Staatenzerfall und Bürgerkrieg in Westafrika – Das Fallbeispiel Sierra Leone

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Staatskonzepte
2.1. Soziologische Staatstheorie von Max Weber
2.2. Juristische Staatlichkeit - der Staat im Völkerrecht
2.3. Sicherheit, Wohlfahrt, Legitimität - die drei Kernfunktionen von Staatlichkeit

3. Theorien zum Staatszerfall
3.1. Das Konzept des Neopatrimonialismus
3.2. Renos Konzept des afrikanischen Staates als „shadow state“
3.3. Wallensteens Konzept der „under-consolidated“ und „over-extended states“
3.4. Zartmans Extremfall des „collapsed state“
3.5. Indikatoren von Staatenzerfall bei Baker/Ausnik, Norton/Miskel und der „State Failu- re Task Force“
3.6. Synthese: Indikatoren von Staatenzerfall im Fallbeispiel Sierra Leone
3.7. Münklers Konzept der Neuen Kriege

4. Der Staat in Afrika Fallbeispiel Sierra Leone

5. Überblick über die geschichtliche Entwicklung Sierra Leones nach der Unabhängigkeit
5.1. Die Entwicklung Sierra Leones von der Unabhängigkeit bis zum Ausbruch des Bür- gerkrieges
5.2. Die Entwicklung Sierra Leones von Beginn des Bürgerkrieges 1991 bis zu den Wah- len 2002

6. Begünstigende Faktoren von Staatszerfall und Bürgerkrieg in Sierra Leone auf internatio- naler Ebene
6.1. Der Bürgerkrieg in Sierra Leone als Spill-over-Effekt des Konflikts in Liberia?
6.2. Der Einfluss Nigerias und der ECOMOG
6.3. Die UN-Mission UNAMSIL als Stabilitätsanker für einen fragilen Frieden?
6.4. Zwischenfazit: Bewertung der äußeren Einflussfaktoren

7. Strukturfaktoren auf nationaler Ebene
7.1. Demographische Faktoren und die Verknappung von natürlichen Ressourcen
7.2. Cleavages innerhalb der Gesellschaft Sierra Leones
7.3. Das koloniale Erbe - „Ruling through traditional chiefs“
7.4. Der illegale Diamantenhandel als Quelle des Konflikts?
7.5. Zwischenfazit: Bewertung der Strukturfaktoren auf nationaler Ebene

8. Prozessfaktoren von Staatszerfall und Bürgerkrieg in Sierra Leone auf nationaler Ebene
8.1. Die Etablierung neopatrimonialer Strukturen
8.2. Der Aufbau eines Schattenstaates unter Siaka Stevens
8.3. Reformversuche unter Momoh
8.4. Wirtschaftliche und sozialen Folgen des Verfalls staatlicher Strukturen
8.5. Zwischenfazit: Bewertung der Privatisierung staatlicher Funktionen durch Stevens und Momoh

9. Der Bürgerkrieg als letzter Anstoß zum Kollaps der staatlichen Strukturen
9.1. Die Entstehung der RUF
9.2. Der Bürgerkrieg in Sierra Leone - vom Groll zur Gier?
9.3. Andere Akteure während des Bürgerkrieges
9.4. Der Bürgerkrieg in Sierra Leone als Neuer Krieg?
9.5. Zwischenfazit

10. Resümee

1. Einleitung

Der moderne Nationalstaat, wie er sich zunächst in Europa seit dem Mittelalter entwickelt hat, ist in den letzten Jahren als zentrales Ordnungsmodell internationaler Politik in Bedrängnis geraten. Das von Max Weber als konstituierendes Merkmal moderner Staatlichkeit beschrie- bene „Monopol des legitimen physischen Zwanges“¹ wird inzwischen vor allem in einigen Entwicklungsregionen in Afrika, aber auch in Zentralasien und Südamerika in Frage gestellt. Das Phänomen fragiler Staatlichkeit, zerfallender Staaten und, im Extremfall, von Staatskol- laps ist zwar nicht neu, doch hat der Zerfall und Zusammenbruch von Staaten in den interna- tionalen Beziehungen und der vergleichenden Politikwissenschaft erst seit Anfang der 90er Jahre verstärkt Beachtung gefunden.

Während man früher Staatenzerfall als humanitäres Problem ansehen konnte, stellen gescheiterte Nationalstaaten heute ein globales Problem dar, welches weit über die rein humanitäre Dimension hinausgeht und vor allem Fragen der Sicherheitspolitik betrifft. Westafrika gehört zu den Regionen, in denen sich eine besonders hohe Zahl von schwachen oder gar kollabierten Staaten befindet. Trotzdem wird der Staatenzerfall in diesem Teil der Welt von der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen. Staatenzerfall in Ländern wie der Elfenbeinküste, Liberia oder auch Sierra Leone finden fast unter Ausschluss der internationalen Öffentlichkeit statt und wird allenfalls als regionales Problem gesehen.²

Was sind die Ursachen für den Staatenzerfall in Sierra Leone, und welche Faktoren begüns- tigten die zunehmende Erosion der Staatlichkeit in Sierra Leone, die schließlich zum Bürger- krieg von 1991 bis 2002 führten? Diese Fragen versuche ich im Rahmen der vorliegenden Arbeit zu beantworten. Meine These lautet, dass sich Staatenzerfall nicht mit einem singulä- ren Faktor erklären lässt, sondern ein ganzes Bündel von endogenen und exogenen Faktoren als Erklärung herangezogen werden muss. Die Hauptgründe für den Zerfall eines Staates sind meiner These nach in innergesellschaftlichen Ursachen und letztlich bei den politischen Ak- teuren der jeweiligen Region zu suchen. Inwieweit innergesellschaftliche Ursachen wie Neo- patrimonialismus, das damit verbundene, von dem amerikanischen Politikwissenschaftler William Reno eingeführte Konzept des „shadow state“ oder ererbte Strukturen wie die kolo- niale Vergangenheit Ursache für den Zerfall des Staates Sierra Leone die Ursache sind, soll in dieser Arbeit analysiert werden. Neben den endogenen Faktoren sollen allerdings auch exo- gene Ursachen für den Zerfall staatlicher Strukturen in Sierra Leone, wie er sich vor allem Anfang der 90er Jahre vollzogen hat, untersucht werden, Ursachen, die sich aus der veränder- ten Dynamik des internationalen Systems ergeben haben. Hierbei liegt der Schwerpunkt der Analyse darauf, welche Auswirkungen das Übergreifen des liberianischen Bürgerkriegs auf Sierra Leone hatte und ob der Einfluss Nigerias und die UN-Mission UNOMSIL eine Ein- dämmung des Bürgerkrieges und eine Stärkung der staatlichen Strukturen zur Folge hatten.

2. Staatskonzepte

Bevor man untersucht, was die Ursachen von Staatenzerfall sind, muss zunächst die Frage erörtert werden, was überhaupt zerfällt, d. h. man muss definieren, was einen Staat ausmacht. Ich beziehe mich im Folgenden auf die von Jackson/Rosberg entwickelte Unterteilung zwi- schen empirischer und juristischer Staatlichkeit.³ Während empirische Staatlichkeit in Anleh- nung an Max Weber die Effektivität bei der Durchsetzung ihres Gewaltmonopols meint, defi- niert sich juristische Staatlichkeit primär über die völkerrechtliche Anerkennung eines Staates als Staat.

2.1 Soziologische Staatstheorie von Max Weber

Max Webers Staatstheorie gehört zu den bekanntesten und am häufigstens genannten soziologischen Staatstheorien. Eine Vielzahl von Autoren bezieht sich direkt oder indirekt auf den von Max Weber entwickelten Staatsbegriff.⁴ Weber versucht den Staat dabei nicht über dessen Zwecke zu definieren, sondern über das spezifische Mittel der Gewaltsamkeit, welches für seine Existenz notwendig ist.⁵

Am Anfang seines Staatsbegriffs steht die Definition von Macht: „Macht bedeutet jede Chan- ce, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzu- setzen, gleichviel worauf diese Chance beruht.“⁶ Macht ist demnach bei Weber die Fähigkeit zur Durchsetzung von negativen Sanktionen. Sie ist ein Phänomen, das in verschiedensten sozialen Interaktionen zu finden ist und im Regelfall keine strukturbildende Wirkung hat. Da- von wiederum unterscheidet er Herrschaft, die er im Rückgriff auf seine Definition von Macht als „die Chance, für einen Befehl bestimmten Inhalts bei angebbaren Personen Gehorsam zu finden“ bestimmt.⁷ Herrschaft ist eine spezielle, strukturierte Form der Macht, die auf Befehl und Gehorsam beruht und im Regelfall einen Verwaltungsstab oder einen Verband voraus- setzt. Sobald die Mitglieder eines Verbandes nicht mehr nur innerhalb einer geschlossenen sozialen Beziehung interagieren, eine Führung und evtl. eine Verwaltung vorhanden ist und die Mitglieder dieses Verbandes außerdem Herrschaftsbeziehungen unterworfen sind, be- zeichnet Weber eine solche soziale Einheit als Herrschaftsverband.⁸ Dieser muss aber im Sinne Webers noch keinen politischen Verband konstituieren, da beispielsweise auch zwischen Hausvater und Hausgemeinschaft eine Herrschaftsbeziehung existiert.

