die stark gestiegenen Ausgaben für Sozialleistungen. Deren Anstieg ist einerseits im hohen Maße auf die hohe Arbeitslosenzahl zurückzuführen, andererseits trägt auch der demographische Wandel dazu bei, da es immer mehr Rentenempfänger und weniger Erwerbstätige gibt, was sich in den nächsten Jahren noch verschärfen wird.^[18]

Ein weiterer Grund für die schwierige Situation der Gemeinden ist die zunehmende Komplexität und Anzahl der zu bewältigenden Aufgaben, was zu einer Ineffizienz der Verwaltung führt. Das von Max Weber aufgestellte Bürokratiemodell, das sich durch eine ausgeprägte Hierarchisierung, Zentralisierung und funktionale Arbeitsteilung aus-zeichnet und nach dem die öffentliche Verwaltung weitestgehend aufgebaut ist, ist den Anforderungen der gegenwärtigen dynamischen und vielschichtigen Umwelt nicht mehr gewachsen. Eine strukturelle Umgestaltung ist unumgänglich.^[19]

Aber nicht nur die finanzielle Zwangslage erfordert eine Veränderung. Auch die verän-derten Vorstellungen der Bürger hinsichtlich ihres Verhältnisses zur öffentlichen Ver-waltung sind ein Beweggrund für Neuerungen in der Verwaltung. Die Verwaltung sollte den Bürger nicht mehr als Bittsteller von Verwaltungshandlungen wahrnehmen, son-dern als Dienstleistungsempfänger, auf dessen Bedürfnisse eingegangen werden muss.^[20] Die Abwanderung zu einem anderen politischen Anbieter, also speziell durch die Wahl des Bürgermeisters, da dieser direkt vom Volk gewählt wird, ist eine Möglichkeit des Bürgers, seinen Ansprüchen Nachdruck zu verleihen.^[21]

2.3 Grundlagen des Benchmarkings

Das New Public Management (NPM), in Deutschland auch unter dem Begriff Neues Steuerungsmodell bekannt, als eine Zusammenfassung verschiedener Reformansätze, hat die Umgestaltung und Neustrukturierung der öffentlichen Verwaltung als Ziel. Das NPM ist kein einheitliches Konzept, sondern eine Richtung der Verwaltungsmoderni-sierung, die sich an Managementinstrumenten der Privatwirtschaft orientiert, um die notwendigen, grundlegenden Veränderungen hin zu einer effizienten und kundenorien-tierten Verwaltung zu schaffen.^[22]

Das Benchmarking stellt eines dieser Instrumente dar und soll im Folgenden kurz allgemein beschrieben werden. Die Bedeutung des Benchmarkings für die Moderni-sierung der Verwaltung wird im späteren Verlauf der Arbeit geklärt.

Eine mögliche Definition des Benchmarkings ist die Suche nach der vorteilhaftesten Lösung durch Vergleich mit dem Besten, dessen Zielerreichung als Bezugspunkt genommen wird, um diesen zu erreichen oder sogar zu übertreffen.^[23]

Das Benchmarking auf strategischer Ebene als Instrument der Führungskräfte soll langfristig die Leistungsfähigkeit der Organisation zur Sicherung der Existenz ver-bessern, indem es bestehende und neue Erfolgschancen im Vergleich zu den Kon-kurrenten beurteilt. Die Untersuchung und Steuerung einzelner Bereiche mit der Um-setzung konkreter Maßnahmen stellt das operative Benchmarking dar.^[24]

Der Benchmarkingprozess beginnt mit der Auswahl der Benchmarkingobjekte. Ver-gleichsobjekte können z.B. Produkte, Prozesse, Strukturen oder auch die Kundenzu-friedenheit sein. Um eine Entscheidung treffen zu können, welche Objekte einem Ver-gleichsprozess unterzogen werden sollen, ist es wichtig die Schwachstellen der Orga-nisation herauszufinden.^[25]

Die Wahl der Vergleichspartner richtet sich nach der Art des Benchmarkings. Zu unter-scheiden sind das interne und das externe Benchmarking, wobei sich das Externe noch einmal unterteilen lässt in branchenbezogenes und funktionsbezogenes Benchmarking. Beim internen Benchmarking findet der Leistungsvergleich innerhalb einer Organi-sation, z.B. zwischen zwei Abteilungen, statt. Diese Möglichkeit ist zwar die einfachste, da die benötigten Informationen leicht zugänglich sind, jedoch bietet sie auch das geringste Verbesserungspotenzial. Schwieriger gestaltet sich das branchenbezogene Benchmarking, da hier der Informationsaustausch meistens zwischen konkurrierenden Organisationen stattfindet. Die beste Wirkung kann mit dem funktionsbezogenen Benchmarking erzielt werden. Der Vergleich erfolgt hier mit der Organisation mit der bestmöglichen Lösung, die dann entsprechend an die eigene Organisation angepasst wird.^[26]

[...]

^[1] Vgl. Brede (öffentliche Betriebswirtschaftslehre 2005) S. 8; Brandstätt (Prozessmanagement 2000) S. 17f.

^[2] Vgl. Schwarting (Der kommunale Haushalt 2001) S. 23.

^[3] Vgl. Knemeyer (Kommunale Selbstverwaltung 1983) S. 74; Schwarting (Der kommunale Haushalt 2001) S.27.

^[4] Vgl. Bulling (Der Aufbau der deutschen Verwaltung 1983) S. 57f.

^[5] Vgl. Bulling (Der Aufbau der deutschen Verwaltung 1983) S. 57f.

^[6] Vgl. Brede (Öffentliche Betriebswirtschaftslehre 2005) S. 13f.

^[7] Schwarting (Der kommunale Haushalt 2001) S. 29.

^[8] Vgl. ebenda S. 28ff.

^[9] Vgl. Knemeyer (Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland 1983) S. 79.

^[10] Vgl. Schwarting (Der kommunale Haushalt 2001) S. 78.

^[11] Vgl. Eichhorn (Verwaltungslexikon 1991) S. 92, 327.

^[12] Vgl. Nowotny (Der öffentliche Sektor 1999) S. 243f.

^[13] Vgl. Schwarting (Der kommunale Haushalt 2001) S. 63.

^[14] Vgl. Monatsbericht des Bundesministerium für Finanzen - September 2007 S. 54.

^[15] Vgl. Eichhorn (Verwaltungslexikon 1991) S. 444, 494; Statistisches Bundesamt.

^[16] Quelle: Statistisches Bundesamt.

^[17] Vgl. Langhoff (Kommunalfinanzen 2007).

^[18] Vgl. Schwarting (Der kommunale Haushalt 2001) S. 68ff.

^[19] Vgl. Bogumil, Naschold (Modernisierung des Staates 2000) S. 85ff; Budäus (NPM 1998) S. 1f.

^[20] Vgl. Burr, Seidlmeier (Benchmarking in der öffentlichen Verwaltung 1998) S. 57.

^[21] Vgl. Bogumil, Holtkamp, Kißler (Verwaltung auf Augenhöhe 2001) S. 21.

^[22] Vgl. Budäus (NPM 1998) S. 1ff.

^[23] Vgl. Meyer (Benchmarking 1996) S. 5f.

^[24] Vgl. Grieble, Scheer (Grundlagen des Benchmarkings 2000) S. 9; Meyer (Benchmarking 1997) S. 8f.

^[25] Vgl. Straub (Benchmarking 1997) S. 60; Meyer (Benchmarking 1997) S. 12.

^[26] Vgl. Sabisch (Benchmarking 1997) S. 4f.