Zugang von Interessengruppen zur Politik der Europäischen Union

Inhalt

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

TABELLENVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG

TEIL I - THEORETISCHE GRUNDLAGEN ZUM ZUGANG

2 INTERESSENGRUPPEN UND DER ZUGANG ZUR EU
2.1 ZENTRALE BEGRIFFE
2.1.1 Interessengruppen und Lobbying
2.1.2 Zur Rolle von Interessengruppen
2.1.3 Diffuse und spezifische Interessen
2.1.4 Definition von Zugang
2.2 INTERESSENGRUPPENTHEORIE
2.2.1 EU-Interessengruppenforschung
2.2.2 Vom Pluralismus über den Korporatismus zum Homo Oeconomicus
2.2.3 Ressourcentausch, Ressourcenabhängigkeit und Netzwerke
2.2.4 Theorie des Zugangs

3 EIN MARKTMODELL ALS ANALYSERAHMEN FÜR ZUGANG
3.1 PIETER BOUWENS LOGIC OF ACCESS
3.2 ZUGANGSGÜTER
3.3 ANGEBOT
3.3.1 Einzelunternehmen (national oder europäisch)
3.3.2 Nichtregierungsorganisationen
3.3.3 Verbände (national oder europäisch)
3.3.4 Beratungsunternehmen (national oder europäisch)
3.3.5 Das Angebot von Zugangsgütern
3.4 NACHFRAGE
3.4.1 Europäische Kommission
3.4.2 Europäisches Parlament
3.4.3 Ministerrat
3.4.4 Die Nachfrage nach Zugangsgütern
3.5 ZUSAMMENFASSUNG
3.6 ÜBERTRAGUNG DER LOGIC OF ACCESS AUF DAS FALLBEISPIEL - HYPOTHESEN

TEIL II - QUALITATIVE INHALTSANALYSE DES FALLBEISPIELS

4 ROUTEN DER INTERESSENVERMITTLUNG IM EU-MEHREBENENSYSTEM
4.1 INTERESSENGRUPPENLANDSCHAFT IN EUROPA
4.2 DIE INSTITUTIONEN IM EUROPÄISCHEM MEHREBENENSYSTEM
4.2.1 Europäische Kommission
4.2.2 Europäisches Parlament
4.2.3 Ministerrat
4.2.4 Wirtschats- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen
4.3 EINBEZIEHUNG DER ZIVILGESELLSCHAFT
4.4 VIELE FAKTOREN BESTIMMEN DIE ROUTENWAHL
4.5 ROUTEN DER INTERESSENVERMITTLUNG

5 EUROPÄISCHER EMISSIONSHANDEL UND LUFTVERKEHR
5.1 KLIMAWANDEL AUF DER POLITISCHEN AGENDA
5.2 KLIMAWANDEL UND LUFTVERKEHR
5.3 EMISSIONSHANDEL ALS ÖKONOMISCHES INSTRUMENT
5.3.1 Konzept der Zertifikate
5.3.2 Kosteneffizienz der Zertifikate
5.3.3 Allokation der Zertifikate
5.4 DAS EUROPÄISCHE EMISSIONSHANDELSSYSTEM
5.4.1 Das Emissionsziel
5.4.2 Allokation der Zertifikate
5.4.3 Die Akteure
5.4.4 Handelsperioden
5.4.5 Überwachung, Berichterstattung und Sanktionen
5.4.6 Zuteilungsebene
5.4.7 Die Einbettung der flexiblen Kyoto-Mechanismen
5.4.8 Ausstieg, Kooperation und Übertragbarkeit

6 DOKUMENTENANALYSE DER ENTWICKLUNG DES RICHTLINIENVORSCHLAGS
6.1 PROBLEMDEFINITION - GRUNDLAGE FÜR DEN DIALOG
6.1.1 Internationale Berücksichtigung der Klimaauswirkungen des Luftverkehrs (2000-2004)
6.1.2 Public Stakeholder Consultation (11.03.-06.05.2005)
6.1.3 Studie „Giving Wings to emission trading“ (Juli 2005)
6.2 STAKEHOLDERDIALOG - AKTEURE UND IHRE POSITIONEN
6.2.1 Luftfahrtbranche
6.2.2 Industrie unter dem Europäischen Emissionshandelssystem
6.2.3 Umwelt-NGOs
6.2.4 Europäische Kommission
6.2.5 Europäisches Parlament
6.2.6 Umweltministerrat der EU
6.2.7 EU-Mitgliedstaaten
6.3 AGENDASETTING UND POLITIKFORMULIERUNG - DIE CHRONOLOGISCHE ENTWICKLUNG DES RICHTLINIENVORSCHLAGS
6.3.1 Europäische Kommission - Mitteilung „Verringerung der Klimaauswirkungen des Luftverkehrs“ (27.09.2005)
6.3.2 Aviation Working Group - Erstes Treffen (28.11.2005)
6.3.3 Umweltministerrat - Unterstützung der Kommission (02.12.2005)
6.3.4 Europäischer Rat - Unterstützung der Kommission (15./16.12.2005)
6.3.5 Aviation Working Group - Zweites Treffen (26.01.2006)
6.3.6 Aviation Working Group - Drittes Treffen (16./17.02.2006)
6.3.7 Aviation Working Group - Viertes Treffen (11.04.2006)
6.3.8 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss - Stellungnahme (21.04.2006)
6.3.9 Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit (24.04.2006)
6.3.10 Stellungnahme Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr (24.04.2006)
6.3.11 Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit (29.05.2006)
6.3.12 Europäische Parlament - „LUCAS Bericht“(04.07.2006)
6.3.13 Europäisch Kommission - Richtlinienvorschlag (20.12.2006)

7 EXPERTENINTERVIEWS MIT AKTEUREN DES FALLBEISPIELS
7.1 METHODE DER BEFRAGUNG
7.2 AUSWAHL DER INTERVIEWPARTNER
7.3 INTERVIEWLEITFADEN
7.4 AUSWERTUNG DER BEFRAGUNG
7.4.1 Kontaktaufnahme zwischen den Akteuren (Frage 2.1)
7.4.2 Kriterien des Zugangs (Frage 2.2)
7.4.3 Art der konsultierten Gruppe (Frage 2.3)
7.4.4 Legitimität und Akzeptanz einer Policy (Frage 2.4)
7.4.5 Rolle der Aviation Working Group (Frage 3.1)
7.4.6 Reichweite der Aviation Working Group (Frage 3.2)
7.4.7 Zugang zur Aviation Working Group (Frage 3.3)
7.4.8 Kriterien für den Zugang zur Aviation Working Group (Frage 3.4)
7.4.9 Persönliches Vorgehen im Fall (Frage 3.5)
7.4.10 Lobbying und EU-Politik (Frage 3.6)

TEIL III - ERGEBNISSE: ZUGANG VON INTERESSENGRUPPEN

8 ANALYSE DES ZUGANGS VON INTERESSENGRUPPEN IM FALLBEISPIEL
8.1 ERGEBNIS DER DOKUMENTENANALYSE
8.2 ERGEBNIS DER QUALITATIVEN EXPERTENINTERVIEWS
8.3 ZUGANG VON INTERESSENGRUPPEN
8.4 ZUGANGSGÜTER
8.5 HYPOTHESENTEST

9 FAZIT

LITERATURVERZEICHNIS

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Routen der Interessenvermittlung im EU-Mehrebenensystem

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Angebot von Zugangsgütern

Tabelle 2: Nachfrage nach Zugangsgütern

Tabelle 3: Lastenverteilung der EU-Mitgliedstaaten

Tabelle 4: Ausgewählte Politikoptionen für die Erweiterung des EU-EHS um den Flugverkehr

Tabelle 5: Erwarteter Anstieg der Ticketpreise, ökologische und ökonomische Folgen für 2012

Tabelle 6: Teilnehmer der Aviation Working Group

Tabelle 7: Schlüsselelemente im Richtlinienvorschlag der EU-Kommission

Tabelle 8: Liste der Interviews nach Organisation und Funktion der Gesprächspartner

Tabelle 9: Positionen der Interessengruppen zu den Elementen der Machbarkeitsstudie

Tabelle 10: Schlüsselelemente des Richtlinienvorschlags in der Phase der Politikformulierung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 EINLEITUNG

Der fortschreitende Prozess der europäischen Integration berührt in zunehmendem Maße gesellschaftliche Interessen in ihrem Handlungsspielraum. Um den politischen Prozess nach ihren Vorstellungen gestalten zu können, organisieren sie sich zu Inte- ressengruppen und versuchen Einfluss auf die Politik der Europäischen Union zu nehmen (Leif 2005:13). Allerdings sind nicht alle Interessenarten gleich stark reprä- sentiert und durchsetzungsfähig - der Bereich der europäischen Umweltpolitik bei- spielsweise ist gegenüber ökonomischen Interessen unterrepräsentiert (Hey 1994:331ff; Knill 2003:102). Dieses Ungleichgewicht erklärt die sozialwissenschaft- liche Forschung mit der unterschiedlichen Ressourcenausstattung von Gruppen. In Anlehnung an die Logik der Neuen Politischen Ökonomie können sich allgemeine Interessen hiernach schlechter durchsetzen als spezifische Interessen. Auch die Un- tersuchung der Einflussnahme organisierter Interessen beschäftigt die Wissenschaft in verstärktem Umfang. Dabei scheitert die sie bisher allerdings an der Messung und dem Nachweis von Einfluss (Kohler-Koch 2005). Die Interessengruppentheorie hat dieser Problemstellung die Theorie des Zugangs entgegengestellt. Hierbei wird da- von ausgegangen, dass Einfluss auf die Politik nur ausgeübt werden kann, wenn die Interessengruppen Zugang zu politischen Entscheidern haben. Zugang stellt demzu- folge einen Indikator zur Untersuchung von Einfluss dar.

Aufgrund der von der Neuen Politischen Ökonomie postulierten Differenzen in der Organisation diffuser und spezifischer Interessen und basierend auf der Indikatorei- genschaft von Zugang stellt sich die Frage, ob jeder Akteur in gleichem Maße Zu- gang zu politischen Entscheidern erlangen kann. Die vorliegende Arbeit versucht daher zu beantworten, wie organisierte Interessen Zugang zur Politik der EU erlan- gen, welche Aspekte für die Gewährung von Zugang relevant sind und worin die Gründe für die unterschiedliche Gewährung von Zugang für diffuse und spezifische Interessen liegen. Zur Beantwortung der Fragestellung wird die Logic of Access von Pieter Bouwen herangezogen. In diesem theoretischen Ansatz werden die Interaktio- nen zwischen Interessengruppen und EU-Institutionen im europäischen Mehrebenen- system untersucht, um ein besseres Verständnis über die Einflussnahme von Interes- sengruppen zu erhalten. In der jüngeren Vergangenheit ragt diese Untersuchung in- nerhalb der zugangstheoretischen Arbeiten mit Europafokus heraus.¹ Bouwens Ar- beit entwirft in Anlehnung an die politökonomische Austauschtheorie ein Analyse- modell zur Untersuchung des Zugangs von Interessengruppen zur Politik der EU.

