Die Blockademöglichkeiten des Bundesrates und dessen Konzeption als ein Gegenlager zur Parteienpolitik

Inhalt

1. Einleitung

2. Konkurrenzdemokratie und Konkordanzdemokratie
2.1. Der Parteienwettbewerb und dessen konkurrenzdemokratische Grundlage
2.2. Die Verhandlungs- bzw. Konkordanzdemokratie
2.3. Die Verschränkung der beiden Handlungslogiken
2.4. Fazit

3. Der Bundesrat im Spannungsfeld zwischen Parteipolitik und Aushandlungsmechanismen
3.1. Die Blockademöglichkeiten des Bundesrates im Zweikammerverfahren
3.2. Der Bundesrat als Widerlager zur Parteipolitik!?
3.3. Der Bundesrat als parteipolitische Arena

4. Ein neuer Föderalismus
4.1. Erklärung der FOCJ und ihren Charakteristika
4.2. Die Vorteile der FOCJ

5. Schlußwort

6. Literaturliste

7. Anhang

1. Einleitung

„Ich sehe den Bundesrat ... als ein wichtiges Instrument der Opposition. Wir haben eine solche Mehrheit ... und wir werden diese Mehrheit selbstverständlich benützen. Dies ist durchaus legitim“ (Zitiert nach Laufer 1970, Anm. 8). Dieses Zitat wurde von dem ehemaligen CDU-Vorsitzenden Kiesinger nach der Bildung der sozialliberalen Regierungskoalition 1969 mehrmals ausgesprochen. Die Gründe für solch ein Zitat lagen auf der Hand. Durch die Bundestagswahl 1969 wurde die CDU/CSU erstmals, nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland, in die Opposition geschickt. Dadurch gab es, ebenfalls zum ersten mal, klar auseinanderlaufende Mehrheiten zwischen dem Bundestag und dem Bundesrat. Die Opposition erklärte ihre Mehrheit im Bundesrat als ein Instrument gegen die Bundesregierung zu nutzen und dadurch die Regierungskoalition unter Verhandlungszwang zu setzen. Das Ziel war eine weitgehende Berücksichtigung der Minderheit. Die Regierungskoalition warf daraufhin der Opposition vor, den Bundesrat als ein Blockadeinstrument zu benutzen. Diese gegenseitigen Vorwürfe reißen seither nicht mehr ab. Auch in der jetzigen Legislaturperiode sind die Diskussionen über den Bundesrat als ein „Reformstauinstrument“ und somit auch über den Effektivitätsverlust aktuell. Denn es besteht kein Zweifel, dass unter bestimmten Mehrheitsverhältnissen der Bundesrat als ein Blockadeinstrument fungieren kann. Die Ursache für solche Entscheidungsblockaden liegen in der Inkongruenz von Parteienwettbewerb und Föderalismus. Ich werde daher zuerst die jeweiligen konkurrierenden Handlungslogiken, die in dem System der Bundesrepublik Deutschland (BRD) bestehen, und die zugrunde liegenden Theorien der Konkurrenzdemokratie und der Konkordanz- bzw. Verhandlungsdemokratie heraus arbeiten. Im folgenden werden ich auch die Gründe für den Effektivitätsverlust, der entstehen kann, ableiten und mit Beispielen aus der deutschen Geschichte belegen. In Anbetracht dieser Fragen soll weiterhin geklärt werden ob man den Bundesrat als ein „Widerlager zur Parteipolitik“ (Lehmbruch 2000: 77 ff.) bezeichnen kann.

Anschließend wird die Idee der „Functional, Overlapping, Competing Jurisdictions“ (Frey 1997), kurz „FOCJ“ näher erläutert. Diese Idee ist insofern sehr interessant, da sie den Bundesrat obsolet erscheinen läßt.