Weber stellt deshalb in § 17 den politischen Verband als Spezialfall des Herrschaftsverbandes vor und grenzt ihn vom Staat. ab. „Politischer Verband soll ein Herrschaftsverband dann und insoweit heißen, als sein Bestand und die Geltung seiner Ordnungen innerhalb eines angebba- ren geographischen Gebiets kontinuierlich durch Anwendung und Androhung physischen Zwangs seitens des Verwaltungsstabes garantiert werden.“⁹ Zusätzliche Kriterien sind hier die Dauerhaftigkeit der Struktur sowie die nähere Bestimmung der Herrschaftsverhältnisse als kontinuierliche Anwendung und Androhung physischen Zwanges durch den Herrschenden in einem bestimmten Territorium.

Zur Definition des Staates fehlt somit nur noch ein Schritt: „Staat soll ein politischer An- staltsbetrieb heißen, wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legi- timen physischen Zwanges für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt.“¹⁰ Das zentrale Unterscheidungsmerkmal zwischen Herrschaftsverband und Staat ist die Monopoli- sierung der Zwangsmittel durch letzteren und, damit einhergehend, dessen Ablehnung einer höheren Autorität, ein Kennzeichen, das nur der moderne Territorialstaat aufweist.¹¹ Kraft der geltenden Ordnung ist der Staat allein legitimiert, Gewalt anzuwenden, um Gehorsam für sei- ne Befehle erzwingen zu können. Politische Gemeinwesen müssen nicht zwingend die Merk- male von Staatlichkeit besitzen. Sie können, wenn sie die oben genannten Merkmale eines politischen Ve oder Androhung von Gewalt dort an einen Verwaltungsstab delegiert wird..¹² rbandes erfüllen, auch z. B. in Form von Dorfgemeinschaften oder Zünften bestehen, sofern die Ausübung

Webers Definitionen haben idealtypischen Charakter. Sie beinhalten zugespitzt formulierte

Merkmale eines Tatbestands und erleichtern somit das Verstehen von einer unendlichen Viel- zahl von möglichen Ausprägungen in der Realität.¹³ Wenn man den Begriff Staat als Idealtyp versteht, ist auch die Tatsache leichter zu erklären, warum es Staaten gibt, die zwar allgemein als Staaten angesehen werden, ihr Gewaltmonopol aber längst verloren haben. Da Staaten, genau wie Verbände, Herrschaft etc. in verschiedenen Ausprägungen existieren, kann es auch verschiedene Grade von Staaten geben, etwa in einer Skala von Existenz bis Nichtexistenz, die über eine einfache Unterteilung zwischen Staat vs. Nicht-Staat hinausgeht.¹⁴ Weber verweist selber darauf, wenn er sagt, dass es Übergänge und keine absolute Alternative zwischen Geltung und Nichtgeltung einer bestimmten Ordnung gebe.¹⁵

2.2 Juristische Staatlichkeit

Bei der Definition, wann ein Staat im Sinne des Völkerrechts besteht, kann man zum einen auf die im deutschen Staatsrecht häufig verwendete klassische Drei-Elemente-Lehre von Ge- org Jellinek verweisen¹⁶, zum anderen auf die in der „Montevideo Convention on the Rights and Duties of States“ verwandte Formel.¹⁷ Anknüpfend an Jellinek besteht ein Staat aus Staatsgebiet, Staatsvolk und souveräner Staatsgewalt. Ein Staatsvolk ist das wichtigste Ele- ment eines Staatsbegriffs. Es besteht aus einem auf Dauer angelegten Verbund von Menschen mit der gleichen Staatsangehörigkeit.¹⁸ Eine ethnische Gemeinsamkeit über Sprache oder Rasse ist nicht erforderlich. Ein Staat übt seine Herrschaft aber nicht nur über Menschen, son- dern auch über den geographischen Raum aus, auf dem sich diese befinden. Das Staatsgebiet ist der räumliche Bereich, über den der Souverän Gebiets- oder Territorialhoheit besitzt und allein rechtmäßige Staatsgewalt ausüben kann. Hoheitsakte auf ausländischem Staatsgebiet sind damit grundsätzlich rechtswidrig. Als konstitutives Element für das Bestehen eines Staa- tes genügt es, wenn der Staat lediglich über ein Kerngebiet verfügt, in dem er seine effektive Herrschaft ausübt, die Grenzen müssen noch nicht genau festgelegt sein. Die Staatsgewalt schließlich besagt, dass ein Staat nur dann im Völkerrecht existiert, wenn die Bevölkerung eines Territoriums durch eine Zentralgewalt, eine gemeinsame Rechtsordnung und, daran anschließend, einen gemeinsamem Verwaltungsapparat miteinander verbunden ist. Die nähere Ausgestaltung der Staatsgewalt und ihre Legitimität ist dabei zumindest für den völkerrechtli- chen Staatsbegriff irrelevant.¹⁹

Die 1933 unterzeichnete so genannte „Montevideo Convention“, deren Wirkungskreis indes auf Nord- und Südamerika begrenzt ist, definiert einen Staat ähnlich: „The state as a person of international law should possess the following qualifications: (a) a permanent population; (b) a defined territory; (c) government; and (d) capacity to enter into relations with the other states.“²⁰ Wichtig für die Anerkennungspraxis von Staaten ist Artikel 3 der Montevideo Convention: „The political existence of the state is independent of recognition by the other states.“²¹ Auch wenn die Montevideo Convention nur regionalen Charakter hat, so ist die Auf- fassung, dass der Herrschaftsverband bereits prima facie Staatseigenschaft besitzt und die Anerkennung dieses Verhältnisses bloß bestätigt wird, inzwischen im Völkerrecht herrschen- de Meinung.²²

Die deklaratorische Theorie steht im Gegensatz zur früher vertretenen konstitutiven Theorie, die besagt, dass erst die Anerkennung einen Staat zum Völkerrechtssubjekt macht. Da die Anerkennungspraxis aber jedem Staat frei zusteht und es für die Völkerrechtssubjektivität eines Landes nicht maßgeblich ist, ob und von wie vielen Staaten er anerkannt wird, wäre es ein Widerspruch zur Staatengleichheit, wenn ein Völkerrechtssubjekt den Status eines ande- ren bestimmen könnte.²³ In der Praxis stützt eine internationale Anerkennung sicherlich die Souveränität eines Staates in einer Übergangs- oder Krisenphase, da dieser nur durch die an- deren, bereits etablierten Staaten auch diplomatische Beziehungen unterhalten und in interna- tionalen Organisationen Mitglied werden kann. Da das Völkerrecht die Möglichkeit eines Zusammenbruchs von Staaten nicht kennt, scheint die weiterhin bestehende externe Anerken- nung von Staaten wie Somalia eine Erklärung für ihre völkerrechtliche Fortexistenz zu sein.

2.3 Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimität - die drei Kernfunktionen von Staatlichkeit

Die in den beiden vorangegangenen Abschnitten entwickelten Merkmale von Staatlichkeit stellen Minimalkriterien dar. Gerade in Krisenländern mit autoritären Regimen (z. B. Weiß- russland, Usbekistan oder, als Extremfall, Nordkorea) ist zu beobachten, das der Staat zwar diese elementaren Voraussetzungen erfüllt, der Staat aber einerseits stark und andererseits schwachist. Dieses Paradox des „lame leviathan“ drückt sich darin aus, dass ein Staat zwar in der Lage sein kann, Zwangsmaßnahmen nach Wunsch auszuführen, also über das physische Gewaltmonopol verfügt, jedoch mit elementaren staatlichen Aufgaben, wie etwa dem Eintrei- ben von Steuern oder der Aufgabe, die Sicherheit seiner Bürger gegenüber Übergriffen von kriminellen Banden zu schützen, heillos überfordert ist. So wurde Ruanda oftmals als Beispiel für den Extremfall des „collapsed state“ angeführt, obwohl der Genozid der 1994 stattfand, nicht das Ergebnis eines Desintegrationsprozesses des ruandischen Staates war, sondern in Gegenteil von staatlicher Seite mit hoher Effektivität gesteuert wurde.

Michael Mann schlägt deswegen die Unterscheidung zwischen despotischer und infrastruktu- reller Macht vor. Despotische Macht beschreibt das physische Gewaltmonopol, während inf- rastrukturelle Macht die Fähigkeit eines Staates zur Koordination gesellschaftlicher Aktivitä- ten bezeichnet. Autokratien sind nach Manns Ansicht despotisch stark, während sie gleichzei- tig infrastrukturell schwach sind.²⁴ Staatsstärke ist daher kein statischer Wert. Alle Staaten bewegen sich vielmehr auf einer Ordinalskala von gescheitert bis stark. Um zu bestimmen, welches Maß an Staatlichkeit vorliegt. ist es erforderlich, die Dimension von Staatlichkeit auszuweiten. Als drei Kernfunktionen des Staates werden von verschiedenen Autoren im Wesentlichen Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimität/Rechtstaatlichkeit genannt. So bezeichnet Rotberg „security“, verschiedene Wohlfahrtsfunktionen wie staatliches Erziehungs- und Schulsystem etc. und „to participate freely“ als die wichtigsten Funktionen eines Staates.²⁵ Milliken/Krause sowie Schneckener sehen in Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimi- tät/Rechtsstaatlichkeit die Kernfunktionen eines funktionalistischen, allerdings auch stark eurozentrischen Verständnisses von Staatlichkeit.²⁶ Staaten mit nur schwach ausgebildeter Staatlichkeit erfüllen solche Aufgaben nur unzureichend.