Da hierin auch Zugangsdeterminanten und verschiedene Zugangsgrade untersucht werden, scheint die Logic of Access ein adäquater Theorieansatz für die Beantwor- tung der Fragestellung zu sein. Hierzu werden Hypothesen abgeleitet, welche am Fallbeispiel der Erweiterung des Europäischen Emissionshandelssystems um den Luftverkehr überprüft werden sollen. Diese Regulierungsmaßnahme wurde zur Un- tersuchung ausgewählt, da sie sowohl diffuse als auch spezifische Interessen betrifft und somit dem Erkenntnisinteresse gerecht wird. Auch lässt der relativ hohe Regulie- rungsgrad deutliche Reaktionen der Betroffenen erwarten. Eine gute Dokumentier- barkeit dieser Akteurspositionen ist aufgrund der Aktualität² des Themas gewährleis- tet. Diese Annahme wird gestützt von der Relevanz des Themas Klimaschutz auf der Politagenda und seiner medialen Verwertung.³ Sachpolitisch ist die Betrachtung des Luftverkehrsektors bedeutsam, da dieser Sektor als besonders klimaschädlich gilt und enorme Wachstumsraten zu verzeichnen hat. Allerdings berücksichtigt die Un- tersuchung nur die Phase von der Problemdefinition bis zur Politikformulierung, da in diesem Fall bisher erst ein Richtlinienvorschlag vorliegt. Gleichwohl stellt diese Einschränkung nach Meinung des Autors kein Problem zur Beantwortung der For- schungsfrage dar, da hier die für europäische Interessengruppen elementare Phase zur Verfolgung ihrer Interessen betrachtet wird (Greenwood 2003:32; Pappi 1995:33; Platzer 2004:197; Schnapp 2001).

Die von Bouwen durchgeführte quantitative Erhebung kommt zur Überprüfung der Hypothesen als Forschungsmethode dieser Arbeit aus Kapazitätsgründen nicht in Betracht.⁴ Die Untersuchung erfolgt vielmehr mittels einer qualitativen Inhaltsanaly- se des Fallbeispiels. Dabei werden eine Dokumentenanalyse und zusätzlich qualitati- ve Experteninterviews durchgeführt (Behnke 2006; Dür 2006; Schnell 2005). Die Entstehung des Richtlinienvorschlags kann auf Basis von Dokumenten nachvollzo- gen werden. Um Informationen über das formelle Netzwerk und die bestehenden Kontakte zwischen Interessengruppen und den EU-Institutionen zu erhalten, werden die inhaltlichen Schlüsselelemente des Entwicklungsprozesses, die Positionen der Stakeholder und die Entwicklungsschritte des Richtlinienvorschlags untersucht. Da eine Dokumentenanalyse aufgrund ihrer inhaltlichen Gewichtung für die Beschrei- bung des Informationsaustausches und der informellen Netzwerke nur bedingt aussa- gekräftig ist, werden zusätzlich qualitative Experteninterviews mit direkt an der Poli- tikformulierung beteiligten Akteuren geführt. Die für die Inhaltsanalyse notwendigen Dokumente sind weitgehend öffentlich zugänglich. Offizielle Dokumente der EU stehen in Form von Mitteilungen, Richtlinienvorschlägen, Stellungnahmen, Ände- rungsanträgen in den parlamentarischen Ausschüssen, Pressenmitteilungen oder der Dokumentation öffentlicher Anhörungen lückenlos und größtenteils online zur Ver- fügung. Die Positionen der Akteure sind zudem in Publikationen des Europäischen Programms zur Klimaänderung (ECCP) sowie in Pressemeldungen und Positionspa- pieren der Interessengruppen dokumentiert. Zusätzliche Informationen sollen über die qualitativen Interviews gewonnen werden. Für die Untersuchung des europäi- schen Mehrebenensystems sowie für die Hintergrundinformationen zur Erweiterung des Emissionshandels um den Luftverkehr und zum Klimawandel steht ein breites Angebot wissenschaftlicher Literatur zur Verfügung.

Im Teil I der Arbeit werden zunächst die theoretischen Grundlagen zur Untersuchung des Zugangs von Interessengruppen in der EU gelegt. Die Arbeit bestimmt in Kapitel

2.1 eingangs die zentralen Begriffe Interessengruppe und Lobbying und definiert sowohl Zugang als auch diffuse und spezifische Interessen. Zudem wird auf die ge- sellschaftliche Rolle von Interessengruppen eingegangen. Daraufhin werden in Kapi- tel 2.2 der Forschungsstand der Interessengruppentheorie, die großen Paradigmen- paare Pluralismus und Korporatismus sowie die Neue politische Ökonomie darge- stellt. Auch beschreibt dieser Abschnitt die der Logic of Access zugrunde liegenden politökonomischen Ansätze der Austauschtheorie und der Ressourcenabhängigkeit und geht schließlich auf die Theorie des Zugangs ein. Nachdem nun allgemeine theo- retische Angaben zur Interessengruppentheorie gemacht sind, kann in Kapitel 3 das zur Analyse des Fallbeispiels herangezogene Marktmodell von Pieter Bouwen aus- führlich beschrieben werden. Nach der deskriptiven Darstellung des Analyserahmens wird die Logic of Access auf das Fallbeispiel übertragen werden. Kapitel 3.6 opera- tionalisiert dazu die Fragestellung und stellt Hypothesen auf. Diese sollen nun im Teil II der Arbeit anhand einer qualitativen Inhaltsanalyse getestet werden. Hierfür werden die drei Dimensionen Polity (Kapitel 4), Policy (Kapitel 5) und Politics (Ka- pitel 6) untersucht und qualitative Experteninterviews durchgeführt (Kapitel 7). Die Polity-Dimension beschreibt die Interessengruppenlandschaft und den komplexen Apparat der europäischen Institutionen. Darauf aufbauend wird dargestellt, welche Faktoren die Kontaktwahl von Interessengruppen im europäischen Mehrebenensys- tem bestimmen und für den Zugang relevant sind. Für die inhaltliche Auswertung des politischen Prozesses werden in der Polity-Dimension grundlegende Informationen zum Klimawandel, den Klimaauswirkungen des Luftverkehrs und zum Emissions- handel als ökonomisches Instrument der Umweltpolitik erarbeitet. Zudem beschreibt dieser Abschnitt das Europäische Emissionshandelssystem, welches die Grundlage des in dieser Arbeit untersuchten Richtlinienvorschlags ist. Mittels der Dokumenten- analyse wird in Kapitel 6 der politische Entwicklungsprozess von der Problemdefini- tion über das Agendasetting bis zur Politikformulierung untersucht. Die im Rahmen dieser Arbeit durchgeführten qualitativen Experteninterviews präsentiert Kapitel 7. Es finden sich hier methodische Ausführungen zur Auswahl der Interviewpartner und dem Interviewleitfaden sowie die Auswertung der Befragung. Anhand der quali- tativen Inhaltsanalyse werden somit Informationen über die informellen und formel- len Netzwerke im Fallbeispiel gewonnen. Teil III der Arbeit stellt diese Ergebnisse vor, untersucht, ob Interessengruppen per definitionem Zugang zur Politik der EU erhalten und prüft die Hypothesen (Kapitel 8). Es können dann Aussagen darüber getroffen werden, wie organisierte Interessen im untersuchten Fall Zugang erlangt haben, welche Aspekte hierfür relevant waren und warum es unterschiedliche Zu- gangsgrade von diffusen und spezifischen Interessengruppen gab. Abschließend prä- sentiert Kapitel 9 eine kurze Zusammenfassung der Untersuchung und beantwortet die eingangs gestellten Forschungsfragen. Zudem soll Stellung zur Aussagefähigkeit der Logic of Access im untersuchten Fall bezogen werden.

TEIL I - THEORETISCHE GRUNDLAGEN ZUM ZUGANG

2 INTERESSENGRUPPEN UND DER ZUGANG ZUR EU

Nachfolgend werden zunächst für die weitere Untersuchung zentrale Begriffe be- stimmt, bevor ein Überblick über den Forschungsstand und die dieser Arbeit zugrun- de liegenden theoretischen Ansätze der Interessengruppenforschung gegeben wird.

2.1 Zentrale Begriffe

2.1.1 Interessengruppen und Lobbying

Als organisierte Interessen werden zielorientierte und freiwillige Gruppen sozialer Einheiten verstanden, die arbeitsteilig organisiert sind, Führungsstrukturen besitzen und die Realisierung der Bedürfnisse ihrer Mitglieder anstreben (Alemann 1989:30). In der Literatur werden zur Beschreibung organisierter Interessen Begriffe wie Inte- ressengruppe, Verband, Pressure Group oder Lobby zum Teil synonym verwendet. Dabei sind mit den einzelnen Bezeichnungen durchaus verschiedene Aussagen ver- bunden. Vor einer weiteren Verwendung soll daher insbesondere auf die unterschied- liche Bedeutung der Begriffe eingegangen werden. Die angelsächsischen Bezeich- nungen Pressure Group und Lobby sind stärker handlungsorientiert, also mit der Vorgehensweise zur Durchsetzung der Interessen verknüpft. Aufgrund der insbeson- dere in den USA ausgeübten schärferen Anwendung von Druck zur Durchsetzung der Ziele sind diese Begriffe jedoch stark polarisierend und negativ konnotiert (Se- baldt 2004:19; Woll 2006:38). Auf europäischer Ebene wird ferner von Stakeholdern gesprochen. Dieser englische Begriff ist allerdings weniger allgemein gefasst, da er auf direkt Betroffene oder Beteiligte einer politischen Maßnahme abstellt. Die in der deutschen Literatur verwendete Bezeichnung des Verbandes betont hingegen insbe- sondere den langfristigen und organisatorischen Charakter der Gruppe (Sebaldt 2004:23; Weber 1977:26).