2. Konkurrenzdemokratie und Konkordanzdemokratie:

Die im Titel genannten Demokratieformen beschreiben die Grundlagen für jeweils zwei grundsätzliche Konfliktregelungsmechanismen in einem demokratischen System. Die Effektivität eines demokratischen Systems kann man unter anderem mit der Anzahl an Vetospielern bemessen. Um so mehr Vetospieler mit unterschiedlichen Politikvorstellungen in einem System existieren, desto höher wird der Effektivitätsverlust. Unter Vetospielern versteht man hierbei die governmentalen und nicht-governmentalen Akteure, sowie institutionelle oder Parteiakteure mit kollektivem oder individuellem Charakter, welche durch ihr Veto einen Entscheidungsprozeß blockieren können.

Die Konkordanzdemokratie bildet die Grundlage eines Verhandlungssystems, in dem jedes Mitglied theoretisch ein Veto besitzt. Es muss daher eine relativ hohe Anzahl an Vetospielern berücksichtigt werden. Dadurch leidet die Effektivität dieser Demokratieform unter dem hohen Status quo-Bias.

Konkurrenzdemokratien hingegen basieren auf einem Mehrheitssystem. Auf den ersten Blick wird durch ein Mehrheitsprinzip die Effektivität erhöht, da keine einheitliche Stimmenabgabe von den Mitgliedern des Systems benötigt wird.

Zu jedem Entscheidungsverfahren findet theoretisch eine neue Willensbildung statt und daher auch die Neubildung einer Mehrheit. Innerhalb der politischen Willensbildung im Zweikammerverfahren der BRD können jedoch unterschiedliche Konstellationen der Parteien zwischen Bundesrat und Bundestag auftreten, die wiederum einen Effektivitätsverlust verursachen können.

2.1.Der Parteienwettbewerb und dessen konkurrenzdemokratische Grundlage:

Der Parteienwettbewerb basiert auf der Grundlage der Konkurrenzdemokratie. Sie verankert die Bestellung der nationalen Herrschaft institutionell durch das Mehrheitsprinzip. Eine Legitimation erfährt diese Form der Demokratie, indem sie die Interessen der Minderheiten durch den Parteienwettbewerb berücksichtigt. Als typische Merkmale kann einerseits die Nähe der programmatischen Distanz zwischen den Parteien angesehen werden, und anderseits der Wettbewerb der Parteien um das zeitlich befristete Machtmonopol, also der Wettbewerb von Parteien um Parlamentssitze und Regierungsmacht. Diese Indikatoren findet man sehr deutlich in Deutschland. So etablierten sich nach dem zweiten Weltkrieg zwei Großparteien mit konkurrierenden Herrschaftsansprüchen. Gleichzeitig erfolgte eine starke Polarisierung, welche nicht als eine auseinander klaffende, ideologische Distanz zwischen den Großparteien verstanden werden darf, sondern vielmehr als eine schnelle und starke Annäherung der programmatischen Distanz zwischen den Parteien. Die Polarisierung bewirkt daher eine Orientierung an den mittleren Wähler.

Als Vorteil kann die geringe Anzahl an Vetospielern angesehen werden. Durch diese geringe Anzahl kann die Effizienz der Entscheidungsprozesse erhöht werden, sowie eine schnelle Durchführung jener Prozesse. Sie gewährleistet auch eine relativ stabile Regierungskoalition und bietet die Möglichkeit zu einem Machtwechsel.

Ebenfalls wird der Konkurrenzdemokratie eine sehr starke Innovationskraft zugesprochen. Die Innovationskraft entsteht, da (durch die geringe Anzahl von Vetospielern) die Minderheiten innovatorische Verpflichtungen besitzen müssen, um neue Gruppen von potentiellen Wählern zu mobilisieren. Durch dieses Verhalten wird jedoch auch die aktuelle Mehrheit unter einen gewissen politischen Druck gesetzt, da sie ihre nationale Hegemonialstellung nicht verlieren möchte.