Die drei Funktionen lassen sich hierarchisch klassifizieren, wobei der Gewährleistung von Sicherheit zentrale Bedeutung zukommt. Ist ein Staat nicht in der Lage, zumindest die Sicher- heit der Bevölkerung zu gewährleisten, wird er auch in anderen Bereichen eine problemati- sche Entwicklung nehmen.²⁷ Der Kern der Sicherheitsfunktion besteht darin, dass der Staat sein Gewaltmonopol mittels Justiz, Polizei und Armee im gesamten Staatsgebiet durchsetzen kann. Dazu gehört zum einen, dass er in der Lage sein muss, Bedrohungen der staatlichen Ordnung im Inneren zu begegnen, indem er private Gewaltakteure entwaffnet. Zum andern muss er über die nötigen Mittel verfügen, um seine Außengrenzen effektiv zu kontrollieren. Nur wenn Staaten in der Lage sind, ein stabiles politisches und rechtliches Umfeld zu schaf- fen, werden sie ökonomisches Wachstum erreichen und der Versuch gelingen, aus den stei- genden Staatseinnahmen Wohlfahrtsfunktionen und langfristige Entwicklungsprogramme zu finanzieren. Zu diesen Funktionen gehören beispielsweise das Gesundheits- und Bildungssys- tem, Erhalt und Ausbau der Infrastruktur, Umweltpolitik sowie ein Mindestmaß an sozialen Sicherungssystemen.²⁸ Wohlfahrtsfunktionen in vielen postkolonialen Staaten Afrikas unter- scheiden sich dabei diametral von dem Wohlfahrtsmodell, das in den Industriestaaten vor- herrscht. Meist beschränken sie sich auf die Subvention von Grundnahrungsmittel wie Brot, Mais und Speiseöl, während in Staaten mit versagender Staatlichkeit selbst das meist nicht mehr gegeben ist.²⁹

Bei der Frage, ob ein Staat bei seinen Bürgern über Legitimität verfügt, kann zwischen hori- zontaler und vertikaler Legitimität unterschieden werden. Vertikale Legitimität fragt danach, ob die Bevölkerung das Gewaltmonopol des Staates anerkennt und das bestehende politische System in seinen Grundstrukturen akzeptiert. Der Grad an horizontaler Legitimität wird da- durch bestimmt, ob gesellschaftliche Gruppen, wie z. B. religiöse oder ethnische Minderhei- ten, in das System eingebunden sind oder ob Teile der Gesellschaft systematisch von der poli- tischen Teilhabe ausgeschlossen werden und sich nicht dem Staat zugehörig fühlen.

Die Rechtsstaatsfunktion umfasst schließlich die Stabilität und Qualität des Justizwesens und der öffentlichen Verwaltung. Dazu gehört die Frage, welche Form der politischen Ordnung das Land besitzt.³⁰

3. Theorien zum Staatszerfall

Der Begriff Staatenzerfall wird ähnlich kontrovers diskutiert wie der Begriff des Staates.

Deswegen sind die folgenden Theorien über Staatszerfall auch unterschiedlich gelagert und setzen verschiedene Schwerpunkte. Die Unterscheidung, wieso Staaten kollabieren oder ganz verschwinden, ist allerdings nicht nur von systematischem Interesse, sondern hat auch prakti- sche Bedeutung: Unterschiedliche Zerfallsprozesse von Staaten bedingen unterschiedliche Therapien zur Umkehr des Prozesses.³¹ Um zumindest über eine arbeitsfähige Begriffsbe- stimmung zu verfügen, bietet sich die Definition von Stefan Mair an, welche sich direkt auf Staatszerfall in Afrika bezieht:

„Staatszerfall ist ein Prozess, der in der einen oder anderen Form in jedem afrikanischen Staat auftritt. Er äußert sich in abnehmender Fähigkeit, das gesamte Staatsterritorium zu kontrollie- ren, administrativ zu durchdringen und mit staatlichen Dienstleistungen zu versorgen. Dem Staat gelingt es immer weniger, sein Gewaltmonopol durchzusetzen und staatlichen Normen in allen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bereichen Geltung zu verschaffen. Staatliche Institutionen verlieren Verbindlichkeit, Durchsetzungsfähigkeit und Legitimität. Zentrale Staatsfunktionen - wie Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung, Ausbau und Erhalt der physischen Infrastruktur sowie des Gesundheits- und Bildungssystems - können kaum noch wahrgenommen werden.“³²

Folgende Einschränkung muss gemacht werden: Ein Staatskollaps hat nicht nur negative Konsequenzen. In kollabierten oder zerfallenden Staaten bilden sich oft neue Strukturen von Autorität und Hierarchie heraus, die das Leben der Bewohne auf substaatlicher Ebene organi- sieren. Vor allem in ländlichen Gebieten übernehmen Älteste und Frauen Autorität zur Ord- nung des Gemeinwesens. Staatskollaps ist zwar ein schwerwiegender Nachteil, bietet aber auch die Möglichkeit, ein politisches Gemeinwesen wieder neu aufzubauen. Im Folgenden stelle ich einige wichtige Theorien zum Staatenzerfall vor und arbeite Faktoren heraus, die eine fragile Staatlichkeit begünstigen. Auch wenn es neben den hier vorgestellten Konzepten noch weitere gibt, so bieten erstere doch zumindest einen guten Überblick über das Thema und stellen, bei aller Schwierigkeit, ein so komplexes Thema in eine einzelne Theorie zu fassen, zumindest einen Ansatzpunkt dar. Beginnen werde ich mit dem Konzept des Neopatrimonialismus. Auch wenn eine präzise Definition des Begriffs Neopatrimonialis- mus nicht vorliegt, so bietet dieses Konzept nichtsdestoweniger eine gute Einstiegsmöglich- keit, zumal andere Ansätze, wie beispielsweise der von Reno, auf dem Konzepte des Neo- patrimonialismus aufbauen, den ich an erster Stelle vorstellen möchte.

3.1 Das Konzept des Neopatrimonialismus

Abgeleitet ist der Begriff des Neopatrimonialismus von Max Webers Herrschaftstypologie. Unter Patrimonialismus versteht Max Weber einen Fall von traditioneller Herrschaft, in dem der Fürst die Ausübung der Regierung über sein Territorium ebenso organisiert wie die Aus- übung seiner Hausgewalt, sich also auf einen ihm persönlich verantwortlichen Verwaltungs- und Militärapparat stützt. Eine Unterscheidung zwischen öffentlicher und privater Sphäre existiert im Patrimonialismus nicht. Die persönliche Autorität des Herrschers, der ungebunden durch Gesetze seine Macht durch ihm loyale Klienten durchsetzt, garantiert eine selektive Sicherheit für die Bevölkerung.³³ Die rational-bürokratische Herrschaft bei Max Weber grenzt sich von dieser Form traditioneller Herrschaft dadurch ab, dass hier eine klare Trennung zwi- schen öffentlicher und privater Sphäre vorgenommen wird.³⁴ Übertragen auf die afrikanischen Verhältnisse ist Neopatrimonialismus als „personalisierte Machtausübung durch alle gesell- schaftlichen Ebenen hindurch“ anzusehen.³⁵ Bratton und van de Walle identifizieren drei typi- sche Merkmale für neopatrimoniale Regime in Afrika.³⁶

1. „Presidentialism“

Auch im Neopatrimonialismus ist die Herrschaft im hohen Maße personalisiert und in einer Hand konzentriert. Auch wenn formal zumindest oft Institutionen wie Parlamente weiter be- stehen, monopolisiert der Herrscher die gesamte Macht in seinen Händen. Der Herrscher stili- siert sich dabei geschickt als fürsorglicher „Familienvater“, der sich unter Umgehung des „korrupten“ Beamtenapparates um das Wohlergehen seiner Bürger kümmert, und legitimiert so seine autoritäre Herrschaft.

2. „Clientelism“

Typisch ist weiterhin ein ausgedehntes politisches Klientelnetzwerk. Im neopatrimonialen Klientelismus beruht die Autorität von lokalen „strong men“ und deren Unterstützung des Herrschenden darauf, dass diese die Dienstleistungen und öffentlichen Ressourcen des Patrons erhalten. Als Gegenleistung dafür transferieren sie politische Unterstützung und Loyalität auf den Herrschenden. Anknüpfungspunkte für solche Patron-Klient-Beziehungen sind meist ethnischer oder verwandtschaftlicher Natur.³⁷

3. „State Resources“

Ein drittes Merkmal neopatrimonialer Regime in Afrika ist mit dem Klientelismus eng ver- bunden und gekennzeichnet durch die Nutzung von staatlichen Ressourcen für die politische Legitimation. Eine Unterscheidung zwischen dem Staatshaushalt und dem privaten Haushalt des Herrschers existiert nicht, stattdessen werden Staatseinnahmen auf private Bankkonten des Herrschenden transferiert und nach Bedarf eingesetzt, um sich damit politische Unterstüt- zung zu erkaufen. Das System setzt sich fort in einer systematischen Korruption der gesamten politischen Elite, die in kleinerem Maßstab ebenso Staatseinkünfte für ihre Privatschatulle abzweigt.