Für diese Arbeit wird der Sammelbegriff Interessengruppe für organisierte Interessen verwendet, der sich im deutschen Sprachgebrauch etabliert hat (Sebaldt 2004:22). Unter Interessengruppen wird ein organisierter Zusammenschluss von In- dividuen verstanden, die gemeinsame Ziele - ihr Interesse - hinsichtlich eines Sach- verhalts haben und diese realisieren wollen. Daher stellen sie interessengeleitete For- derungen gegenüber anderen Personen oder staatlichen Institutionen und versuchen durch aktives Wirken ihre Ziele in den politischen Prozess einzubringen (Alemann 1989; Heinze 2003; Massing 1996; Mazey 2001; Sebaldt 2004; Truman 1971; Weber 1977). Interessengruppen können dabei in Form von Arbeitsgemeinschaften, Bewe- gungen, Clubs, Genossenschaften, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen, Stiftungen, Verbänden, Vereinen usw. auftreten (Buholzer 1998:10). Unter diese Definition fallen, zumindest in ihrer Zielsetzung, auch Unternehmen, weshalb die in dieser Arbeit untersuchten Organisationsformen Einzelunternehmen, Nichtregie- rungsorganisationen sowie europäische und nationale Verbände allesamt als Interes- sengruppen bezeichnet werden.

Begreift man Politik als Handlung zur Herstellung gesamtgesellschaftlich verbindli- cher Entscheidungen (Meyer 2003:41), dann sind sämtliche sozioökonomische Ak- teure in ihrem Handlungsspielraum von politischen Entscheidungen betroffen. Dar- aus folgt in Reaktion der Zusammenschluss zu Interessengruppen und der Versuch, die Politik im Sinne der eigenen Vorstellungen zu beeinflussen (Buholzer 1998 #9:1). Für diese Bemühungen hat sich die Bezeichnung Lobbying⁵ durchgesetzt. Lobbying wird definiert als der Versuch einer politisch nicht direkt beteiligten Interessengrup- pe, durch gezielte Reaktion und Einflussnahme auf politische Entscheidungsträger den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess in ihrem Sinne zu ges- talten (Alemann 1989:172; Buholzer 1998:6; Leif 2005:12; Sebaldt 2004:23). Ana- log zur Bezeichnung Lobby ist Lobbying handlungsorientiert zu begreifen. Buholzer weist darauf hin, dass der Begriff Lobbying inzwischen immer dann benutzt wird, wenn Interessengruppen öffentliche Entscheidungen zu ihren Gunsten beeinflussen wollen, gleichviel welch organisatorischer Art sie sind (Buholzer 1998:8). Van Schendelen bezeichnet Lobbying als das Lebenselixier eines jeden politischen Sys- tems. Ohne Lobbies sei die Politik hiernach entweder irrelevant oder tot (van Schen- delen 1993:3).

Der Fokus der Interessengruppenforschung liegt auf legislativem Lobbying.⁶ Gemeint ist damit der Versuch der Einflussnahme von Interessengruppen auf staatli- che Institutionen, um die ihr Handeln determinierenden Rahmenbedingungen zu ih- ren Gunsten zu beeinflussen. Insbesondere ist hiermit der Informationsaustausch zwischen Interessengruppenvertretern und politischen Entscheidern gekennzeichnet (Buholzer 1998:8).

2.1.2 Zur Rolle von Interessengruppen

In der frühen sozialwissenschaftlichen Forschung wurde die Einflussnahme von or- ganisierten Interessen auf die Politik als Gefahr für den Staat betrachtet. Insbesonde- re empirische Studien haben seither jedoch hervorgehoben, dass Interessengruppen keineswegs einen derart starken Einfluss auf die Gesetzgebung ausüben, als dass von einer Herrschaft der Verbände die Rede sein könnte⁷ (vgl. Heinze 2003:259). Eine Bedingung der Legitimität eines politischen Systems ist neben legaler Macht die Funktions- und Handlungsfähigkeit der politischen Institutionen (Kevenhörster 2003:123). Kevenhörster nennt neben anderen Aspekten die hohe Leistungsfähigkeit des politischen Systems als Element politischer Legitimität (Kevenhörster 2003:124). Über die Artikulationsfunktion der Interessengruppen können Bürger ihre Vorstel- lungen in den politischen Prozess einbringen. Daraus folgt, dass staatliche Institutio- nen zu Identifikationsobjekten der Gesellschaft werden und die Legitimität des poli- tischen Systems steigt (Weber 1977:357)

So wie politische Parteien sind Interessengruppen Vermittler zwischen Indivi- dualzielen und staatlichen Institutionen. Da organisierte Interessen die gesellschaftli- che Vielfalt widerspiegeln, sind sie somit ein fundamentaler Bestandteil gesellschaft- licher Souveränität (Sebaldt 2004:59). Im Gegensatz zu Parteien streben Interessen- gruppen aber in der Regel keine politischen Mandate an. Zudem repräsentieren sie einzelne oder spezielle Interessen, wogegen Parteien eher ein weiteres Spektrum an politischen Themen und Positionen berücksichtigen (Schubert 2006:265).

In demokratisch verfassten Gesellschaften übernehmen Interessengruppen die Funktion der Interessenartikulation, der Integration politischer Interessen, der Inte- ressenaggregation und der Interessenselektion (Straßner 2006:11; Weber 1977:343ff).

Für den Bürger bedeuten Interessengruppen die Möglichkeit der aktiven Teil- nahme am politischen Entscheidungsprozess, da individuelle Ziele und Forderungen durch Interessenartikulation Zugang zu politischen Entscheidungsträgern erlangen können (Sebaldt 2004:23). Sie sorgen für eine höhere Durchsetzungsfähigkeit von

Interessen durch Verdichtung und Konzentration zahlreicher individueller Forderungen zu gemeinschaftlichen Zielsetzungen und programmatischen Aussagen. Sie besitzen aber auch eine Filterwirkung - durch ihre Bündelungsfunktion sorgen sie dafür, dass das politische Entscheidungssystem nicht mit unzähligen Partikularinteressen konfrontiert wird und somit handlungsfähig bleibt.

Für den Politiker bieten Interessengruppen die Möglichkeit, mit der Gesell- schaft in Dialog zu treten und seine Politik zu legitimieren. Interessengruppen sorgen somit dafür, dass dem Bürger das politische System auch aufgrund seiner Partizipati- onsmöglichkeiten als legitim erscheint und somit politisch stabilisiert ist (Straßner 2006:14ff).

2.1.3 Diffuse und spezifische Interessen

Die Interessengruppenforschung unterscheidet zwischen spezifischen und diffusen Interessen. Letztere sind die kollektiven Interessen einer großen gesellschaftlichen Gruppe oder der Allgemeinheit. Darunter fallen beispielsweise die Politikfelder Umweltschutz, Verbraucher, Entwicklungshilfe, Gleichstellung der Geschlechter oder Bürgerrechte (Pollack 1997:572). Diffus bedeutet in diesem Zusammenhang, dass keine konzentrierte Interessengemeinde besteht, da allgemeine oder zukünftige Interessen vertreten werden. Politische Ergebnisse werden im Bereich diffuser Inte- ressen erst für Individuen relevant, die nicht an ihrer Entscheidung beteiligt sein konnten. Spezifische Interessen hingegen haben klare Anteile am betroffenen Pro- zess und eine klar definierte Wählerschaft, deren Interessen sie vertreten. Sie sind daher im Bereich der Wirtschafts-, Produzenten- und Arbeitgeberkreise zu finden (Beyers 2004:216).

Im Vergleich sind die diffusen gegenüber den spezifischen Interessen benachteiligt. Grund hierfür sind Probleme bei der Organisation, Mobilisierung und Durchsetzung ihrer Forderungen (Winter 2000:14). Gegenüber den spezifischen Interessen können sich diffuse Interessen schlechter organisieren, da es ihnen schwer fällt, ausreichend Mitglieder und Ressourcen zu mobilisieren (vgl. 2.2.2). Ihre Durchsetzungsfähigkeit hängt zudem sowohl von ihrer Ressourcenausstattung als auch von ihrer Strategiewahl ab (Winter 2000:19).

2.1.4 Definition von Zugang

In der Literatur zur Interessengruppenforschung findet sich keine eindeutige Defini- tion des Begriffes Zugang. Das in Zusammenhang mit der Theorie des Zugangs wohl am häufigsten zitierte Werk, die Arbeit von David Truman (1971), kommt mit einem eher lockeren Zugangsbegriff aus, bietet aber keine klare Definition an. In seiner Studie über die amerikanische Agrarlobby definiert John M. Hansen Zugang als enge Kooperation zwischen Politik und Interessengruppen: „Access de-notes a close working relationship between members of Congress and privileged out-siders - interest groups, political parties, promoters of causes“ (Hansen 1991:22). Zugang ist ihm zufolge die Fähigkeit, das eigene Interesse in den Aufmerksamkeits-bereich des Entscheiders zu bringen: „In granting access, lawmakers give serious, sustained attention to the policy views of their favored informants“ (Hansen 1991:22). Während Truman und Hansen sich auf die US-amerikanische Politik konzent-rieren, wurden in den vergangenen Jahren verschiedene Artikel zum Einfluss und Zugang von Interessengruppen in der Europäischen Union publiziert. Die in der jüngeren Literatur viel zitierte Studie von Pieter Bouwen (2002) verzichtet analog zu Truman auf eine klare Definition. Zugang scheint hier lediglich damit verknüpft, dass Interessengruppen mit ihrem Interesse bis zum politischen Ent-scheidungsträger vordringen können.

Andreas Dür stellt ähnlich wie Hansen einen Zusammenhang zwischen dem Vortragen von Interessen und Zugang her: „Access refers to interest groups` direct expressions of demands to decision makers. In the EU this can take place in a number of different forms, including informal communication and testifying before expert commissions or public hearings” (Dür 2006:13).

Rainer Eising erklärt in einer quantitativen Analyse Zugang „als die Häufig- keit der Kontakte eines Verbandes mit den EU-Organen“ (Eising 2004:497). Er ver- steht die Kontakte dabei als aktive Kommunikation und nicht bloß als reine Mög- lichkeit des Austausches. Diese Kontakte reichen von informellen ad hoc Zusam- menkünften bis zu offiziellen Sitzungen der EU Organe (Eising 2005:4). Eising ver- bindet mit Zugang zudem die Einbindung von Interessengruppen durch die EU- Institutionen und verleiht dem Konzept somit einen korporatistischen Anstrich: „Ac- cess is the outcome of either the successful attempt of an interest group to approach the EU institutions or of its incorporation into EU policy-making by the EU instituti- ons” (Eising 2005:4).

Der Zugangsbegriff von Jan Beyers vereint diese Sichtweisen größtenteils: „Access is defined as the channelling or exchange of policy-relevant information through formal or informal networks with public actors“ (Beyers 2002:587).