Das Innovationspotenzial stößt jedoch an seinen Grenzen. Durch die Abhängigkeit der Regierungsmacht von den periodisch-wiederkehrenden Wahlen ist ein größerer Vorrang an strategischem Kalkül in den Parteien zu bemerken. Die parteipolitischen Inhalte werden auf eine Positionsbestimmung reduziert. Die Reformmöglichkeiten werden somit stark eingeschränkt, da die Reduktion der Inhalte eine Polarisierung zwischen den konkurrierenden Parteien beschleunigt, so dass letztendlich die Programme der Großparteien nur leichte Differenzen aufweisen. Auch die Orientierung an der mittleren Wählerschaft erschwert es, die außenstehenden Interessen einzubeziehen, denn ihr Sanktionspotenzial reicht für eine Berücksichtigung nicht aus.

Dies führt zu einer weiteren Beschleunigung der Polarisierung. Kurzfristige Erfolgswahrscheinlichkeiten gewinnen gegenüber Langfristigen immer mehr an Bedeutung. Es besteht also die Gefahr, dass die Parteien innerhalb eines konkurrenzdemokratischen Systems kurzfristige Strategien einschlagen werden, die es ihnen erlauben ihre Machtstellung von Wahl zu Wahl zu sichern. Ebenfalls besteht die große Gefahr, dass in einem wettbewerbsorientierten System die Wahrscheinlichkeit eines Nullsummenspiels relativ hoch ist. Als Nullsummenspiel versteht man Entscheidungsprozesse, in denen nur ein Sieg oder eine Niederlage für die jeweiligen Parteien möglich ist.

Da in der Konkurrenzdemokratie das Mehrheitsprinzip vorherrscht, erfahren die Interessen der Minderheiten in einem Entscheidungsprozeß meist eine Niederlage. Eine besondere Berücksichtigung der Minderheiten ist hierdurch nicht mehr gegeben.

2.2. Die Verhandlungs- bzw. Konkordanzdemokratie:

Der Föderalismus basiert auf dem konkordanzdemokratischen Grundsatz. Hierbei wird jedem Akteur ein Vetopotenzial zugesprochen. Da in solch einem System eine nahezu Einstimmigkeit für einen Entscheidungsprozeß notwendig ist, müssen sich die Akteure auf einen Konsens einigen. Die Minderheiten und ihre Interessen erfahren daher eine besondere Berücksichtigung, aber auch ein relativ starkes Gewicht. Die Mechanismen „der Verhandlungen und ausgehandelten Kompromißbildungen können daher als Alternative zur Mehrheitsentscheidung ...„ (Lehmbruch 2000: 24) gesehen werden. Das politische System wird von Verhandlungen als herrschender Entscheidungsmodus bestimmt. Lösungen müssen von allen Beteiligten akzeptiert werden. Sie müssen bereit sein sich gegenseitig zu überzeugen oder durch gegenseitige Zugeständnisse zu einem Kompromiß zu gelangen. Falls kein gemeinsam getragener Kompromiß zustande kommt, findet eine Blockade in dem Entscheidungsprozeß statt. Ein Nullsummenspiel kann jedoch nicht entstehen, da die beschlossenen Lösungen nicht die Verwirklichung der Interessen eines einzelnen Akteurs sind. Weiterhin existiert durch eine konkordanzdemokratische Entscheidungsfindung eine größere Legitimation des gesamten Systems, denn die Entscheidungen sind als Kompromisse anzusehen, die von jedem Beteiligten verabschiedet und somit getragen werden.

Die Konkordanzdemokratie besitzt aber auch Nachteile. Durch die Technik der Kompromißfindung kann ein Entscheidungsprozeß enorm gestreckt werden. Ebenfalls findet eine Verminderung von umstrittenen Verteilungs- bzw. Umverteilungsprojekte statt. Man spricht davon, dass eine „Paketentscheidung“ zustande kommt. Das System ist daher gegenüber Reformen "unanfällig“. Durch die enorme Mehrheitsschwelle steigen zudem die Entscheidungskosten. Weiterhin ist durch die hohe Konsensbildungsschwelle ein konkordanzdemokratisches System besonders anfällig gegenüber Blockaden. Eine kleine Gruppe kann einen Willens- bzw. Entscheidungsprozeß durch ihr Vetopotenzial relativ leicht blockieren. Somit muß die Verhandlungsdemokratie permanent mit einer Geißel der Minderheit rechnen.

