Die Steuerung der kommunalen Baulandausweisung durch die Regionalplanung am Beispiel Südhessen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung – Skizzierung der Thematik
1.2 Fragestellungen
1.3 Arbeitshypothesen
1.3.1 Regional- und Kommunalplanung befinden sich in einem Konfliktverhältnis
1.3.2 Nachhaltige Siedlungsentwicklung ist nur wenig bedeutsam
1.3.3 Regionalplanung arbeitet bewußt nur rahmensetzend und unpräzise
1.3.4 Regionalplanerische Flächenbeschränkungen bieten ausreichend Spielraum
1.3.5 Der Regionalplan Südhessen 2000 enthält widersprüchliche Aussagen
1.3.6 Die äußere Form des Regionalplans führt zu problematischer Interpretation
1.3.7 Notwendigkeit der Einführung alternativer Instrumente
1.4 Methoden
1.4.1 Einleitung, Arbeitshypothesen und theoretische Grundlagen
1.4.2 Empirie
1.5 Forschungsstand

2. Theoretische Grundlagen
2.1 Rechtliche Rahmenbedingungen der Flächenhaushaltspolitik
2.1.1 Planungsstrukturen in Deutschland, Hessen und auf europäischer Ebene
2.1.1.1 Raumplanung auf nationaler Ebene
2.1.1.2 Raumplanung auf hessischer Landesebene
2.1.1.3 Ergänzende Raumplanung auf europäischer Ebene
2.1.2 Das Verhältnis von Regionalplanung und Bauleitplanung
2.1.3 Rechtliche Grundlagen der Einflußnahme auf die kommunale Baulandausweisung
2.1.4 Typen regionalplanerischer Instrumente und ihre Steuerungswirkung
2.1.5 Die Steuerungsinstrumente des „Regionalplans Südhessen 2000“
2.2 Demographische Entwicklungen in der Bundesrepublik Deutschland
2.2.1 Jüngste Bevölkerungsentwicklungen und -prognosen in der Bundesrepublik Deutschland
2.2.2 Bevölkerungsentwicklungen und -prognosen in Hessen
2.2.3 Auswirkungen der Bevölkerungsentwicklung auf die Flächenhaushaltspolitik Südhessens
2.3 Entwicklung und Prognosen der Siedlungsflächeninanspruchnahme
2.3.1 Räumliche Verteilung der Flächeninanspruchnahme seit der Wiedervereinigung
2.3.2 Quantitative Entwicklung der Flächeninanspruchnahme seit 1960
2.3.3 Verteilung der Flächeninanspruchnahme nach Nutzungsarten seit 1996
2.4 Monetäre und ökologische Aspekte in der Flächenhaushaltspolitik
2.4.1 Kosten-Nutzen-Rechnungen in der Flächenhaushaltspolitik
2.4.2 Prognosen zur Kostenentwicklung bei Fortführung der Siedlungspolitik
2.4.3 Ökologische Konsequenzen einer weiteren Siedlungsflächeninanspruchnahme
2.5 Politische und administrative Reaktionen auf die veränderten Rahmenbedingungen
2.5.1 Anpassungsstrategien auf nationaler Ebene
2.5.2 Anpassungsstrategien auf regionaler Ebene
2.5.3 Vorschläge zur Reformierung der Flächenhaushaltspolitik

3. Empirische Ergebnisse
3.1 Untersuchung der Planungsverhältnisse und raumordnerischen Steuerungsinstrumente
3.1.1 Das Verhältnis der Kommunalplanung zu den übergeordneten Planungsebenen
3.1.1.1 Wahrnehmung und Beurteilung übergeordneter Planungsebenen
3.1.1.2 Bedeutung übergeordneter Planungswerke, Gesetze und anderer Dokumente
3.1.1.3 Das Verhältnis zwischen Regionalplanung und Bauleitplanung in Südhessen
3.1.2 Restriktivitätsgrad und Wirkung des Regionalplans Südhessen 2000
3.1.2.1 Einfluß der Steuerungskategorien auf die kommunale Baulandausweisung
3.1.2.2 Die Bedeutung von äußerer Form und Gliederung des Regionalplans Südhessen 2000
3.1.2.3 Bewertung der Steuerungsinstrumente des Regionalplans
3.1.2.4 Bilanzierung der Effektivität des gesamten Regionalplans Südhessen 2000
3.2 Strategien kommunaler Siedlungspolitik
3.2.1 Die Selbstwahrnehmung kommunaler Siedlungspolitik
3.2.1.1 Bisherige Handlungsmaximen der kommunalen Siedlungspolitik
3.2.1.2 Konkurrenz und Kooperation in der interkommunalen Planungspolitik
3.2.2 Leitlinien zukünftiger kommunaler Siedlungsentwicklung
3.2.2.1 Kommunale Siedlungsentwicklungsprognosen
3.2.2.2 Zukünftige Bedeutung einer nachhaltigen Siedlungsentwicklungspolitik
3.2.2.3 Zukünftige Aufgaben kommunaler und regionaler Planung
3.3 Regionalplanerische Positionen zur Steuerung der kommunalen Baulandausweisung
3.3.1 Beurteilung der Befragung der Kommunen durch die Regionalplanung
3.3.1.1 Einfluß übergeordneter Planungsebenen auf die kommunale Bauleitplanung
3.3.1.2 Beurteilungen der kommunalplanerischen Siedlungsentwicklungsprognosen
3.3.2 Der Steuerungs- und Restriktivitätsansatz der Regionalplanung
3.3.2.1 Regionalplanerische Handlungsmaximen zur Steuerung der Siedlungsentwicklung
3.3.2.2 Stellenwert nachhaltiger Entwicklungen in der Regionalplanung Südhessen
3.3.2.3 Beurteilung des Status quo und Prognosen zur Planungspolitik Südhessens

4. Schlußfolgerungen und Empfehlungen
4.1 Die Effektivität des Regionalplans Südhessen 2000 und der Regionalplanung Südhessen
4.2 Potential alternativer Konzepte zur Steuerung der kommunalen Baulandausweisung
4.3 Verifizierung und Falsifizierung der Arbeitshypothesen
4.4 Internationale Lösungsansätze zur Flächenhaushaltspolitik
4.5 Modelle zur zukünftigen Ausrichtung der Regionalplanung
4.5.1 Modell A: Stärkung der Regionalplanung durch Vorgabe verbindlicher Regularien und deren konsequente Umsetzung
4.5.2 Modell B: Verlagerung des regionalplanerischen Schwerpunktes auf den Freiraumschutz
4.5.3 Modell C: Beschränkung der Regionalplanung auf die Formulierung eines regionalen Leitbildes und rahmensetzender Richtlinien
4.6 Möglichkeiten und Grenzen der Regionalplanung zur Steuerung der kommunalen Baulandausweisung
4.7 Die Aufgaben der Kommunalplanung zur Lösung bestehender und zukünftiger Konflikte
4.8 Prognosen zur Siedlungsentwicklung und Regionalplanung in Südhessen

5. Zusammenfassung

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis
7.1 Monographien, Aufsätze
7.2 Internet-Quellen

8. Abbildungsverzeichnis

9. Anhang
9.1 Auswahl der Kommunen
9.2 Fragebogen-Muster der Interviews in den Kommunen

1. Einleitung

1.1 Problemstellung – Skizzierung der Thematik

Diese Diplomarbeit hat das Ziel, das Verhältnis zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung in bezug auf die Steuerung und Entwicklung der Flächeninanspruchnahme zu untersuchen und darzustellen. Grundlegend für die Entscheidung, sich innerhalb einer Diplomarbeit mit der Thematik der Steuerung der Flächeninanspruchnahme zu beschäftigen, sind vor allem zwei Leitgedanken, nämlich die demographische Entwicklung innerhalb der Bundesrepublik Deutschland sowie die unterschiedliche Ausprägung von regionalen Raumentwicklungsplänen (Regionalplänen, Regionalen Raumordnungsprogrammen^[1] ) in bezug auf Form und Inhalt in den verschiedenen Bundesländern.

Zunächst zur demographischen Entwicklung Deutschlands: Auch abseits der Forschungsberichte aus den verschiedensten Disziplinen der Geisteswissenschaften (wie der Demographie, Geographie, Soziologie oder Politologie) ist die demographische Entwicklung der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland in jüngster Vergangenheit immer mehr zu einem bedeutenden Thema geworden. National bedeutende Zeitschriften und Magazine wie „Der Spiegel“ widmen sich in Artikeln mit Überschriften wie „Deutsche Geburtenzahl stürzt auf 60-Jahres-Tief“^[2] oder „Deutsche Provinz. Verlassenes Land, verlorenes Land“^[3] nun ebenfalls der im Grunde schon seit langem bekannten, aber bisher nicht ausreichend im Bewußtsein vieler politischer und gesellschaftlicher Akteure verankerten Thematik einer Schrumpfung der Bevölkerung in Deutschland. Sie sorgen damit dafür, daß die Diskussion um eine notwendige Anpassung einer Vielzahl von Entscheidungsbereichen an die veränderten demographischen Rahmenbedingungen auch immer mehr in eine breitere Öffentlichkeit transportiert wird und geben damit Forschungen aus diesem Themenbereich die Gelegenheit, mit Hinweisen auf bestimmte Problemlagen einen höheren Grad an Aufmerksamkeit und Beachtung zu erzielen als dies bisher der Fall war.

Diese stärkere Beachtung tangiert auch den Bereich der Raumplanung. Durch die Problematik der schrumpfenden Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland ist in allen Planungsebenen von der EU-Raumplanung bis hin zur kommunalen Bauleitplanung eine Notwendigkeit der Anpassung von Planungsstrategien an die veränderten Rahmenbedingungen gegeben. Bundes-, Landes- und Bezirksregierungen wie auch die Städte und Gemeinden müssen sich mit den regional und lokal sehr unterschiedlichen auftretenden Ausprägungen der natürlichen und räumlichen Bevölkerungsentwicklung befassen und in Hinblick auf solche Neuerungen ihre bisherigen planerischen Handlungsgewohnheiten, Herangehensweisen und Leitbilder (so denn bereits eines existierte) verändern, möglicherweise sogar komplett neu überdenken. Das Schrumpfen der Bevölkerung tangiert die bundesdeutsche Raumplanung daher in großem Ausmaß, insbesondere im Bereich der Erhaltung und des Ausbaus der Infrastruktur und der weiteren Siedlungsentwicklung. Regionen müssen künftig, ebenso wie die Städte und Gemeinden, Vorgehensweisen dafür entwickeln, in welcher Form und Stärke diese Infrastruktureinrichtungen weiterhin erhalten und ausgebaut werden müssen, können oder sollten. Das Hauptaugenmerk liegt dabei sowohl auf der Frage der aktuellen sowie zukünftigen Auslastung bestehender Einrichtungen als auch auf der Tatsache, daß solche Einrichtungen zukünftig durch immer weniger „zahlende Bürger“ finanziert werden müssen. Daher sollte und muß sich für viele bestehende als auch in der Planung befindliche Einrichtungen und Projekte die Frage nach ihrer weiteren Zweckmäßigkeit und dem Grad der Kostendeckung, beziehungsweise bei neuen Projekten die Frage nicht nur nach der tatsächlichen Notwendigkeit, sondern ebenso nach den Errichtungs- sowie insbesondere auch nach den weiteren Folgekosten stellen. Solche Überlegungen betreffen natürlich auch den Bereich der Flächenhaushaltspolitik und der Flächeninanspruchnahme durch Siedlungserweiterungen. Die bisher gängige Praxis der fortlaufenden Flächenausweisung in den Städten und Gemeinden wird durch die Anpassung an künftige demographische Parameter in großem Umfang in Frage gestellt, was zu einem weitaus höheren Stellenwert einer nachhaltigen, ressourcenschonenden Flächenhaushaltspolitik führt (beziehungsweise führen sollte) als dies bisher der Fall ist. Aus solchen Überlegungen heraus folgt für die Regionalplanung sowie für die kommunale Bauleitplanung auch die Notwendigkeit, die eigene Planung sowie das Verhältnis zwischen den Planungsebenen in bezug auf die weitere Gültigkeit und Weiterentwicklung oder Paradigmenwechsel hin zu untersuchen.

Der zweite Leitgedanke, der zur Entwicklung des Themas dieser Diplomarbeit geführt hat, entstammt der Untersuchung und dem Vergleich verschiedenster Regionalpläne während eines Praktikums im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung. Dort wurde bei der Analyse einer Reihe von regionalen Raumentwicklungsplänen deutlich, daß sich solche Planwerke sowohl in ihrer formellen als auch in ihrer inhaltlichen Gestaltung stark unterscheiden. Daraus entstand in der Folge die Absicht, Regionalpläne nach diesen beiden Gesichtspunkten zu vergleichen, um die einzelnen Elemente solcher Pläne hinsichtlich der rechtlichen Bindungswirkung, der tatsächlichen inhaltlichen als auch ihrer rein formellen Gestaltung analysieren zu können und so regionale Raumordnungsprogramme im Gesamten nach dem Grad der Einflußnahme auf die kommunale Bauleitplanung bewerten zu können.

Um diese beiden Grundlagen - die Anpassung der Raumplanungspolitik an die sich verändernde demographische Grundsituation und die Wirkung von Regionalplänen auf die Kommunalplanung - miteinander in einer gemeinsamen Fragestellung zu verknüpfen, bietet es sich geradezu an, Regionalpläne besonders im Hinblick auf jene Inhalte hin zu untersuchen, die in direktem Zusammenhang mit der demographischen Entwicklung stehen. Die hierbei besonders für geographische Forschungsansätze interessanten Bereiche sind vor allem jene, die Auswirkungen auf räumliche Aspekte in der Kommunalplanung haben, also besonders die Bereiche der Flächenhaushaltspolitik und alle damit in Zusammenhang stehenden Themen, wie beispielsweise die Zuwächse und Verluste von Einwohnern sowie Industrie- und Gewerbebetrieben durch Besonderheiten in der kommunalen Politik und Struktur oder auch der Grad der Bereitschaft von Kommunen zur Ausrichtung auf eine nachhaltige, innovative und kooperative offene Siedlungspolitik. Problemstellungen zu dieser Thematik ergeben sich aber nicht nur aus der ökonomischen Perspektive (durch Anpassung der Siedlungs- und Infrastrukturentwicklung an die demographischen Veränderungen) heraus, sondern auch in der ökologischen Dimension. Hinsichtlich des Aspektes einer fortschreitenden Flächenversiegelung durch die kontinuierliche neue Baulandausweisung ist es zudem interessant zu ergründen, welche Auswirkungen die weitere Zunahme der Flächeninanspruchnahme und damit die Zunahme der Versiegelung auf den Freiraumschutz im Allgemeinen und weitere Elemente wie den Schutz des Bodens, die Zerschneidung von Freiflächen oder auch den Bereich des Hochwasserschutzes im Besonderen hat.

Zur Untersuchung der Thematik soll diese Diplomarbeit daher folgende Abschnitte beinhalten: Basierend auf einem theoretischen Teil, der durch eine grundlegende Darstellung des Planungsrechts und der Planungsebenen der Bundesrepublik Deutschland, der baulichen Flächeninanspruchnahme sowie einer Einführung in die Wesenszüge von Regionalplänen, ergänzt durch die ökonomischen und ökologischen Auswirkungen der bisher vorherrschenden Entwicklungen der Siedlungspolitik, gekennzeichnet ist, soll durch die nachfolgende empirische Untersuchung, konkret durch die Befragung von Kommunal- und Regionalplanern im Regierungsbezirk Südhessen, eine Reihe von Fragen vor allem zu den Bereichen der rechtlichen Grundlagen, des Verhältnisses von Regional- und Kommunalplanung, den Elementen des Regionalplans und neuen Konzepten, die Themen nachhaltiger Flächenpolitik tangieren, aufgeworfen werden. Die Ergebnisse dieser Befragungen sollen in einem darauffolgenden analytischen Teil der Diplomarbeit aufbereitet und ausgewertet werden, um einen Wissensstand über die tatsächlichen aktuellen kommunal- und regionalplanerischen Intentionen zu ermöglichen, der eine Bewertung der aktuellen planungsrechtlichen Verhältnisse und Trends sowie die Abgabe von Prognosen zur Zukunft der Flächeninanspruchnahme in einer weiteren Stufe dieser Diplomarbeit möglich macht. Dieser Teil soll ebenfalls durch Überlegungen zur Entwicklung und Steuerung der kommunalen Flächenhaushaltspolitik, sowohl inner- als auch außerhalb der regionalen Raumordnungspläne, gekennzeichnet sein. Hier können, wenn auch in bescheidenerem Rahmen, noch weitere, untergeordnete Fragestellungen andiskutiert werden, wie beispielsweise die Frage nach dem Zusammenhang zwischen weiterer Flächeninanspruchnahme und der Entwicklung der damit in Zusammenhang stehenden Infrastrukturkosten, vor allem durch die Erarbeitung der möglicherweise in erheblichem Maße vorhandenen mittel- bis langfristigen Kostensteigerungen, aber auch der gegebenenfalls vorhandenen Einsparungspotentiale bei den Städten und Gemeinden bei Verzicht oder zumindest Einschränkung auf eine kontinuierliche Ausweisung neuer eigener Flächen. Könnten solche Einsparungen in mehr als unbedeutendem Maße aufgezeigt werden, würde die Reduzierung der weiteren Flächeninanspruchnahme unabhängig von der Steuerungsleistung der Regionalplanung sicher deutlich einfacher werden und die Bedeutung des Flächensparens sich auch hinsichtlich des rein monetären Sparens positiv auf Seiten der kommunalen Planung bemerkbar machen, vor allem auch bei Kommunalpolitikern und Bürgern.

In der abschließenden Bewertung soll das Augenmerk dann zu weiten Teilen wieder auf dem zuvor genannten Hauptaspekt liegen, nämlich den Möglichkeiten regionalplanerischen Einflusses auf die kommunale Baulandausweisung im Kontext der aktuellen demographischen Entwicklung. Diese zukünftige Ausrichtung der Regionalplanung soll in einem finalen Teil der Diplomarbeit im Fokus stehen. Nachdem im analytischen Teil die theoretischen und empirischen Aspekte in Einklang gebracht werden sollen, liegt der inhaltliche Schwerpunkt darauf aufbauend dann bei den Empfehlungen und Prognosen zur weiteren Entwicklung der Flächenhaushaltspolitik und den Chancen und Möglichkeiten einer Verbesserung in der Flächenhaushaltspolitik. Abgerundet werden soll die Diplomarbeit durch die obligatorische Zusammenfassung sowie ein Fazit.