Sowohl das Suchen nach Aufmerksamkeit der Entscheider, das Vorbringen von Inte- ressen, als auch die enge Zusammenarbeit und aktive Kommunikation finden sich in diesem Begriff.

Die Anzahl der Kontakte wird hingegen nicht als relevant für eine Zugangs- definition betrachtet. Zwar kann die Häufigkeit der Kontakte hier eine Beziehung zwischen Interessengruppen und EU-Institutionen anzeigen; gleichwohl können auch häufige Kontakte nicht garantieren, dass die vorgetragenen Interessen automatisch berücksichtigt werden. Für eine Definition von Zugang reicht es deshalb aus, von bestehenden Kontakten zwischen Interessengruppen und EU-Organen bezüglich ei- nes Regelungsgegenstandes auszugehen. Die vorliegende Arbeit definiert Zugang daher in Anlehnung an Jan Beyers:

Zugang ist der Austausch politikrelevanter Informationen zwischen Interessengruppen und politischen Entscheidungsträgern durch formelle und informelle Netzwerke.

Politische Entscheidungsträger sind hierbei alle offiziell mit der Entwicklung eines Gesetzesvorhabens befassten EU-Beamten und EU-Politiker. Der Begriff Netzwerk bezeichnet die in diesem Zusammenhang bestehenden Kontakte zwischen Interes- sengruppen und Entscheidungsträgern (Mohr 2005:12). Formelle Netzwerke stehen für institutionell geregelte Kommunikation, welche unter anderem in Ausschüssen, Anhörungen, Arbeitsgruppen oder Round Tables stattfindet. Informelle Netzwerke hingegen bezeichnen persönliche Kontakte, die auf institutionell nicht geregelter Kommunikation beruhen.

2.2 Interessengruppentheorie

2.2.1 EU-Interessengruppenforschung

Aufgrund dynamischer Integrationsprozesse wandelt sich der Untersuchungsgegens- tand der europäischen Interessengruppenforschung selbst. Der Forschungsstand kann daher keinen klaren Befund liefern. Vielmehr wird dieser Umstand ob der Komplexi- tät des Forschungsgegenstandes und aufgrund verschiedener Erkenntnisinteressen noch verstärkt. Die Perspektiven reichen dabei von neofunktionalistischen Betrach- tungen über Politikfeldstudien zu vergleichenden Europäisierungsstudien und demo- kratietheoretischen Arbeiten (Kohler-Koch 2005:11). Zunächst interessierten sich die Neofunktionalisten für den Wandel der internationalen Beziehungen, fragten nach supranationaler politischer Organisation und nach treibenden Kräften der europäischen Integration. Diese „erste systematische Betrachtung der Europäischen Interessenpolitik“ (ebd.) stieß dabei auf die integrationsfördernde Rolle von Industrieverbänden und Gewerkschaften (Haas 1958; Lindberg 1970).

Die Mitte der achtziger Jahre wurde geprägt von der Debatte zwischen Neo- funktionalisten und Intergouvernementalisten wie Moravcsik (Moravcsik 1993), die über den Beitrag von organisierten Interessen im Integrationsprozess stritten. Die vergleichende Politikwissenschaft schließlich stand der zunehmenden Teilhabe wirt- schaftlicher Interessen eher kritisch gegenüber. Das Erkenntnisinteresse konzentrier- te sich hierbei auf die Funktionsweise europäischer Interessenvermittlung und die Rolle von Interessengruppen im politischen Entscheidungsprozess der EU (Kohler- Koch 2005:12). Spätere Arbeiten (Averyt 1975) untersuchten die Bedingungen der Organisations- und Handlungsfähigkeit organisierter Interessen und legten den Fokus auf die Entstehung von Mustern der Interessenvermittlung (Kohler-Koch 2005:12). Die Policy Analyse beschäftigte sich schließlich in vielen Politikfeldstudien mit der Frage nach dem Einfluss organisierter Interessen.

2.2.2 Vom Pluralismus über den Korporatismus zum Homo Oeconomicus

Neben den unterschiedlichen Forschungsrichtungen bestimmten auch die großen Paradigmen der Interessengruppentheorie - Pluralismus und Korporatismus - sowie die den Wirtschaftswissenschaften entlehnte Neue Politische Ökonomie (NPÖ) die europäische Interessengruppenforschung. Während pluralistische Ideen die frühen Untersuchungen der europäischen Interessenpolitik prägten, spielten korporatistische und politökonomische Konzepte erst später eine Rolle (Kohler-Koch 2005:21).

Der Begriff Pluralismus hält zunächst fest, dass sich in modernen Gesell- schaften diverse verschiedene Interessen entwickeln. Die Pluralismustheorie⁸ geht davon aus, dass alle gesellschaftlichen Interessen über Interessengruppen legitim organisierbar sind, wobei für alle dieselben Voraussetzungen herrschen. In dieser Menge der organisierten Interessen spiegelt sich die gesellschaftliche Vielfalt wider, weshalb organisierte Interessen in die staatliche Ordnung einbezogen werden müssen (Buholzer 1998:70). Das politische System ist hierfür und für sich neu artikulierende Interessen offen. Sollte ein Interesse Monopolisierungstendenzen aufweisen, sind ausgleichende Gegenbewegungen garantiert (Alemann 1989:43). Dieser Überlegung liegt das freie ökonomische Konkurrenzprinzip zugrunde, welches der Pluralismus auf die Politik überträgt. Interessengruppen stehen hiernach untereinander in einem ständigen Wettbewerb (Sebaldt 2004:43). Die empirische Forschung hat jedoch Probleme der Pluralismustheorie aufgezeigt. Besonders allgemeine Interessen lassen sich schwer organisieren. Weiterhin ist die Offenheit des politischen Systems durch- aus begrenzt und es kommt sehr wohl zu Monopolisierung und Elitenkartellbildung. Auch liegen verschiedene Grade der Konfliktfähigkeit vor, insbesondere bei diffusen und spezifischen Interessen. Die postulierte Chancengleichheit existiert somit ebenso wenig wie das Marktgleichgewicht zwischen einzelnen Interessen (Sebaldt 2004:33).

Die Korporatismustheorie⁹ geht von einer institutionalisierten und gleichbe- rechtigten Beteiligung gesellschaftlicher Interessengruppen am politischen Entschei- dungsprozess aus (Czada 1992:218). Sie beschreibt ein System der Interessenver- mittlung zwischen Staat und Interessengruppen, das auf Aushandlungsprozessen und Interdependenzen beruht (Sebaldt 2004:41). Gekennzeichnet ist dieses System durch die begrenzte Anzahl der Verbände, hierarchische Strukturen und eine funktionale Trennung der Interessengruppen. Der Korporatismus steht dem Pluralismus konzep- tionell nahe, da auch hier die Beteiligung gesellschaftlicher Interessen am politischen Entscheidungsprozess von Staatsseite als legitim anerkannt wird. Der Unterschied zum Pluralismus besteht aber darin, dass keine Konkurrenz der Interessen besteht. Vielmehr werden diese inkorporiert, bekommen vom Staat also institutionell garan- tiert, dass sie am Willensbildungsprozess beteiligt werden (Schmitter 1979:13). Gleichwohl hält auch die Korporatismustheorie die Verbindung zur Ökonomie auf- recht. Staat und Interessengruppen stehen in einem Verhältnis wechselseitiger Ab- hängigkeit, da der Staat die Interessengruppen zur Sicherung der eigenen Effizienz benötigt, die Interessengruppen wiederum auf den Staat zur Durchsetzung ihrer Inte- ressen angewiesen sind (Sebaldt 2004:43). Aus diesem Verhältnis entstehen für beide Seiten Vorteile, daher wird auch von der neokorporatistischen Tauschhypothese (vgl.2.2.3) gesprochen (Czada 1992:222).

Allerdings ist die institutionalisierte Beteiligung von Interessengruppen noch kein hinreichender Beweis für korporatistische Strukturen (Sebaldt 2004:43). In der EU treten Interessengruppen üblicherweise nur in beratender Eigenschaft auf. Entschei- dungs- und Implementationsbefugnisse wurden von der EU im korporatistischen Sinne bisher nur selten auf Interessengruppen übertragen. In bestimmten Politikfel- dern wie der Sozialpolitik allerdings entstanden Strukturen für eine institutionalisier- te und neokorporatistische Interessenvermittlung (Kohler-Koch 2005:23).

Eine Antwort auf die Probleme des Pluralismus versucht die Theorie der Neuen Politischen Ökonomie zu geben. Die NPÖ überträgt das ökonomische Verhal- tensmodell des nutzenmaximierenden Menschen (Homo Oeconomicus) auf die Poli- tik und orientiert sich am methodologischen Individualismus. Individuen treffen hiernach Entscheidungen auf Basis rationaler Kosten-Nutzen Analysen, weshalb die Theorie auch Rational Choice genannt wird. Politische Entscheidungen sind der NPÖ zufolge kein am kollektiven Gemeinwohl orientiertes Ergebnis, sondern die Folge der rationalen Handlungen einer Vielzahl von Individuen (Buholzer 1998:90). Ein wichtiger Vertreter der NPÖ ist Mancur Olson (Olson 1985), der sich früh mit der Frage beschäftigt, ob es für verschiedene Gruppen gleiche Ausgangsbedingungen geben kann. Seine Kritik am Pluralismus richtet sich an die Organisierbarkeit der Interessengruppen. Ihm zufolge steigt mit der Größe und Relevanz eines Interesses auch die Unwahrscheinlichkeit der Organisation des Interesses. Insbesondere öffent- liche Güter¹⁰ sehen sich demnach bei der Organisation ihrer Interessen dem Problem der Trittbrettfahrer ausgesetzt. Denn je diffuser und allgemeiner ein öffentliches Gut ist, umso mehr Individuen sind an seiner Aufrechterhaltung interessiert. Gleichzeitig aber sinkt die Möglichkeit, sie zur Mitarbeit an der Organisation zu bewegen (Woll 2006:35). Im Gegensatz zur Pluralismustheorie wird in der NPÖ davon ausgegangen, dass es auch schwer oder nicht-organisierbare Interessen gibt, worunter diffuse Inte- ressen fallen.

Aufgrund der politökonomischen Annahmen gerieten diffuse Interessen rela- tiv spät ins Blickfeld der Interessengruppenforscher. Ein anderer Grund hierfür war das späte Betreten der Bühne der EU-Politik (Kohler-Koch 2005:27). Im Bereich der Umweltpolitik beispielsweise begannen Umweltschutzinteressen sich reaktiv zu or- ganisieren, nachdem die EG ihr erstes umweltpolitisches Aktionsprogramm verab- schiedet hatte. Die Intensivierung der EG-Umweltpolitik seit Mitte der achtziger Jah- re führte zu einer stärker ausgeprägten Repräsentation der Umweltinteressen (Kohler-Koch 2005:16).

