Umweltaußenpolitik der USA. Bremse oder Motor der internationalen Umweltschutzbemühungen?

Gliederung

1. Zielstellung

2. Internationale Politik und Umwelt – eine neue Herausforderung

3. Amerikanische Umweltaußenpolitik
3.1. Die Reagan Administration
3.2. Die Bush Administration
3.2.1. Der Clean Air Act
3.2.2. Die USA und der UNCED in Rio de Janeiro
3.2.2.1. Die Konvention zum Klimaschutz
3.2.2.2. Die Konvention zum Erhalt der biologischen Vielfalt
3.3. Die Clinton Administration
3.3.1. Die vielversprechende umweltpolitische Programmatik
3.3.2. Schwierigkeiten bei der Umsetzung

4. Ansätze zur Erklärung einer amerikanischen Umweltaußenpolitik

5. Fazit

6. Literatur

Thesenpapier

„No man is an island,

no island is an island,

no continent is an island.“¹

1. Zielstellung

Den USA fällt nicht nur als dem größten Ressourcennutzer und globalen Umweltverschmutzer, sondern auch als der führenden Industrienation und Supermacht eine besondere globale Verantwortung zu. Inwieweit trägt sie dieser Verantwortung, insbesondere in ihrer Außenpolitik Rechnung?

In diesem Beitrag² wird versucht, das Verhalten und die Rolle der USA in der internationalen Umweltpolitik zu beschreiben und zu erklären, insbesondere auf den Gebieten Klima- und Artenschutz. Als roter Faden dient dabei die Frage nach den Bestimmungsgründen und internen Rahmenbedingungen amerikanischer Umweltaußenpolitik.

2. Internationale Politik und Umwelt – eine neue Herausforderung

In relativ kurzer Zeit hat das Umweltthema in der internationalen Politik Karriere gemacht.

Es bildete sich weltweit ein Bewußtsein, daß national verursachte ökologische Belastungen sich zu kontinentalen oder globalen Umweltschädigungen integrieren, die nur in einem organisiertem internationalem Zusammenwirken beseitigt werden können. Vor allem aufgrund des grenzüberschreitenden Charakters und eines globalen Ursachen- und Wirkungsgeflechts vieler Umweltprobleme kann man auf internationale Zusammenarbeit nicht verzichten. Umweltschutz ist also eine Aufgabe, die nur international koordiniert bewältigt werden kann³. Bei der Bearbeitung des Umweltschutzes als Problem der internationalen Politik zeigt sich eine enge Verknüpfung mit wirtschafts- und entwicklungspolitischen Streitfeldern der Nord – Süd – Beziehungen.

Nicht unbedingt die regierenden Politiker, sondern vor allem supra- und internationale Organisationen, NGO`s bilden die treibende Kraft bei der vielfältigen regionalen und grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Kampf gegen umweltbedrohende Prozesse. Durch eine weltweite ökologische Vernetzung dehnen sich die Verantwortungshorizonte immer weiter aus. In diesem neuen Aufgabenfeld globaler Politik sind nicht-nationale Akteure sehr

wichtige Handlungsakteure, auch wenn bedeutende Beteiligte nach wie vor die nationalen Staaten bleiben. Wie andere Außenpolitik wird auswärtige Umweltpolitik demnach bisher vorrangig über die Nationalstaaten betrieben. Da zahlreiche Umweltprobleme übergreifender Natur sind, das heißt sie haben mehrere Verursacher, erfordern sie zu ihrer Bewältigung mehr als bilaterale Schritte.

Vier globale Umweltprobleme werden von den Vereinten Nationen als internationale Aufgabe angesehen⁴:

1. die emmisionsbedingte Ausdünnung der stratosphärischen Ozonschicht
2. die globale Erwärmung infolge des Treibhauseffektes
3. den Schutz der Vielfalt biologischer Arten [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] Schutz der Biodiversität
4. die Verschmutzung internationaler Gewässer⁵

Diese angeführten weltweiten Umweltprobleme bleiben unterschiedlich politikfähig und deren Bearbeitung befindet sich in unterschiedlichen Stadien. Nur ein „Hauptgebäude“ ist fertig gestellt – das Regime zum Schutz der Ozonschicht.

Das Studium der internationalen Umweltpolitik⁶ vermag Einsichten in allgemeine Entwicklungen von Politik im Zeitalter der Globalisierung zu geben. So taucht bei Simonis mit Blick auf die internationalen Probleme der Begriff „ Weltumweltpolitik“ auf⁷, beschrieben als neue Gemeinschaftsaufgabe. Andernorts taucht die Meinung auf, daß in der Disziplin Internationale Politik das Thema Umwelt nun das dritte Hauptthema nach den Themen Sicherheitspolitik und Wirtschaftspolitik bilde⁸. Umweltprobleme begannen etwa seit Ende der sechziger Jahre von einem „Non-Event“ zu einem Hauptthema der internationalen Beziehungen zu werden⁹.