1.2 Fragestellungen

Um eine Fokussierung auf exakte Zielsetzungen für die theoretischen Grundlagen, die empirische Untersuchung sowie die Analyse und Bewertung zu ermöglichen, ist es notwendig, vorab genaue Fragestellungen zu formulieren, damit eine Abgrenzung der Thematik gelingen kann. Im Bereich der theoretischen Grundlagen dieser Diplomarbeit gilt es dabei zunächst, eine einführende Darstellung des Planungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland zu erarbeiten und dabei vor allem die allgemeinen planungsrechtlichen Grundlagen sowie die Festlegungen in bezug auf Aufgaben, Rechte und Pflichten, aber auch Grenzen der einzelnen Planungsebenen aufzuzeigen. Dadurch soll klar erkennbar werden, wie sich die einzelnen Planungsebenen im jeweiligen Verhältnis zueinander positionieren und welche Kompetenzen der Planung, insbesondere im Bereich der Flächenhaushaltspolitik, welcher Planungsebene zugesprochen werden können oder wo möglicherweise auch Unklarheiten und Überschneidungen bzgl. einer klaren rechtlichen Trennung und Aufteilung der Befugnisse existieren. Diese Analyse muß insbesondere natürlich für die Bereiche der Regionalplanung und der kommunalen Bauleitplanung sowie für das direkte Verhältnis beider Planungsebenen vollzogen werden. Für eine Erfassung des konkreten Verhältnisses der einzelnen Planungsebenen zueinander ist allerdings eine reine Darstellung der jeweiligen Aufgaben und Rechte nicht ausreichend. Es ist zudem wichtig, ja sogar entscheidend, welche dieser gesetzlich zugeschriebenen Bereiche von den jeweiligen Planungsebenen tatsächlich auch ausgeübt werden und ebenso, in welchem Maße und in welcher Form dies geschieht. In allerletzter Konsequenz bedeutet dies auch, zu verdeutlichen, welche der Aufgaben von den einzelnen Planungsebenen in vollem Maße oder zumindest in Teilen wahrgenommen werden und welche, sei es bewußt oder unbewußt, nicht in komplettem Umfang, in unzureichender Art und Weise oder sogar überhaupt nicht ausgeübt werden.

Für den Bereich der Regionalplanung bedeutet dies ebenfalls, daß nicht nur die reinen gesetzlich vorgegebenen und der Regionalplanung zugeordneten Kompetenzen in Betracht gezogen werden dürfen, sondern auch in die Beobachtung einfließen muß, in welcher Form und Intensität, beziehungsweise mit welcher Absicht man diese auch wahrnimmt. Konkret sollte also für die Beurteilung der tatsächlichen regionalplanerischen Kompetenz, eine Übersicht über die im Regionalplan (und gegebenenfalls weiteren Dokumenten) gebrauchten Steuerungsinstrumente angefertigt werden, um zu verdeutlichen, welche Elemente die Regionalplanung tatsächlich in der Praxis einsetzt, um ihren Einfluß auf die formell nachgeordnete kommunale Bauleitplanung geltend zu machen. Bezogen auf die Kommunalplanung lassen sich so natürlich ähnliche Schlußfolgerungen für die notwendige Betrachtung ziehen. Auch hier darf die Analyse der kommunalplanerischen Aufgaben nicht bei der reinen Zusammenfassung der gesetzlichen Grundlagen enden, sondern muß auch einen Blick auf die kommunalplanerische Praxis werfen. Daher gilt es vor allem zu überprüfen, ob die planerischen Aufgaben, die die Kommunalplanung nach allgemeinem Verständnis in der heutigen Situationen faktisch ausübt, mit den rechtlich vorgesehenen Kompetenzen übereinstimmen, also sowohl, ob zusätzliche Sachbereiche durch die Kommunalplanung umgesetzt werden als auch, ob man in den Städten und Gemeinden bestimmte Aufgaben unangetastet läßt oder nur in eingeschränktem Maße wahrnimmt, da sie nicht klar definiert sind oder gegebenenfalls andere Ursachen dies verhindern.

Zusammengefaßt ist es also notwendig, die theoretischen Arbeitsbereiche der Regional- und Kommunalplanung darzustellen und mögliche Abweichungen durch die praktische Umsetzung festzuhalten. Diese Fragestellungen gilt es dann im empirischen Teil der Diplomarbeit zu überprüfen. Das Hauptziel der Befragung von Kommunal- und Regionalplanern im ausgewählten Untersuchungsgebiet des Regierungsbezirkes Südhessen (auch bezeichnet als Regierungsbezirk Darmstadt) soll es sein, das tatsächliche Verhältnis von Regional- und Kommunalplanung in seiner aktuell faktischen Ausprägung zu erfragen sowie in der weitergehenden Untersuchung, wie das Verhältnis dieser beiden Akteure untereinander sich auf die Siedlungsentwicklung in den jeweiligen Städten und Gemeinden auswirkt. Nachdem von Seiten der Kommunal- und Regionalplaner zunächst die jeweils eigene Situation, die wechselseitigen Abhängigkeiten sowie die wesentlichen Arbeitsgrundlagen benannt und analysiert werden sollen, wird während der Interviews mit den Kommunalplanern die Wahrnehmung und Interpretation der Regionalplanung insgesamt, des Regionalplans Südhessen 2000 im Speziellen und damit die tatsächliche Wirkung dieses Regionalplans auf die kommunalen Entscheidungsträger im Bereich der Stadtplanung und der Allgemeinpolitik wesentlicher Gegenstand der Betrachtung sein, insbesondere im Vergleich zu der von der Regionalplanung beabsichtigten Intention des Plans. Nur durch einen Vergleich zwischen Absicht und Wirkung des gewählten Regionalplans im Untersuchungsgebiet Südhessen kann nach Meinung des Verfassers in annähernd vollständiger Art und Weise ermittelt werden, welche Teile des Planwerkes sich als besonders wirksam, beziehungsweise als teilweise oder gänzlich unwirksam erweisen.

In der Folge werden sich durch die Befragung ebenfalls Erkenntnisse darüber ergeben, ob und in welcher Form und Stärke die im Regionalplan beabsichtigte Steuerung der Baulandausweisung und Siedlungsentwicklung der Städte und Gemeinden tatsächlich gelingt, welche Mängel und Mißstände hierbei zur Ausprägung kommen und wie/ob solche Problemlagen beseitigt werden können und müssen, da in den Interviews mit den Kommunal- und Regionalplanern auch die zukünftigen Möglichkeiten und Grenzen der regionalen Raumordnungspläne und der Regionalplanung insgesamt im Bereich der Steuerung der kommunalen Siedlungsflächenentwicklung diskutiert und herausgearbeitet werden sollen.

Basierend auf einer Erfassung der in den verschiedensten Regionalplänen verwendeten einzelnen Steuerungsinstrumente hat die Befragung ebenfalls zum Ziel, von den Interviewpartnern Einschätzungen zur bisherigen und zukünftigen Wirksamkeit der Instrumente des Regionalplans Südhessen zu bekommen. Als eine wesentliche Zielsetzung des empirischen Teils der Diplomarbeit ist somit die Analyse der einzelnen Instrumente eines Regionalplans und folglich die Erfolgsbilanz der Steuerungsbemühungen der kommunalen Flächeninanspruchnahme durch die regionalen Raumordnungspläne im Gesamten anzusehen. Es soll in der Befragung dadurch ergründet werden, welche Mittel der Regionalplanung zur Steuerung der Siedlungs- und Verkehrsflächenentwicklung zur Verfügung stehen, welche Instrumente gut und welche weniger gut geeignet sind zur Begrenzung der fortschreitenden Flächeninanspruchnahme und ebenso, welche dieser Mittel überhaupt im Bewußtsein von Kommunal- und Regionalplanern verankert sind, aber auch, welche bisher nicht realisierten oder genutzten alternativen Instrumente der Steuerung für die Regionalplanung denkbar sind und ebenfalls in regionalplanerische Maßnahmen integriert werden könnten.

Die Ergebnisse einer solchen Untersuchung könnten und sollten im Idealfall zu einer Neuausrichtung der Regionalplanung und -pläne beitragen, wenn sich einige bereits vorhandene Elemente als unbrauchbar oder wenig effektiv erweisen, andere mit bisher positiver Wirkungskraft in gleicher, abgeänderter oder effektiverer Form in weitere regionale Raumordnungspläne übernommen werden könnten sowie noch nicht vorhandene Instrumente der Siedlungs- und Verkehrsflächensteuerung neu in die Konzepte der Regionalplanung mit einzuflechten wären. Die Befragung verfolgt dabei neben den genannten Hauptzielen auch noch weitere untergeordnete Fragestellungen. Ergänzend zur Hauptproblematik sind während der Konzeption dieser Diplomarbeit einige weitere Aspekte aufgekommen, die ergänzend zur übergeordneten Thematik während der Interviews angesprochen werden sollen und somit gegebenenfalls weitere Empfehlungen zur Steuerung der kommunalen Baulandausweisungen im späteren Teil der Analyse und Bewertung der Diplomarbeit zulassen. Hierzu zählen insbesondere Fragen nach den bisherigen Erfahrungen und Chancen der Weiterentwicklung im Bereich der interkommunalen Kooperation in der Flächeninanspruchnahme oder auch die Behandlung von verschiedensten Aspekten der Nachhaltigkeit.

1.3 Arbeitshypothesen

Um ein zielgerichtetes Arbeiten in den theoretischen, empirischen und analytischen Teilen der Diplomarbeit zu ermöglichen, ist es unabdingbar, zu Beginn einige Arbeitshypothesen zu formulieren. Nur durch vorab formulierte Überlegungen und Fragestellungen ist es möglich, diese Arbeitsschritte nicht durch „Nebenkriegsschauplätze“ zu belasten, sondern sich auf die Behandlung und Ausarbeitung der zuvor festgelegten Themengebiete zu konzentrieren. Daher sollen nun die Vorüberlegungen zur Thematik der Steuerungsansätze der Regionalplanung in bezug auf die kommunale Siedlungsentwicklung in Form der folgenden Arbeitshypothesen dargestellt werden.

1.3.1 Regional- und Kommunalplanung befinden sich in einem Konfliktverhältnis

Es wird vermutet, daß sich das Verhältnis von Regional- und Kommunalplanung bisher in keiner idealen Weise darstellt. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, daß seitens der Regionalplaner strengere gesetzliche Vorgaben und die Erlangung von stärkeren Kompetenzen angestrebt werden. Eine Erhöhung der Befugnisse der Regionalplanung gegenüber der kommunalen Bauleitplanung in bezug auf die Siedlungsflächenentwicklung (in Form von weiteren Beschränkungen, quantitativen Vorgaben oder gar Verboten) könnte die beste, wenn nicht sogar einzige Möglichkeit sein, die kontinuierlich fortschreitende weitere Siedlungs- und Verkehrsflächenausweisung in den Kommunen einzudämmen und zumindest teilweise auf innerstädtische Konversions- und Brachflächen zu lenken. Entgegengesetzt ist für die Kommunalplanung wohl von einem Wunsch nach Beibehaltung und möglicherweise sogar Stärkung der eigenen Kompetenzen sowie einer erhöhten Flexibilisierung und Gestaltungsfreiheit bei der Baulandausweisung auszugehen und damit in der Summe dem Anstreben einer fortschreitenden Lockerung der Vorgaben aus höheren Planungsebenen. Aus dieser Konstellation ergibt sich so bereits die erste Problemlage, da man davon ausgehen kann, daß beide Akteure natürlicherweise nicht an einer Schwächung, sondern vielmehr einer Festigung und Stärkung der eigenen Position interessiert sind. Für die Regionalplanung dürfte es daher nicht einfacher werden, in entscheidendem Maße auf die kommunale Flächenhaushaltspolitik Einfluß zu nehmen, da diese auf ihre eigenen Rechte (hauptsächlich beruhend auf der kommunalen Verwaltungshoheit) pochen wird. Daraus ergibt sich die Frage, ob Regionalplanung in den für die Siedlungsentwicklung relevanten Punkten nur durch die Formulierung von Leitbildern, Hilfestellungen, also im wesentlichen auf Vorschlagsbasis und weniger durch Ge- und Verbote auf die Siedlungspolitik der Kommunen Einfluß nimmt.

1.3.2 Nachhaltige Siedlungsentwicklung ist nur wenig bedeutsam

Im Gegensatz zur zuvor formulierte Hypothese, die auf die Behandlung der rechtlichen Kompetenzen der regional- und kommunalplanerischen Ebenen abzielt, stellt sich ergänzend die Frage, ob die regionalplanerischen Versuche zur Einschränkung der kommunalen Baulandausweisung oder ganz allgemein die Bemühungen um eine auf Nachhaltigkeit und Ressourcenschonung bedachte Siedlungspolitik überhaupt über eine ausreichend große politische Lobby auf allen Planungsebenen verfügen, um sich gegenüber anderen Interessengruppen behaupten zu können. Die Theorie des Verfassers ist es vielmehr, daß solche Zielsetzungen in ihrer politischen Bedeutung hinter anderen Interessen deutlich zurück stehen. Die vergleichsweise geringen Möglichkeiten nachhaltiger Planungspolitik im Zusammenspiel mit anderen Prämissen, insbesondere der Wirtschafts- und Arbeitsplatzförderung und damit dem Interesse der politischen Akteure an Ausbau und Weiterentwicklung der räumlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten bei Verkehrsinfrastruktur oder Flächenangebot, beruhen auf einem auf Wachstum basierenden Fortschrittsanspruch auf kommunaler, regionaler und nationaler Ebene. Dies gibt insgesamt Anlaß zu der Annahme, daß einer nachhaltigen Raumplanung generell nur eine vergleichsweise niedrige Bedeutung zugestanden werden darf, was möglicherweise dazu führt, daß raumordnerische Gestaltungsansätze trotz der Berücksichtigungspflicht der Ziele und der Beachtenspflicht der Grundsätze bei der Abwägung häufig wirtschaftspolitischen oder anders gearteten Maßnahmen geopfert werden. Ergänzt wird die Hypothese damit so, daß die Regionalplanung sich nicht zwingend auf die bestehende Rechtslage berufen kann, sondern immer auch auf den „Goodwill“ der kommunalpolitischen Akteure angewiesen ist, um wesentliche Teile ihrer Planungsbestrebungen im Kontext einer nachhaltigen Entwicklung, aber prinzipiell auch bei anderen Steuerungsaspekten, durchzusetzen.

1.3.3 Regionalplanung arbeitet bewußt nur rahmensetzend und unpräzise

Aus der zuvor genannten ersten Hypothese kann in einem weiteren Schritt gefolgert werden, daß die Regionalplaner sehr genau um ihre teilweise relativ beschränkten Möglichkeiten im Bereich der Steuerung der kommunalen Baulandausweisung wissen. Hieraus folgt die Vermutung, daß im Regionalplan genau jene Formulierungen relativ unpräzise und schwammig ausfallen, die konkrete und exakte Folgen für die Eingriffe in die kommunale Bauleitplanung hätten. Dies geschieht vor allem deshalb, weil man den kommunalen Planern einen größeren Interpretationsspielraum und damit eine große Flexibilität und Möglichkeit bei der kommunalplanerischen Gestaltung belassen möchte, aber auch, um problematische bis unlösbare Konfliktsituationen bis hin zu gerichtlichen Auseinandersetzungen zu vermeiden, beziehungsweise hinsichtlich der Häufigkeit und Schwere zu minimieren.

Es kann daher vermutet werden, daß ausschließlich oder bevorzugt nur solche Elemente als Ge- oder Verbote in den Regionalplan übernommen werden, bei denen einerseits die tatsächliche Umsetzbarkeit und gesetzliche Grundlage gegeben ist und andererseits von Seiten der vor- und nachgeordneten politischen und administrativen Entscheidungsträger nur noch wenige Einspruchsmöglichkeiten notwendig sind. Die diesbezügliche Arbeitshypothese ist in der Konsequenz daher, daß die Regionalplanung zu einer planerischen Minimalfestlegung neigt. Als konkrete Ziele werden in der Hauptsache allgemeine und recht schwammige Nachhaltigkeitsziele formuliert, die man in der Qualität vielleicht als so etwas wie die „soft rules“ (analog den „soft skills“ in der Standorttheorie), also als die wenig greif- und meßbaren Steuerungsansätze der Regionalplanung bezeichnen könnte. Exakte quantitative oder qualitative Beschränkungen und Vorgaben werden dagegen zumeist nur als bei der Abwägung zu beachtende Grundsätze ausgewiesen und in ihrer Folge dann relativ offen gehandhabt. Allgemein als ohnehin notwendige und richtige eingestufte Elemente (bspw. im Bereich des Freiraum- und Naturschutzes) werden in den Regionalplänen daher öfter als verbindliche Ziele gekennzeichnet als konkrete Folgen nach sich ziehende, exakte Festlegungen (bspw. Maximalgrenzen der Siedlungsflächenentwicklung), die zumeist als abzuwägende Grundsätze, also mit einem Handlungsspielraum versehene Formulierungen, eingestuft werden. Man darf also vermuten, daß eigentlich als exakte Beschränkungen anzusehende Passagen des Regionalplan-Textes durch ihre rechtliche Bedeutung eine Aufweichung und damit einen starken Bedeutungsverlust erfahren. Aus diesen Mutmaßungen ergibt sich die zu Fragestellung, ob die Regionalplanung in der Summe nicht die volle Palette der Kompetenzen in Anspruch nimmt, die ihr eigentlich zugestanden wird und in einigen Bereichen ihre eigentlichen Steuerungsansätze bewußt durch eine nur rahmensetzende, aber inkonsequente und nicht verbindliche Planung umsetzt oder sogar durch Zweideutigkeiten in der Formulierung die eigentlich bestehende rechtliche Einstufung verwässert und damit deren Verbindlichkeitsgrad herabsetzt mit dem Ziel, den Kommunen nicht zu strenge Grenzen der eigenen Planung zu setzen.