2.2.3 Ressourcentausch, Ressourcenabhängigkeit und Netzwerke

Für die Interessengruppenforschung wichtige Theoriezweige der NPÖ stellen die Austauschtheorie, der Ressourcenabhängigkeitsansatz und die Netzwerktheorie dar. Die Austauschtheorie geht zurück auf Robert Salisbury (Salisbury 1992), welcher die ökonomische Theorie des Austausches von Gütermärkten auf Interes-sengruppen übertragen hat. Analog zum ökonomischen Markt basieren die Tätigkei-ten von Interessengruppen auf dem Austausch von Informationsressourcen, welcher durch Angebot und Nachfrage reguliert wird. Salisbury betrachtet den Austausch zunächst nur innerhalb der Organisationen zwischen Vorstand und Mitgliedern. Das Verhältnis zwischen Interessengruppen und staatlichen Institutionen wird von Levine und White untersucht (Levine 1961). Entscheidungsträgern entsteht durch dieses Verhältnis der Vorteil, von den Interessengruppen bereits aufbereitete Informationen zu erhalten. Somit gelangen sie in Kontakt mit gesellschaftlichen Interessen. Auch werden durch die Verflechtung Widerstände bereits in der Phase der Politikformulie-rung wahrnehmbar, wodurch Politiken zielgerichteter entworfen werden können. Interessengruppen erlangen durch das Verhältnis mit dem Staat einen Repräsentati-onsanspruch und können ihre Interessen direkt vortragen. Auch hier basiert die Ent-scheidung zur Interaktion auf einer individuellen Kosten-Nutzen Logik. Nur wenn beide Seiten einen Nutzen aus der Beziehung ziehen können, ist das Zustandekom-men dieser auch wahrscheinlich (Buholzer 1998:77).

Ein der Austauschtheorie verwandtes Modell ist die Resource-Dependence- Theorie (RDT). Organisationen sind dieser Theorie nach nicht autonom, sondern von Ressourcen aus ihrer Umwelt abhängig. Es ist daher für sie unerlässlich, mit den Ak- teuren ihrer Umwelt in Verbindung zu treten, die über genau diese Ressourcen ver- fügen (Morath 1996:28). Dadurch kann zwischen den Akteuren eine Abhängigkeit erwachsen, woraus der Versuch der Einflussnahme entstehen kann (Pfeffer 1978:147).

Die Netzwerktheorie interessiert sich schließlich für die Einflussnahme von Interessengruppen auf politische Entscheidungsträger. Netzwerke sind in diesem Zusammenhang formelle oder informelle Kontakte zwischen Interessengruppen und Vertretern der politischen Ordnung. Es wird angenommen, dass innerhalb eines Netzwerkes Informationen getauscht werden. Die Netzwerktheorie vergleicht auch die Zugänge von Interessengruppen zum Regierungssystem (Pappi 1995:40). Netz- werke sollen der gemeinsamen Interessenformulierung dienen. Die Interessengruppe verfolgt dabei die Absicht, ihre Interessen im Netzwerk zu positionieren und Schlüs- selpunkte des Netzwerkes zu besetzen. Auf der Suche nach konsensfähigen Lösun- gen liegt der Austausch dem Prinzip des do ut des¹¹ zugrunde (Sebaldt 2004:43). Netzwerke können durch Einbeziehung von Interessengruppen die Wirksamkeit von politischen Strukturen im Mehrebenensystem gewährleisten, gleichzeitig garantieren die politischen Institutionen die Legitimität der Entscheidungsfindung (ebd.).

2.2.4 Theorie des Zugangs

Der Einfluss von Interessengruppen ist mit einem machtorientierten Politikbegriff verknüpft. Bereits Max Weber definiert Macht als die Fähigkeit, “innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel, worauf diese Chance beruht“ (M. Weber 1976:28). Irina Michalowitz (Michalowitz 2007:134) folgend ist Einfluss eine schwache Form der Macht. Es kann somit derjenige Akteur Einfluss ausüben, der analog zu Weber die Kraft besitzt, Dritte gegenüber deren eigentlichen Willen zu überzeugen.

Für die Politikwissenschaft stellt sich bei der Untersuchung von Einfluss ein Praxisproblem dar: Der Einfluss, den Interessengruppen auf die Politik der EU aus- üben, ist schwer nachweisbar. Doch selbst wenn einem Akteur Einfluss nachgewie- sen werden kann, besteht das Problem der Einflussmessung. In der Interessengrup- penforschung hat sich von dieser Problemstellung ausgehend eine Theorie des Zu- gangs entwickelt. Es wird hierbei davon ausgegangen, dass nur derjenige Einfluss ausüben kann, der über Zugang zu politischen Entscheidern verfügt. Interessengrup- pen können somit nur in dem Maße Einfluss erzielen, in dem Abgeordnete sie um Rat bitten und ihnen Zugang gewähren (Hansen 1991:2). In der Hochzeit des Plura- lismus der 1950er Jahre stellte David Truman zum Thema Zugang fest, dass „access, therefore, becomes the facilitating intermediate objective of political interest groups. The development and improvement of such access is a common denominator of the tactics of all of them, frequently leading to efforts to exclude competing groups from equivalent access or to set up new decision points access to which can be monopo- lized by a particular group. Toward whatever institution of government we observe interest groups operating, the common feature of all their efforts is the attempt to achieve effective access to points of decision“ (Truman 1971:264). Diese Schlüsselpunkte des Zugangs werden durch den legislativen Rahmen des politischen Systems bestimmt. Sie verteilen sich über das gesamte politische System und umschließen die formalen Institutionen wie auch politische Parteien und die Be-ziehungen zwischen Entscheidungsträgern und Interessengruppen (Truman 1971:506). In der Europäischen Union sind diese Schlüsselpunkte die Kommission, das Europäische Parlament und der Ministerrat samt ihrem Mitarbeiterstab sowie ihren Ausschüssen und Komitees. Zudem zählen politische Parteien, nationale Regie-rungen und formelle Politiknetzwerke dazu (Platzer 2004:196). Für Truman steht fest, dass „whichever is operating at a particular point in time, however, power of any kind cannot be reached by a political interest group, or its leaders, without access to one or more key points of decision in the government“ (Truman 1971:264). Auch Robert Salisbury konstatiert: „Note that access is nearly as vital for pur-poses of securing timely information about the policy process as it is in order to in-fluence that process“ (Salisbury 1992:100).

Zugang ist somit eine notwendige Bedingung für die Einflussnahme von Inte- ressengruppen. Truman fügt seinen Ausführungen allerdings hinzu, dass das Produkt aller Zugangsversuche, seien sie mehr oder weniger effektiv, eine politische Ent- scheidung der Regierung sei. Verschiedenste Akteure suchten über die gesamte Zeit- spanne des legislativen Prozesses den Zugang zu politischen Entscheidern, wobei hierunter nicht ausschließlich traditionelle Interessengruppen zu finden sind. Daher werde die politische Entscheidung nur zu einem gewissen Anteil von organisierten Interessen beeinflusst sein (Truman 1971:507). Auch für die EU gilt, dass die Kenntnisnahme von Interessen durch eine EU-Institution keine Garantie für Einfluss ist. Zudem kann es aufgrund der im EU-Entscheidungsprozess eingebauten checks & balances durchaus vorkommen, dass bereits gewährter Einfluss im Laufe des Entscheidungsprozesses verloren geht (Michalowitz 2007:136).

Doch obgleich Zugang nicht gleichbedeutend mit Einfluss ist, stellt Zugang einen guten Indikator für Einfluss dar (Bouwen 2002:366; Bouwen 2005; Dür 2006:13; Eising 2004; Hansen 1991; Michalowitz 2005:1, Truman 1971).

3 EIN MARKTMODELL ALS ANALYSERAHMEN FÜR ZUGANG

Die dieser Arbeit zugrunde liegende Frage nach dem unterschiedlichen Zugang von Akteuren nährt sich aus den zuvor beschriebenen theoretischen Ausführungen. Der NPÖ folgend bestehen bei der Organisation diffuser und spezifischer Interessen Un- terschiede. Ob jeder Akteur in gleichem Maße Zugang zu politischen Entscheidern erlangen kann, lässt sich daher mit einem politökonomischen Ansatz erklären. Die für diese Arbeit ausgewählte Logic of Access von Pieter Bouwen arbeitet mit einem Analysemodell, welches auf der Austauschtheorie aufbaut. Das Modell analysiert für den Zugang relevante Aspekte und untersucht unterschiedliche Zugangsgrade. Es wird deshalb davon ausgegangen, dass das nachfolgend dargestellte Konzept ein a- däquater Ansatz für die Beantwortung der Fragestellung ist.

Die folgenden Ausführungen stellen den für diese Arbeit zentralen theoreti- schen Ansatz vor. Sie beziehen sich auf die Arbeit „Corporate lobbying in the Euro- pean Union: the logic of access“ Bouwen 2002, Pieter Bouwens erste Veröffentli- chung zur Theorie des Zugangs aus dem Jahre 2002.¹² Mit der Logic of Access ent- wickelt Pieter Bouwen einen Analyserahmen, der es ermöglichen soll, die Interaktio- nen zwischen Interessengruppen und EU-Institutionen im komplexen Umfeld des EU-Mehrebenensystem zu analysieren. Hierzu wird ein Marktmodell konstruiert, welches Angebot und Nachfrage nach Zugangsgütern beschreibt. Der Fokus liegt dabei auf legislativem Lobbying. Es wird in Bezugnahme auf Truman (Truman 1971) davon ausgegangen, dass Zugang eine notwendige Bedingung für den Einfluss von Interessengruppen auf die EU-Politik ist und somit einen verlässlichen Einflussindi- kator darstellt. Das Erkenntnisinteresse der Untersuchung besteht darin, das Ver- ständnis über die Einflussnahme von Interessengruppen auf die EU-Gesetzgebung zu verbessern. Die Forschungsfrage konzentriert sich dabei auf die Determinanten des Zugangs und darauf, ob es verschiedene Grade von Zugang gibt. Parallel soll beant- wortet werden, welche der im EU-Mehrebenensystem verfügbaren Kanäle auf wel- che Art genutzt werden, um Zugang zu erlangen (Bouwen 2002:366). Bouwen stellt basierend auf seinen Ergebnissen Hypothesen über den Zugang von Interessengruppen zu den EU-Institutionen auf.

