Die Phasen des Policy-Zyklus

Inhaltsverzeichnis

1 Einfuhrung

2 Theoretische Grundlagen tier Pn>hk*mdefinition
2.1 Soziologische Ansichten zur Problemwahrnehmung
2.2 Strukturelle Merkmale von modernen Problemlagen

3.1 Die Akteure der Agrarpolitik
3.2 Verlaufsskizze der Problemdefinition während der 1. BSE-Krise

4 Schlußgedanken und Fazit

5 Nachwort

1 Einfuhrung

Man erlebt in Deutschland immer wieder spannende Diskussionen um aktuelle und durchaus wichtige politische Themen: Arbeitslosigkeit, Atomausstieg, Zuwanderung und jüngst BSE. Nach wenigen Tagen der medialen Präsenz bestimmter Themen in der Öffentlichkeit gelangen diese Sachlagen auf die politische Tagesordnung. An dieser Stelle beginnt, zumindest oberflächlich gesehen, die Bearbei- tung eines politischen Themas innerhalb der zuständigen Institutionen und Ministerien, innerhalb der politischen Arena. Nun, diese Ansicht ist, wenn nicht in diesem Rahmen weit verfehlt, dann wenigstens in ihren Ansätzen zu kurz gedacht.

David Easton entwickelte in den 60er Jahren das Schema des Input-Output- Prozesses für die politische Wissenschaft.¹ Um es einleitend knapp zu behandeln: In seiner Analyse wurde erkenntlich, daß artikulierte Interessenlagen, Sorgen oder An- liegen der Bevölkerung, sowie allgemeine, gesellschaftlich relevante problematische Verhältnisse zunächst die Eingabe des benannten Politikprozesses bilden. Dem Ent- stehen, der Bearbeitung und der schlußendlichen Ausfertigung einer Policy, meist in Form von Gesetzen, geht demnach ein aufwendiger, differenzierter und unter wis- senschaftlichen Gesichtspunkten durchaus interessanter Prozeß voraus: das Entstehen jener Eingabe bzw. . Der Input- Output- Prozeß, oder weiterentwickelt in der wissenschaftlichen Analyse von Politikfeldern nun als Poli- cy-Zyklus bezeichnet, wird mit der Wahrnehmung und Definition eines Problems initialisiert. Ein solches Problem stammt aber weder aus irgendeiner Ecke des Uni- versums, noch existiert es einfach in unserer Umgebung. Ein Problem muß erst zu diesem „erkoren“ werden, es muß bewußt definiert werden, bevor es im weiteren Kreislauf des Entstehens einer Politik behandelt werden kann. Um es mit anderen Worten auszudrücken: „What determines the selection of operations to be per- formed? There is but one answer: the nature of the problem to be dealt with.“²

Ziel und Wesen dieser Hausarbeit soll nun sein, den so eben aufgeworfenen Frage- aspekt sowohl theoretisch zu untersuchen, als auch praktisch an einem Beispiel zu veranschaulichen. Hierbei werden im ersten und somit theoretischen Teil zunächst rein sozialwissenschaftliche, vornehmlich aus der Soziologie stammende Erkennt- nisse von Belang sein, welche sich im Rahmen des mikrosoziologischen Interakti- onsprozesses von Individuen explizit mit der Rezeption eines Problems befaßt. An- schließend sollen die Rahmenbedingungen näher hinterfragt werden, die zur Berück- sichtigung eines Problems beitragen. Erwähnenswert sind dabei Interessenlagen und Sichtweisen der verschiedensten Akteure, ihre Macht- und Einflußpotentiale bei der Verteilung von Gütern und Ressourcen. Anschließend muß es gelingen, bestimmte Konzeptionen, Ausarbeitungen und Aspekte aus der Politikwissenschaft über das Thema Problemdefinition zusammenzutragen, um dem theoretischen Teil einen ent- sprechend abgerundeten Abschluß zu ermöglichen.

Im Falle der BSE-Krise wird gewissermaßen ergänzend das Zusammenspiel, die Konfrontation der Interessenlagen und das taktisch geschickt genutzte Durchset- zungsvermögen der beteiligten Akteure als ein anschauliches Modell, welches als aufsehenerregendes und real existierendes Problem Ende der 80er Jahre auftrat, dar- gestellt und erläutert.