1.3.4 Regionalplanerische Flächenbeschränkungen bieten ausreichend Spielraum

In einigen Regionalplänen, so auch im gewählten Beispiel des Regionalplans Südhessen 2000, werden für jede Kommune quantitative Flächengrößen festgelegt, die den Städten und Gemeinden eine Begrenzung bezüglich der weiteren Ausweisungen für Wohnsiedlungs- und Gewerbeflächen vorgeben sollen. Es wird allerdings an dieser Stelle vermutet, daß den Kommunen in den Bereichen dieser Siedlungsflächenerweiterungen (Wohnraum sowie Industrie und Gewerbe) Handlungsspielräume eingeräumt werden, um einerseits zu verhindern, daß Kommunen sich bereits vorab gegen eine zu starke Begrenzung wehren und möglicherweise sogar die Planfeststellung des Regionalplans durch Einspruch beziehungsweise Klage erheblich verzögern beziehungsweise sogar in Teilen gefährden, andererseits aber auch, weil möglicherweise sonst eine Reihe von langwierigen Zielabweichungs- und Zieländerungsverfahren nach der endgültigen Rechtskraft des Regionalplans die Konsequenz einer zu restriktiven Beschränkung wäre. Den Städten und Gemeinden wird, so die Hypothese des Verfassers, somit im Bereich der neuen Wohnsiedlungs- und Gewerbeflächen ein über den errechneten und prognostizierten Bedarf hinausgehender Flächenanspruch gewährt, um generell Konfliktsituationen mit den Kommunen im Vorfeld zu minimieren.

Die Kommunen selbst hingegen dürften zumeist der Ansicht sein, sowohl bei den Wohnsiedlungs- als auch bei den Gewerbeflächen größere Kontingente zu benötigen als seitens der Regionalplanung zugestanden werden. Bereits bei der reinen Berechnung von Bevölkerungszahlen erfolgen daher möglicherweise Zugeständnisse seitens der Regionalplanung. Hinzu könnte im Zuge einer Konfliktvermeidungspraxis kommen, daß den Städten und Gemeinden bereits im Laufe der Erörterungs- und Beteiligungsphasen, also in direkten bilateralen Verhandlungen, zur Planfeststellung des Regionalplans quantitativ höhere Flächensummen zur Neuausweisung zugestanden werden als angemessen wäre. Die Konsequenz dürfte damit für den gesamten räumlichen Geltungsbereich des Regionalplans sein, daß in der Summe ein deutliches Überangebot an Flächen ausgewiesen wird, das der aktuell auftretenden Nachfrage zwar möglicherweise gerecht wird, aber mittel- bis langfristig sowohl kommunal als auch gesamtregional zu einer Über-Ausweisung führt. Für die regionalplanerischen Flächenfestsetzungen gilt es daher zu hinterfragen, nach welchen Einflußfaktoren die exakten Flächengrößen für jede Kommune festgelegt werden, für die kommunalplanerische Seite dagegen, welche eigenen Einspruchsmöglichkeiten für solche Flächenfestlegungen theoretisch und praktisch gegeben sind, welche Erweiterungschancen trotz solcher Flächenbeschränkungen nach der Planfeststellung für die Kommunen noch vorhanden sind und insbesondere, wie stark die Kommunen an diese festgelegten Größen tatsächlich in der Praxis gebunden sind und wie stark die Regionalplanung bei konkreten Anfragen der Kommunen an einer fortlaufenden Reglementierung und damit an einer Überwachung der Einhaltung ihrer eigenen quantitativen Flächenbeschränkungen interessiert ist oder den Kommunen entsprechende Spielräume zugesteht.

1.3.5 Der Regionalplan Südhessen 2000 enthält widersprüchliche Aussagen

Eine weitere zu verfolgende Hypothese begründet sich allein durch die textlichen Inhalte des Regionalplans selbst. Es ist zu beobachten, daß einige Elemente des Regionalplans im Widerspruch zu anderen Teilen des Planungswerkes stehen, insbesondere auch im Bereich der Flächeninanspruchnahme. Hierbei handelt es sich um Gegensätze im Bereich von Flächenvorsorge und Flächenspargebot, zwischen Innenentwicklung^[4] und innerstädtischem Freiraumschutz sowie im Zusammenhang von interkommunaler Kooperation und dem Freiraumschutz.

An dieser Stelle wird vermutet, daß die grundsätzliche Position zu einer weiteren Flächeninanspruchnahme im Regionalplan nicht eindeutig definiert ist, sich vielmehr sogar gegensätzliche und in Konkurrenz zueinander stehende Zielsetzungen ergeben. Beispielsweise wird für die Elemente des Flächenvorsorgegebotes und des Flächenspargebotes davon ausgegangen, daß diese grundsätzlich gegensätzliche Ziele verfolgen. Die Maßgabe des nachhaltigen Gebots zum Flächensparen und der sparsamen Flächeninanspruchnahme steht in Konkurrenz zu dem ebenfalls im Regionalplan enthaltenen Gebot, daß den Kommunen empfiehlt, in ausreichendem Maße Flächen für eine Nachfrage im Wohn- und im Gewerbebereich vorzuhalten. Dadurch, daß sowohl bei den Wohnsiedlungs- als auch bei den Industrie- und Gewerbeflächen das nicht näher quantifizierte „ausreichende“ Anbieten solcher Gebiete zur Sicherstellung der Ansprüche und Anfragen durch Bauinteressenten an die Gemeinde in Regionalplänen immer wieder gefordert wird und solche Formulierungen nicht nur als Grundsätze, sondern auch als Ziele gekennzeichnet werden, wird nicht zur Eindämmung der neuen Flächeninanspruchnahme beigetragen, sondern vielmehr gerade zu einer weiteren Flächenausweisung ermutigt. Das Flächen-Vorsorgegebot für die Kommunen steht somit in Widerspruch zum Gebot flächensparender Siedlungspolitik, es kann davon ausgegangen werden, daß sich beide Vorgaben sogar bis zu einem gewissen Grad „neutralisieren“. Es gilt darum in der Befragung zu überprüfen, ob die Regional- und Kommunalplaner in der Beachtung dieser beiden Vorgaben eine Konfliktsituation sehen und diese im Regelfall behandeln. Dadurch sollte erkennbar werden, welche der beiden Vorgaben in der Praxis eine größere Relevanz hat und damit, ob tatsächlich die Bestrebungen des Regionalplans zur Minimierung einer fortlaufenden Flächeninanspruchnahme durch geradezu entgegenwirkende Maßnahmen unterlaufen werden und die tatsächliche Bedeutung solcher Flächenspar-Elemente nicht nur durch eine möglicherweise geringe Wirkung per se, sondern auch durch eine sozusagen regionalplanimmanente Konkurrenzsituation mehr als gefährdet ist.

Eine zweite gegensätzliche Konstellation ergibt sich durch die Maßgabe vorrangiger Innenentwicklung im Zusammenhang mit innerstädtischem Freiraumschutz. Eine nachhaltige und nach innen gerichtete Siedlungsentwicklung, wie in der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung^[5] mit einem Verhältnis der Innen- zur Außenentwicklung von 3:1 gefordert, könnte sich ebenfalls in einer konfliktträchtigen Situation positionieren, und zwar im Bereich einer möglichen Konkurrenz zur Sicherung von Freiraum im Siedlungsbereich bereits bebauter Ortsteile und damit dem Bestreben nach einer Bereitstellung von qualitativ hochwertigem Angebot von Wohnraum im bereits beplanten Innenbereich. Bei einem Bemühen um die Erhöhung der baulichen Dichte durch Schließung von Baulücken oder die Aufstockung von bestehenden Gebäuden, insbesondere im Bereich der Wohnsiedlungsflächen, ist möglicherweise mit der Entstehung von Konfliktsituationen bei der Ausgestaltung zu rechnen. Es ist zu befürchten, daß einige dieser Maßnahmen (etwa die Errichtung von Mehrparteienhäusern, die Verringerung des nicht versiegelten Bodens, insbesondere durch Wegfall oder Rückgang von Grün- und Freiflächen) mit einem Verlust an Lebensraumqualität einhergehen, was auch zur Herabsetzung des Wertes der innerstädtischen Wohnflächen, falls nicht im meßbaren monetären Bereich, aber doch zumindest in der Wahrnehmung der Bevölkerung führen könnte. Eine solche Entwicklung wäre dem Wunsch der Bevölkerung nach Wohnen im Außenbereich vielmehr sogar förderlich und damit im schlechtesten Fall also einer auf Innenentwicklung der Flächeninanspruchnahme bedachten und damit der Eindämmung der Flächeninanspruchnahme im bisher nicht beplanten Außenbereich entgegen wirkend.

Die dritte potentiell konfliktbehaftete Konstellation im Regionalplan Südhessen ergibt sich aus der Vorgabe interkommunaler Kooperation und dem gleichzeitigen Wunsch nach Vermeidung des Zusammenwachsens von Siedlungen durch Erhaltung der Freiräume. Vermutet wird an dieser Stelle, daß die Bestrebungen zur Minimierung der weiteren Flächeninanspruchnahme durch interkommunale Kooperation, insbesondere im Bereich der Kooperation bei der Industrie- und Gewerbeflächenausweisung, dazu führt, daß es zu einem verstärkten Siedlungszusammenwachsen und somit einer weiteren Zerschneidung von schützenswerten, größeren zusammenhängenden Freiräumen gerade im bisher nicht beplanten Außenbereich^[6] kommt, da interkommunal geplante Flächen im wahrsten Sinne des Wortes auch räumlich zwischen Kommunen plaziert werden und dadurch gegenläufige Bestrebungen zur Freiraumschutz-Sicherung und Vermeidung des Siedlungszusammenwachsens, etwa durch Ausweisung von Siedlungszäsuren, Grünzäsuren und regionale Grünzüge, darstellen. Die interkommunale Kooperation ist aber auch aus einem anderen Grund noch durch eine problematische Konstellation gekennzeichnet, da die Kommunen vermutlich nur wenig bis gar nicht an einer Zusammenarbeit mit den umliegenden Städten und Gemeinden interessiert sind, sondern vielmehr eine harte Konkurrenzsituation zwischen den Kommunen um die Ansiedlung von Gewerbe und neuen Einwohnern vorherrschen dürfte. Diese „Konkurrenz statt Kooperation“ dürfte also in Kombination mit der zuvor erwähnten Problematik der Zerschneidung großer Freiflächen häufig dazu führen, daß, falls die Kommunen überhaupt an Projekten zur Zusammenarbeit im Bereich der Flächenhaushaltspolitik interessiert sind, solche Vorhaben durch eine sowohl räumliche als auch inhaltlich schwierige Konstellation geprägt sind. Es gilt daher zu überprüfen, wie die Entscheidungsträger der verschiedenen Planungsebenen sich zu Projekten im Bereich der interkommunalen Kooperation verhalten, ob bereits entsprechende Vorhaben realisiert oder geplant wurden, in welchen räumlichen und fachlichen Bereichen diese positioniert sind und welche Probleme bei der Realisierung solcher interkommunaler Projekte auftreten.

1.3.6 Die äußere Form des Regionalplans führt zu problematischer Interpretation

Eine weitere Hypothese ergibt sich aus der reinen optischen Gestaltung des Regionalplans. Es wird an dieser Stelle gemutmaßt, daß Regionalplaner trotz einer möglicherweise daraus folgenden unklaren Rechtslage die Kennzeichnungspflicht von Zielen der Raumordnung innerhalb der Raumordnungspläne^[7] bevorzugt zur Einstufung ihrer raumordnerischen Ziele verwenden, um eine Anpassungspflicht der kommunale Bauleitplanung an die regionalplanerische Zielsetzung zu bewirken. Problematisch an dieser Praxis könnte dabei allerdings sein, daß im gleichen Atemzug die geforderte räumliche und sachliche Konkretisierung der Zielsetzung in textlicher oder zeichnerischer Form nur in abgeschwächter, beziehungsweise unpräziser Art und Weise stattfindet. Dies könnte zur Folge haben, daß das Hauptaugenmerk bei der Konkretisierung einer Zielsetzung nicht auf der textlichen oder zeichnerischen Ausformulierung räumlicher und/oder sachlicher Art liegt, sondern lediglich auf der vorab anzeigenden Klassifizierung als raumordnerisches Ziel.

Damit ist zu befürchten, daß bei fehlender anschließender Konkretisierung räumlicher und/oder sachlicher Art die Zielsetzung als solche rechtlich angreifbar wird, da die reine Vorab-Zielsetzung nicht zwangsläufig zu einer rechtlichen Verbindlichkeit im Sinne eines Ziels der Raumordnung führen muß. Diese rechtliche Konstellation und damit verbundene mögliche Schwierigkeiten gilt es daher zu überprüfen. Ebenfalls gilt es bezüglich der Analyse der formellen Gestaltung des Regionalplans Südhessen 2000 zu beachten, ob möglicherweise Text- und Kartenteil unterschiedliche Wirkungs-, Beachtungs- und Verbindlichkeitsgrade erreichen und sich daraus Auswirkungen auf mögliche Verbesserungsvorschläge für künftige regionale Raumordnungsprogramme ergeben, die eine generelle Schwerpunkt-Verlagerung hin zu einem der beiden Regionalplanelemente sinnvoll erscheinen lassen.

1.3.7 Notwendigkeit der Einführung alternativer Instrumente

Die Wirkung des Regionalplans Südhessen 2000 auf die kommunale Baulandausweisung ist mit den bisherigen Instrumenten, so die abschließende These, insgesamt relativ begrenzt. Auch durch eine Reformierung und Erweiterung dieser bestehenden Instrumente innerhalb des Regionalplans ist möglicherweise nur ein geringer Effekt der Reduzierung der weiteren Flächeninanspruchnahme zu erwarten. Weitaus größere Potentiale zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme sind vielmehr von alternativen Instrumenten und Konzepten wie der Einführung eines Systems mit handelbaren Flächenkontingenten oder regionalen Flächenpools zu erwarten. Darum bedarf es einer Weiterentwicklung sowohl des bereits in Regionalplänen enthaltenen Instrumentenkataloges, aber auch der Einführung weiterer, ergänzender Maßnahmen, um eine Minimierung des Flächenverbrauches zu erreichen.

1.4 Methoden

1.4.1 Einleitung, Arbeitshypothesen und theoretische Grundlagen

Wie bereits angesprochen, basierte die Thematik dieser Diplomarbeit auf den beiden Grundgedanken der Anpassung der Raumplanung an die demographische Entwicklung in Deutschland sowie der Ansicht verschiedener regionaler Raumordnungspläne. Basierend auf einem ersten Studium diverser Literatur (Gesetzestexte, Untersuchungen zum Planungsrecht, Papiere zur Nachhaltigkeit usw.) differenzierte sich mehr und mehr heraus, welche Aspekte innerhalb der Diplomarbeit angesprochen werden sollten. Auf dieser Grundlage war es im Anschluß möglich, die genannten Arbeitshypothesen zu formulieren und Vermutungen anzustellen, wie Kommunal- und Regionalplanung sich zu den einzelnen Fragestellungen jeweils positionieren würden.

Im Anschluß an die Formulierung der Arbeitshypothesen wurden die theoretischen Grundlagen zur Thematik detaillierter erarbeitet. Um einen vollständigen Überblick über die Forschung zu diesem Thema zu ermöglichen, wurde eine umfangreiche Literaturrecherche betrieben, deren Ergebnis sich aus zahlreichen Publikationen im Raumordnungs- und Verwaltungsbereich, aus geographischen und administrativen Veröffentlichen zusammensetzte. So konnte ein Einblick über den aktuellen Forschungsstand zur Thematik des Planungsrechts gegeben werden, in dem zu verdeutlichen versucht wurde, welche Aspekte der Thematik von welchen Institutionen untersucht werden, in welchen Bereichen die diesbezüglichen Forschungen angesiedelt sind und ebenfalls, welche Maßnahmen zur Verbesserung der Steuerung der kommunalen Baulandausweisung jeweils vorgeschlagen, erprobt und letztendlich verbindlich umgesetzt wurden. Nachfolgend konnte somit auch die theoretische Basis für die nachfolgende empirische Untersuchung und abschließende Analyse gelegt werden. Die theoretischen Darlegungen wurden daraufhin so aufgebaut, daß zunächst ein Überblick über planungsrechtliche Grundlagen sowie demographische Entwicklungen gegeben wurde und in einer weiteren Analyse dann die Auswirkungen beider Faktoren auf die Siedlungsentwicklung dargestellt wurden, inklusive der damit verbundenen Konsequenzen und den daraus hervorgehenden Anpassungsreaktionen aus Politik, Verwaltung, Forschung und Wirtschaft.

1.4.2 Empirie

Für die Durchführung des empirischen Teils der Diplomarbeit wurde vorab versucht zu definieren, in welcher Art und Weise man am besten zu einer möglichst hohen Abdeckung hinsichtlich der in der Einleitung und der Darstellung der Arbeitshypothesen skizzierten Themenbereiche und damit zu verwertbaren Ergebnissen kommen könnte. Die erste zu treffende Entscheidung betraf daher jene zur konkreten Art der Durchführung der empirischen Untersuchung. Aufgrund der bekannten Vorteile (vielseitigere Möglichkeiten der Durchführung der Befragung bei direktem Kontakt durch die Nach- und Rückfragen, Verdeutlichung der Intentionen von Interviewer und Befragtem, Möglichkeit der Verwendung zusätzlicher Materialien in Form von Karten und Textauszügen) wurde der mündlichen Vor-Ort-Befragung der Vorzug gegenüber einer telefonischen Befragung und dem Versenden schriftlicher Fragebögen per Briefpost oder digital per Email oder Fax mit dem zusätzlichen Handicap der geringen Rücklaufquote gegeben. In der Folge galt es, das Zielgebiet und die Adressaten für die mündlichen Befragungen auszuwählen. Als Studierender der Universität Marburg bot es sich natürlich an, einen hessischen Raumordnungsplan als Untersuchungsobjekt heranzuziehen. Aus den drei vorliegenden Regionalplänen wurde daher der Südhessens ausgewählt, da sich aufgrund des Images des Rhein-Main-Gebietes als wirtschaftlich stark prosperierende Region dort eine weitaus höhere Dynamik in der Siedlungsentwicklung und damit auch eine erhöhtes Niveau neuer Flächeninanspruchnahmen und damit der Steuerungsnotwendigkeit erwarten ließ als in Mittel- oder Nordhessen.