3.1 Pieter Bouwens Logic of Access

Auf Seite der EU werden alle drei relevanten EU-Institutionen nicht isoliert, sondern simultan betrachtet. Als Analyseeinheit auf Seite der Interessengruppen dient die Organisationsform. Hierfür werden die Kategorien Einzelunternehmen, europäische und nationale Verbände sowie Beratungsunternehmen geschaffen. Allerdings kon- zentriert sich Bouwen ausschließlich auf spezifische Interessen (Bouwen 2002:365ff). Vor dem Hintergrund, dass die vorliegende Arbeit Ursachen für den unterschiedli- chen Zugang von diffusen und spezifischen Interessen erklären will, wird der Ansatz hier um die Organisationsform der Nichtregierungsorganisationen (NGOs) erweitert. Bouwen selbst merkt an, dass es sinnvoll wäre, den Ansatz für diffuse Interessen zu überprüfen (Bouwen 2002:384). NGOs repräsentieren nachfolgend als Organisati- onsform diffuse Interessen.

Der Ansatz erklärt die Interaktionen von Interessengruppen und Institutionen über das individualistische Erklärungsmodell der NPÖ. Der Austauschtheorie fol- gend nimmt Bouwen an, dass öffentliche und private Akteure, also EU-Institutionen und Interessengruppen, Ressourcen tauschen. Daraus folgt, in Anlehnung an die Re- source-Dependence Theorie, dass öffentliche und private Akteure in der EU auf- grund der gegenseitigen Ressourcennachfrage in einem Abhängigkeitsverhältnis zu- einander stehen. Die von den privaten Akteuren nachgefragte Ressource ist Zugang zu den öffentlichen Institutionen. Auf der anderen Seite benötigen diese so genannte Zugangsgüter, um zu funktionieren (Bouwen 2002:368f). Das konstruierte Markt- modell über Angebot und Nachfrage von Zugangsgütern versteht die Interessengrup- pen als Anbieter, die Institutionen als Nachfrager der Informationsressourcen. Zu- gang kommt nur dann zustande, wenn die angebotenen Zugangsgüter simultan von den öffentlichen Institutionen nachgefragt werden. Bouwen konstatiert daher, dass für eine zuverlässige Aussage über den Zugang der Interessengruppen sowohl Ange- bot als auch Nachfrage nach Zugangsgütern betrachtet werden müssen (Bouwen 2002:372).

3.2 Zugangsgüter

Die von Bouwen definierten Zugangsgüter basieren alle auf der Ressource Informa- tion. Dabei werden drei Arten von Zugangsgütern unterschieden (Bouwen 2002:369):

Ein Marktmodell als Analyserahmen für Zugang 19

- Fachexpertise (FE)

Fachexpertise steht für essentielle Basisinformationen, welche EUEntscheidungsträger bei der Gestaltung einer Regulierungsmaßnahme benötigen. Fachexpertise hat daher eher technischen Charakter.

- Informationen über das umfassende Europäische Interesse (UEI)

Das UEI steht für Informationen über die Interessen und Forderungen bestimmter Interessengruppen oder Interessenssektoren in der EU-Arena.

- Informationen über das umfassende Nationale Interesse (UNI)

Das UNI steht für Informationen über die Interessen und Forderungen bestimmter Interessengruppen oder Interessenssektoren in den Mitgliedstaaten.

Das umfassende Interesse steht dabei für aggregierte Interessen, also eine von mehre- ren betroffenen Akteuren gemeinsam formulierte Position. Für den nationalen Be- reich werden hierbei die Aggregate nationaler Interessen, für den EU-Bereich Inte- ressenaggregate auf europäischer Ebene betrachtet. Ein Interesse ist dabei umso um- fassender, je größer die Zahl der an der Interessenformulierung beteiligten Akteure ist. Die Umfasstheit ist zudem abhängig von der Organisationsdomäne und der Re- präsentativität der Interessen. Die Organisationsdomäne steckt den Bereich der be- rücksichtigten Interessen und somit der potenziellen Mitglieder ab. Die Repräsentati- vität basiert auf der Dichte der Mitgliederstruktur und bestimmt, ob die Gruppe als legitimer Vertreter ihrer Domäne wahrgenommen wird (Bouwen 2002:370).

Die beschriebenen Zugangsgüter sind Bouwen zufolge von fundamentaler Bedeutung für den Zugang von Interessengruppen zu den EU-Institutionen. Es wird nun angenommen, dass der Grad des Zugangs von der Relevanz des Gutes für die nachfragende Institution abhängig ist.¹³ Ressourcen sind dann besonders relevant, wenn Folgehandlungen der Institution in einem kritischen Maße von ihnen abhängen. Bouwen nennt diese deshalb kritische Ressourcen. Der höchste Grad an Zugang wird folglich den Akteuren gewährt, die eine solche kritische Ressource anbieten können. Der Grad der Ressourcenrelevanz bestimmt demnach den Grad des Zugangs (Bo- uwen 2002:370).

Wichtig ist die Verknüpfung der Zugangsgüter mit Aspekten der Legitimität. Dabei wird in Anlehnung an Scharpf (Scharpf 1999:16) zwischen Input- und Outputlegiti- mität unterschieden. Outputlegitimität basiert auf der Effizienz und Effektivität der EU bei der Lösung politischer Probleme und somit ihrer Akzeptanz. Die hierfür nöti- ge technokratische oder nutzenorientierte Herangehensweise basiert auf Fachexperti- se, weshalb selbige zur Outputlegitimität der EU beiträgt. Inputlegitimität hingegen entsteht durch demokratische Partizipationsprozesse gesellschaftlicher Interessen im Europäischen Parlament oder im Ministerrat. Zugangsgüter des umfassenden Interes- ses verleihen den EU-Institutionen deshalb aufgrund ihrer Repräsentativität und Um- fasstheit Inputlegitimität (Bouwen 2002:371).

3.3 Angebot

Bei der Wahl der Organisationsform kann eine Interessengruppe entscheiden, ob sie die Interessenvertretung selbst vornehmen oder einkaufen will, ob sie sich überhaupt, individuell oder kollektiv organisieren wird und ob sie auf nationaler und/oder euro- päischer Ebene aktiv wird. Die Organisationsform ist daher ein wichtiger Faktor der Lobbyingstrategie der Interessengruppe. Die Wahl der Organisationsform ist dabei abhängig von der Größe der Interessengruppe, ihrer wirtschaftlichen Strategie sowie ihrer nationalen institutionellen Umgebung der Interessengruppe (Bouwen 2002:373).¹⁴

Basierend auf Olsons Logik des kollektiven Handelns (Olson 1985) spielt die Größe der Organisation eine entscheidende Rolle, weil hiervon die Ressourcenaus- stattung für die Durchsetzung politischer Interessen abhängt. Individuelle nationale oder europäische Handlungen werden daher von großen Organisationen mit ausrei- chenden Ressourcen vorgenommen. Kleinere Organisationen hingegen sind auf kol- lektive Handlungen oder die Vertretung durch Dritte angewiesen (ebd.).

Die Strategiewahl eines Unternehmens abhängig von seiner Ausstattung mit Ressourcen, seiner wirtschaftlichen Strategie und seiner nationalen Umgebung. Abhängig von Ressourcenausstattung und Strategie können eine oder auch mehrere Organisationsformen für das Lobbying gewählt werden. Daraus entsteht ein Bündel an Möglichkeiten für ein Unternehmen, den Mehrebenencharakter der EU in seiner Lobbyingstrategie zu berücksichtigen (Bouwen 2002:375).

Nicht allen Interessen ist die Bereitstellung von Zugangsgütern in gleichem Maße möglich. Die Art der Zugangsgüter, welche bereitgestellt werden können ist abhängig von der Wahl der Organisationsform. Und nicht nur die Art des Zugangsgutes, sondern auch seine Qualität, die Quantität und die Effizienz der Bereitstellung hängen von der Wahl der Organisationsform ab (Bouwen 2002:375).

Nachfolgend werden die Annahmen über das Angebot der einzelnen Organi- sationsformen vorgestellt, die Bouwen aus diesen Überlegungen ableitet. Als Organi- sationsformen beschreibt er Einzelunternehmen, nationale und europäische Verbände sowie Beratungsunternehmen. Wie bereits angeführt überträgt der Autor dieser Ar- beit die Annahmen auf die Organisationsform der Nichtregierungsorganisationen.

3.3.1 Einzelunternehmen (national oder europäisch)

Einzelunternehmen sind direkt auf dem Markt aktiv und verfügen daher über Fach- expertise. Aufgrund ihrer hierarchischen Struktur können sie dieses Fachwissen effi- zient zur Verfügung stellen. Hinsichtlich der Ressourcenasymmetrie zwischen klei- nen und großen Unternehmen kommt eine individuelle Interessenvertretung jedoch nur für große Unternehmen in Frage. Firmenstrategien können regional, national oder europäisch sein. Große nationale Firmen mit nationaler oder europäischer Stra- tegie betrachtet Bouwen als nationale Champions. Diese können in einem gewissen Maße Auskunft über das Umfassende Nationale Interesse geben. Letzteres wird aber relativiert, da mit der Betrachtung von nur einem betroffenen Unternehmen keines- wegs das Interesse der gesamten nationalen Branche wiedergegeben wird. Gleiches gilt für das Umfassende Europäische Interesse, welches von Unternehmen mit euro- päischer Strategie nur in sehr geringem Maße bereitgestellt werden kann. Einzelun- ternehmen bieten daher hauptsächlich Fachexpertise als Zugangsgut an (Bouwen 2002:376).

3.3.2 Nichtregierungsorganisationen

Nichtregierungsorganisationen sind zivilgesellschaftliche Akteure, „die unter Ver- zicht auf Gewalt und (explizit oder implizit) orientiert an den Menschenrechten han- deln. Sie stellen moralische Forderungen und vertreten dem Anspruch nach Anliegen, die sich auf die öffentlichen Interessen bestimmter Gruppen beziehen (public inte- rests). Insofern erweitern sie das Feld des Lobbyismus. NGOs sind Akteure im öf- fentlichen Raum, die weder auf staatliche Initiativen hin zustande gekommen sind noch auf Profit zielen. Ihr Handeln zielt auf Einflussnahme auf politische Entschei- dungen, doch ist zunehmend auch die Wirtschaft Adressat ihrer Forderungen. We- sentlich für NGOs ist außerdem, dass sie über einen organisatorischen Apparat bzw. eine organisatorische Struktur verfügen (Klein 2005:15).¹⁵ Als Abkürzung hat sich die englische Bezeichnung Non-Governmental Organization (NGO) durchgestezt (Nuscheler 2006:555).