An dieser Stelle muß eine zusätzliche Erklärung vorgenommen werden: Der An- spruch dieser Hausarbeit soll keineswegs darin bestehen, den theoretischen Teil dem praktischen Beispiel gegenüberzustellen, um eventuell eine neue Theorie zur Prob- lemdefinition zu entwickeln. Dies würde sicherlich den Rahmen einer Hausarbeit sprengen und kann daher nicht im Interesse des Lesers sein. Anliegen und als ein solches bezeichnetes Wesen dieser Arbeit sind eine umfassende, nahezu überblickar- tige Zusammenstellung und Einführung in verschiedene Sichtweisen einzelner Auto- ren und das Anfügen eines relevanten Beispiels, um dem Leser zu verdeutlichen, daß der Policy- Zyklus keinesfalls erst mit dem „ordentlichen“, sehr stark an politikwis- senschaftlichen Systemvorstellungen (vgl. Easton) orientierten Begriffen, wie den Inputs, beginnt, die zwar zur näheren Behandlung dann auf die politische Tagesord- nung gelangen, selbst aber als solche Eingaben nicht fertig geboren werden bzw. nicht a priori, sozusagen von Natur aus ihre Existenz begründen. Der Policy-Zyklus beginnt, um sich nur einmal literarisch ein Bild zu malen, in einem weiten Feld, ei- nem dschungelartigen, unstrukturierten und knäuelartigen Geflecht. Dieses Knäuel gilt es eben zu entwirren. Sämtliche Ideen und Darstellungen der Bürger und der Gesellschaft, rhetorische Produktionsweisen und selektive Argumentationsstrategien manifestieren geradezu den Weg, auf dem die Definition eines Problems sinnbildlich voranschreitet. Man kann nie prognostizieren (bzw. wäre es sicher sehr gewagt), wie ein Problem im Endeffekt definiert wird. Die Anzahl der Faktoren, die eine Definiti- on beeinflussen, ist so immens, unterschiedlich, gegensätzlich und einflußstark, daß es immer auf die jeweilige Situation ankommt, in der ein Problem definiert werden soll. Lediglich die strukturellen Randbedingungen und Faktoren sind theoretisch zu erfassen. Wie das Problem genau definiert wird, ist demnach Sache des Definitions- .³

Konzeptualisierung und Präsentation zahlreicher dieser Fakten und Vorschläge bil- den eben daher die Bestandteile dieses Papiers und demonstrieren, was es elementar zu beachten gilt, wenn man von der Problemdefinition im Policy-Zyklus spricht.

2 Theoretische Grundlagen der problemdefinition

Bevor eine Darstellung soziologischer Aspekte zur Wahrnehmung von Problemen das Interesse des Lesers ergreift, muß einiges an grundsätzlichem geklärt werden, wie es in der Wissenschaftstheorie üblich ist. Das Wort „Problemdefinition“ bildet eine Symbiose aus den Wörtern Definition und Problem. Was ist also eine Definiti- on? Zunächst will eine Definition allgemein anhand eines bereits wissenschaftlich etablierten und anerkannten Begriffs oder eines Begriffspaares, das sogenannte „De- finiens“, einen neuen Begriff, das so bezeichnete „Definiendum“ erklären und ver- ständlich abgrenzen.⁴ Im weiteren bedeutet dies, daß ein neu zu definierender Beg- riff, im hiesigen Fall konkret das Problem, stets von seiner Basis bzw. von der Be- schaffenheit und der expliziten Wahrnehmung seines ihn bestimmenden Definiens abhängig ist.

Im folgenden wird dieser wichtige Gesichtspunkt noch vermehrt auftreten, da wiederholend zu bemerken ist, daß ein Problem ganz spezifisch von der Situation geprägt und charakterisiert wird, in der es „geboren“ ist.

Am Anfang des politischen Prozesses steht daher in der Regel die Wahrnehmung eines von der Öffentlichkeit (Individuen, Parteien etc., später dazu mehr) artikulier- ten Problems als lösungsbedürftiges und erst einmal prinzipiell lösbares „political issue“.⁵ Mittels der Überzeugung, daß ein gesellschaftliches Problem administrativ zu bewältigen erscheint, kann ein Vorschlag in den Policy-Zyklus nach häufig sub- jektiven Auswahlkriterien Einzug erhalten. Im weiteren Verlauf ergeht an die Akteu- re des politischen Systems die Aufforderung, „politisch und administrativ zu handeln und Lösungsvorschläge zu entwickeln“.⁶