Kurzfristig betrachtet besitzt daher diese Demokratieform ein Defizit in Situationen und Herausforderungen, die Innovation, größere Reformen oder schnelle Anpassungen verlangen. Ebenfalls zu kritisieren ist die mangelnde Transparenz.

So werden die Verhandlungen und Entscheidungsprozesse meist unter dem Ausschluß der Öffentlichkeit geführt und es finden basisferne, von den Eliten geführte Prozesse statt. Demgegenüber steht jedoch die Fähigkeit unterschiedliche gesellschaftliche Gruppen oder Lager friedlich innerhalb eines Staates zu einem produktiven Miteinander zu bewegen. Dies ist besonders wichtig in Staaten mit einer großen kulturellen und gesellschaftlichen Heterogenität, in denen die einzelnen gesellschaftlichen Gruppen eine hohe Eigenidentität aufweisen.

2.3. Die Verschränkung der beiden Handlungslogiken:

Im politischen System der BRD ist eine sehr enge institutionelle Verschränkung zwischen den oben erläuterten Handlungslogiken festzustellen. Diese Verschränkungen sind auf allen politischen Ebenen zu sehen. Am deutlichsten kommt es jedoch im Bundesrat zu tragen, da zum einen der Bundesrat, als Institution des föderativen Systems, auf das Aushandeln politischer Entscheidungen ausgelegt ist, aber zum anderen seine Mitglieder Parteien angehören, die in einem ständigen Wettbewerb zueinander stehen. Der Bundesrat stellt die zweite Kammer in dem Zweikammerverfahren der BRD dar.

Somit hat die Entwicklung des Bundesstaates und parallel hierzu des Parteiensystems eine strukturelle Spannungszone im System der BRD entstehen lassen. Ob jedoch Entscheidungsblockaden oder produktive Effekte aus einer Verbindung von Verhandlungsdemokratie und Konkurrenzdemokratie hervorgehen, ist davon abhängig, wie die politische Akteure mit den institutionellen Vorgaben umgehen. Gelingt es beispielsweise die Orientierung an Erfolgskriterien des Parteienwettbewerbs mit dem Funktionsprimus eines föderativen Verhandlungssystems anzupassen. Ein weiteres Problem stellt letztendlich die Kongruenz der beiden Handlungslogiken dar. Denn ein Entscheidungsprozeß muß vor der endgültigen Bewilligung unterschiedliche Entscheidungsebenen durchlaufen, die von den jeweiligen Handlungslogiken dominiert werden. „Entscheidungsblockaden ergeben sich hier in der Regel nicht aus sachlichen Interessensgegensätzen und Zielkonflikten zwischen den Akteuren, sondern aus der Schwierigkeit, mit inkongruenten Entscheidungsregeln zu operieren“ (Benz 1992).

2.4. Fazit:

Es ist festzustellen, dass die zwei Demokratieformen auf unterschiedliche Grundlagen aufbauen. Dem Konsens- bzw. Einigungsdrang der Verhandlungsdemokratie steht einem, aus dem Mehrheitsprinzip resultierenden, Nullsummenspiel der Konkurrenzdemokratie gegenüber. Abstrakt zusammengefaßt, steht eine Form der friedlichen und einvernehmlichen Einigung einer Form des Streites und des Wettbewerbs gegenüber. Eine Verschränkung dieser beiden Formen innerhalb der Entscheidungsebenen muss daher zwangsweise zu Diskrepanzen zwischen den Akteuren führen. Diese Diskrepanzen können sich schließlich als Blockadehaltungen entladen.

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