Für die zu bearbeitenden Fragestellungen, die ja vor allem auf die Wirkung von regionalen Raumordnungsplänen auf die kommunale Flächenhaushaltspolitik abzielen, war es die logische Konsequenz, in der Hauptsache für die kommunale Bauleitplanung verantwortliche Personen zu diesen Themenbereichen zu interviewen. Die Zielgruppe für die Befragung waren also Personen, die in kommunalen Ämtern, die sich mit Fragen der Stadtplanung, Stadtentwicklung oder Bauleitplanung befassen, beschäftigt sind. Um den Anspruch auf Vollständigkeit und vor allem auf zusätzlichen Erkenntnisgewinn durch eine weitere Sichtweise zu dieser Thematik zu wahren, war es zwingend, die Planungsebene der Regionalplanung ebenfalls in die Befragung mit einzubinden.

Aufgrund der Annahme, daß eine systematische Abarbeitung der einzelnen Themenkomplexe aufgrund der Vielzahl der Fragen besser in Form eines normierten schriftlichen Fragebogens als durch die Durchführung von Gesprächen anhand eines vorab zwar grob definierten, aber nicht näher ausformulierten Leitfadens geschehen könne, wurde die Konstruktion eines Fragebogens vorgezogen. Innerhalb dieses Fragebogens basierte die Einteilung der Abschnitte und einzelnen Fragen dann auf den bereits dargestellten Arbeitshypothesen. Zu den einzelnen Hypothesen wurde jeweils ein Komplex von Fragen entwickelt, um sicherzustellen, daß im späteren analytischen Teil der Diplomarbeit genügend Datenmaterial zur Verfügung stehen würde, um diese Vermutungen bestätigen oder verwerfen zu können. Nachdem so ein gesamter Fragenkatalog entwickelt wurde, folgte im Anschluß die Verfeinerung des Fragebogens durch Umformulierungen, die Aufnahme von möglichen Antworten als Ergänzung der offenen Fragestellungen in den Fragebogen zum Zweck einer möglichen Vorgabe während der Interviews und eine teilweise neue Positionierung der einzelnen Fragen im Fragebogen. Dies sollte vor allem der flüssigeren und stimmigeren Durchführung der Befragung dienen, also dem Ziel, einen roten Faden innerhalb der Interviews weitestgehend sicherzustellen.

Nach der Fertigstellung der ersten Versionen beider Fragebögen (für die Kommunal- und die Regionalplanung) wurde dann durch erste Pretests bei Kommilitonen die Plausibilität und Verständlichkeit der einzelnen Fragen und Antworten sowie die Stimmigkeit des Gesamtkonzeptes in Form der Abfolge der einzelnen Fragen überprüft. Ebenso fand in diesem Rahmen eine erste zeitliche Einschätzung der Befragung statt, um die Bearbeitung des Fragebogens insgesamt beziehungsweise einzelner Fragen auf die maximal zumutbare Länge zu begrenzen. Daher fand durch eigene Beurteilung des Fragebogens, aber auch basierend auf der Einschätzung der Pretest-Kandidaten, eine Nachbearbeitung des Fragebogens statt. Fragestellungen wurden verändert, Antwortmöglichkeiten hinzugefügt, verworfen oder ausgetauscht, einige Fragen wurden zusammengelegt, andere dagegen überstanden den Pretest insgesamt nicht und fielen darum aus dem Fragebogen heraus. Nachdem so eine zweite, überarbeitete Version des Fragebogens entstanden war, wurde der Fragebogen hinsichtlich Aufbau, Inhalt und Machbarkeit mit der betreuenden Erstgutachterin der Diplomarbeit, Frau Prof. Dr. Paal, diskutiert. Auch hier erfuhr der Fragebogen nochmals eine Verfeinerung, es wurden vor allem Fragen in die offene Form der Antwortmöglichkeit transferiert, damit den Interviewpartnern mehr Möglichkeiten zur Verfügung stehen konnten, eigene Antworten auf die Fragen außerhalb der zuvor angedachten möglichen Antworten zu formulieren. Hieraus ergab sich eine weitere Überarbeitung der inhaltlichen und formellen Gestaltung und ein nachfolgender, abschließender Pretest bei Kommilitonen. Aufgrund der Annahme, daß somit die Voraussetzungen für die Durchführung der Interviews bei den Kommunalplanern geschaffen waren, wurden nun Termine für die Befragungen vereinbart und auch die ersten Interviews durchgeführt.

Die Vorauswahl der Kommunen basierte auf mehreren Grundindikatoren, in denen es jeweils Zielsetzung war, eine ausreichende Verteilung herzustellen. Zum einen war dies die Auswahl von Städten und Gemeinden mit verschiedener Einstufung im zentralörtlichen System, zum anderen war die Höhe der Siedlungsflächenausweisung für Wohnen und Gewerbe im Regionalplan Südhessen 2000 eine mitentscheidende Größe. Bei dieser Auswahl-Kategorie war das Ziel, sowohl Kommunen zu befragen, die laut Regionalplan relativ hohe Hektar-Zahlen für neue Flächen in Anspruch nehmen können, als auch solche, deren Flächenkontingent auf sehr geringe Größen beschränkt blieb. Ebenso wurde versucht, sowohl Kommunen, die im Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main integriert sind als auch jene, die außerhalb des Verbandsgebietes liegen, auszuwählen. Abschließend wurde als Auswahlkriterium eine Verteilung zwischen den Kreisen des Regierungsbezirks Südhessen hergestellt. Zwar wurden nicht alle Kreise bedacht, aber zumindest aus sechs Landkreisen jeweils mindestens drei Kommunen sowie eine kreisfreie Stadt ausgewählt. Begründet wird die Auswahl anhand dieser Faktoren damit, daß so innerhalb des zu erwartenden Meinungsbildes der kommunalen Planer ein größeres Spektrum von Ausgangssituationen, Problemstellungen und damit auch Lösungsansätzen zu erwartet wurde.

Insgesamt wurden so 20 Städte und Gemeinden im Gebiet des Regierungsbezirks Südhessen befragt. Bei den Terminen wurde deutlich, daß sich die Dauer der Interviews bei etwa 45-60 Minuten einpendeln würde, was der Größenordnung entsprach, die vorab durch die Pretests angenommen wurde. In bezug auf die Durchführung der Befragung zeigte sich nach den ersten Interviews, daß es bei einigen Fragen nochmals geringer Umformulierungen bedurfte, um die Intention einzelner Fragen stärker herauszustellen. Insgesamt verliefen die Befragungen durchaus zufriedenstellend. Die Befragten zeigten sich im Anschluß an die Interviews teilweise auch noch weiter thematisch interessiert, so daß sich auch noch einige kurze Gespräche im Anschluß an die eigentlichen Abhandlungen des Fragebogens ergaben. Diese Gespräche sowie die Antworten zu den einzelnen Fragestellungen wurden direkt in den vorbereiteten Fragebogen eingetragen. Zudem soll hier vermerkt werden, daß die Interviews nach vorheriger Klärung mit den Interview-Partnern auf einem digitalen Medium aufgezeichnet wurden, so daß bei späteren Unklarheiten während der Nachbearbeitung der Fragebögen nochmals die Überprüfung detaillierter Informationen zu den Antworten möglich war. Die Interview-Partner hatten, von vereinzelten Ausnahmen abgesehen, keine Einsprüche oder Bedenken gegen eine solche Digitalisierung der Befragung.

Wie bereits in der Einleitung der Diplomarbeit erläutert, galt es in der Befragung der Kommunalplaner, die aufgestellten Hypothesen, also vor allem das Verhältnis zwischen Regional- und Kommunalplanung, die beabsichtigte und tatsächliche Wirkung des Regionalplans Südhessen 2000 auf die kommunale Flächeninanspruchnahme, die möglichen Konfliktlagen im Regionalplan selbst und die Bereitschaft der Kommunen hinsichtlich der Umsetzung nachhaltiger und innovativer Konzepte in der Flächeninanspruchnahme zu überprüfen. Hierzu wurde vorab zum Zweck der Abdeckung der formulierten Arbeitshypothesen eine grobe Einteilung des Fragebogens in mehrere Bereiche erstellt und innerhalb dieser dann die einzelnen Fragen (insgesamt 41 mit teilweise mehrfachen Unterkategorien) diskutiert. Im Anschluß wurde den Befragten noch die Gelegenheit gegeben, zu der angesprochenen Thematik Aspekte einzubringen und zu diskutieren, die durch den Fragenkatalog bisher noch nicht angesprochen wurden. Insgesamt wurde somit versucht, durch die gestellten Fragen eine möglichst hohe Bandbreite der Arbeitshypothesen, aber auch der wichtigsten Entwicklungen und Probleme zum Bereich der Steuerung der kommunalen Flächeninanspruchnahme anzusprechen.

Wie bereits angesprochen, wurde die Befragung der Kommunalplaner im Regierungsbezirk Südhessen in Form direkter Vor-Ort-Interviews durchgeführt. Befragt wurden dabei Leiter oder Mitarbeiter der örtlichen Stadtplanungs-, Stadtentwicklungs- und Bauämter. Der Kenntnisstand der Mitarbeiter zu Fragen des Regionalplans, gesetzlicher Grundlagen oder nachhaltiger Entwicklungen variierte dabei recht stark. Insbesondere in den kleineren, unterzentralen oder nicht zentralen Orten (häufig gekennzeichnet durch das „Eine-Person-Bauamt“) mußte dabei festgestellt werden, daß sich teilweise erhebliche Wissenslücken in der Bedeutung der gesetzlichen Regularien und Verbindlichkeiten im Regionalplanungsbereich sowie hinsichtlich der Kenntnis der Instrumente des Regionalplans im Speziellen ergaben. Bei den größeren Kommunen und insbesondere den kreisfreien Städten oder den Ober- und Mittelzentren, die in der Regel über einen größeren Mitarbeiterstab oder sogar eine ganze Abteilung zur Thematik der Stadtentwicklungsplanung verfügen, war der Erfahrungshorizont mit den teilweise recht speziellen Fragen zur Gesetzeslage, der Nachhaltigkeit oder der interkommunalen Kooperation doch zumeist erheblich größer und darum auch ein Austausch über solche Fragestellungen in der Regel ergiebiger und differenzierter als in den kleineren Kommunen. Dies führte bei der weiteren Auswahl der zu befragenden Städte und Gemeinden dazu, daß bewußt ein Übergewicht der ober-, mittel- und unterzentralen Orte gesucht wurde, um qualitativ höhere, kenntnisreichere Antworten zu erlangen. Insgesamt läßt sich jedoch sagen, daß sich der Fragebogen als ausreichend erwiesen hat, um zu den Themengebieten dieser Diplomarbeit einen guten Überblick der kommunalplanerischen Haltung in Südhessen zu bekommen.

Nach der eigentlichen Durchführung der Interviews mit den Kommunalplanern gab es, wie bereits angesprochen, eine Nachbearbeitung der jeweiligen Fragebögen. Nochmals wurden die einzelnen Fragen durch die schriftlichen und digitalen Aufzeichnungen überprüft und die zunächst notierten Antworten ergänzt oder sogar abgeändert. So ergab sich in der Folge eine größere Klarheit der gegebenen Antworten, auch in Hinsicht auf die folgende statistische Auswertung und Analyse der Befragungen. Im Anschluß wurden dann die Antworten einer statistischen Aufbereitung unterzogen. Zu diesem Zweck wurden die Daten mit Hilfe eines Statistikprogramms (SPSS) digital erfaßt. Die Vorgehensweise war hier so, daß zunächst der Fragebogen einer Kodierung unterzogen wurde, also alle Verteilungsmuster, die einzelnen Fragen mit Unterkategorien sowie die vorab vermuteten und auch im Laufe der Interviews gegebenen alternativen Antworten in eine für die statistische Analyse auswertbare Form und Reihenfolge gebracht wurden. Dazu wurden sowohl die Verteilungskriterien als auch die gegebenen Antworten auf alle Fragen, sofern nicht schon vorab geschehen, in Kategorien eingeteilt, vor allem mit dem Ziel, vergleichbare Antworten in eine gemeinsame Kategorie einzuordnen und damit die Zahl der Antworten auf ein analytisch verwertbares Niveau zu drosseln. Die Auswertung der gegebenen Antworten wurde dann zumeist durch eine einfache Häufigkeitsverteilungen vollzogen, in einigen Fällen ergänzt um die Durchführung von Korrelationsanalysen zur Überprüfung eines Zusammenhangs zwischen den auf unterschiedliche Fragen gegebenen Antworten oder auch bezüglich einer Relation zwischen der Einstufung einer befragten Kommune und den Antworten auf eine bestimmte Frage. Damit ergab sich durch die Gesamtheit der statistischen Analysen die Möglichkeit, Aussagen zu allen behandelten Themenkomplexen und Arbeitshypothesen zu treffen.

Nach der Sichtung, Beurteilung und Analyse der Interviews mit den Kommunalplanern wurde in der Folge ein Termin mit dem Regierungspräsidium Darmstadt vereinbart, genauer mit der für den Regionalplan Südhessen 2000 zuständigen Abteilung (Abteilung III 31.1 - „Regionalversammlung, Regionalplan und Kartographie, Wirtschaftsförderung“). Auf der Basis der gesamten Analyse kam es zu einer Dokumentation der kommunalplanerischen Einschätzung des regionalplanerischen Steuerungsansatzes, der Wirkung des Regionalplans und seiner Instrumente sowie der kommunalen Siedlungsentwicklungsprognosen und der Einschätzung künftiger Planungsstrukturen. In einem 90-minütigen Termin wurden die jeweils zu den einzelnen Fragestellungen ermittelten Analyseergebnisse erläutert, um Stellungnahmen gebeten sowie im passenden Kontext zusätzliche Fragen zur tatsächlichen Planungspraxis sowie der die Planung prägenden Grundhaltung gestellt. Nach Beendigung der Diskussionen zu den einzelnen Themengebieten wurde abschließend nochmals über die generelle Position zur Regionalplanungs-Ebene, ihres Steuerungsansatzes und die zukünftige Entwicklung dieser gesprochen.

Anhand dieses Gesprächs mit dem Regierungspräsidium konnte so das Bild des Status quo des Verhältnisses zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung in Südhessen sowie des Steuerungsansatzes der Regionalplanung vervollständigt werden, so daß in der Folge eine Bewertung des Einflußgrades der Regionalplanung in Südhessen sowie generell Schlußfolgerungen zu den Inhalten dieser Diplomarbeit und Empfehlungen zur Verbesserung der Planungssituation möglich waren.

1.5 Forschungsstand

Betrachtet man sich den gegenwärtigen Forschungsstand zur Thematik der Steuerung der kommunalen Baulandausweisung durch die Regionalplanung und der Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, so fällt auf, daß zwei große Bereiche im Fokus der Forschung sind. Hierbei handelt es sich einerseits um den Aspekt der Untersuchung der rechtlichen Kompetenzen der einzelnen Planungsebenen, in denen vor allem Themen wie die tatsächliche Stärke, Bedeutung und die konkreten Inhalte der kommunalen Verwaltungshoheit oder die Rolle der regionalen Planungsebene im Verhältnis zu den vor- und nachgeordneten Ebenen diskutiert werden, und andererseits um die Konsequenzen der Steuerung der Flächeninanspruchnahme in ökologischer und ökonomischer Hinsicht. Die diesbezüglichen Forschungen untersuchen sowohl die Auswirkungen der Siedlungs- und Verkehrsflächenentwicklung auf die Bestandteile der Natur als auch die Wirkungen dieser Entwicklung in finanzieller Hinsicht, also verschiedene Aspekte der Kosten-Nutzen-Rechnung bei verschiedener Ausrichtung der Siedlungsflächenpolitik.

Hinsichtlich der Forschungsakteure ist dabei zu festzustellen, daß im Bereich der Untersuchung der rechtlichen Kompetenzen der verschiedenen Planungsebenen sowie der Novellierungen verschiedener Gesetzeswerke aus dem Planungsrecht sich insbesondere die rechtswissenschaftlichen Fachbereiche verschiedener Universitäten (vor allem das Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münster) und hier vor allem die Professoren Hoppe und Erbguth neben den ohnehin mit der Thematik betrauten Institutionen des Bundes, wie dem Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung oder dem Umweltbundesamt, aber auch andere Forschungsinstitute mit Fragestellungen und Forschungsarbeiten zu dieser Thematik auseinandersetzen beziehungsweise gesetzt haben. Die genannten Bundesbehörden und anderen Institute leisten dabei auch im zweiten Bereich, also bezüglich der ökonomischen und ökologischen Auswirkungen der Siedlungspolitik, wesentliche Forschungsarbeit, wenngleich in diesem Sektor ein erheblicher Teil der wissenschaftlichen Erkenntnis auch den NGOs^[8], vor allem den Umweltschutzverbänden, zuzurechnen ist, die sowohl in ihren angestammten Untersuchungsgebieten im Bereich des Natur- und Freiraumschutzes, aber auch hinsichtlich der finanziellen Dimension der weiteren Flächeninanspruchnahme wertvolle Aspekte und alternative Handlungsgrundsätze und -modelle aufzeigen.

Im Fokus der Betrachtung im Sektor der planungsrechtlichen Forschungen stehen dabei vor allem Fragen zur Einschätzung der regionalen und kommunalen Planungsebene und denen mit ihr verknüpften Steuerungsinstrumenten wie der Ausweisung und Einstufung verschiedener Flächennutzungsarten, der Abgrenzung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung oder der Gestaltung regionaler Raumordnungspläne. Forschungsprojekte der Bundesbehörden haben vor allem auch die Implementierung alternativer Systeme in den bestehenden Planungskatalog zum Ziel. Für den Bereich der Siedlungsentwicklung lassen sich vor allem Forschungsarbeiten finden, die Fragen zur Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung durch Innenentwicklung in verschiedenster Form thematisieren. Dabei werden sowohl die klassischen Instrumente einer Überprüfung hinsichtlich der Effizienz betreffend des Wandels der Siedlungsentwicklung und damit des Planungsparadigmas unterzogen als auch die Machbarkeit innovativer Konzepte, wie bspw. des Systems des Handels mit Flächenkontingenten, der Etablierung regionaler Flächenpools oder auch die Reform ökonomischer Instrumente (wie der Abschaffung der Eigenheimzulage und der Entfernungspauschale oder der Novellierung der Grund- und Grunderwerbssteuer und des kommunalen Finanzausgleichs).