2.1 Soziologische Ansichten zur Problemwahrnehmung

Ein gesellschaftlicher Zustand gilt dann als problematisch, wenn die Wirklichkeit einem angestrebten Ziel nicht entspricht. Es besteht eine Diskrepanz zwischen Wunsch und Wirklichkeit. Wenn die Problemwahl dabei selbst auch keine Bewer- tung der Wirklichkeit ist, so verkörpert sie doch eine gewisse Einstellung zu Realität, die wiederum auf Werten beruht. Internalisierte Werte und erfahrene Betrachtungen der Wirklichkeit nach unseren subjektiven Wertmaßstäben ermöglichen erst den Vergleich mit der Umwelt, in dem der Unterschied zum persönlichen Gedankenkon- strukt erkannt wird und aus dem heraus eine konkrete Einstellung zur Realität resul- tiert. So könnte sich beispielsweise jemand mit Kriminalität befassen, weil er selbst Kriminalität als moralisch verwerflich empfindet und vielleicht dazu beitragen möch- te, die Kriminalität deshalb wirksam zu bekämpfen.⁷ Dabei ist der Hintergrund der Wertvorstellung, sowie eine differenzierte Wahrnehmung dieser Werte seitens der politischen Akteure von immenser Bedeutung, um Entscheidungen nicht peripher an gesellschaftlichen Wertsystemen vorbei zu treffen. Im Dschungel der Varianz einer Problemdefinition mit den subjektiv verknüpften Absichten der Akteure können al- lerdings unendlich viele differenzierte Lösungsvorschläge für ein Problem in Be- tracht gezogen werden, welche im Endeffekt deshalb wieder auf andere Wertvorstel- lungen Rücksicht nehmen müssen (doch das nur am Rande).

Ganz elementare Grundlagen über die Wertvorstellungen hinaus liefert hierbei die Soziologie. Sie unterstützt wohl die Auffassung, daß Werte bei der Artikulation eines Problems eine Rolle spielen und führt die Feststellung von Problemlagen und Dis- krepanzen bis auf die niedrigste Ebene menschlichen, also sozialen Verhaltens zu- rück. In der mikrosoziologischen Theorie vom Wechselspiel des individuellen Rol- lenverhaltens (Symbolischer Interaktionismus) wird an drei Prämissen deutlich er- klärt, daß „Menschen Objekten, die sie wahrnehmen, [zunächst] Bedeutungen bei- messen“ und auf der Grundlage dieser Bedeutungen handeln.⁸ Unter diesen Objekten können physikalische, soziale und abstrakte Objekte verstanden werden, wobei zu den letzten zweifelsohne Normen und Werte, aber auch Ideen gehören.⁹ Bedeutungen sind Produkte des Interaktionsprozesses, sie kommen zustande durch soziale Interaktion, z.B. erlernen Eltern ihren Kindern Verhaltensmuster und Objekt- bedeutungen in der Phase der Sozialisation. Ihr Ursprung ist also sozialer Art. Be- deutungen, und im weiteren Sinn eben auch Werte, die aus diesen Bedeutungen für die Individuen resultieren, sind „Schöpfungen, die hervorgehen aus den definieren- den Aktivitäten miteinander interagierender Personen.“¹⁰ An diesen Ausführungen zum theoretischen Konstrukt des symbolischen Interaktionismus soll veranschaulicht werden, daß es zum einen der individuelle (und daher subjektive Auswahl-) Prozeß des Handelns der Akteure und zum anderen ihre konfligierenden Wertvorstellungen sind, die eine Problemlage durch sowohl Unstimmigkeiten und Abweichungen in den Darstellungen verschiedener Wertvorstellungen, als auch durch interpretatorische Spielräume erst zum Vorschein bringen.¹¹ Der Dissens ist sozus agen die „Mutter“ der Problemdefinition. Durch ihn stellen die Akteure fest, daß das Handeln anderer für sie selbst problematisch ist und nicht unbedingt ihren Werten und Vorstellungen entspricht. „The definition of policy problems, for example, is typically dependent on competing values held by different policy stakeholders.“¹²