Es können auf europäischer Ebene zwei Typen von NGOs unterschieden werden. Entweder organisieren sich NGOs in Netzwerken als dauerhaft institutiona- lisierter Zusammenschluss nationaler NGOs oder über EU-Vertretungen internatio- naler NGOs (Furtak 2001:79). Als dritter Typ können große nationale NGOs auf europäischer Ebene aktiv weden. Letztere oder international operierende NGOs wie beispielsweise WWF, Greenpeace, das Rote Kreuz oder Amnesty International, verfügen in Brüssel über eine eigene Vertretung, die der internationalen Führung der Organisation untersteht. Aufgrund ihrer hierarchischen Organisationsstruktur und der Weisungsgebundenheut gegenüber dem Führungsgremium sind internationale NGOs in ihrer Entscheidungsfindung deshalb nicht auf langwierige Kompromissprozesse angewiesen und gleichen in organisatorischer Hinsicht Einzelunternehmen (Furtak 2001:81). NGO-Netzwerke hingegen bündeln die Kräfte einzelner Mitglieder und erhöhen somit ihr politisches Gewicht. Sie bestehen aus überwiegend nationalen Or- ganisationen und fallen organisatorisch aufgrund ihrer kollektiven Interessenvertretung daher in die Kategorie der Verbände (Furtak 2001:80).

Das Angebot von individuell agierenden NGOs unterliegt denselben Überlegungen, nach denen Einzelunternehmen ihre Zugangsgüter zur Verfügung stellen. Analog zu Bouwens Ausführungen wird also auch bei NGOs davon ausgegangen, dass sich aufgrund der Ressourcenausstattung nur hochprofessionell und international arbeitende NGOs professionelle Mitarbeiterstäbe, Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit sowie teuren Konferenztourismus und somit individuelle Interessenvertretung erlauben können (Nuscheler 2006:560; Zimmer 2004:39). NGOs verfügen über Fachexpertise auf den von ihnen repräsentierten Fachgebieten. Ihre Organisationsstruktur erlaubt die effektive Bereitstellung der Infomationen. Die Strategien der NGOs können ebenfalls regional, national oder europäisch sein. Aufgrund ihrer Organisationsform können große nationale NGOs auch als nationale Champions betrachtet werden und in Abhängigkeit von ihrer Repräsentativität Auskunft über das Umfassende Nationale Interesse geben. Das Umfassende Europäische Interesse kann von großen NGOs mit europäischer Strategie bereitgestellt werden. Individuell agierende NGOs bieten somit hauptsächlich das Zugangsgut Fachexpertise an. Die Zugangsgüter Umfassendes Europäisches Interesse und Umfassendes Nationales Interesse können aber zu einem stärkeren Grad angeboten werden, als es Einzelunternehmen vermögen.

3.3.3 Verbände (national oder europäisch)

Im Gegensatz zu Einzelunternehmen können Verbände Fachexpertise weniger effi- zient zur Verfügung stellen, da sie über eine schlechtere Ressourcenausstattung ver- fügen und sich mit einem breiteren Interessenspektrum auseinandersetzen müssen (Bouwen 2002:377). Ihre vielschichtige Struktur sorgt zudem für eine zu große Dis- tanz zum Marktgeschehen, als dass sie über adäquate Fachinformationen verfügen könnten. Aus dem gleichen Grund können Verbände Zugangsgüter nicht mit der Ef- fizienz bereitstellen, über welche Einzelunternehmen verfügen. Allerdings führen komplexe Entscheidungsprozesse innerhalb der Organisationen zu einer Bündelung der Interessen. Verbände sind auf die Bildung von Kompromissen spezialisiert und sorgen somit für eine hohe Qualität des bereitgestellten Zugangsgutes Umfassendes Europäisches Interesse und Umfassendes Nationales Interesse (Bouwen 2002:377).

3.3.4 Beratungsunternehmen (national oder europäisch)

Beratungsunternehmen können Bouwen zufolge keine zuverlässigen Informationen über das umfassende Interesse anbieten, da sie fremde Interessen vertreten. Fachwissen können sie nur dann bereitstellen, wenn sie sich auf einen bestimmten Sektor spezialisiert haben. Im Spektrum der Organisationsformen stellen sie eher eine Ausnahme als die Regel dar (Bouwen 2002:377).

3.3.5 Das Angebot von Zugangsgütern

Die Interessengruppen bieten die Zugangsgüter in unterschiedlicher Rangfolge an. Individuell agierende Einzelunternehmen und NGOs bieten Fachexpertise als primä- res Zugangsgut an. Einzelunternehmen können ferner Informationen über das Um- fassende Nationale Interesse anbieten. Informationen über das Umfassende Europäi- sche Interesse bieten sie kaum an. NGOs bieten nach Fachexpertise Informationen über das Umfassende Europäische Interesse eher als Informationen über das Umfas- sende Nationale Interesse an. Europäische Verbände, wozu auch kollektiv organisier- te NGOs gehören, bieten primär Informationen über das Umfassende Europäische Interesse an. Fachexpertise wird ebenfalls, Informationen über das Umfassende Nationale kaum angeboten. Nationale Verbände bieten primär Informationen über das Umfassende Nationale Interesse an. Fachexpertise wird ebenfalls, Informationen über das Umfassende Europäische Interesse kaum angeboten. Beratungsunternehmen schließlich sind in ihrem Angebot anhängig vom Klienten und werden nicht weiter betrachtet. Tabelle 1 stellt die Angebote von Zugangsgütern dar.

Tabelle 1: Angebot von Zugangsgütern

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: (Bouwen 2002:378).

* Eigene Annahme des Autors in Anlehnung an Bouwen

3.4 Nachfrage

Auf der Nachfrageseite im Modell des Austausches von Zugangsgütern stehen die drei EU-Institutionen Kommission, Europäisches Parlament und Ministerrat. Die Nachfrage einer Institution nach Zugangsgütern ist abhängig von ihrer Rolle im Ent- scheidungsprozess und ihren Entscheidungskompetenzen. Bouwen zufolge werden die Institutionen das Zugangsgut am stärksten nachfragen, welches am wichtigsten für die Erfüllung ihrer legislativen Rolle ist (Bouwen 2002:378). Es wird hierzu eine Reihenfolge der Abhängigkeiten von den einzelnen Zugangsgütern erstellt. Die sich daraus ergebenden Annahmen über die Nachfrage der einzelnen Institutionen werden in den folgenden Abschnitten vorgestellt. Auch hier werden Überlegungen zu NGOs vom Autor angefügt.

3.4.1 Europäische Kommission

Im Entscheidungsprozess hat die Kommission¹⁶ den am stärksten ausgeprägten sup- ranationalen Charakter. Sie vertritt gemeinsame europäische Interessen und ihre ei- gene Position (Bouwen 2002:379). Um dieser Rolle gerecht zu werden, benötigt die Kommission Informationen über das umfassende Europäische Interesse. Der Kommission kommt zudem die Aufgabe des Agenda-Setters zu. Um le- gislative Prozesse zu initiieren, ist die Kommission insbesondere in der Phase der Problemdefinition auf Fachexpertise angewiesen. Außerdem ist die Kommission Bouwen zufolge personell defizitär ausgestattet und somit abhängig von externer Expertise (vgl. Greenwood 2003:32; Knill 2005:204).¹⁷ Nach Bouwen ist Fachexper- tise daher die kritische Ressource der Kommission, also die Ressource, welche von der Kommission am stärksten nachgefragt wird. Nach der Problemdefinition schwin- det das Interesse der Kommission an Zugangsgütern, da sie ihre Vorschläge im laufenden Prozess ändern oder zurückziehen kann (Bouwen 2002:379). Das Zugangsgut Umfassendes Nationales Interesse ist für die Kommission in der frühen Phase des Entscheidungsprozesses nicht besonders interessant, da dieses zum Teil noch gar nicht identifiziert und definiert wurde. Auch konzentriert sich die Kommission eher auf europäische Gesamtpositionen, nationale Positionen werden daher nur auf Abruf nachgefragt. Die Kommission fragt jedoch alle Zugangsgüter nach, die ihre Inputlegitimität verbessern. Daher ist das Umfassende Europäische Interesse für die Kommission von gesteigerter Bedeutung. Ihre Outputlegitimität steigert sie über die Nachfrage von Fachexpertise (Bouwen 2002:380).

3.4.2 Europäisches Parlament

Betrachtet man die legislative Rolle des Europäischen Parlaments, so ist scheint sei- ne Nachfrage nach Fachexpertise eher gering auszufallen. Dies liegt daran, dass zu dem Zeitpunkt des Entscheidungsprozesses, da das EP legislativ aktiv wird, die Kommission bereits einen Richtlinienvorschlag entwickelt hat und technische Fragen zu einem Großteil bereits geklärt sind (Bouwen 2002:380). Vielmehr fragt das EP Informationen über das Umfassende Europäische Interesse nach, um seiner Aufgabe nachzukommen und den Kommissionsvorschlag aus einer europäischen Perspektive zu bewerten. Das Umfassende Europäische Interesse liefert die benötigten Informati- onen über die Bedürfnisse und Interessen des privaten Sektors. Es ist somit die kriti- sche Ressource des EP und wird von diesem am stärksten nachgefragt (Bouwen

Generaldirektionen, Ausschüsse und Beratungsorgane vorgenommen werden. Dieser strukturellen Aufgliederung wird in Kapitel 4 Rechnung getragen [B.D.]. 2002:380). Gleichwohl muss Bouwen zufolge in Betracht gezogen werden, dass die Abgeordneten des EP (MdEPs) in den Mitgliedstaaten gewählte Volksvertreter sind und daher ein wahltaktisches Kalkül in ihre Handlungen einbeziehen. Um über die Großwetterlage in ihrer Wählerschaft informiert zu sein und somit auf bestimmte Entwicklungen in der Form zu reagieren, dass die Wiederwahl gesichert scheint, fra- gen MdEPs Informationen über das Umfassende Nationale Interesse nach (Bouwen 2002:381).

3.4.3 Ministerrat

Im Gegensatz zur Kommission ist der Ministerrat das am stärksten intergouverne- mental organisierte Organ im EU-Entscheidungsprozess. Um Entscheidungen herbei- führen zu können, müssen im Rat Kompromisse aus unterschiedlichen nationalen Positionen gebildet werden. Für die Mitgliedstaaten ist es daher essentiell, über die Interessenlage in ihrem Heimatland informiert zu sein. Daher fragen die Mitglieder des Rates als kritisches Zugangsgut Informationen über das Umfassende Nationale Interesse nach. Gleichwohl erhält der Ministerrat durch die Rolle der Ratspräsident- schaft auch einen supranationalen Glanz. Deshalb fragt der Ministerrat auch Informa- tionen über das Umfassende Europäische Interesse nach (Bouwen 2002:381). Fach- expertise wird vom Ministerrat nur in sehr geringem Ausmaß nachgefragt, da zum Zeitpunkt der Ratsaktivitäten im Entscheidungsprozess bereits die wichtigsten tech- nischen Fragen diskutiert wurden (Bouwen 2002:382).