Als Folge der personalisierten Form der Machtausübung wird Macht von den Inhabern öffent- licher Ämter als Privatbesitz betrachtet - politische Macht bildet somit die Basis von wirt- schaftlicher Macht. Der Markt wird von der politischen Elite ausgeschaltet oder gezielt ge- steuert, um sich Renteneinkommen anzueignen. Aufgrund der wirtschaftlichen Unsicherheit werden potenzielle Investoren abgeschreckt, in langfristige Projekte zu investieren, mit der Folge, dass diese sich darauf beschränken, in kurzfristige Unternehmen zu investieren, die schnelle Gewinn versprechen. Permanente Unsicherheit über das Verhalten der Regierung versucht die Bevölkerung durch einen Rückgriff auf traditionelle familiäre oder Stammesbin- dungen zu begegnen. Allgemein ist Klientelismus ein Anzeichen dafür, dass die staatliche Schutzfunktion seinen Bürgern gegenüber nur unzureichend funktioniert. Der Zweifel an der Funktion staatlicher Institutionen fördert den Klientelismus, weil die Bürger aufgrund der Unfähigkeit der staatlichen Verwaltung gezwungen sind, Schutz zu suchen bei einem Patron, der diese Aufgabe übernimmt. Die Rekrutierung und Beförderung von Angehörigen der Administration erfolgt in solchen Systemen dementsprechend nicht nach dem Leistungsprinzip, sondern auf der Basis von klientelgebundenen Handlungen.³⁸

Bratton und van de Walle arbeiten auf dieser Basis insgesamt fünf verschiedene Modell-typen von postkolonialen afrikanischen Regimen bis 1989 heraus. Nur die „Setttler-Oligarchy“ (in Südafrika und Namibia) trägt keine Züge neopatrimonialer Herrschaftsstrukturen. Selbst die „Multiparty Systems“, die es in fünf der untersuchten Länder gibt, können eher als Hybridsys- teme angesehen werden.³⁹ Sie werden von Erdmann deshalb auch als „neopatrimoniale Mehr- parteiensysteme“ bezeichnet, die zwar zumindest (formal) freie Wahlen gewährleisten, wo aber weiterhin informelle Netzwerke die Politik dominieren.⁴⁰ Von den 47 untersuchten Län- dern gehören 40 postkoloniale Regime in Afrika von der Unabhängigkeit bis 1989 dem Typus „Military-Oligarchy“, „Competitive One-Party System“ oder „Plebiscitary One-Party Sys- tem“ an.

Die Folgen neopatrimonialer Herrschaft für die Funktionsfähigkeit von Staaten wird überwie- gend negativ beurteilt. So wird angeführt, dass diese Form der Herrschaftsstruktur den Über- gang zur Demokratie erheblich erschwert. Erdmann sieht die Zerrüttung von staatlichen Strukturen, die ihren Ausdruck in Begriffen wie „schwacher Staat“ oder „lahmer Leviathan“ finden , als eine Folge der Neopatrimonialisierung des afrikanischen Staates.⁴¹ Allerdings wird zumindest von einigen Autoren angemerkt, dass neopatrimoniale Systeme zumindest eine gewisse politische Stabilität schüfen, indem sie, gerade in der Anfangsphase der staatli- chen Unabhängigkeit, die Einbindung verschiedener sozialer Gruppen ermöglichten und da- durch zur Konfliktregulierung und Stabilität beitrügen.⁴² Auch wird die von Europäern oft nur als Korruption oder Nepotismus wahrgenommene Verpflichtung zum Unterhalt eines Netz- werkes von Begünstigten von Afrikanern selbst eher als moralische und von einem Politiker zu erfüllende Pflicht aufgefasst, die darin besteht, die Wohlfahrt der eigene Volksgruppe zu gewährleisten,.⁴³

Tetzlaff und Jacobeit machen schließlich darauf aufmerksam, dass gerade die Kooptierung jeglicher Opposition zwar politische Stabilität bringt, aber auf Dauer sich um so verheerender auswirken kann. Bei abnehmenden Staatseinnahmen, durch Missmanagement oder sinkende Rohstoffpreise wird es unmöglich, alle potenziellen Oppositionsgruppen einzubinden. So bleibt dem Patron nichts anderes übrig, als seine Klientelnetze zu verkleinern, was natürlich Enttäuschungen hervorrufen muss, die sich dann in politischem Protest äußern. Wie ich später noch am Beispiel Sierra Leones zeigen werde, kann es in einer solchen Situation dazu kommen, dass die außerhalb des Netzwerkes stehenden Gruppen letztlich mit Gewalt versuchen, ihre politische und wirtschaftliche Situation zu verbessern.⁴⁴

3.2 Renos Konzept des afrikanischen Staates als „shadow state“

Renos Konzept des „shadow state“ stellt das Verhalten von politischen Eliten in den Vorder- grund und versucht einen Erklärungsansatz zu geben, weshalb die Regierungen verschiedener afrikanischer Staaten grundlegende Staatsfunktionen privatisieren, anstatt staatliche Instituti- onen zu stärken.⁴⁵ Reno argumentiert in diesem Zusammenhang, dass die Zunahme von Bür- gerkriegen in vielen afrikanischen Ländern weder die Aufhebung jeder politischen Ordnung bedeutet, noch Parallelen zum Staatsbildungsprozessen in Europa in der frühen Neuzeit zeigt. Den Hauptgrund für die zunehmende Gewalt sieht er vielmehr in ökonomischen Motiven be- gründet.⁴⁶

„Shadow states“ zeichen sich dadurch aus, dass die politischen Führung des Landes ihre Macht über eine für viele postkoloniale Staaten Afrikas typische neopatrimoniale Form der Herrschaft ausübt. Eine Trennung zwischen privater und öffentlicher Sphäre existiert nicht, in Extremfällen ist Staatskasse und Privathaushalt fast identisch.⁴⁷ Grundsätzlich stehen die re- gierenden Eliten dabei vor zwei Alternativen: Entweder stellen sie über den Staat öffentliche Güter für alle Bürger bereit, die es diesen ermöglichen, sich produktiv zu betätigen, und die von der politische Elite dann teilweise als Steuern abschöpft werden. Die andere Alternative ist die private Veräußerung öffentlicher Güter. Damit in einem neo-patrimonialen Staat aber die Patronage-Netzwerke funktionieren und die Führung Kontrolle ausüben kann, versucht letztere die Bürger ihres Landes persönlich abhängig zu machen, indem sie öffentliche Güter wie Sicherheit oder wirtschaftliche Stabilität nicht mehr für alle bereitstellt. Wenn z. B. Si- cherheit ein zunehmend kostbares Gut wird, wird ein Anreiz geschaffen, bei der herrschenden Elite privat um die Gewährleistung dieser Gunst zu bitten, für die diese dann einen Preis erheben kann. Logischerweise versucht der Herrscher eines solchen Staates die Abhängigkeit der Bürger von ihm noch zu erhöhen, indem er „ […] seeks to make life less secure and more materially impoverished for subjects“.⁴⁸ Ethnische Spannungen innerhalb der Bevölkerung anzuheizen wird vor diesem Hintergrund zu einem bewusst verfolgten Ziel, ermöglicht ein solches Vorgehen es doch dem Herrscher, sich über den Verkauf von Schutz, die Schlichtung oder Begünstigung einer Gruppe Vorteile zu verschaffen.

Für Reno ist die Zerstörung der offiziellen Staatsinstitutionen und der Aufbau eines auf persönlichen Beziehungen aufbauenden Patronage-Netzwerkes durch einen autokratischen Herrscher ein Indikator für den Staatskollaps.⁴⁹ Für die in „shadow states“ häufig zu beobachtenden Bürgerkriege sieht Reno zwei Gründe:

1. Die Führung eines „shadow state“ kann nur dann ihre Macht behaupten, wenn es ihr allein gelingt, öffentliche Güter lediglich für bestimmte Gruppen über informelle Patronage- netzwerke bereitzustellen. Sicherheit beispielsweise darf kein Gut sein, das für alle Bürger zur Verfügung steht, sondern darf als privates Gut nur denen zukommen, die durch ihre Loyalität oder Unterstützung der Regierung die Gunst des Herrschenden genießen. Ge- walttätige Auseinandersetzungen entstehen laut Reno oftmals dann, wenn entweder Güter, wie z. B. Sicherheit, auch für jene Bürger bereitstehen, die nicht die Gunst der Führung genießen und keine Gegenleistung dafür erbracht haben. Die Personen, die dafür bezahlt haben, fühlen sich dann betrogen und entziehen dem Herrschenden ihre Unterstützung oder erheben sich gar gegen ihn. Die andere Möglichkeit besteht darin, dass zivile Grup- pen oder politische Konkurrenten öffentliche Güter effektiver bereitstellen, wodurch sie zu einer Gefahr für die Führung eines „shadow state“ werden. Aus diesem Grund, so ar- gumentiert Reno, können von internationalen Kreditgebern geförderte Programme, die zu einer Reduzierung des Staatsapparates führen, den Übergang eines Staates zu einem „sha- dow state“ sogar noch fördern. Potenziellen Konkurrenten in der Aministration werden auf diese Weise die Ressourcen entzogen, mit denen sie in Konkurrenz mit der Führung treten könnten. Post- und Telekommunikationsdienste werden in solchen Staaten deswe- gen gerne privatisiert und an ausländische Firmen verkauft. Die Regierung eine „shadow state“ sichert sich so das Wohlwollen der internationalen Kreditgeber und kann gleichzei- tig potenzielle Konkurrenten in den Bereichen, die vorher noch staatlich kontrolliert wa- ren, ausschalten.⁵⁰