Andererseits bilden bekanntermaßen ergänzend zur akteurszentrierten Vorstel- lungsweise von Werten gesellschaftliche Institutionen mit ihren Forderungen, ihren Ver- bzw. Geboten und ihren Symbolen einen systemhaft etablierten Gegenpol. Denn man kann gewiß nicht leugnen, daß nach Luhmann auch ein System institutio- nelle (Wert)Reproduktion fördert und binnenlogische, systemspezifische Hand- lungsweisen konstituiert.¹³ Insofern ist es der hegemoniale Wettstreit der Subsyste- me, der Probleme und Diskrepanzen konstatiert. Aus dem Spannungsfeld jenes „Pseudodualismus“ von individuellem Handeln und Struktur schöpft die Autonomie des Akteurs als Hauptfigur des sozialen Prozesses ihre Kraft und Legitimation.¹⁴ Der sozial Agierende ist sowohl Mitglied einer Gemeinschaft als auch Träger eines unab- hängigen Willens, „der sich in der Verfolgung sich selbst gesetzter Ziele aus- drückt“.¹⁵ Wie man anfangs sehen konnte, sind es Ziele und Werte, die das Handeln der Menschen entscheidend beeinflussen, wenn nicht sogar vollständig bestimmen. Ideen, handlungsleitende Orientierungen und Überzeugungen gelten als Startbedin- gungen der Politikentwicklung.¹⁶ Sie bestimmen unsere Gedanken, Wahrnehmungen und den Vergleich mit der Wirklichkeit. Dies sind die tiefenstrukturellen Grundbau- steine in der Frage einer Definition, wenngleich sie empirisch schwer greifbar sind, da jede Aktion kontext- und situationsbedingt bleibt. Was in einer Situation demnach wie verstanden oder interpretiert wird, resultiert zwar aus subjektiven Ansichten, korreliert aber stets auch mit dem Gefüge einer Gesellschaft oder Kultur.

2.2 Strukturelle Merkmale von modernen Problemlagen

Aus analytischer Sicht sind dennoch Schwierigkeiten gegeben, institutionell ableit- bare oder systematische Erkenntnisgewinne zu ermöglichen. Der Prozeß der Prob- lemdefinition ergibt sich durchaus situationsspezifisch und ist theoretisch nur um- fangreich so weit wie hier möglich erfaßbar. Einzelne strukturelle Merkmale, spe- zielle Gruppen von Problemen, sowie Aspekte einer Problemdefinition können zum systematischen Verständnis der Problemformulierung beitragen und sollen nun prä- sentiert werden.

Es treten bei Problemen und im Prozeß ihrer Definition strukturelle Merkmale auf, die sich recht simpel verallgemeinern lassen. Zunächst kann die Problemsituation wechseln. Schließlich steht die Zeit nicht still und bestimmte Ereignisse können oft- mals bereits binnen weniger Stunden den gewohnten Lauf der Welt verändern, sie sogar aus den Fugen heben oder ganz gewaltige neue Problemlagen verdeutlichen. Man denke in diesem Zusammenhang nur an den 11. September des vergangenen Jahres und an sämtliche damit verbundene Geschehnisse und Konsequenzen. Jedes Struktur (Kontext) ein, da nur innerhalb jener bestimmte Rollen- und Verhaltensmuster verständlich legitimiert werden können. Als Beispiel wird von ihm das juristische System angeführt, in dem Ver- teidiger, Staatsanwalt und Richter den Verlauf der Interaktion nur anerkennen, solange die Verhand- lung innerhalb des Gerichtsgebäudes und innerhalb der sozialen Institution (hier dem Strafsystem) stattfindet. Außerhalb dieses Gebäudes „schlüpft“ der Richter z.B. in eine private, juristisch unabhän- gige Rolle. Für die Definition eines Problems bedeutet dies, daß zum einen subjektive, und anderer- seits zusätzlich objektive, strukturelle Komponenten in die Betrachtung des für das Thema wichtigen Rahmens integriert werden.

Problem ist zu dem ganz situativ veranlagt, das heißt, es muß konkret und speziell bearbeitet werden, oder mit anderen Worten: „A decision problem is defined by the acts or options among which one must choose.“¹⁷

Die Verdeutlichung der Unterschiedlichkeit des jeweils zu regulierenden Verhal- tens erübrigt sich nach dem vorangegangenen Kapitel. Nicht unerwähnenswert sind wohl auch die generellen Überlegungen, daß in unserer modernen, funktional stets differenzierteren Gesellschaft (vgl. Luhmann) eine separate Problembehandlung nicht oder nur geringfügig möglich ist, daß also der berühmte „Spill- over- Effekt“ die unausweichliche Verflechtung mit anderen Politik- und/ oder Problemfeldern zu Tage tritt.¹⁸

Die bereits erwähnten Verknüpfungen zum allgemeinen Wertsystem mit seinen oftmals intrakonfligierenden Werten und die Beachtung der Stufe der gesellschaftli- chen Wertskala (s.u.), die dem Soll- Ist- Vergleich zwischen Realität und angestreb- tem Zustand zu Grunde liegt, bilden natürlich ebenso strukturelle Merkmale eines jeden Problems. Dazu muß beachtet werden, daß unterschiedliche Wertbezüge her- gestellt werden können. Hierbei stellt sich eben explizit die Frage, ob es sich bei ei- nem Problem um ein kollektives oder eher ein individuelles Gut handelt, ob es mate- rieller oder immaterieller Natur ist und ob es sich bei dem Gut um ein reproduzierba- res handelt oder mit einem begrenzten Vorkommen zu rechnen ist?¹⁹