3.4.4 Die Nachfrage nach Zugangsgütern

In Bouwens Modell fragen die Institutionen die Zugangsgüter in unterschiedlicher Rangfolge nach. Die Kommission hat Bedarf primär für Fachexpertise, zudem wer- den Informationen über das Umfassende Europäische Interesse vor Informationen über das Umfassende Nationale Interesse nachgefragt. Das EP ist auf Informationen über das Umfassende Europäische Interesse noch vor Informationen über das Umfas- sende Nationale Interesse angewiesen. Fachexpertise wird kaum benötigt. Der Minis- terrat fragt Informationen über das Umfassende Nationale Interesse vor Informatio- nen über das Umfassende Europäische Interesse nach. Fachexpertise wird hier eben- falls kaum benötigt. Tabelle 2 stellt die Nachfrage nach Zugangsgütern dar.

Ein Marktmodell als Analyserahmen für Zugang 27

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: (Bouwen 2002:382).

3.5 Zusammenfassung

Bouwen folgert, dass zur Erklärung des Zugangs von Interessengruppen zu EU- Institutionen sowohl das Angebot als auch die Nachfrage nach Zugangsgütern be- trachtet werden müssen. Zugang von Interessengruppen kann nur dann zustande kommen, wenn die angebotenen Zugangsgüter simultan von den EU-Institutionen nachgefragt werden. Durch die Identifikation der von einer Institution nachgefragten kritischen Ressource kann bestimmt werden, welchen Akteuren diese Institution den stärksten Zugang gewähren wird. Der Akteur, der die kritische Ressource anbietet, wird den stärksten Grad an Zugang erhalten (Bouwen 2002:382). Bouwen stellt ba- sierend auf diesen Überlegungen eine Rangfolge für den Zugang von Interessen- gruppen zu den Institutionen der EU auf.

3.6 Übertragung der Logic of Access auf das Fallbeispiel - Hypothesen

Es soll nun untersucht werden, ob der dargestellte Analyserahmen von P. Bouwen die Fragen dieser Arbeit beantworten kann. Theoretisch bietet das Marktmodell eine Antwort auf die Frage nach dem Zugang organisierter Interessen (Frage 1), das Kon- zept der Zugangsgüter beantwortet die Frage nach den relevanten Aspekten für den Zugang von Interessengruppen (Frage 2) und die Nachfrage nach kritischen Ressour- cen erklärt den unterschiedlichen Zugangsgrad von Interessengruppen (Frage 3). Um Bouwens Theorie zu prüfen, muss also beantwortet werden, ob das Marktmodell aussagekräftig genug ist, ob die Zugangsgüter alle relevanten Aspekte für Zugang berücksichtigen und ob der Grad an Zugang über die Nachfrage nach kritischen Res- sourcen erklärt werden kann. Für die Analyse lassen sich aus diesem Überlegungen folgende Hypothesen ableiten:

Hypothese 1:

Interessengruppen erlangen dann Zugang zur Politik der EU, wenn für ihre angebotenen Zugangsgüter eine institutionelle Nachfrage besteht.

Hypothese 2: Die Zugangsgüter umfassen alle relevanten und auf der Ressource Information beruhenden Aspekte für den Zugang von Interessengruppen. Wenn eine Interessengruppe Zugang erlangen will, dann muss sie im Besitz eines oder mehrerer Zugangsgüter sein.

Hypothese 3: Je wichtiger das angebotene Zugangsgut für die nachfragende Institution ist, desto höher ist der Grad an Zugang der anbietenden Organisa- tion.

Die abhängige Variable ist für die ersten beiden Fälle der Zugang von Interessen- gruppen (Explanandum). Die unabhängige Variable (Explanans) erklärt das Expla- nandum. Für die erste Frage ist das Marktmodell das Explanans, für Frage 2 ist das Explanans der Besitz eines oder mehrerer Zugangsgüter. Die Nebenbedingung ist in diesem Fall, dass die Zugangsgüter alle relevanten und auf der Ressource Informati- on beruhenden Aspekte für Zugang umfassen. Das Explanandum ist im dritten Falle der Grad an Zugang. Für die dritte Frage ist das Explanans die Relevanz des angebo- tenen Zugangsgutes.

Die aufgestellten Hypothesen sollen für den Fall der Erweiterung des Europäischen Emissionshandelssystems um den Luftverkehr getestet werden. Dies geschieht nach der näheren Untersuchung des Fallbeispiels in Kapitel 8.

[...]

---

¹ Das Herausragen der Arbeit Bouwens wird hier mit der Häufigkeit der Zitation begründet und soll keineswegs als Wertung des Autors begriffen werden. Ähnliche zugangstheoretische Arbeiten mit Europafokus sind beispielsweise die Artikel „Gaining and seeking access: The European adaption of domestic interest associations “ von Jan Beyers (Beyers 2002) oder „The access of business interests to European Union institutions“ von Rainer Eising (Eising 2005).

² Der Formulierungsprozess startete auf EU-Ebene erst 2005. Die Kommission hat den Richtlinienvorschlag am 20. Dezember 2006 vorgelegt. Eine Richtlinie wird frühestens im Frühjahr 2008 erwartet. Vgl. hierzu auch Kapitel 6.

³ Im Abschlussdokument der Sitzung des Europäischen Rates vom März 2007 spielt die Klimapolitik eine wichtige Rolle (Bundesregierung 2007a). Auch der G8-Gipfel im Juni 2007 beschäftigt sich mit dem Thema Klimawandel (Bundesregierung 2007b).

⁴ Bouwen testet seine Hypothesen anhand einer Vielzahl standardisierter Interviews (Bouwen 2004b).

⁵ Um die semantische Herkunft des Wortes Lobby haben sich viele Legenden gebildet. Eine der bekanntesten ist wohl die von den Interessenvertretern, die als Namensgeber für Lobbyisten gelten, weil sie in der Lobby des amerikanischen Kongresses auf Abgeordnete warteten um diesen ihre Anliegen vorzutragen (Buholzer 1998:6; van Schendelen 2005:132).

⁶ Buholzer unterscheidet in seiner Suche nach einem europäischen Verständnis von Lobbying drei Arten von Euro-Lobbying: legislatives, anwendungsorientiertes und Fonds-Lobbying. Die beiden letztgenannten beschreiben die Beeinflussung individueller Einzelentscheidungen und das Bestreben, von EU-Finanzmitteln bedacht zu werden (Buholzer 1998:8).

⁷ Theodor Eschenburg (Eschenburg 1955) ängstigte sich in seinem gleichnamigen Aufsatz vor einer Herrschaft der Verbände in der jungen Bundesrepublik.

⁸ Einer der ersten bedeutenden Pluralisten war der Amerikaner David Truman, der sich in den fünfzi- ger Jahren mit der Rolle von Interessengruppen in der US-amerikanischen Politik befasste (Truman 1971). Weitere Vertreter des Pluralismus sind Arthur Bentley, Robert Dahl, David Easton oder Ernst Fraenkel.

⁹ Begrifflich bezieht sich der Korporatismus auf einen „Ständestaat, in welchem öffentliche Gewalt auf soziale Teilorganisationen, die Korporationen übertragen worden war“. Diese waren somit inkorporiert (Buholzer 1998:70).

¹⁰ Vgl. zu öffentlichen Gütern auch Kapitel 5.3

¹¹ Die lateinische Redewendung do ut des bedeutet Ich gebe, damit Du gibst und ist in der Rechtswissenschaft als Bezeichnung des Prinzips von Leistung und Gegenleistung gebräuchlich [B.D.].

¹² Hierin werden die theoretischen Grundlagen des Zugangskonzeptes vorgestellt. Bouwen hat in den Folgejahren weitere Artikel veröffentlicht, welche das Konzept empirisch testen. Die bislang unveröffentlichte Studie von 2004 (Bouwen 2004a) unterzieht die Theorie einem empirischen Test anhand des Finanzsektors. Einen Teil der Ergebnisse dieser Untersuchung präsentiert ein weiterer Artikel von 2004 über den Zugang von Interessengruppen zum Europäischen Parlament (Bouwen 2004b), welcher auch als Kapitel im Sammelband von Beate Kohler-Koch und Rainer Eising (Bouwen 2005) erschienen ist. Die Arbeiten sind methodisch und theoretisch mit der ersten Arbeit von 2002 identisch und die Ergebnisse stützen die aufgestellten Hypothesen größtenteils.

¹³ Bouwen spezifiziert den Begriff Zugangsgrad nicht weiter. Für eine quantitative Analyse des

Grades an Zugang müsste der Zugangsbegriff um die Häufigkeit oder Intensität der Kontakte erweitert werden (Eising 2004:497). Da diese Arbeit keine quantitative Zugangsanalyse vornimmt, wird hierauf jedoch verzichtet. Vgl. hierzu auch Kapitel 2.3.2 sowie Kapitel 8.

¹⁴ Pieter Bouwen adressiert hier explizit Unternehmen, also spezifische Interessen. Da jedoch auch diffuse Interessen in den Ansatz aufgenommen werden, wird die Bezeichnung Unternehmen durch Interessengruppen ersetzt.

¹⁵ Allerdings sind in der EU Nichtregierungsorganisationen auf Betreiben der Kommission gegründet worden, um die Anzahl repräsentativer Ansprechpartner zu erhöhen (Furtak 2001:80), vgl. hierzu auch Kapitel 4.

¹⁶ Bouwen spricht in seinem Aufsatz nur von der Kommission. Diese Sichtweise missachtet die kom- plexe Organisationsstruktur der EU Kommission. Um die Nachfrage nach Zugangsgütern in der For- mulierungsphase verstehen zu können, muss aber mindestens die strukturelle Unterscheidung zwi- schen politischer Führung in Form von Kommissaren und Kabinetten sowie Arbeitsebene in Form der

¹⁷ Die EU-Institutionen beschäftigten in den 1990er Jahren 0,8 Mitarbeiter pro 10000 Bürger - dage- gen stehen in den Mitgliedstaaten durchschnittlich 322 Mitarbeiter pro 10000 Bürger (Greenwood 2003:46).