Der Grad der Öffentlichkeitswirksamkeit solcher Publikationen ist dabei sicherlich begrenzt, da auch aufgrund der thematischen Spezialisierung und der Notwendigkeit von Kenntnissen im rechtswissenschaftlichen, planungstheoretischen, ökonomischen (fiskaltheoretischen) und ökologischen Bereich die Beteiligung interessierter, aber unkundiger Laien an der Diskussion zumeist nur bis zu einem gewissen Detailgrad möglich ist. Die Schnittmenge mit einer hohen Öffentlichkeitswirksamkeit von Forschungen in diesem Themengebiet scheint noch am Ehesten für den Bereich der demographischen Entwicklung und der allgemeinen Siedlungsentwicklung gegeben zu sein, während Fragen, die rechtliche Kompetenzen, finanzielle Steuerungssysteme, Planungsdetails und -abgrenzungen oder den Erhalt und Ausbau der kommunalen und regionalen Infrastruktur betreffen, in der Regel wohl einem Fachpublikum vorbehalten sein dürften.

2. Theoretische Grundlagen

2.1 Rechtliche Rahmenbedingungen der Flächenhaushaltspolitik

In diesem Abschnitt der Diplomarbeit sollen die theoretischen Grundlagen für die Betrachtung des Verhältnisses zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung dokumentiert werden. Dabei gilt es zunächst, die wichtigsten Prinzipien sowie Gesetze und weiteren Dokumente der Raumordnung und -planung in Deutschland sowie der Landes- und Regionalplanung in Hessen, aber auch die darauf einflußnehmenden Planungsstrategien auf europäischer Ebene darzustellen. Insbesondere dem direkten Verhältnis von Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung muß hier natürlich besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Hierbei gilt es vor allem, das rechtliche Verhältnis beider Planungsebenen zueinander exakt zu definieren, damit in folgenden Teilen der Diplomarbeit eine Bewertung von prinzipiellen Ansprüchen und tatsächlichen praktischen Ausprägungen der Planungskompetenzen sowie der nötigen Voraussetzungen für zukünftige Entwicklungen besser gelingen kann. Nach der Betrachtung des Rechtsverhältnisses wird darauffolgend ein Überblick über die Instrumente der Regionalplanung gegeben, die (vor allem innerhalb von regionalen Raumordnungsplänen) dazu verwendet werden, um Einfluß auf die kommunale Bauleitplanung zu nehmen. Diese Elemente sollen zunächst verschiedenen Kategorien zugeordnet und im Anschluß im Einzelnen angesprochen werden.

2.1.1 Planungsstrukturen in Deutschland, Hessen und auf europäischer Ebene

2.1.1.1 Raumplanung auf nationaler Ebene

Beginnen soll die Darstellung der Planungsstrukturen innerhalb der Bundesrepublik Deutschland nicht mit der prinzipiell übergeordneten europäischen Ebene, sondern mit den Gesetzen und Dokumenten, die grundlegend sind für die nationale Raumordnung innerhalb Deutschlands. Die Erläuterungen zur europäischen Planungspolitik sollen nach denen zur deutschen und hessischen Raumordnung erfolgen, da die EU-Richtlinien zumeist in bereits bestehende nationale Regelungen eingreifen und somit aufbauend zu diesen besser dokumentiert werden können.

Zu vermerken ist dabei zunächst, daß der Bund gesetzlich dazu berechtigt ist, Rahmenvorschriften für die Belange der Raumplanung und der Bodennutzung zu erlassen. Dies regelt bereits das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. In Artikel 75 heißt es hierzu: „(1) Der Bund hat das Recht, [...] Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder zu erlassen über: […] 4. die Bodenverteilung, die Raumordnung.“^[9] Dies bedeutet zwar, „daß der Bund im Bereich der Raumordnung [...] Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder erlassen kann“, aber auch, daß diese „den Ländern gleichzeitig genug Spielraum zubilligen, Substantielles in bezug auf die Planung selbst zu regeln.“^[10] Für die Planungspraxis kann dennoch festgehalten werden, daß der Bund in der Raumplanung die grundlegendste Aufgabe übernimmt, nämlich Jene, festzulegen, welche Parameter und Rahmenbedingungen für alle Ebenen der Raumordnung in Deutschland gültig sein sollen. Diese Aufgabe, die gleichermaßen eine Pflicht wie auch ein Recht darstellt, nimmt eine Reihe von Institutionen auf Bundesebene auch in verschiedenster Form wahr. Resultat der Umsetzung dieser Kompetenzzuweisung des Grundgesetzes sind verschiedene Gesetzeswerke. Zunächst kommt der Verfasser zur Darstellung des die raumplanerischen Grenzen und Betrachtungsobjekte am deutlichsten ordnenden Gesetzes, nämlich dem Raumordnungsgesetz, kurz ROG. Dieses Gesetz verdeutlicht bereits in §1 die Handlungsmaximen der Raumordnung in Deutschland: „(1) Der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume sind durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Dabei sind 1. unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen, 2.Vorsorge für einzelne Raumfunktionen und Raumnutzungen zu treffen. (2) Leitvorstellung bei der Erfüllung der Aufgabe nach Absatz 1 ist eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt.“^[11]

Wesentliche Elemente für die in dieser Diplomarbeit wichtigen Fragestellungen sind bereits in diesem ersten Paragraphen enthalten. Es zeigt sich, daß sowohl die Bundesrepublik im Ganzen als auch die kleineren räumlichen Gebietseinheiten durch Raumordnungspläne geordnet werden sollen. Ebenfalls erkennbar ist, daß die Existenz von Konfliktpotentialen, die durch unterschiedliche Nutzungsansprüche an den Raum entstehen können, erkannt wurde und die Notwendigkeit einer Beilegung solcher Konflikte durch Abstimmungs- und Ausgleichsmaßnahmen besteht, ein Fakt, der ebenfalls für die spätere Betrachtung des Verhältnisses der einzelnen Planungsebenen zueinander von maßgebendem Belang ist. Ein weiterer zu erwähnender Fakt des §1 ROG ist jener, daß für die jeweiligen Raumnutzungen und -funktionen Vorsorge zu treffen ist. Diese äußerst bedeutsame Erwähnung ist insbesondere für die spätere Zielsetzung der Vorsorge von Flächen für die Wohn- und Gewerbeansiedlung innerhalb der Regionalpläne für diese Diplomarbeit bedeutsam. Das letzte anzusprechende Element innerhalb dieses Paragraphen wird im Planungsbereich vielfach als vielleicht das wesentlichste Element aller raumplanerischen Bemühungen angesehen. Das Raumordnungsgesetz erhebt hier den Anspruch, die sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Ansprüche an den Raum als gleichberechtigte Komponenten in ein nachhaltiges Konzept der Raumplanung einzubringen, so daß all diese Teilelemente ausreichend Beachtung in der Planungspolitik finden. In der Konsequenz bedeutet dies, daß neben allen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Notwendigkeiten, die auf die Raumplanung Einfluß nehmen, auch die ökologischen Funktionen des Raums beachtet sein müssen. Bezogen auf die Thematik der Diplomarbeit läßt sich somit die Schlußfolgerung ziehen, daß die regionalen Raumordnungspläne, wie auch immer die letztendliche praktische Umsetzung aussehen wird, den Natur- und damit auch den Freiraumschutz zu einem wesentlichen Teil in ihre Steuerungsansprüche integrieren müssen.

Bemerkenswert ist zudem, daß das Leitbild der Raumordnung in Deutschland durch die Prämisse der Nachhaltigkeit geprägt ist. Geprägt wurde der Begriff der Nachhaltigkeit durch die Weltkommission für Umwelt und Entwicklung im so genannten Brundtland^[12] -Report (eigentlicher Titel: „Our common future“) im Jahr 1987. Der zentrale Standpunkt dieser Publikation definiert Nachhaltigkeit wie folgt: „Humanity has the ability to make development sustainable to ensure that it meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.“^[13] Hieraus folgt für eine Raumordnung, die nach dem Prinzip der Nachhaltigkeit ausgerichtet ist, daß sie zwar aktuelle Belange und Anforderungen umsetzen muß, aber gleichzeitig auf zukünftige Entwicklungen Rücksicht nehmen soll und andere Gestaltungsansätze nicht unmöglich werden lassen darf. Bezogen auf den Einflußfaktor der demographischen Entwicklung läßt sich daher schlußfolgern, daß eine nachhaltige Raumordnung trotz der Hinwendung zu aktuellen Planungserfordernissen auch die Trends der natürlichen und räumlichen Bevölkerungsentwicklung berücksichtigen und darum Möglichkeiten für eine Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen in der Zukunft offen lassen muß. Der Rat für nachhaltige Entwicklung definiert Nachhaltigkeit in etwas anderer Art und Weise: „Was ist Nachhaltigkeit? Nachhaltige Entwicklung heißt, Umweltgesichtspunkte gleichberechtigt mit sozialen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu berücksichtigen. Zukunftsfähig wirtschaften bedeutet also: Wir müssen unseren Kindern und Enkelkindern ein intaktes ökologisches, soziales und ökonomisches Gefüge hinterlassen. Das eine ist ohne das andere nicht zu haben.“^[14]

In §1 Abs. 3 ROG findet sich zudem noch ein weiteres wichtiges Prinzip der bundesdeutschen Raumordnung, das sogenannte Gegenstromprinzip: „Die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume soll sich in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen (Gegenstromprinzip).“^[15] Dieses Gegenstromprinzip, daß als das Gebot der Berücksichtigung gegenseitiger Belange bei der Zusammenarbeit zwischen Planungsebenen definiert werden kann, ist ebenfalls von entscheidender Wichtigkeit für die Legitimierung von Planungsentscheidungen auf allen Ebenen. Es gilt also für jede Stufe der Bundes-Raumordnung, sei es die nationale Raumordnung oder die kommunale Bauleitplanung, die Bedürfnisse anderer Entscheidungsträger ebenfalls für die eigenen Planungen mit zu berücksichtigen. Die Bauleitplanung muß also die Vorgaben der Regionalplanung und der weiteren Planungsebenen berücksichtigen und in die eigene Bauleitplanung mit einbringen, aber auch die übergeordneten Planungsebenen, wie bspw. die Regionalplanung, haben die Planungsvorstellungen der Kommunen in ihre Planungsstrategien mit einzubauen. Damit sind Entscheidungen, die lediglich auf der Durchsetzung eigener Bestrebungen fußen, als nur schwer durchsetzbar einzustufen.

Auch im zweiten Paragraphen, die 15 Grundsätze der Raumordnung behandeln, des ROG finden sich für die Thematik der Diplomarbeit wesentliche Bestimmungen. Zunächst sind in §2 Aussagen zur Ausprägung der Siedlungsstruktur und der Flächeninanspruchnahme getroffen worden: „2. […] Die Siedlungstätigkeit ist räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten. Der Wiedernutzung brachgefallener Siedlungsflächen ist der Vorrang vor der Inanspruchnahme von Freiflächen zu geben.“^[16] In diesen Festlegungen zeigt sich die Ausrichtung der Siedlungstätigkeit auf die Zentralen Orte^[17]. Die Planungsebenen in Deutschland sollen also die Weiterentwicklung der Siedlungsflächen vorrangig in den Gemeinden, Städten und Agglomerationen konzentrieren, die einen funktionalen Bedeutungsüberschuß gegenüber ihrem Umland aufweisen, und die Flächeninanspruchnahme in den kleineren Siedlungen und in dünner besiedelten Regionen beschränken. Bezogen auf die Thematik der Flächeninanspruchnahme ist allerdings der zweite Satz als noch entscheidender zu werten. Es ist bereits durch das ROG ganz klar die gesetzliche Vorgabe vorhanden, daß sich die Siedlungsflächenentwicklung vorrangig nicht auf neuen Freiflächen (vor allem im Außenbereich) vollziehen soll, sondern bei gegebenen Möglichkeiten vor allem im bereits ausgewiesenen und entwickelten Siedlungsgebiet im Innenbereich. Der Innenentwicklung, in der Hauptsache durch Brachflächenreaktivierung, wird also ein klarer Vorzug gegenüber der neuen Flächenversiegelung gegeben.

Auch weitere Aussagen in §2 ROG bestärken die Maßgabe des Schutzes von Freiraum und Boden: „8. […] Die Naturgüter, insbesondere Wasser und Boden, sind sparsam und schonend in Anspruch zu nehmen. […] Bei dauerhaft nicht mehr genutzten Flächen soll der Boden in seiner Leistungsfähigkeit erhalten oder wiederhergestellt werden.“^[18] Dies konkretisiert nochmals die Maßgabe, daß der Grundgedanke der sparsamen Inanspruchnahme des Bodens im Raumordnungsgesetz von entscheidender Bedeutung ist. Allerdings finden sich in den Grundsätzen der Raumordnung auch Elemente, die diese flächensparenden Ansätze nicht bestätigen, sondern bereits in Konkurrenz zu diesen stehen: „9. […] Zur Verbesserung der Standortbedingungen für die Wirtschaft sind in erforderlichem Umfang Flächen vorzuhalten, die wirtschaftsnahe Infrastruktur auszubauen sowie die Attraktivität der Standorte zu erhöhen. […] 11. Dem Wohnbedarf der Bevölkerung ist Rechnung zu tragen. Die Eigenentwicklung der Gemeinden bei der Wohnraumversorgung ihrer Bevölkerung ist zu gewährleisten. Bei der Festlegung von Gemeinden, in denen Arbeitsplätze geschaffen werden sollen, ist der dadurch voraussichtlich ausgelöste Wohnbedarf zu berücksichtigen; dabei ist auf eine funktional sinnvolle Zuordnung dieser Gebiete zu den Wohngebieten hinzuwirken.“^[19] Diese Grundsätze stehen in deutlichem Kontrast zu den zuvor getroffenen Aussagen. Hier ist nicht mehr von einer flächensparenden, sondern von einer Flächenvorsorge- und Vorhalte-Politik die Rede. Sowohl im Gewerbeflächen- als auch im Wohnsiedlungsflächenbereich sollen entsprechende Flächenmengen vorgehalten werden, damit der wirtschaftlichen Entwicklung und dem Wohnbedarf der Bevölkerung entsprochen werden kann. Damit ergibt sich bereits in den Grundsätzen des ROG ein Gegensatz zwischen dem Gebot des Flächensparens und dem Gebot der Flächenvorsorge, das Städten und Gemeinden ermöglicht, Flächen auszuweisen, auch wenn nicht zwingend eine direkte Nachfrage besteht. Ausreichend für eine Flächenausweisung ist damit lediglich das kommunalpolitische Bemühen um eine Verbesserung der Standortfaktoren für die Wirtschaft oder dem Anbieten von Wohnbauflächen für den Fall einer möglichen Nachfrage, verknüpft mit der alleinigen Prognose des Zuzuges von neuer Bevölkerung. Nicht berücksichtigt oder vernachlässigt werden dabei Überlegungen, daß im Falle eines regionalen Überangebotes von Gewerbeflächen kein Standortvorteil mehr für eine neue Flächen ausweisende Gemeinde, sondern lediglich kein Nachteil entsteht. Ebenfalls nicht bedacht wurde hierbei, daß sich selbst bei größerem Zuwachs von Arbeitsplätzen in lokaler oder regionaler Umgebung nicht zwangsläufig auch ein stark erhöhter Bedarf nach Wohnbauflächen ergibt, da die Kopplung von Wohn- und Arbeitsplätzen durch das hohe Niveau der Mobilität der Bevölkerung als nicht zwingend angesehen werden kann. Jedoch ist zu konstatieren, daß auch in den 15 Grundsätzen der Raumordnung in §2 ROG versucht wird, dem Dreiklang der Berücksichtigung sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Belange nachzukommen. Während der Grundsatz der sparsamen Bodeninanspruchnahme die ökologische Komponente berücksichtigt, ist durch die Grundsätze des Vorhaltens ausreichender Flächen für Wohnen und Gewerbe eine Beachtung der sozialen und wirtschaftlichen Bedürfnisse ausgedrückt und somit für eine Gleichgewichtung aller Faktoren, zumindest theoretisch, gesorgt.

Das neben dem Raumordnungsgesetz weitere maßgebliche Dokument für die Entwicklung der Bodennutzung durch die weitere Flächeninanspruchnahme ist das Baugesetzbuch, nachfolgend als BauGB bezeichnet. Auch in diesem Gesetzeswerk sind bereits im ersten Paragraphen die wesentlichen Zielsetzungen zur baulichen Entwicklung im Bundesgebiet aufgezeigt: „(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten. (2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).“^[20] Hier wird in Abs. 1 und 2 abermals verdeutlicht, daß die kommunale Bauleitplanung diejenige Instanz ist, die die Flächeninanspruchnahme steuert. Auch im Baugesetzbuch ist allerdings direkt in den nächsten Absätzen des ersten Paragraphen zu erkennen, daß sich die Bauleitplanung bestimmten Richtlinien unterwerfen muß: „(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen. (5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln [...].“^[21]

Diesen Zeilen ist, wie auch schon dem Raumordnungsgesetz, zu entnehmen, daß die Bindungswirkung der raumordnerischen Ziele als zwingend anzusehen ist. Die Kommunen müssen sich in der Bauleitplanung strikt nach den Vorgaben der oberen Planungsebenen richten (Abs. 4). In §1 Abs. 5 BauGB wird auch nochmals die Maßgabe aus §1 Abs. 2 ROG einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bekräftigt, die eine gleichgewichtete Berücksichtigung der sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Belange als oberste Zielsetzung hat, und auch der Umweltschutzgedanke wird nochmals durch das Gebot des Schutzes der Lebensgrundlagen bekräftigt, zu denen auch der Bodenschutz zählt. Die sparsame Flächeninanspruchnahme bekräftigt, ebenso wie direkt nachfolgend hier: „(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen: [...] 7. die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere a) die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt, b) die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und der Europäischen Vogelschutzgebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes“^[22], in denen auch der Bodenschutz sowie die Bedeutung der verschiedenen Kategorien von Schutzgebieten nochmals explizit hervorgehoben werden.