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß sich in grenzüberschreitenden Umweltproblemen strukturell vergleichbare Herausforderungen, die das Handlungsvermögen des einzelnen Nationalstaates überfordern, an die internationale Politik ausmachen lassen wie bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, des organisierten Verbrechens, des Drogenhandels bis hin zu Problemen der Proliferation von Nuklearwaffen.

3. Amerikanische Umweltaußenpolitik

Im Folgenden soll ein Überblick über die jüngere Geschichte der amerikanischen Umweltaußenpolitik der USA gegeben werden.

3.1. Die Reagan Administration

Unter Reagan wurde dem Umweltschutz eine niedrige Priorität beigemessen. Im Innern wurden umweltschutzpolitische Regeln abgebaut und die Umweltpolitik wurde hinter kurzfristige industrielle Interessen zurückgestellt¹⁰. Mangels amerikanischer Führung kam es zu keiner internationalen Weiterentwicklung. Erst ein wachsender inneramerikanischer Widerstand von der Umweltbewegung und Parlamentariern gegen den „umweltpolitischen Kahlschlag“ sowie personelle Veränderungen führten zu einer umweltpolitischen Wende¹¹. Der wesentlichste Erfolg dieser Umorientierung zeigte sich in der entschlossenen amerikanischen Führungsrolle bei der Ausarbeitung des Ozonschichtabkommens, mit dem die FCKW-Produktion begrenzt werden sollte. 1987 wurden die internationalen Verhandlungen abgeschlossen mit der Unterzeichnung des Protokolls von Montreal. „Die Vorreiterrolle bei den internationalen Bemühungen um den Ausstieg aus der Fluorchlorkohlenwasserstoff-produktion gehört zu den wenigen Erfolgen amerikanischer Umweltaußenpolitik in den 1980er Jahren.“¹²

Für die Amtszeit von Reagan läßt sich feststellen, daß Umweltbelange in einer von Bipolarität und traditionellem Sicherheitsverständnis geprägten Strategie eine untergeordnete Rolle einnahmen.

3.2. Die Bush Administration

Die Trockenheit des Sommers 1988 weckte in den USA Ängste vor den Folgen des Treibhauseffekts. Die Umweltproblematik hatte, nicht zuletzt aufgrund ökologischer Katastrophen, zu Beginn von Bushs Amtsperiode in der öffentlichen Meinung Hochkonjunktur.

George Bush hatte das Umweltthema für seinen Wahlkampf entdeckt und den Amerikanern versichert: „Ich werde euer erster Umweltpräsident sein.“ So machte er 1988 die Klimaveränderung zu einem Thema seiner Wahlkampagne und versprach, sich als Präsident dieses Problems anzunehmen¹³. Auch der Weltwirtschaftsgipfel 1990 in den USA sollte unter dem Vorsitz von George Bush ganz im Zeichen der Umweltprobleme stehen. Entgegen aller umweltfreundlichen Rhetorik durften jedoch Maßnahmen zum internationalen Umweltschutz weder dem Staat noch der einheimischen Industrie höhere Kosten verursachen.

3.2.1. Der Clean Air Act

Mit der Novellierung des Clean Air Act 1990 wurden Erweiterungen des Montrealer Protokolls in die nationale Gesetzgebung der USA umgesetzt, da er über das abgestufte Produktionsverbot der FCKW verfügt. Der Clean Air Act ist ein Beispiel für die Verzahnung von Innen- und Außenpolitik, denn im Vorfeld gab es hartnäckige Auseinandersetzungen um die Verteilung der Kosten, die mit dem weltweiten Verbot von FCKW entstehen. Ein interner amerikanischer Konflikt um Finanzierungsmechanismen, Quoten und Fristen entbrannte, wobei salopp ausgedrückt einerseits für „gesunde Lungen“ andererseits um „gesunde Industrie“ gestritten wurde. „Da Bush seinen Ruf als Umweltpräsident nicht gänzlich ruinieren wollte, setzte er sich vor allem im Senat persönlich für eine Kompromißlösung ein.“¹⁴

3.2.2: Die USA und der UNCED in Rio de Janeiro

Im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses und der internationalen Umweltpolitik stand im Juni 1992 die Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro. Der sogenannte Erdgipfel war mit der Beteiligung von 187 Regierungen die bisher größte Konferenz in der Geschichte der Vereinten Nationen.