2. Der zweite Grund, warum Gewalttätigkeiten in „shadow states“ häufig vorkommen, liegt Renos Argumentation zufolge darin, dass „shadow states“ Gewalt-Unternehmer motivie- ren, sich ihr eigenes Unternehmensumfeld zu schaffen. Reno zeigt durch den Vergleich krimineller Gewalt-Unternehmer in einem „shadow state“ und einem Staat mit funktionie- renden staatlichen Institutionen, weshalb es bei dem ersten zur ständigen Gewaltanwen- dung kommt. Charakteristisch für die Mafia in einem funktionierenden Staat ist nicht nur, dass sie öffentliche Güter wie Sicherheit privat vermarktet, sondern als „free rider“ von der Existenz der öffentlichen Ordnung profitiert, die sie gleichzeitig kontinuierlich unter- gräbt. Nur die Existenz der öffentlichen Ordnung garantiert ihren Klienten aber den nöti- gen Rechtsrahmen, weil diese so ihren Geschäften nachgehen können. Im Gegensatz dazu sind die Herrschenden eines „shadow state“ - aber auch andere private Gewalt-Akteure, die als Herausforderer der Regierung auftreten - bemüht, das hohe Gewaltniveau auf- rechtzuerhalten. Nur das schafft ihnen das nötige Umfeld, in dem sie ihren Geschäften un- gestört nachgehen können.⁵¹

Reno ist es mit seiner Konzeption des „shadow state“ gelungen, die Bedeutung von Eliten bei der Zerstörung eines Staates zu zeigen. Bemerkenswert an seiner Theorie ist, dass Staatszer- fall sich gerade durch von externen Akteuren eingeforderte Reformprogramme beschleunigen kann. Außerdem macht er, wie auch andere Autoren, darauf aufmerksam, dass Staatenzerfall ein Prozess ist, der schleichend verläuft und sich über einen langen Zeitraum hinziehen kann. Eine Schwäche seines Modells liegt darin, dass er es versäumt, stärker zu hinterfragen, wel- che Alternativen die politische Elite eines Landes bei einer Privatisierung öffentlicher Institu- tionen haben. Internationale Kreditgeber zwingen sie faktisch dazu, Reformprogramme durchzusetzen und beispielsweise die Verwaltung zu verkleinern oder Staatsbetriebe zu priva- tisieren, andernfalls verweigern sie ihr weitere Finanzhilfen. Im Endeffekt ist es also nicht mehr die Führung eines Landes, die den Wirtschaftskurs bestimmt und somit auch für das Scheitern verantwortlich ist, sondern es sind internationale Kreditgeber.

3.3 Wallensteens Konzept der „under-consolidated“ und „over-extended states“

Peter Wallensteen macht auf das Problem aufmerksam, dass es zwei Arten defekter Staaten gibt: zum einen den „under-consolidated state“ und zum anderen den „over-extended state“ (bzw. „over-intrusive state“). Beide Arten stellen Extrempunkte auf einer Skala der Staaten- Performance dar.⁵² Während der erstere nicht in der Lage ist, seinen Bürgern ausreichende Sicherheit zu bieten, stellt der Staat zweiten Typs eine Gefahr für den Bürger dar. Indem ein solcher Staat direkt die körperliche Unversehrtheit seiner Bürger bedroht oder einen Großteil der zur Verfügung stehenden Ressourcen für die Bürokratie, das Militär und den Parteiapparat beansprucht, wie beispielsweise in der Sowjetunion, wird er selbst Teil des Problems. Nicht zu wenig Staat, sondern zu viel Staat gerät im „over-extended state“ zum Problem.⁵³ Zur Bestimmung dessen, auf welchem Punkt der Skala von „under-consolidated“ bis „over- exentend“ sich ein Staat befindet, schlägt Wallensteen als Indikator die prozentuale Höhe des vom Staat konsumierten Bruttonationaleinkommens (BNE) vor.⁵⁴ Im „under-consolidated state“, wie in dem von Wallensteen gewählten Beispiel Russlands in den 90er Jahren, schaffte man es nur, unter 10 % des BNE über Steuern einzuziehen, während zum Vergleich die meis- ten westeuropäischen Staaten eine Quote von 30-40 % aufweisen.⁵⁵ Auch wenn es sicherlich schwierig ist zu bestimmen, ab welcher Höhe des vom Staat konsumierten BNE dieser nicht mehr in der Lage ist, grundlegende staatliche Funktionen bereitzustellen, kann man davon ausgehen, dass bei einer niedrigen Rate es nicht möglich ist, Polizei, Militär, Schulen und die Verwaltung mit den nötigen Mitteln auszustatten.⁵⁶ 1980, als die wirtschaftliche Krise sich in vielen afrikanischen Staaten zuspitzte, lag die Quote bei 18,3 % in den 23 untersuchten Staa- ten, während sie in den OECD Ländern bei durschnittlich 30,5 % lag.⁵⁷ Sierra Leone ist ein Beispiel dafür, bei dem die staatlichen Einkünfte von immerhin 30 % des BNE 1982 auf 21 % 1992 sanken, bei einem allerdings geringen Bruttonationaleinkommen. Die strengen Vorga- ben der internationalen Kreditgeber führten hier zur Entlassung von 40 % der Angestellten des öffentlichen Dienstes und bewirkten im Endeffekt eine Erosion staatlicher Funktionen.⁵⁸ Als Grenze, ab wann die Gefahr besteht, dass der Staat in das andere Extrem umschlägt und als „over-extended“ angesehen werden muss, schlägt Wallensteen recht willkürlich die Höhe von 50 % des vom Staat konsumierten BNE vor. Dementsprechend variieren bei beiden Ideal- typen die Konfliktmuster, die zum Zerfall des Staates führen. Der typische „over-extended state“ dürfte in seiner Existenz wohl eher durch gewaltsamen Widerstand als durch Reaktion auf die totalitäre Herrschaftspraxis gefährdet sein.

Wallensteen unterscheidet unterschiedliche Typen von unterkonsolidierten Staaten. Unter- scheidungsmerkmal ist, inwieweit es den Staaten gelingt, zum einen grundlegende Staatsfunk- tionen wie Sicherheit und verschiedene Wohlfahrfunktionen bereitzustellen, und zum ande- ren, ob diese Funktionen der ganzen Bevölkerung zugute kommen oder nur einer bestimmten Gruppe bzw. einem bestimmten Landesteil.⁵⁹ Unter anderem nennt Wallensteen den „minimi- zed state“ und ,„discriminatory state“ als Beispiele für international anerkannte Staaten, die nicht in der Lage sind, essenzielle Staatsfunktionen bereitzustellen. Der „transitory state“ so- wie der „mandate state“ stellen eher Übergangsphänomene dar, wenn, wie im Fall Ost-Timors oder Bosnien-Herzegowinas, die Staatsautoritäten freiwillig Kompetenzen an eine internatio- nale Organisation wie die UNO oder NATO abgeben. Typen wie der „organized crime state“, der „de facto divided state“ oder der contested state“⁶⁰ zeichnen sich dadurch aus, dass es in den meisten Fällen eine Gruppe gibt, welche die Staatsautorität herausfordert und bei Erfolg die Existenz des Staates in seiner ursprünglichen Form in Frage stellt.⁶¹

Die unterschiedlichen Typen von unterkonsolidierten Staaten, die Wallensteen aufführt, stel- len ,wie er selber feststellt, nur einen Ausschnitt der verschiedenen möglichen Variationen dar. Vielmehr muss man die berechtigte Frage stellen, ob es bei der Vielzahl von möglichen Fehlern, die ein Staat machen kann, überhaupt Staaten gibt, die Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimität für all ihre Bürger ohne Probleme bereitstellen. Selbst allgemein als funktionie- rend angesehene Staaten weisen in den angesprochenen Bereichen Defizite auf.

3.4 Zartmans Extremfall der „collapsed states“

William Zartman beschäftig sich in seiner Theorie des „collapsed state“ mit dem völligen Zusammenbruch von Staaten. Er argumentiert, dass sich der Zusammenbruch von Staaten, insbesondere in Afrika, aber auch in Zentralasien, vom historischen Zusammenbruch von Kulturen und Zivilisationen unterscheide, da Kultur und Gesellschaft in den Ländern, die von Staatszerfall bedroht sind, weiter bestehen blieben.⁶²

Der Grund für den Staatszerfall liegt darin begründet, dass die betreffenden Staaten die ihnen abverlangten Funktionen nicht mehr erfüllen könnten. Für Zartman muss ein Staat drei Rollen erfüllen:⁶³

1. Der Staat als Souverän, verbunden mit der Arena der Politik.
2. Der Staat als Institution, zum einen als greifbare Organisation und zum anderen als Symbol der Identität.
3. Der Staat als Garant innerer Sicherheit und von Menschenrechten.