Am deutlichsten wird die Bestrebung des Bodenschutzes allerdings im ergänzend zum BauGB hinzugekommenen §1a erwähnt. Das Gebot einer sparsamen Flächeninanspruchnahme wird hier wie folgt formuliert: „(1) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die nachfolgenden Vorschriften zum Umweltschutz anzuwenden. (2) Mit Grund und Boden soll sparsam und schonend umgegangen werden; dabei sind zur Verringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen die Möglichkeiten der Entwicklung der Gemeinde insbesondere durch Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen zur Innenentwicklung zu nutzen sowie Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß zu begrenzen.“^[23] In Absatz 2 des §1a BauGB werden die wichtigsten Maßgaben zur weiteren Ausrichtung der Flächenhaushaltspolitik der Gemeinden aufgezeigt und als zwingend anzuwendende Vorgaben bei der Erstellung von Bauleitplänen dargestellt. Neben der wiederholten Postulierung des allgemein gehaltenen Flächenspargebotes werden hier aber auch erstmalig konkrete Einzelmaßnahmen zur Erreichung dieses Gebotes formuliert, nämlich die Brach- und Konversionsflächenreaktivierung, die Nachverdichtung und weitere Maßnahmen der Innenentwicklung. Durch die Benennung und Konkretisierung der Einzel-Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels werden den Gemeinden nun erstmals auch Strategien vorgeschlagen, mit denen eine Politik der sparsamen, nachhaltigen Flächeninanspruchnahme verfolgt werden soll. Bemerkenswert ist an dieser Stelle gleichfalls, daß eine Umnutzung von land- und forstwirtschaftlichen Flächen nur im notwendigen Maße geschehen soll. Diese Vorgabe ist als sinnvoll, gleichzeitig aber auch als sehr unkonkret anzusehen, denn die Einschätzung des „notwendigen Maßes“ dürfte wohl je nach Interessenlage des Betrachters sehr stark unterschiedlich ausfallen. Eben dieses notwendige Maß wird jedoch auch in nachfolgenden Paragraphen nochmals bekräftigt und sogar ein Rückbau und somit eine Entfernung/Minimierung der bodenversiegelnden Flächen wird bei einer nicht länger vorhandenen Nutzung baulicher Anlagen zwingend vorausgesetzt: „(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 zulässigen Vorhaben sind in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen. Für Vorhaben nach Absatz 1 Nr. 2 bis 6 ist als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen;“^[24]

Auch in §2 ist das BauGB auf eine Abstimmung mit den Faktoren des Naturschutzes gerichtet. In Folge einer Anpassung an eine EU-Richtlinie wurde §2 BauGB im Jahre 2004 abgeändert, mit der Folge, daß bei der Aufstellung von Bauleitplänen nunmehr dazu verpflichtet sind, eine Umweltprüfung durchzuführen mit abschließender Anfügung eines Umweltbericht an einen neuen Bauleitplan. Konkret heißt es hier: „ (2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen. [] (4) Für die Belange des Umweltschutzes [...] wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden.“^[25]

Für die Aufstellung des Bauleitplans, den die Gemeinde in Eigenverantwortung, aber auch in Abstimmung mit benachbarten und übergeordneten Planungswerken zu erstellen hat, ist also nunmehr ein Umweltbericht zwingend erforderlich, für den in der Anlage zum BauGB genannte Kriterien gelten: „Der Umweltbericht [...] besteht aus [...] a) Kurzdarstellung des Inhalts und der wichtigsten Ziele des Bauleitplans, einschließlich der Beschreibung der Festsetzungen des Plans mit Angaben über Standorte, Art und Umfang sowie Bedarf an Grund und Boden der geplanten Vorhaben und Baugesetzbuch BauGB b) Darstellung der in einschlägigen Fachgesetzen und Fachplänen festgelegten Ziele des Umweltschutzes, die für den Bauleitplan von Bedeutung sind, und der Art, wie diese Ziele und die Umweltbelange bei der Aufstellung berücksichtigt wurden, 2. einer Beschreibung und Bewertung der Umweltauswirkungen, die in der Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 Satz 1 ermittelt wurden, [...] Prognose über die Entwicklung des Umweltzustands bei Durchführung der Planung und bei Nichtdurchführung der Planung, c) geplanten Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen.“^[26] Durch diese Anlage wurde zum Zwecke einer größeren Beachtung der Umweltbelange in der kommunalen Bauleitplanung ein Instrumentarium hinzugefügt, das konkret verlangt, daß die allgemeinen Umweltschutzziele, die an anderen Stellen formuliert werden, ihre Beachtung finden sowie ebenfalls nötig macht, daß die Art, die Menge und die Auswirkungen der neuen Flächeninanspruchnahme dokumentiert und abgewogen werden.

Es kann somit bei der Betrachtung der beiden wohl wichtigsten Elemente des deutschen Planungsrechts, nämlich dem Raumordnungsgesetz und dem Baugesetzbuch, festgehalten werden, daß durchaus eine Beachtung der Belange des Natur- und insbesondere des Bodenschutzes und damit auch einer nachhaltigen, ressourcenschonenden Entwicklung in der bundesdeutschen Planungspolitik und -gesetzgebung gegeben ist. Diese Einschätzung bestätigt sich auch in weiteren Gesetzen, wie bspw. dem Bundesbodenschutzgesetz (BbodSchG), das in §5, analog zum zuvor angesprochenen §35 Abs. 5 BauGB, eine Entsiegelung des Bodens bei Nutzungsaufgabe oder -veränderung fordert: „Soweit die Vorschriften des Baurechts die Befugnisse der Behörden nicht regeln, wird die Bundesregierung ermächtigt, [...] Grundstückseigentümer zu verpflichten, bei dauerhaft nicht mehr genutzten Flächen, deren Versiegelung im Widerspruch zu planungsrechtlichen Festsetzungen steht, den Boden in seiner Leistungsfähigkeit so weit wie möglich und zumutbar zu erhalten oder wiederherzustellen.“^[27] Es zeigt sich somit, daß bereits in der Bundesgesetzgebung eine Reihe von Richtlinien zum sparsamen, nachhaltigen Umgang mit der Ressource Boden und der notwendigen Strategie in der Flächenhaushaltspolitik getroffen werden. Dies setzt sich auch auf der Länderebene fort.

2.1.1.2 Raumplanung auf hessischer Landesebene

Wie zuvor bereits verdeutlicht, existieren für die Raumordnung auf Bundesebene Kompetenzen zur Rahmengesetzgebung, aber auch auf der Stufe der Bundesländer bestehen noch weitere Möglichkeiten der Einflußnahme auf die Bauleitplanung. Die Basis für die gesetzlichen Einflußmöglichkeiten der Länder und Regionen wird dabei ebenfalls im Raumordnungsgesetz gelegt: „Die Länder schaffen Rechtsgrundlagen für eine Raumordnung in ihrem Gebiet.“^[28] In Hessen geschieht dies durch das Hessische Landesplanungsgesetz (HLPG) von 2002, das die gesamte Landesplanung steuert, gleichzeitig aber die Raumplanung der Teilgebiete durch die Aufstellung von Regionalplänen zu großen Teilen den sogenannten Regionalversammlungen überläßt, „in denen die Landkreise, die kreisfreien Städte, die kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern sowie in der Planungsregion Südhessen der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main [...] vertreten sind.“^[29]: „(1) Die landesweite Raumordnung (Landesplanung) ist Aufgabe des Landes. Die Aufstellung der Regionalpläne wird den Regionalversammlungen (§ 22) übertragen.“^[30] Der Anspruch der landesweiten Planung wird dabei in Form des „Landesentwicklungsplans Hessen 2000“ vollzogen, der laut HLPG folgende Kennzeichen hat: „Der Landesentwicklungsplan stellt die Festlegungen der Raumordnung für eine großräumige Ordnung und Entwicklung des Landes und seiner Regionen sowie die überregional bedeutsamen Planungen und Maßnahmen dar. Der Landesentwicklungsplan schränkt die Entscheidungsspielräume der Regionen nicht stärker ein, als dies zur Umsetzung von überregional bedeutsamen Vorgaben erforderlich ist.“^[31] Die wesentlichen Inhalte sind die Unterteilung des Plangebietes in verschiedene Kategorien, die Ausweisung der Ober- und Mittelzentren, Vorgaben zur Siedlungs- und Freiraumentwicklung sowie zum Schutz natürlicher Ressource und Prognosen zur Bevölkerung und wirtschaftlichen Entwicklung. Den Ländern steht damit das Recht zu, die Raumordnung in den erwähnten Bereichen (bspw. des Zentralitätsgrades der Siedlungen oder der Einteilung in Raumkategorien) in ihrem Hoheitsgebiet durchzuführen, natürlich unter Beachtung des Gegenstromprinzips, also der Berücksichtigung sowohl über- als auch untergeordneter Planungsbestrebungen. Dieses Prinzip der ausreichenden Berücksichtigung vor allem kommunaler Belange wird dabei in §2 Abs. 4 nochmals unterstrichen: „Die Instrumente der Raumordnung sind so anzuwenden, daß die kommunalen Gebietskörperschaften die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbstverantwortlich gestalten und auf die Ziele und Maßnahmen der Landesplanung Einfluß nehmen können.“^[32]

Der Grundstein für diese Festlegungen zur Raumordnung auf Landes- und Regionalebene wird bereits in den Paragraphen 6-17 des ROG gelegt: „(1) Die Grundsätze der Raumordnung sind nach Maßgabe der Leitvorstellung und des Gegenstromprinzips [...] durch Raumordnungspläne zu konkretisieren. [...] (2) Die Raumordnungspläne sollen Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu: 1. der anzustrebenden Siedlungsstruktur; hierzu können gehören a) Raumkategorien, b) Zentrale Orte, c) besondere Gemeindefunktionen, wie Entwicklungsschwerpunkte und Entlastungsorte, d) Siedlungsentwicklungen, e) Achsen, 2. der anzustrebenden Freiraumstruktur; hierzu können gehören a) großräumig übergreifende Freiräume und Freiraumschutz [...].“^[33] Der Landesplanung werden somit also allgemeine und konkrete Richtlinien vorgegeben, mit denen die Raumordnung im jeweiligen Landesgebiet vollzogen werden soll und die auch, wie zuvor erwähnt, im Landesplanungsgesetz nochmals betont werden. Es müssen Raumordnungspläne aufgestellt werden, die Angaben zur Siedlungsstruktur in verschiedenster Ausprägung treffen sollen, vor allem zur Bündelung der Siedlungsentwicklung auf besonders geeignete Standorte funktionaler Art oder auch Achsen. Dabei gilt nach §8 ROG^[34] die Aufstellungspflicht sowohl für das Land als auch nach §9 ROG^[35] für die Teilräume, in Hessen also für die Regierungsbezirke. Dieser Verpflichtung kommt das Land Hessen durch den Landesentwicklungsplan 2000 sowie die einzelnen Regionalpläne nach. Auch für diese Landes- und Regionalpläne gilt das Prinzip, daß die Grundsätze der Raumordnung nach §2 ROG „gegeneinander und untereinander abzuwägen sind“^[36], auch hier also wieder eine Beachtung der Belange sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Natur stattzufinden hat. Es scheint jedoch nicht immer gesichert, ob eine solche Gleichwertigkeit der Beachtung aller Belange auch immer tatsächlich stattfindet oder ob nicht vielmehr, zumindest tendenziell, eine Schwerpunktsetzung aufgrund der Zuordnung der Landesplanung zu einem Ministerium erfolgt. Langhagen-Rohrbach schreibt hierzu: „Die Neutralität, zu der die Raumplanung in ihrer jeweiligen landestypischen Ausprägung qua Auftrag verpflichtet ist, - es sind demnach alle raumbezogenen Ansprüche zunächst gleich zu behandeln - kann eingeschränkt werden: Dies kann insbesondere durch die Zuordnung der Planung zu einem bestimmten Ressort innerhalb der jeweiligen Landesplanungen der Fall sein. So wird eine Landesplanung, die einem Wirtschaftsministerium beigeordnet ist, möglicherweise andere Entscheidungen fällen, als eine Landesplanung, die in ein Umweltministerium integriert ist.“^[37]

Der „Landesentwicklungsplan Hessen 2000“ (LEP) ist, wie bereits dargestellt, die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben aus §7 ROG und §7 HLPG, sieht sich jedoch selbst als Dokument, „das weitestgehend frei von dirigistischen Vorgaben ist und [...] die Entscheidungsspielräume [...] der Regionalplanung nicht stärker einschränkt, als dies zur Umsetzung von überregional bedeutsamen Planungen und landespolitisch unabdingbaren Vorhaben erforderlich ist“^[38], also der Regionalplanung wesentliche Entscheidungsvollmachten überträgt. Im LEP werden wesentliche Leitlinien der hessischen Raumordnungspolitik erläutert, unter anderem auch in bezug auf die anzustrebende Siedlungsentwicklung, da für die Ausrichtung der Siedlungsflächeninanspruchnahme bereits zwischen verschiedenen Raumkategorien Unterscheidungen vorgenommen werden. In den verdichteten Ordnungsräumen ist die Siedlungsentwicklung „auf Zentren, Achsen und Räume nach dem Prinzip der dezentralen Konzentration“ auszurichten, in ökologisch gefährdeten Bereichen „die Siedlungsflächenplanung auf die Innenentwicklung und unverzichtbare Maßnahmen der Engpaßbeseitigung im Rahmen der Eigenentwicklung zu begrenzen [...] und [...] die Inanspruchnahme von Freiflächen für neue Siedlungsgebiete [...] möglichst einzuschränken.“^[39] Für das gesamte Plangebiet gelten für die Siedlungsentwicklung dagegen folgende teilweise einschränkende Prinzipien: „In allen Gemeinden soll eine Entwicklung der Siedlungstätigkeit unter Beachtung einer nachhaltigen Raumentwicklung und unter Berücksichtigung der gewachsenen Siedlungsstruktur erfolgen. Dies bedeutet, daß der Eigenentwicklung, d.h. dem Eigenbedarf der ortsansässigen Bevölkerung und der gewerblichen Betriebe Rechnung zu tragen ist. Die Möglichkeit von Zuwanderungen soll mit Größe, Struktur und infrastruktureller Ausstattung der Gemeinde im Einklang stehen.“^[40] Es ist damit erkennbar, daß zwar überall eine fortschreitende Siedlungsentwicklung möglich sein soll, jedoch unter der Maßgabe, daß sie sich an die spezifischen Strukturen des jeweiligen Ortes anpassen soll. Eigenentwicklung, einer der ganz wesentlichen Gesichtspunkte der Entwicklung vor allem in schwächer besiedelten Gebieten, ist gestattet, eine weitere Ausweitung der Flächeninanspruchnahme jedoch nur in einem dem natürlichen Zuzug entsprechenden Maße. Generell jedoch dient die weitere Flächeninanspruchnahme vor allem der „Bereitstellung von ausreichenden Flächen für den Wohnsiedlungs-, Infrastruktur- und Gewerbeflächenbedarf an den geeigneten Standorten entsprechend den Leitvorstellungen der dezentralen Konzentration und der nachhaltigen Entwicklung zum Zwecke der Flächenvorsorge.“^[41]. Der Vorsorgegedanke in der Siedlungsflächenpolitik wird damit durch diese Feststellung nochmals bestätigt. Allerdings wird auch der Gegenpol dieser Vorsorgepolitik, nämlich der Gedanke des Flächensparens, im Landesentwicklungsplan nicht unbeachtet gelassen und durch verschiedenste Möglichkeiten der Flächennutzung außerhalb des Vorhaltens neuer Freiflächen konkretisiert. Prinzipiell wird dazu, speziell zu den Wohnsiedlungsflächen, Folgendes festgehalten: „Einer ungesteuerten Siedlungsentwicklung (Suburbanisierung) und einem planlosen Flächenwachstum über alle Räume hinweg (Disurbanisierung) ist entgegenzuwirken. [...] Grundsätzlich soll vor der planerischen Ausweisung oder Inanspruchnahme zusätzlicher Freiflächen für Wohnen das Wohnungsangebot durch Maßnahmen der städtebaulichen Sanierung und Stadterneuerung, Modernisierung, Dorferneuerung, Aktivierung und Ergänzung vorhandener Baugebiete [...] verbessert werden. [...] Der Inanspruchnahme regionalplanerisch bereits ausgewiesener Siedlungsbereiche ist Vorrang vor der Ausweisung zusätzlicher Siedlungsflächen einzuräumen. [...] In den Regionalplänen ist gemeindeweise der voraussichtliche Bedarf an Wohnsiedlungsflächen zu ermitteln und darzustellen.“^[42] Prinzipiell sind diese Maßnahmen als sehr positiv zur Beschränkung der weiteren Flächeninanspruchnahme zu werten. Der Gedanke der Vermeidung des ungeplanten Flächenwachstums durch die Inanspruchnahme von Freiflächen kommt deutlich zum Tragen, ebenso Vorschläge der Um-, Wieder- und Neunutzung von Brach-, Konversions- und Freiflächen, aber auch die im LEP ebenfalls erwähnte Beschränkung der Siedlungsentwicklung auf den tatsächlichen Eigenbedarf des Ortes, dessen Obergrenze bei 5ha für den Geltungszeitraum des Regionalplans bemessen wird. Auch die generelle Ausweisung der Siedlungsschwerpunkte als Zentren der die Eigenentwicklung überschreitenden Flächeninanspruchnahme ist als positiv anzusehen.

Der festzulegende Bedarf an Wohnsiedlungsfläche wird für jede Kommune basierend auf dem zu erwartenden Wohnbedarf in Kombination mit je nach Region verschiedenen Wohndichtewerten (Wohneinheiten je Hektar) definiert, kann aber, sofern das die jeweiligen Regionalpläne zulassen, „bei Vorliegen bestimmter Gründe überschritten werden.“^[43] Diese Formulierung ist sicherlich als äußerst problematisch für die Bemühungen zur Beschränkung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung zu betrachten. Die in den Regionalplänen festgelegten Summen der maximalen Neuausweisung von Wohnsiedlungsflächen werden dadurch entkräftet, da eine Überschreitung der Werte durch nicht exakt definierte (und somit auch nicht eingegrenzte) Gründe zulässig ist. Auch die als Grundlage für die Berechnung dieser Flächenwerte definierten Dichtewerte (in Wohneinheiten je Hektar bemessen) für verschiedene Regionen, Strukturbereiche und Zentralitätsgrade werden in der Begründung der Grundsätze für Siedlungserweiterungen als Möglichkeit „zur Reduktion des Landschaftsverbrauchs“ angesehen. Weiterhin wird erkannt: „Eine sparsame Bemessung von Baugrundstücken leistet auch einen wichtigen Beitrag zum kostengünstigen Bauen.“^[44] Unklar beziehungsweise nicht dokumentiert ist allerdings, wie diese Dichtewerte für die unterschiedlichen Räume zustande gekommen sind, ob und inwiefern sie der Praxis entnommen sind oder (was aufgrund der doch runden Summen (bspw. Oberzentren im Verdichtungsraum Südhessens mit 60 Wohneinheiten/ha) nur einer ungefähren Einteilung entsprungen sind.