Seit der United Nations Conference on Environment and Development / UNCED ist das Thema Umwelt aus dem öffentlichen Bewußtsein nicht mehr wegzudenken. Im Prozeß der Konsolidierung einer globalen Umweltpolitik war der UNCED sicherlich eine wichtige Etappe angesichts der generellen Probleme internationaler Koordinierung und der Vielfalt der ideologischen Positionen und Interessen. Es wurden schwierige Verhandlungen mit Vertretern von Ländern mit oft gegensätzlichen Interessen geführt, so daß die zunächst sehr hohen Erwartungen zurückgeschraubt wurden.

Mit einer Reihe wichtiger Dokumente von hohem politischen Stellenwert wurde als Ergebnis der Konferenz internationaler Standard festgeschrieben, den es in die praktische Politik umzusetzen galt.

Die USA vertrat auf der UNCED die Position, daß sie nicht bereit sind, sich auf ein internationales Abkommen bezüglich des ökologischen Umbaus ihrer Wirtschaft sowie zu festgelegten Transferleistungen zugunsten der Entwicklungsländer zu verpflichten¹⁵. Diese Verzögerungstaktik der Verhandlungsstrategie und die Dominanz vielfältiger interner Interessenkonflikte der USA zeigte sich deutlich bei der Debatte um die zwei völkerrechtlich verbindlichen Konventionen der Rio-Konferenz:

[...]

Tickell, S.C., 1993: The Inevitability of Environmental Security. In: Prins, G. (Hg.): Threats without Enemy. Facing Environmental Insecurity, p. 24.

¹ Der Beitrag von Candy Walther zum Thema Internationale Umweltpolitik beschäftigt sich mit der historischen Entwicklung

und der Ebene der Akteure und Prozesse dieses Politikfeldes.

² Eine Reihe von Gründen für die Notwendigkeit koordinierten Vorgehens vgl. bei Breitmeier, H./ Gehring, T./ Zürn, M., 1993: Internationale Umweltregime. In: Prittwitz, V.v. (Hg.): Umweltpolitik als Modernisierungsprozeß, Opladen,

S.163 – 165.

³ Vgl.: Albrecht, U., 1999: Internationale Politik: Einführung in das System internationaler Herrschaft. 5. völlig neu bearbeitete Auflage. München, Wien, S. 175.

⁴ Entspricht dem Aufgabenbereich des bisher bedeutendsten Umweltprogramms der Vereinten Nationen: der „Global Environment Facility“.

⁵ Internationale Umweltpolitik ist der Bildungs- und Umsetzungsprozeß internationaler Normen zur Erhaltung und Pflege natürlicher Lebensgrundlagen. Sie umfaßt Politikprozesse unterschiedlicher Reichweite und institutioneller Strukturierung. Umweltaußenpolitik zeichnet sich durch die formelle und informelle Verankerung umweltpolitischer Politikziele und –instrumente im Rahmen nationalstaatlicher Außenpolitik aus.

⁶ Vgl. Simonis, U.E. (Hg.), 1996: Weltumweltpolitik. Grundriß und Bausteine eines neuen Politikfeldes. Berlin, S. 9.

⁷ Vgl. Porter, G. / Brown, J. W., 1991: Global Environmental Politics. Boulder/CO u.a., p. 2.

Ebenso Albrecht, U., a.a.O., S. 188: „ Galt in der Vergangenheit das Wettrüsten als die größte Quelle von Gefahr, so wird nach der weltpolitischen Wende 1989/90 in der Gefährdung der Weltumwelt die größte aktuelle Gefährdung gesehen, und es wird mit Eifer nach Möglichkeiten zur Behebung der Gefahr gesucht. Ein Gefährdungsindiz sind Umweltflüchtlinge - ...“.

⁸ MacNeill, J. / Winsemius, P. / Yakushiji, T., 1991: Beyond Interdependence: The Meshing of the World`s Economy and the Earth`s Ecology, New York.

⁹ Vgl. Kenski, H.C. / Ingram, H.M., 1986: The Reagan Administration and Environmental Regulation: The Constraint of the Political Market. In: Kamieniecki, S. / O`Brien, R. / Clarke, M. (Ed.): Controversies in Environmental Policy. New York, p. 294 .

¹⁰ Vgl. Müller, H., 1992: Energie, Rohstoffe, Umwelt. In: Adams, W. P., u.a. (Hg.): Länderbericht USA II. Bonn, S. 90.

¹¹ Maurer, T., 1996: Die Umweltaußenpolitik der USA. Mosbach, S. 47.

¹² Vgl. Bush Was Aloof in Warming Debate, in: The Washington Post (WP), 31.10.1992, p. 1.

¹³ Maurer, T., 1996: a.a.O., S. 51.

¹⁴ Vgl. Wöhlcke, M., 1993: Der ökologische Nord-Süd-Konflikt. München, S. 21.