Alle drei Funktionen sind miteinander verwoben. Verschlechtert sich eine Funktion, sind auch die beiden anderen Funktionen betroffen. Staatszerfall bezieht sich bei Zartman auf eine Situ- ation, in der Strukturen, legitime Herrschaft, Recht und politische Ordnung zerfallen bzw. zerfallen sind.⁶⁴ Ein zusammengebrochener Staat zeichnet sich dadurch aus, dass das Ent- scheidungszentrum nicht mehr in der Lage ist, Gesetze zu beschließen und durchzusetzen. Legitime Herrschaft findet nicht mehr statt, und schließlich gibt es kein Territorium mehr, auf dem der Staat die Sicherheit seiner Bürger gewährleisten könnte. Das durch den Zusammen- bruch entstandene Machtvakuum füllen lokale oder regionale Gruppierungen und „strong men“ aus, die mit der zentralstaatlichen Autorität um die Herrschaft konkurrieren. Staatszer- fall ist in Zartmans Konzeption gerade kein kurzfristiges Phänomen, sondern ein langfristiger Prozess, der auch in jedem Stadium umkehrbar ist. Aus diesem Grund ist es schwierig, eine klare Trennung zwischen nur schwachen oder schon kollabierten Staaten zu ziehen. Um we- nigstens einen ordinalen Vergleich zu ermöglichen, schlägt er deswegen, ähnlich wie Ulrich Schneckener, vor, die Staaten auf einem Kontinuum entlang der Punkte stabil, gefährdet und kollabiert einzuordnen.⁶⁵

Am afrikanischen Beispiel stellt Zartman den Verlauf eines solchen Zerfallsprozesses dar. Typisch ist, das Staaten, die vom Zerfall bedroht sind, von Regimen über einen langen Zeit- raum beherrscht wurden und langsam ihre Fähigkeit verloren haben, die Bedürfnisse der ver- schiedenen gesellschaftlichen Gruppen zu befriedigen. Äußere oder innere Faktoren, wie Ein- stellung der Militärhilfe oder ausufernde Korruption, führen auf Dauer zu wachsender Oppo- sition, die oftmals in einen gewaltsamen Umsturz durch das Militär mündet. In wenigen Fäl- len, so Zartman, kann das neue Regime die Abwärtsspirale zum Verfall der Staates aufhalten. In den meisten Fällen erweist sich das neue Regime genauso unfähig. Repressionen gegen Oppositionelle werden vielmehr häufig noch weiter verschärft, und die Fragmentierung der Gesellschaft durch Privilegierung bestimmter ethnischer Gruppen nimmt weiter zu.⁶⁶

Die Machtwechsel, die ab einem bestimmten Stadium des Zerfallsprozess auftreten, zeichnen sich dadurch aus, dass zivilgesellschaftliche Akteure, wie z. B. verschiedene Oppositions- gruppen, Frauenbewegungen, religiöse Gruppierungen und Gewerkschaften, nicht mehr in der Lage sind, einen Wandel herbeizuführen. Die Gegensätze innerhalb der Gesellschaft sind be- reits im alten Regime so groß geworden, dass es den zivilen Akteuren nach dem Sturz des Regimes unmöglich ist, eine neue Regierung zu bilden und die alten Amtsinhaber auszutau- schen. Stattdessen agieren die einzelnen Gruppen gegen das Zentrum und versuchen, auf re- gionaler Ebene möglichst viel Autorität an sich zu ziehen. Diejenigen, die bereit sind, auch Gewalt zur Erreichung ihrer Ziele einzusetzen, also Warlords und Bandenchefs, haben am meisten Erfolg, da die staatliche Autorität überhaupt nicht mehr existiert oder bestenfalls auf die Hauptstadt beschränkt ist.⁶⁷

Zartman identifiziert anhand empirischer Erfahrungen fünf „ultimative Warnsignale“, welche die letzte Stufe eines Staatszerfallsprozesses darstellen:

1. Macht verlagert sich vom Zentrum in die Peripherie. Lokale und regionale Macht fällt lokalen Potentaten zu, die bereit sind, dafür auch Gewalt einzusetzen.
2. Das Zentrum verliert immer mehr Macht, weil es seine wesentlichen Verpflichtungen nicht mehr erfüllen kann. Selbst die ethnischen und sozialen Gruppen, die seine Machtbasis bilden, werden nur noch unzureichend versorgt, weswegen sie ihm auch mehr und mehr die Unterstützung entziehen.
3. Die Regierung entscheidet zunehmend weniger und versucht, notwendige, aber schwierige Entscheidungen wie z. B. Reformen des Staatsapparates oder der Staatsfinanzen hinaus- zuzögern.
4. Die Machthaber betreiben eine zunehmend defensive Politik, die sich darauf beschränkt, die Macht zu erhalten. Substanzielle Schritte wie Förderung politischer Partizipation oder freie Wahlen werden nicht unternommen.
5. Das Zentrum hat die Macht über seinen Regierungsapparat verloren. Exekutivbeamte ar- beiten zunehmend auf eigene Rechnung. Steuern und Abgaben fließen statt in den Staats- haushalt in die eigenen Taschen. Polizei und Militär brechen konsequent die bestehenden Gesetze und unterscheiden sich am Ende selbst kaum noch von kriminellen Banden.⁶⁸

Zartman macht deutlich, dass der Kollaps eines Staates ein lang andauernder und sich stufen- weise vollziehender Prozess ist. Auch weist er zu Recht auf die zentrale Bedeutung staatlicher Akteure hin, die oftmals durch Missbrauch von Ressourcen unfähig sind, eine langfristige Entwicklung des Staates zu steuern. Seine Behauptung, dass durch zunehmende Repression verschiedener gesellschaftlicher Gruppen der Staat an Legitimationverliert, gleichzeitig die Opposition aber dadurch gespalten wird und nicht in der Lage ist, bei der Regierungsüber- nahme eine Wende zum Besseren zu bewirken, ist ein häufig zu beobachtenden Phänomen. Zartman versäumt es aber, auf die außerhalb des Einflusses der staatlichen Akteure liegenden Strukturen einzugehen. Inwieweit staatliche Akteure überhaupt Steuerungsmöglichkeiten auf gesellschaftliche Gruppen haben -seien diese nun religiöse oder ethnische Gruppierungen - wird von ihm nicht thematisiert. Auch geht er nicht auf mögliche Zusammenhänge zwischen internationaler und nationaler Entwicklung ein. Vor dem Hintergrund des sich nach dem Ende des Kalten Krieges umwälzenden internationalen Systems bleibt sein Ansatz damit beschränkt auf länderspezifische Faktoren, die für den Staatsniedergang verantwortlich sind. Die Aus- wirkungen der Umwälzungen des internationalen Systems nach dem Ende des Kalten Krieges und regionale Konfliktherde werden in seiner Theorie nicht berücksichtigt.

3.5 Indikatoren von Staatenzerfall bei Baker/Ausnik, Norton/Miskel und der „State Failure Task Force“

Neben den bisher vorgestellten eher allgemein gehaltenen Theorien entwickelten Ba- ker/Ausnik, Norton/Miskel sowie die „State Failure Task Force“ drei Ansätze, die versuchen, anhand verschiedener Indikatoren die Stabilität eines Staates zu bestimmen.⁶⁹ Abgesehen von den von Schneckener herausgearbeiteten Faktoren für fragile Staatlichkeit bilden diese Ansätze einen relativ praxisbezogenen Zugang, weshalb sie hier kurz vorgestellt werden. Baker/Ausnik entwickelten ein Modell aus zehn Indikatoren, die üblicherweise in vom Staatszerfall bedrohten Ländern auftreten. Allerdings weisen die Autoren darauf hin, dass es kei- neswegs zwingend ist, dass jeder dieser Indikatoren in einem Staat mit fragiler Staatlichkeit auftritt. Des Weiteren unterscheiden sie nicht zwischen dem zeitlichen Auftreten der Indikatoren. Trotzdem bietet ihr Modell gerade für ethnisch heterogene Gesellschaften einen interessanten Ausgangspunkt. Die zehn Indikatoren sind:⁷⁰

1. Demografischer Druck, der zum einen in einer Verknappung der landwirtschaftlichen Flä- che in eher agrarisch geprägten Gesellschaften zum Ausdruck kommt, zum anderen darin, dass sich eine ethnische Gruppe aufgrund niedrigerer Geburtenrate sich in der Gefahr glaubt, marginalisiert zu werden.
2. Massive Flüchtlingsbewegungen, welche den demografischen Druck noch verstärken.
3. Eine ungleiche wirtschaftliche Entwicklung zwischen den ethnischen Gruppen.
4. Eine Tradition rachegeleiteter Gruppenidentitäten. Baker/Ausnik geben als Beispiel hier- für die Konflikte zwischen Hutu und Tutsi in Ruanda an, die es schon in vorkolonialer Zeit gab und die sich im Laufe der Zeit noch verstärkten.
5. Kriminalisierung und Delegitimierung des Staates. Wenn die Bevölkerung zunehmend beobachtet, dass die Führungselite staatliche Einnahmen veruntreut, verliert der Staat in den Augen seiner Bürger zunehmend an Legitimität und wird zu einem räuberischen Staat.
6. Schwere Wirtschaftskrisen, die zu einer starken Abnahme des Lebensstandards der Bürger führen.
7. Ein „brain drain“ durch anhaltende Emigration, insbesondere der gut ausgebildeten Mit- telklasse.
8. Verschlechterung oder gänzliches Einstellen der Arbeit der öffentlichen Verwaltung.
9. Aufhebung der Rechtsstaatlichkeit („rule of law“).
10. Das Militär operiert zunehmend als Staat im Staate und ordnet sich nicht der politischen Führung unter.