Für die Flächen im Industrie- und Gewerbebereich werden Festlegungen zur Entwicklung getroffen, die insbesondere auch die Zielsetzung der überörtlichen Koordination bei der Entwicklung solcher Gewerbeflächen beinhalten: „Von der Regionalplanung sollen Gewerbeflächenkonzepte, und zwar gemeindeübergreifend für die Region entwickelt werden, in denen anhand des Umfanges der zur Verfügung stehenden Gewerbeflächen, ihrer Verfügbarkeit, des Bedarfs und anderer Kriterien Vorstellungen zu weiteren notwendigen Flächenausweisungen festgelegt werden. Diese Konzepte sind regional, interkommunal und ggf. zwischen den Regionen abzustimmen. Landesweite Bedarfe [...] sind dabei angemessen zu berücksichtigen.“^[45] Auch bei der Konzeption der Gewerbeflächen wird analog zu den Wohnsiedlungsflächen ein Schwerpunkt auf die Beachtung des Gegensatzpaares Flächenvorsorgegebot und Flächenspargebot sowie auf die räumliche Bündelung der Gewerbeflächenansiedlungen gelegt und wie folgt artikuliert: „Vor der Ausweisung zusätzlicher Flächen sollte geprüft werden, ob vorhandene ungenutzte Gewerbeflächen, Gewerbebrachen, ehemals militärisch genutzte Flächen u. a. unter Berücksichtigung eines vertretbaren Kosten- und Zeitaufwands reaktiviert werden können. Weiterhin sind bereits ausgewiesene aber noch nicht mobilisierte Flächen an den Standortanforderungen der Wirtschaft und an der Verfügbarmachung zu überprüfen.“^[46] Durch diese Formulierungen soll die Entwicklung im Gewerbeflächenbereich in ähnliche Bahnen gelenkt werden wie die der Wohnsiedlungsflächen: Prüfung geeigneter anderer Lösungen vor der Inanspruchnahme von neuen Freiflächen, Beschränkung auf den Eigenbedarf und Konzentration der Entwicklung auf geeignete Standorte. Explizit erwähnt wird auch die Prämisse des „schonenden Umgangs mit Grund und Boden“.

Die ökologische Notwendigkeit des Flächensparens, die auch durch interkommunale Kooperation als realisierbar angesehen wird, ist auch in folgenden Passagen nochmals betont: „Gerade unter dem Gesichtspunkt der Ausweisung sowohl ökologisch, als auch ökonomisch und raumordnungspolitisch geeigneter Standortflächen sollte zukünftig die kommunale Kooperation mit dem Ziel gemeindeübergreifender Gewerbeflächenplanung intensiviert werden.“^[47] In diesem Absatz wird erstmalig deutlich, daß das bisher als gegensätzlich eingestufte Begriffspaar von ökonomischen und ökologischen Grundsätzen nicht zwangsläufig in ein sich widersprechendes Verhältnis eingestuft werden muß, sondern möglicherweise auch dialektisch zu einem gemeinsamen Zielgedanken zusammen geführt werden kann, in dem ökologisch sowie ökonomisch sinnvolle Prinzipien sich zu einem gemeinsamen Handlungsgrundsatz verbinden lassen, nämlich dem Gedanken des Flächensparens. Das Flächenspargebot wird auch im darauffolgenden Kapitel 5 des LEP nochmals aufgegriffen, wo es in bezug auf die Formulierung der Grundsätze und Ziele für den Freiraumschutz in folgender Weise abermals seine Erwähnung findet: „Nicht besiedelte oder durch andere bauliche Anlagen in Anspruch genommene Räume sind im Sinne einer nachhaltigen Raumentwicklung soweit wie möglich freizuhalten. Freiräume sind nach Möglichkeit vor Inanspruchnahmen zu schützen, die zu einem Verlust oder zu einer dauernden Beeinträchtigung ihrer ökologischen und ökonomischen Funktionen führen würden. Nicht vermeidbare Inanspruchnahmen haben umweltschonend und flächensparend zu erfolgen. Die zerschneidende Wirkung von Flächeninanspruchnahmen ist zu vermeiden oder auf ein Minimum zu beschränken.“^[48] Dabei ist auch die sich durch die Flächeninanspruchnahme vollziehende Zerschneidung der Freiräume als zusätzliche negative Begleiterscheinung der Flächeninanspruchnahme im LEP aufgenommen. Außerdem wird das Flächensparen als notwendige Maßnahme zur Erhaltung und Sicherung der Freiräume angesehen, da „Bereiche für Schutz und Entwicklung von Natur und Landschaft, [...] für den Schutz oberirdischer Gewässer und [...] als Bereiche für die Grundwassersicherung [...]“^[49] als unbedingt erhaltenswert einzustufen sind und deren Inanspruchnahme auf ein notwendiges Minimum zu reduzieren ist.

Aus dieser Notwendigkeit heraus ergeben sich auch für die Planungen im Bereich des Städtebaues, der in Kapitel 6 des LEP thematisiert wird, Konsequenzen für die weitere Siedlungsentwicklung, die „unter weit gehender Vermeidung von Umweltbelastungen“^[50] erfolgen soll. Trotz des weiterhin vorhandenen Bedarfs an neuer Wohnsiedlungs- und Gewerbefläche ist die Einsicht für eine nachhaltige Handlungspraxis in der Flächenhaushaltspolitik auch hier gegeben: „Vor dem Hintergrund des weiterhin bestehenden Siedlungsflächenbedarfs muß der Städtebau dazu beitragen, die ökologischen Belastungen zu verringern. Dabei müssen die vom Bestand ausgehenden Umweltbelastungen genauso betrachtet und reduziert werden, wie die von weiteren baulichen Entwicklungen.“^[51] Das Erreichen dieser Zielsetzung der Reduktion der Umweltbeeinträchtigung soll dabei durch eine Fokussierung auf verschiedenste Maßnahmen der Innenentwicklung erreicht werden: „Der Bedarf an Wohn- und Gewerbeflächen ist vorrangig in den vorhandenen Siedlungsgebieten durch Verdichtung der Bebauung und durch Umnutzung von Flächen zu decken. Durch den Stadtumbau sollen Belastungssituationen verbessert und nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen im Sinne einer ökologischen Stadterneuerung gemindert werden. [...] Die Wiedernutzung und städtebauliche Integration von großflächigen Umstrukturierungsbereichen (ehemals militärisch genutzten Flächen, Industrie- und Gewerbebrachen) wird durch Maßnahmen zur Umnutzung und durch entsprechende Schwerpunktsetzungen im Rahmen der Wohnungsbauprogramme unterstützt.“^[52]

Bei der Betrachtung dieses Maßnahmenpakets wird deutlich, daß die Einsicht für die Lenkung der weiteren Flächeninanspruchnahme auf die Innenentwicklung den Gedanken der Nachhaltigkeit durchaus widerspiegelt. Der LEP geht davon aus, daß durch die Umsetzung dieser Schritte die Flächeninanspruchnahme in entscheidendem Maße eingeschränkt werden kann. Was jedoch hier kritisiert werden muß, ist die Tatsache, daß die Begründungen für die hier skizzierten Annahmen, daß sowohl für den Wohnsiedlungsflächenbereich als auch für den Gewerbeflächenbereich die Notwendigkeit zur weiteren Inanspruchnahme von Freiflächen besteht, entweder nicht ausreichend mit Zahlen belegt werden oder sogar nicht vorhanden sind. Für die Wohnsiedlungsflächen werden zumindest noch nachvollziehbare, vor allem demographische Gründe der weiter wachsenden Nachfrage nach Freiflächen genannt: „Auch in Zukunft besteht zusätzlicher Bedarf an Wohnsiedlungsfläche, insbesondere in bestimmten Regionen (z.B. Verdichtungsräumen) und durch bestimmte soziale Gruppen (z.B. Zuwanderer, kinderreiche Familien, junge Ehepaare) [...]. Neben der absoluten Zahl der Einwohner ist für die Nachfrage nach Wohnungen vor allem die Zahl und Größenstruktur der Privathaushalte ausschlaggebend.“^[53] Nachvollziehbar ist in dieser Begründung zumindest die Tatsache, daß in den Verdichtungsräumen ein gewisser Zuwachs bei den Haushalts- und Einwohnerzahlen besteht und sich aufgrund des speziellen, beziehungsweise generell steigenden Bedarfes bestimmter Bevölkerungsgruppen hier eine erhöhte Anfragenzahl nach Freiflächen ergibt. Fraglich ist jedoch, inwiefern die absolute Zahl der Einwohner tatsächlich noch für einen bestimmten Raum im Ganzen ansteigt und ob nicht vielmehr die Wachstumszahlen sich in der Region aufgrund stark unterschiedlicher Mikrostandortfaktoren lokal unterschiedlich verhalten und darum einer jeweils speziellen Betrachtung der tatsächlichen Nachfrage bedürfen.

Während für die Wohnsiedlungsflächen so zwar teilweise fragwürdige, aber dennoch vorhandene Begründungen aufgezeigt werden, ist im Gewerbeflächenbereich eine Begründung nicht vorhanden. Statt dessen findet sich die lapidare Erklärung: „Auch im gewerblichen Bereich besteht zukünftig noch weiterer Flächenbedarf.“^[54] Begründet wird dies an dieser Stelle nicht - vielmehr muß hinterfragt werden, ob nicht hinter dieser Annahme statt einer tatsächlichen in der Vergangenheit steigenden Nachfrage nach Gewerbeflächen, die auch auf die zukünftige Entwicklung fortgeschrieben werden könnte und somit eine solche Formulierung zulassen würde, hier vielmehr der politische Wille einer Belassung des größeren Spielraums für die Gewerbeflächenentwicklung im Vordergrund steht.

Die zu Beginn dieses Kapitels dargelegte Vorgabe für die Landes- und Regionalplanung, Festlegungen für die verschiedenen Raumkategorien in den landesweiten und regionalen Raumordnungsplänen zu treffen, wird in bezug auf die zentralörtliche Zuweisung teilweise bereits im Landesentwicklungsplan umgesetzt. Für diese Kategorie werden für den gesamten Raum Hessens bereits die erforderlichen Funktionen der verschiedenen Stufen zentralörtlicher Hierarchie definiert und auch die Zuweisungen, zumindest in der höheren Stufe der Ober- und Mittelzentren, direkt von der Landesplanung vorgenommen. Hier findet sich eine der wenigen landesplanerischen Umsetzungen präziser Vorgaben für die nachgeordnete Regionalplanung. Die größeren Zentralen Orte werden festgelegt, lediglich die Ausweisung der Unter- und Kleinzentren wird den Regierungspräsidien überlassen, deren funktionale Kriterien aber bereits dargestellt. Diese Festlegung dieser Zentralen Orte geschieht, da „aus ordnungspolitischen Gesichtspunkten und verkehrspolitischen Gründen [...] die zentralörtliche Standortbündelung zur Erhaltung städtebaulicher Qualitäten nach wie vor sinnvoll“^[55] ist.

Aus der Summe der in diesem und dem vorigen Kapitel dargestellten bundesweiten und länderspezifischen Gesetze, Richtlinien und weiteren Dokumenten ergibt sich also bereits ein umfangreiches Paket von Vorgaben für die Regionalplanung und die kommunale Bauleitplanung.

2.1.1.3 Ergänzende Raumplanung auf europäischer Ebene

Ergänzend zur Darstellung der Raumplanung auf nationaler, hessischer sowie in Andeutungen bereits der regionalen Ebene soll nun noch auf die Raumplanung auf europäischer Ebene eingegangen werden. Dargestellt werden sollen allerdings nur jene Bereiche europäischer Raumordnungspolitik, deren Einfluß die nachhaltige Siedlungsentwicklung tangiert. Wie bereits angemerkt, bauen diese zumeist auf den grundlegenden Planungsdokumenten auf nationaler und hessischer Ebene auf, so daß die Eingriffe in diese durch EU-Richtlinien nun erst dargestellt werden.

Generell ist zunächst festzuhalten, daß es auch auf europäischer Ebene eine Zusammenarbeit in Raumordnungsfragen gibt, denn die für die Raumplanung zuständigen Minister der EU-Mitgliedsländer arbeiten in einem informellen Rat (CEMAT^[56] ) zusammen, der die nationalen Raumplanungsansätze koordiniert, aber kein rechtsverbindliches Organ auf europäischer Ebene darstellt. Dennoch gibt es auch auf europäischer Ebene ein nationenübergreifendes Konzept der Raumplanung, nämlich das 1999 verabschiedete EUREK (Europäische Raumentwicklungskonzept). Die Europäische Kommission bekennt sich innerhalb dieses Dokumentes zur hohen Bedeutung nachhaltiger Entwicklung, also dem Einklang sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Funktionen, man möchte „sich somit schrittweise von einer Wirtschaftsunion zu einer Umweltunion und künftig zu einer Sozialunion, unter Wahrung der regionalen Vielfalt, entwickeln.“^[57] Zur Verfolgung dieser Zielsetzung setzt man sich im EUREK das Ziel, „durch die EU-weite Ausweisung von Schutzgebieten ein Biotopverbundsystem entstehen“^[58] zu lassen. Diese sogenannten „Natura 2000-Gebiete“, aus den ebenfalls aus europäischen Richtlinien entstandenen Vogelschutz^[59] - und FFH^[60] -Gebieten hervorgehend, dienen vor allem dem Schutz der bedrohten Tier- und Pflanzenwelt, aber auch unter Berücksichtigung sozioökonomischer und regionaler Belange. Den Schutz des Bodens verfolgt man in der EU-Bodenschutzstrategie aus dem Jahr 2002, die in der Bodenversiegelung durch weitere Bebauung eine schädliche Entwicklung aufgrund der entstehenden Umweltfolgen sieht und zu ihrer Vermeidung und Einschränkung aufruft. Geplant wird in dieser Bodenstrategie ein (bisher nicht veröffentlichtes) umfassendes Programm zur Thematik^[61], in der „unter anderem auf die Versiegelung von Bauerwartungsland und die angemessene Neunutzung von nicht mehr genutztem Gelände“ eingegangen wird und man „für eine vernünftige Flächennutzungsplanung plädiert, die die Kapazitäten des Bodens berücksichtigt.“^[62] Im EUREK hat man zudem auch konkrete Maßnahmen zur Siedlungsentwicklung im Blick, u.a. durch das Konzept der „kompakten Stadt“ mit hoher Bebauungsdichte und kurzen Wegen möchte man „die Ausdehnung der Siedlungsflächen im Rahmen einer sorgfältigen Standort- und Siedlungspolitik minimieren“^[63], aber auch Maßnahmen der Innenentwicklung wie bspw. die Brachenflächenrevitalisierung oder generell die Vermeidung übermäßiger Flächeninanspruchnahme umsetzen.

Hinsichtlich der Steuerung der Siedlungsentwicklung verfolgt man innerhalb der europäischen Institutionen sowohl die Strategie der Förderungsmaßnahmen mit verschiedenen Programmen als auch durch die Verabschiedung gesetzlicher Neuerungen. Diesbezügliche Förderprogramme sind vor allem der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), der u.a. „Infrastrukturinvestitionen, die [...] zur Entwicklung, zur Strukturanpassung und zur Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen und in allen förderfähigen Regionen zur Diversifizierung, Revitalisierung, Verkehrsanbindung und Erneuerung von Wirtschaftsstandorten und von Industriegebieten mit rückläufiger Entwicklung, von städtischen Problemgebieten sowie von ländlichen Gebieten“^[64] finanziell fördert, ebenso wie das Programm URBAN II, das eine „Ausarbeitung und Anwendung von innovativen Strategien für die wirtschaftliche und soziale Wiederbelebung von kleinen und mittleren Städten oder heruntergekommenen Stadtvierteln in größeren Städten“ sowie die „Förderung und Austausch von Know-how und Erfahrungen in Bezug auf eine nachhaltige Stadterneuerung und -entwicklung“^[65] als Zielsetzung hat und solche Maßnahmen monetär unterstützt. Ebenso sind in diesem Bereich auch Forschungsprojekte der EU zu finden, wie bspw. NORISC^[66], das Technologien zur Wiedernutzung von kontaminierten Industriebrachen entwickelt, GREENSPACE, das zum Wert von Grünflächen in Stadtgebieten forscht oder LUTR^[67], das Methoden zur nachhaltigen Gestaltung von Landnutzung und Transportwegen in Stadträumen untersucht. Begleitet werden diese Strukturfonds und Forschungsprojekte, indem man die Auswirkungen der der EU-Raumplanungspolitik durch ein 2002 initiiertes Forschungs- und Überwachungsnetzwerk namens ESPON^[68] begleitet, daß zu einigen Themenbereichen in Kooperation mit Forschungsinstitutionen die „spatial impacts“, also die räumlichen Auswirkungen, untersucht.

Die Siedlungsentwicklung wird von europäischer Ebene aber auch von gesetzlichen Regularien in hohem Maße beeinflußt. Dies wird bereits durch die Einführung der Umweltverträglichkeitsprüfung^[69] im Jahre 1985, die eine solche Prüfung im Hinblick auf die Umweltauswirkungen der Errichtung von großflächigen industriellen oder landschaftsverbrauchenden Projekten notwendig macht, deutlich, in bezug auf die Einflußnahme auf die Siedlungsentwicklung aber noch in viel stärkerem Maße durch die Verabschiedung der EU-Richtlinie „Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme“^[70] in 2001 und deren Umsetzung in die nationale Politik durch das „Europarechtsanpassungsgesetz Bau“^[71] im Jahre 2004. Neu an dieser Gesetzgebung im Gegensatz zur ursprünglichen UVP-Regelung ist vor allem, daß eine Umweltprüfung im Stadium der Planungsphase durchgeführt werden muß und dieser Zwang auch für den Bereich der öffentlichen Planungen gilt, also auch für die Erstellung und Änderung regionaler und kommunaler Planung: „§ 16 (Raumordnungspläne, Raumordnungsverfahren und Zulassungsverfahren). (1) Bei der Aufstellung und Änderung von Raumordnungsplänen ist eine Prüfung der voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen [...] über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme [...] durchzuführen (Umweltprüfung). (2) Im Raumordnungsverfahren sollen die raumbedeutsamen Umweltauswirkungen eines Vorhabens entsprechend dem Planungsstand des Vorhabens ermittelt, beschrieben und bewertet werden.“^[72] Die EU-Richtlinie verlangt dabei, daß bei der Aufstellung von Plänen und Programmen die zuständige Behörde auch gleichzeitig ein Umweltbericht angefertigt wird, der nicht nur über Inhalt und Ziele des Plans, sondern auch über die Umweltauswirkungen und -probleme und Maßnahmen zu deren Vermeidung oder Minimierung enthalten muß. In Folge der Umsetzung dieser EU-Richtlinie in nationales Recht wurde auch das BauGB wie zuvor bereits erläutert abgeändert. Hinzugefügt zum BauGB wurde der Paragraph 1a, indem ergänzende Vorschriften zum Umweltschutz enthalten sind. In §2 wurde der Abs. 4 hinzugefügt, der bei der Aufstellung von Raumordnungs-, Flächennutzungs- und Bebauungsplänen eine Umweltprüfung zwingend vorschreibt und neu hinzugekommen ist auch §2a, indem man auf den Zwang der Erstellung des angesprochenen Umweltberichtes in diesem Zusammenhang hinweist.