Sollte es sich bei einem zu verteilenden Gut um ein materielles und individuelles handeln, wie es zum Beispiel bei der Rente der Fall ist, dann kann mit einem enorm hohen Grad an Mobilisierung und Anteilnahme der Bürger am Thema gerechnet werden. Die Bereitschaft, zur konstruktiven Lösung beizutragen, wächst demnach stetig mit dem Grad der persönlichen Betroffenheit. Das Waldsterben hingegen läßt sich zweifelsfrei als ein Beispiel für ein reproduzierbares, recht immaterielles, aber vor allem kollektives Gut anbringen. Das Verantwortungsbewußtsein und die aktive Anteilnahme seitens der Öffentlichkeit lassen hierbei dann doch sehr zu wünschen übrig und die Schuldfrage am Waldsterben wird meist auf die anderen Mitbürger übertragen. Aber dies sei nur am Rande zur Hervorhebung der Dichotomien bemerkt.

[...]

¹ Vgl. insgesamt Easton, David, The Political System. An Inquiry into the State of Political Science, New York 1965.

² Dery, David, Problem Definition in Policy Analysis (=Studies in Government and Public Policy), Kansas 1984, S. 3.

³ Vgl. Dery, David, Problem Definition in Policy Analysis, Kansas 1984, S.11.

⁴ Vgl. Opp, Klaus-Dieter, Methodologie der Sozialwissenschaften. Einführung in Probleme der Theoriebildung, Opladen 1995, S. 10ff.

⁵ Vgl. Görlitz, A./ H. Burth, Politische Steuerung, Opladen 1998, S. 142.

⁶ Windhoff-Héritier, Adrienne, Policy-Analyse. Eine Einführung, Frankfurt 1987, S. 68.

⁷ Vgl. Opp, Methodologie der Sozialwissenschaften, S. 216.

⁸ Helbig, Ludwig, Politik im Aufriß. Sozialisation - Soziales Handeln - Sozialer Wandel - Soziale Ungleichheit - Sozialpolitik, Frankfurt am Main 1993, S. 48.

⁹ Vgl. ebd.

¹⁰ Helbig, Politik im Aufriß, S. 49.

¹¹ Vgl. Esser, Hartmut, Die Konstruktion der Gesellschaft (= Soziologie. Spezielle Grundlagen, Bd.

2), Frankfurt am Main 2000, S. 33.

¹² Héritier, Adrienne, Policy-Analyse. Elemente der Kritik und Perspektiven der Neuorientierung, in: ders. (Hrsg.), Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung, PVS Sonderheft 24, Opladen 1993, S. 9- 36, hier S. 22.

¹³ Vgl. insgesamt Luhmann, Niklas, Soziale Systeme: Grundriß einer allgemeinen Theorie, 4. Auflage, Frankfurt am Main 1991.

¹⁴ Giddens, Anthony, Die Konstitution der Gesellschaft: Grundzüge einer Theorie der Strukturierung (= Theorie und Gesellschaft, Bd. 1), Frankfurt am Main/ New York 1992, S. 386f. Anthony Giddens betont die Autonomie des Einzelnen im interaktiven Prozeß, bettet sie dennoch in eine überwölbende

¹⁵ Mongardini, Carlo, Die Stellung des Spiels zwischen Kultur und sozialem Handeln, in: Haferkamp, Hans (Hrsg.), Sozialstruktur und Kultur, 1. Aufl., Frankfurt am Main 1990, S. 310-342, hier S. 314.

¹⁶ Vgl. Héritier, Policy-Analyse. Elemente der Kritik und Perspektiven der Neuorientierung, S. 17.

¹⁷ Tversky, Amos/ Kahneman, Daniel, The Framing of Decisions and the Psychology of Choice, in: Elster, Jon, Rational Choice (= Readings in social and political Theory), Oxford 1986, S. 123-141, hier S. 123.

¹⁸ Vgl. Windhoff-Héritier, Adrienne, Politikimplementation. Ziel und Wirklichkeit politischer Ent- scheidungen (=Monographien Ergebnisse der Sozialwissenschaften), Königstein 1980, S. 37f.

¹⁹ Vgl. ebd., S. 37ff.