Im Unterschied zu dem soeben vorgestellten Modell von Baker/Ausnik legt das von Nor- ton/Miskel den Schwerpunkt auf die ökonomische Entwicklung, was den Vorteil hat, dass die in ihm enthaltenen neun Indikatoren auch festlegen, in welche Richtung sich der Staatenzerfall über einen längeren Zeitraum bewegt. Damit wird nicht nur eine aktuelle Momentaufnahme des Staates geliefert, sondern es fließen auch längerfristige Trends mit ein. So kann ein Staat zwar in allen neun Indikatoren schlecht abschneiden, die Gefahr eines Staatenzerfalls ist bei einem aufstrebenden „Trend“ aber unwahrscheinlich. Die von Norton/Miskel entwickelte Matrix umfasst insgesamt neun Indikatoren in drei Kategorien.⁷¹

1. Die erste Kategorie umfasst die Lebensbedingungen in einem Staat. Den ersten Faktor zur Messung der Lebensbedingungen bezeichnen sie als Armutsquote. Über ihn definieren die Autoren, wie groß der Anteil der Bevölkerung ist, die nicht genügend Lebensmittel zur Verfügung hat, um ihr Überleben zu sichern. Der zweite Faktor gibt die Alphabetisie- rungsrate der Bevölkerung an, während der dritte die Mortalität angibt.
2. Die zweite Kategorie beschäftigt sich mit der Fähigkeit der privaten Wirtschaft, die Le- bensbedingungen der Bürger zu verbessern. Die Indikatoren sind hier die Inflationsrate, Emigration sowie die Qualität der Infrastruktur.
3. Die dritte Kategorie schließlich beschreibt die Fähigkeit und den Willen der Regierung, staatliche Grundfunktionen, vor allem im Sicherheitsbereich, bereitzustellen, um eine wirtschaftliche Entwicklung zu unterstützen. Die drei Indikatoren hier sind erstens die Fä- higkeit einer Regierung, ihre Grenzen zu kontrollieren, was einen Kernbereich ihrer äuße- ren Sicherheitsfunktion darstellt. Der zweite Indikator umfasst die innere Sicherheit, aus- gedrückt in der Fähigkeit der Administration, die Sicherheit der Bürger zu gewährleisten und das Gewaltmonopol des Staates durchzusetzen. Der letzte Indikator beschreibt die Fähigkeit der Regierung, effektiv zu handeln, d. h. die Fähigkeit, ihre Gesetze mittels ei- ner Administration umzusetzen.

Als dritter Ansatz soll noch der im Projekt der „State Failure Task Force“ (SFTF) entwickelte vorgestellt werden.⁷² Das Projekt versuchte, mit Hilfe von umfangreichen Datensätzen über einen fünfjährigen Zeitraum anhand von 114 „state failures“ zwischen 1955 und 1998 zentrale Indikatoren für den Staatenzerfall herauszuarbeiten.⁷³ Das SFTF begreift Staatenzerfall aller- dings anders als die bisher vorgestellten Ansätze; so werden auch Genozide und gewaltsame Regimeumstürze dem Begriff Staatenzerfall subsumiert.⁷⁴ Da diese Definition sehr weitge- hend ist und teilweise kaum noch etwas mit dem Begriff Staatenzerfall zu tun hat, sollen hier nur die zentralen Aussagen des umfangreichen Projekts wiedergegeben werden.

In Phase I des Projekts wurden drei Variablen untersucht: Kindersterblichkeitsrate, Integration in den Weltmarkt sowie drittens der Grad der Demokratisierung. In Phase II wurde die dritte Variable noch weiter ausdifferenziert, indem zwischen Autokratien, Teildemokratien⁷⁵ und vollwertigen Demokratien unterschieden wurde. Teildemokratien, also Länder, die sowohl demokratische als auch autokratische Merkmale zeigten, zeigten am häufigsten fragile staatli- che Strukturen. Genauso erhöhte sich das Risiko eines Staatenzerfalls bei hoher Kindersterb- lichkeitsrate (als Indikator für die Lebensbedingungen) und geringer Einbindung in den Weltmarkt. Während bei den ersten beiden Phasen der Schwerpunkt also eher auf die inneren Faktoren gelegt wird, versucht Phase III zu bestimmen, inwieweit internationale Faktoren Staatenzerfall begünstigen können. Die in der dritten Phase näher untersuchten Variablen ver- suchen den externen Einfluss auf Staatenzerfall zu bestimmen:⁷⁶

1. Bewaffnete, länger anhaltende Konflikte in benachbarten Ländern.
2. Mitgliedschaft in internationalen Organisationen.
3. Integration in den Weltmarkt.

Es zeigte sich, dass externe Einflüsse das Risiko von Staatenzerfall erhöhen können. Bewaff- nete Konflikte in Nachbarländern erhöhten das Risiko eines Spill-over-Effekts des Konflikts in andere Länder, während eine geringe Einbindung in internationale Organisationen das Ri- siko von ethnischen Konflikten im Land erhöhte. Eine geringe Integration des Staates in den Weltmarkt korreliert gerade in kleineren Ländern mit geringerem Wirtschaftswachstum und, damit verbunden, mit geringerer politischen Stabilität, so die Autoren der SFTF. Begründet wird das damit, dass der Einbindungsgrad in den Weltmarkt u. a. mit der Bevölkerungsgröße eines Landes zusammenhängt. Länder mit einer großen Bevölkerung sind eher in der Lage als kleinere Staaten, die meisten der benötigten Waren selber herzustellen. Kleinere Länder, die darüber hinaus noch einen niedrigen Entwicklungsstand haben, sind wegen ihres niedrigen Grads der Einbindung in den Welthandel also besonders stark betroffen.⁷⁷ Darüber hinaus wird von den Autoren angeführt, dass ein hoher Grad der Einbindung in den Welthandel zu einem stärkeren Wirtschaftswachstum führt, was dann in Folge die politische Stabilität eines Landes stärkt. „Trade leads to faster growth and more democracy, both of which encourage political stability.“⁷⁸

Für den Subsahara-Raum identifizieren die Autoren der Studie sechs Hauptrisikofaktoren für den Staatenzerfall:

1. Bei Teildemokratien ist die Gefahr eines Staatenzerfalls deutlich höher als in Autokratien.
2. Aktive ethnische Diskriminierung von Teilen der Bevölkerung.
3. Ein niedriger oder unausgewogener Entwicklungsstand. Es zeigt sich, dass in Ländern mit einem niedrigen Urbanisierungsgrad das Risiko von Staatenzerfall höher ist.
4. Staaten, deren Führung weniger als fünf Jahre oder mehr als 14 Jahre an der Macht ist, haben eine höhere Gefahr zu versagen. Sowohl Unerfahrenheit als auch das Festklammern an der Macht, teilweise über Jahrzehnte, begünstigt Staatenzerfall.
5. Geringer Grad der Einbindung in den Welthandel.
6. Ehemalige französische Kolonien haben ein geringeres Risiko, von Staatenzerfall betrof- fen zu sein.⁷⁹

Abschließend kann man feststellen, dass es dem SFTF-Projekt auf der Basis umfangreicher Datensätze gelungen ist, einige überzeugende Schlüsselvariablen für Staatenzerfall zu isolie- ren. Positiv ist, dass es in Phase III auch weitaus stärker als die anderen Modelle internationa- le Einflussfaktoren mit zu berücksichtigen versuchte. Leider ist die SFTF-Definition von Staatenzerfall sehr weitgehend, so dass auch heftigere politische Krisen dem Staatenzerfall subsumiert werden, was gleichzeitig die Fallanzahl stark in die Höhe schnellen lässt. Auch sind einige der untersuchten Variablen wohl eher Indikatoren dafür, dass der Staat bereits versagt hat, bzw. Indikatoren, welche die Konsequenzen eines Staatszerfalls darstellen, und weniger Indikatoren, die den Anfang eines Staatszerfalls voraussagen sollen. Die in Phase I und Phase II des SFTF-Projekts benutzte Variable „infant mortality“ gehört eher zu der ersten Kategorie, während die abhängigen Variablen „genocide“ und „revolutionary wars“ zu den Konsequenzen gehören, die einen Staatszerfall auslösen können. Aus diesem Grund sind die Schlussfolgerungen nur eingeschränkt valide.⁸⁰

Synthese: Indikatoren von Staatenzerfall für das Fallbeispiel Sierra Leone

Der meiner Meinung nach überzeugendste Ansatz zur Klassifizierung von Faktoren für Staatszerfall bietet das von Schneckener entwickelte Modell.⁸¹ Anders als bei der „State Failure Task Force“ wird hier ein quantitativer Ansatz verfolgt und versucht, durch den Vergleich von Fallstudien den typischen Verlauf von Staatenzerfall nachzuzeichnen. Um die verschiedenen Fallstudien vergleichbar zu machen, ist es notwendig, immer das selbe Set von Faktoren zu prüfen. Zu diesem Zweck wurde in der „States at Risk“-Studie von Schneckener ein Modell entwickelt, das aus einer Drei-Mal-drei Felder-Matrix besteht. Schneckener unterteilt die Vielzahl von Faktoren in Struktur-, Prozess- und Auslösefaktoren und weist diese dann einer internationalen, nationalen und substaatlichen Ebene zu.

I.

1) Strukturfaktoren sind langfristig wirkende Faktoren, die sich aus der natürlichen Geografie des Landes und politischen, ökonomischen oder kulturellen Konfigurationen ergeben.
2) Prozessfaktoren wirken mittelfristig. Sie setzen den Schwerpunkt auf das Verhal- ten der politischen Elite und deren Umgang mit Krisen.
3) Auslösefaktoren sind kurzfristig eintretende Ereignisse, die innerhalb von Wochen oder gar wenigen Tagen eine Reaktion verlangen und häufig als Katalysatoren einmal eingetretene Entwicklungen auf den beiden anderen Ebenen zusätzlich be- günstigen.

II.

1) Auf der internationalen Ebene wird das Verhältnis zwischen dem Staat und seinem internationalen Umfeld untersucht, wobei der Schwerpunkt auf dem regionalen Umfeld des jeweiligen Staates liegt.
2) Auf nationaler Ebene geht es um das Verhältnis zwischen Staat und den verschie- denen gesellschaftliche Gruppierungen.
3) Auf der substaatlichen Ebene steht schließlich die Beziehung zwischen dem Staat und Akteuren wie Regionen oder lokalen Gruppen im Vordergrund.

Ausgehend von den in den vorangegangenen Abschnitten vorgestellten Theorien können folgende allgemeine Einflussfaktoren, die Staatsschwäche begünstigen, abgebildet werden. Sicherlich sind sie nicht vollständig, sondern stellen nur einen Ausschnitt der möglichen Faktoren dar, die Staatsschwäche begünstigen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

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¹ Vgl. Weber-WuG, S. 29

² Vgl: Out of Sight - The Failed States Index

³ Vgl. Jackson/Rosberg, 1982, S. 2 ff.

⁴ Vgl. Schneckener, 2004.

⁵ Vgl. Weber-WuG, S. 29.

⁶ Ebd. S. 28.

⁷ Ebd.

⁸ Ebd. S. 26 f.

⁹ Ebd., S. 29.

¹⁰ Ebd. S. 29.

¹¹ Vgl. Breuer, 1998, S. 18 f.

¹² Vgl. Weber-WuG, S. 29.

¹³ Ebd. S. 10.

¹⁴ Vgl. Breuer, 1998, S, 107.

¹⁵ Vgl. Weber-WuG, S. 17.

¹⁶ Vgl. Kokot, Doehring, Buergenthal, 2003, S. 17.

¹⁷ Vgl. Convention on Rights and Duties of States.

¹⁸ Vgl. Kokot, Doehring, Buergenthal, 2003, S. 17.

¹⁹ Ebd.

²⁰ Ebd., Article 1.

²¹ Ebd., Article 3.

²² Vgl. Kokot, Doehring, Buergenthal, 2003, S. 18.

²³ Vgl. Hobe/Kimminich, 2004, S. 71.

²⁴ Vgl. Milliken, Krause, 2002, S. 757.

²⁵ Vgl. Rotberg, 2004, S. 3.

²⁶ Vgl. Milliken, Krause, 2002, S. 756, Schneckener, Ulrich (Hg.), S. 12.

²⁷ Vgl. Kassem, 2004, S. 38.

²⁸ Vgl. Schneckener, Ulrich (Hg.) S. 13.

²⁹ Vgl. Milliken, Krause, 2002, S. 761.

³⁰ Vgl. Mahmoud Kassem, 2004, S. 39 f., Rotberg, Robert I, S. 5 f., Schneckener, Ulrich (Hg.) S. 13, Holsti 1996, S 84.

³¹ Vgl. Spanger, 2002, S. 4.

³² Vgl. Mair, 1999, S. 161.

³³ Vgl. Weber-WuG, S. 582 ff.

³⁴ Ebd. S. 124 ff.

³⁵ Tetzlaff/Jacobeit, 2003, S. 128.

³⁶ Ebd. S. 63 ff.

³⁷ Vgl. Erdmann, 2002, S. 330.

³⁸ Vgl. Erdmann, 2002, S. 330 ff., Bratton/van de Walle, 1997, S. 63 ff.

³⁹ Als „Settler Oligarchy“ bezeichnet Bratton und van de Walle Südafrika und Namibia, während sie Botswana, Gambia, Mauritius, Senegal und Zimbabwe bis 1989 als „Multipary System“ ansehen.

⁴⁰ Vgl. Erdmann, 2002, S. 330 f.

⁴¹ Ebd. 334.

⁴² Vgl. Tetzlaff/Jacobeit, 2003, S. 110 ff.

⁴³ Ebd. S. 129.

⁴⁴ Ebd., S. 128 f.

⁴⁵ Vgl. Reno, 2000a, 1997.

⁴⁶ Ebd. S. 44 f.

⁴⁷ Ebd., S. 46.

⁴⁸ Ebd. S, 47, Hervorhebung im Original.

⁴⁹ Ebd.

⁵⁰ Vgl. Reno, 2000a, S. 48 ff. , Reno, 1997, S. 20 ff.

⁵¹ Vgl. Reno, 2000a, S. 54

⁵² Vgl. Wallensteen, 1999, S. 2.

⁵³ Ebd.

⁵⁴ Früher „gross national product“ bzw. „Bruttosozialprodukt“.

⁵⁵ Vgl. Wallensteen, 1999, S. 2.

⁵⁶ Allerdings dürften allgemein nicht Industriegesellschaften, sondern eher agrarisch geprägte Gesellschaften einer nierigeren Quote bedürfen.

⁵⁷ Vgl. Bratton/van de Walle, 1997, S. 67

⁵⁸ Vgl. Reno, 2000a. S. 49

⁵⁹ Vgl. Wallensteen, 1999, S. 2 f.

⁶⁰ Als Beispiel für einen „contested state“ nennt Wallensteen den international nicht anerkannten Staat Somali- land, der faktisch zwar unabhängig ist, völkerrechtlich aber weiter zu Somalia gehört. Vgl. Wallensteen, 1998, S. 3.

⁶¹ Vgl. Wallensteen, 1999, S. 2 f.

⁶² Vgl. Zartman, William, 2001, S. 19.

⁶³ Ebd., S. 19 f.

⁶⁴ Vgl. Zartman, William, 1995, S. 1.

⁶⁵ Vgl. Zartman, 1995, S. 5, Schneckener, Ulrich, S. 14 ff.

⁶⁶ Vgl. Zartman, 2001, S. 22 ff., Zartman, 1995, S. 6 ff.

⁶⁷ Ebd. S. 23 f.

⁶⁸ Ebd.

⁶⁹ Vgl. Baker/Ausink, 1996, Norton/Miskel, 1997, State Failure Task Force: Phase III Findings, 2003.

⁷⁰ Vgl. Baker/Ausink, 1996.

⁷¹ Vgl. Norton/Miskel, 1997

⁷² Vgl. State Failure Task Force Report: Phase II Findings, 1999, State Failure Task Force: Phase III Findings, 2003.

⁷³ Die State Failure Task Force (SFTF) fasst auch Ereignisse wie Bürgerkriege und massive Menschenrechtsverletzungen als Staatsversagen auf, die in den untersuchten Ländern im untersuchten Zeitraum häufig mehrmals auftraten, daher auch die hohe Zahl von 114 Fällen. Die Fälle von einem völligen Staatskollaps liegen dagegen bei weniger als 20 und sind laut der SFTF zu niedrig, um daraus allgemeine Rückschlüsse bezüglich Staatszerfall zu liefern. Vgl. State Failure Task Force: Phase III Findings, 2003, S. 23.

⁷⁴ Ebd., S. V.

⁷⁵ Im Original als „partial democracies“ bezeichnet, Ebd., S. 9.

⁷⁶ Vgl. State Failure Task Force: Phase III Findings, 2003, S. 10.

⁷⁷ Ebd.

⁷⁸ Ebd.

⁷⁹ Die Gründe dafür bleiben unklar, allerdings ist die Fallzahl mit nur 15 ehemaligen französischen Kolonien im Subsahara-Raum zu gering, um einen eindeutigen Zusammenhang festzustellen. Die Autoren führen als mögli- che Gründe aber unter anderem den beständigen Einfluss Frankreichs auch nach der Unabhängigkeit ihrer Kolo- nien als möglichen Grund für eine höhere Stabilität an, wobei Stabilität in einem solchen Fall nicht unbedingt ein demokratisches Regime voraussetzt. Vgl. State Failure Task Force: Phase III Findings, 2003, S. 22 f.

⁸⁰ Eine ausführliche Kritik findet sich u. a bei King, Zeng, 2001.

⁸¹ Vgl. Schneckener, Ulrich (Hg.), 2004, S. 18 f.