Betrachtet man sich somit den Einfluß der europäischen Ebene auf die Raumordnungsstrukturen auf nationaler, Bundesland- und regionaler Ebene, so zeigt sich, daß im Laufe der Zeit eine ganze Reihe von Maßnahmen und Gesetzen beschlossen und umgesetzt wurden, die erheblichen Einfluß auf die Siedlungsentwicklung, aber auch auf die Planungsstrukturen und -abläufe nehmen, sei es durch Gewährung finanzieller Förderung durch die angesprochenen Strukturfonds, die Implementierung von Umweltschutzrichtlinien in nationales Recht oder auch ganz allgemein durch die Abfassung von Zielsetzungen oder Leitbildern zur künftigen Gestaltung der Siedlungsentwicklung. Der Einfluß der europäischen Impulse auf die verschiedenen Planungsebenen in Deutschland muß also in jedem Fall als bedeutsam eingestuft werden, auch wenn keine explizit für die europäische Raumordnung zuständige und steuernde Behörde, sondern nur ein mit informellem Status ausgestatteter Ministerrat für die Koordinierung nationaler Strategien und Umsetzung europäischer Vorgaben zuständig ist.

2.1.2 Das Verhältnis von Regionalplanung und Bauleitplanung

Nach den nun erläuterten Gesetzen und Dokumenten der übergeordneten Planungsebenen ist es für die Untersuchung der Thematik dieser Diplomarbeit unabdingbar, das Verhältnis zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung in einer besonderen Weise zu betrachten, da sich aus dem direkten Verhältnis dieser beiden Planungsebenen die besonderen Eigenheiten der jeweiligen Planungsbemühungen und -kompetenzen ableiten lassen. Zunächst gilt es herauszufinden, welche Kompetenzen beide Planungsebenen für sich beanspruchen können und wollen, wo Kompetenzen gegebenenfalls aufgeteilt sind und wo möglicherweise rechtliche Beschränkungen vorhanden sind, also wie sich insgesamt das tatsächliche rechtliche Verhältnis zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung darstellt. Die Frage nach der Verteilung der Kompetenzen zwischen Regional- und Kommunalplanung ist für die rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen der Regionalplanung von entscheidender Bedeutung. Der Rechtsstatus der kommunalen Gebietskörperschaften wird dabei als recht stark eingestuft, da er bereits im Grundgesetz in Artikel 28 Absatz 2 definiert wird: „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“^[73] Den Städten und Gemeinden wird also zugestanden, all jene Aufgaben in Eigenverantwortung auf rein kommunaler Ebene zu regeln, die ausschließlich in den lokalen Bereich der Kommunen fallen, also keine weiteren Auswirkungen auf andere Planungsebenen haben. Die Frage, die sich daraus ergibt, ist nun jedoch, welche Entscheidungsbereiche durch diese Selbstverwaltungshoheit der Kommunen tangiert werden und welche nicht. Für diese Diplomarbeit ist es natürlich besonders relevant, diese Fragestellung in bezug auf die Planungshoheit, konkret also auf die Bauleitplanung der Kommunen, zu überprüfen und einzuordnen.

Beantwortet wird diese Frage in der Literatur weitgehend eindeutig. Bereits Hoppe geht davon aus, daß den Gemeinden gegenüber dem Bund und den Ländern das Recht zusteht, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Diese Gewährleistung sichert den Gemeinden einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich.“^[74] Er stellt allerdings auch die Frage im Raum, welche einzelnen Themengebiete zum sogenannten Kernbereich gehören, in dem den Kommunen die ausschließliche Zuständigkeit anzurechnen ist und vertritt in seinen Abhandlungen die These, daß „in Übereinstimmung mit den aus der Selbstverwaltungsgarantie abgeleiteten sonstigen Rechten […] herkömmlich die Planungshoheit der Gemeinden dem gesicherten Selbstverwaltungsbereich zugerechnet wird. Die Planungshoheit erfaßt vorrangig das Recht der örtlichen Gesamtplanung (Bauleitplanung).“^[75] Wenngleich Hoppe in seinen folgenden Ausführungen auch anderslautende Theorien anführt, in denen die gemeindliche Planungshoheit mehr oder weniger stark eingeschränkt wird, zieht er abschließend den Schluß: „Bauleitplanung ist eine Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinde. Die Selbstverwaltungsgarantie vermittelt [...] der Gemeinde ein Recht auf Bauleitplanung. Dieses Recht gewährt nicht nur die planerische Gestaltungsfreiheit, es macht zugleich die Planungshoheit wehrfähig.“^[76] Auch in anderen, aktuelleren Quellen wird die Planungshoheit der Kommunen nochmals bekräftigt. Unter der Überschrift „Was ist Planungshoheit?“ beschreibt Schmidt-Eichstaedt in ähnlicher, wenngleich etwas einschränkender Rechtsauffassung: „Unter Planungshoheit soll hier die Gestaltung der Bodennutzung durch hoheitliches Handeln verstanden werden. Im Planungssystem der Bundesrepublik Deutschland liegt die Planungshoheit im Wesentlichen bei den Kommunen. Diese müssen zwar ihr Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anpassen und haben außerdem gegenüber den Fachplanungen des Bundes [...] und der Länder [...] nur begrenzte Einflußmöglichkeiten, bestimmen aber dennoch durch Flächennutzungs- und Bebauungspläne weitestgehend über Art, Maß und weitere Einzelheiten der Bodennutzung im Gemeindegebiet.“^[77] Man kann also davon ausgehen, daß durch die Regelung in Artikel 28 Abs. 2 des Grundgesetzes, die den Kommunen die Selbstverwaltungshoheit in Bereichen mit rein örtlichen Belangen garantiert, auch die Hoheitsrechte im Bereich der Bauleitplanung, sofern sie tatsächlich nur den lokalen, nicht überörtlichen Bereich betreffen, den Kommunen zuzuordnen sind. Die Regionalplanung kann daher nur in bestimmter Art und Weise, nämlich solange der überörtliche Charakter eines Steuerungsanspruches gewahrt bleibt, Einfluß auf die kommunale Bauleitplanung nehmen darf. Dennoch bleibt somit garantiert, daß die Regionalplanung durchaus, wenn auch nur in begrenzter Form, auf die kommunale Bauleitplanung Einfluß nehmen kann. Eine solche Einschätzung der regionalplanerischen Position wird auch bei weiteren Autoren vertreten. Langhagen-Rohrbach beurteilt diese Rechtssituation in ähnlicher Weise: „Art. 28 GG billigt den Kommunen ein Selbstverwaltungsrecht zu, daß auch die Planung mit einschließt, so daß die Kommunen eine Planungshoheit in ihrem jeweiligen Territorium haben. Diese wird dadurch gestützt, daß das Baugesetzbuch den Gemeinden die Zuständigkeit für die Erstellung verbindlicher Bauleitpläne zuerkennt. Um nicht mit der Planungshoheit der Kommunen zu kollidieren, muß die Raumordnung auf Bundes- oder Landesebene so beschaffen sein, daß sie den Kommunen größtmögliche Freiräume zubilligt.“^[78]

Erbguth schätzt die Rechtslage der Regionalplanung in seinem Artikel zur Novellierung des Baugesetzbuchs aus dem Jahr 1998 so ein, daß durch die kommunale Selbstverwaltungshoheit der regionalplanerische „Gestaltungsspielraum eine (weitere) Begrenzung erfährt. Dies bedeutet jedoch nicht, daß die Planungshoheit, die Teil der kommunalen Selbstverwaltung ist, dem überörtlichen Planungsträger gänzlich die Möglichkeit verwehrt, Planaussagen auf innergemeindliches Gebiet zu erstrecken, denn ansonsten würde die Aufgabe der überörtlichen Planung, den Raum, der sich naturgemäß aus Gemeindegebieten zusammensetzt, zu ordnen, ad absurdum geführt. Überörtliche Planung kann somit nicht von ihrem räumlichen Gegenstand her definiert werden, sondern muß vielmehr von ihrer Zweckrichtung beziehungsweise Sichtweise her betrachtet werden. Sie muß eben überörtlichen Charakter aufweisen, sich also Aufgaben widmen, die über das Gebiet einer Gemeinde hinausgehen.“^[79] Erbguth definiert damit in recht eindeutiger Weise die Aufgabe der Regionalplanung, immer den überörtlichen Charakter eines Steuerungsansatzes wahren zu müssen. Allerdings trifft er auch Aussagen zu einer möglichen Zulässigkeit regionalplanerischer Steuerungen für den Fall, daß sie sich explizit auf lokale Räume beziehen und damit das Gebot der räumlichen Überörtlichkeit einer Planaussage nicht einhalten: „Ausnahmsweise können allerdings selbst gebietsscharfe Ausweisungen eines Regionalplans zulässig sein, wenn diese aus überörtlichen Gestaltungsinteressen erforderlich sind, z.B. in einer besonderen Planungssituation (Verdichtungsraum) oder bei Standortentscheidungen für regional bedeutsame Einzelvorhaben.“^[80] Es wird also deutlich, daß keineswegs immer eine strikte Einteilung der Kompetenzen je nach überörtlichem (Regionalplanung) und örtlichem (kommunale Bauleitplanung) räumlichen Charakter eines Planungsvorhabens erfolgen muß, sondern Überörtlichkeit auch durch Vorhandensein eines regionalen Gesamtinteresses gegeben sein kann. Auch hinsichtlich der Zugehörigkeit der Planungshoheit zur kommunalen Selbstverwaltung verfolgt Erbguth eine zur bisher dargestellten Meinung abweichende Auffassung: „Ob die Planungshoheit diesem unantastbaren Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts zuzuordnen ist, ist umstritten, konnte in der bisherigen Rechtssprechung jedoch offengelassen werden, weil den Gemeinden in den entscheidungsrelevanten Konstellationen jeweils ein substantieller Planungsspielraum verblieb.“^[81] Durch diese neue Einschätzung der Rechtslage verdeutlicht, daß die Kompetenzverteilung zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung nicht zwingend eindeutig ist, sondern vielmehr eine Art „Agreement“ zu bestehen scheint, die den Gemeinden einen ausreichend großen Handlungsspielraum beläßt. Dies bewirkt natürlich, daß das Risiko des Auftretens von Konfliktsituationen reduziert wird, wenn der Anspruch der Regionalplanung auf Einschränkungen der kommunalen Bauleitplanung nicht in solch starkem Maße ausgeübt wird wie rechtlich gegebenenfalls möglich wäre.

Da durch diese Abgrenzung örtlicher und überörtlicher Planung nun verdeutlicht wurde, welche Einflußmöglichkeiten der Regionalplanung verwehrt bleiben beziehungsweise nicht in vollem Umfang genutzt werden, soll nun dargestellt werden, welche Inhalte der regionalplanerische Steuerungsansatz, speziell im gewählten Beispiel des Landes Hessen, tatsächlich aufweist. Dazu kann nochmals auf die Inhalte des Hessischen Landesplanungsgesetzes (HLPG) zurückgegriffen werden, da in ihm die Inhalte der regionalen Raumordnungspläne definiert werden. Bereits in §9 ist vermerkt, daß die Regionalpläne sowohl Text als auch eine Karte beinhalten sollen. Dies verdeutlicht, daß im Regionalplan nicht nur in textlicher Art und Weise regionalplanerisch gearbeitet wird, sondern auch innerhalb der Karte(n) konkret in plastischer, räumlicher Hinsicht Aussagen zur Siedlungsentwicklung getroffen werden. Des weiteren wird, wie auch in den vorhergehenden Gesetzestexten, nochmals konkret der Inhalt des Regionalplans dargestellt. Im für diese Diplomarbeit relevanten Abschnitt heißt es: „Der Regionalplan enthält die auf die Region bezogenen Ziele des Landesentwicklungsplans und soll insbesondere folgende weitere Festlegungen enthalten, soweit sie von überörtlicher Bedeutung sind: 1. Grundzentren, 2. Siedlungsstruktur einschließlich der Wohnsiedlungs- und Gewerbeflächen sowie Gebiete zur Befriedigung zusätzlichen Flächenbedarfs für diese Zwecke, [...] 4. Gebiete für die Belange von Naturschutz und Landschaftspflege, [...] 7. regionale Grünzüge, Gebiete für den Klimaschutz und den Hochwasserschutz.“^[82] Dargestellt werden sollen daher in hessischen Regionalplänen Bereiche für Siedlungs- und Freiraumnutzung. Der Regionalplan beinhaltet erstmals konkrete Aussagen für die verschiedenartigen Nutzungen von Flächen, nicht nur für die Flächeninanspruchnahme durch Wohn- und Gewerbeflächen und deren prognostizierten zukünftigen Bedarf, sondern auch für ökologisch bedeutsame Flächen. Auch in diesem Fall wird also auf die gleichwertige Beachtung der bereits erwähnten Bereiche Wirtschaft, Soziales und Ökologie Wert gelegt. Nach der Darlegung den Regularien zur Aufstellung, Änderung und Genehmigung des Regionalplans in den §10 und 11 HLPG bietet §12 die Basis für etwaige Abweichungen von den Zielen und Grundsätzen, die nach Inkrafttreten des Planwerkes durchgeführt werden können. Über eine mögliche Abweichung öffentlicher Stellen von den Festlegungen des Regionalplans entscheidet die Regionalversammlung^[83] für den Fall, daß die Abweichung „unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge des Regionalplans nicht berührt werden.“^[84]

Nachdem somit in Grundzügen das Verhältnis zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung für Hessen erläutert wurde, existiert im Fall der Region Südhessen noch eine weitere Zwischenebene der Planung. In der Literatur wird diese neue überörtliche Planungsebene mit dem gestaltenden Planungselement des „Regionalen Flächennutzungsplanes“ als Versuch angesehen, der „zwei Planungsebenen miteinander verschmelzen soll. Es sollen nämlich Inhalte aus dem Regionalplan (1:100.000) und dem FNP (meist 1:10.000) gleichzeitig dargestellt werden.“^[85] Bei der Planungsebene handelt es sich um den „Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main“, der im Jahr 2001 den bereits 1974 gegründeten „Umlandverband Frankfurt“ ablöste und dessen Verbandsmitglieder 75 Städte und Gemeinden im Ballungsraum Rhein/Main, darunter die Oberzentren Frankfurt und Offenbach, sind. Begründet wird die Einführung des damaligen Umland- und heutigen Planungsverbandes durch die Erläuterung des damaligen hessischen Innenministers, „die Verflechtungen zwischen der Stadt Frankfurt und ihrem Umland zu lösen sei besonders problematisch“^[86] und die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplanes durch „die Idee, eine Planungsebene einzusparen.“^[87] Das Instrument des Planungsverbandes selbst gründet sich auf §205 des Baugesetzbuchs. Hierin wird Folgendes festgehalten: „(1) Gemeinden und sonstige öffentliche Planungsträger können sich zu einem Planungsverband zusammenschließen, um durch gemeinsame zusammengefaßte Bauleitplanung den Ausgleich der verschiedenen Belange zu erreichen. Der Planungsverband tritt nach Maßgabe seiner Satzung für die Bauleitplanung und ihre Durchführung an die Stelle der Gemeinden. (2) Kommt ein Zusammenschluß nach Absatz 1 nicht zustande, können die Beteiligten auf Antrag eines Planungsträgers zu einem Planungsverband zusammengeschlossen werden, wenn dies zum Wohl der Allgemeinheit dringend geboten ist.“^[88] Durch diesen Paragraphen des BauGB ist ein instrumentarisches Novum geschaffen worden, da erstmals die Bauleitplanung von den Kommunen an eine übergeordnete Planungsstelle übertragen werden kann. Diese Möglichkeit der Übertragung und Zusammenlegung der Bauleitplanungsrechte der Kommunen zu einem solchen übergeordneten Planungsverband kann sowohl auf freiwilliger Basis durch einen gewollten Zusammenschluß der Kommunen, aber auch durch Antragstellung eines Planungsträgers mit anschließender Genehmigung einer Landesregierung zustande kommen. Als Begründung für einen solchen angeordneten Zusammenschluß kommt dabei die Notwendigkeit aufgrund raumordnerischer Gründe in Frage. Es zeigt sich also an dieser Stelle, daß durchaus, wie bereits zuvor von Erbguth^[89] angedeutet, die kommunale Planungshoheit von übergeordneter Stelle, in diesem Fall durch Übertragung der Bauleitplanung an den Planungsverband, eingeschränkt werden kann.

Als seine beiden Hauptaufgaben definiert der Planungsverband auf seiner Internetseite^[90] die Erstellung eines regionales Flächennutzungsplans und eines Landschaftsplans. Die Aufstellung des regionalen Flächennutzungsplanes fußt dabei auf §204 des Baugesetzbuchs: „Benachbarte Gemeinden sollen einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen, wenn ihre städtebauliche Entwicklung wesentlich durch gemeinsame Voraussetzungen und Bedürfnisse bestimmt wird oder ein gemeinsamer Flächennutzungsplan einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange ermöglicht. Ein gemeinsamer Flächennutzungsplan soll insbesondere aufgestellt werden, wenn die Ziele der Raumordnung [...] eine gemeinsame Planung erfordern. Der gemeinsame Flächennutzungsplan kann von den beteiligten Gemeinden nur gemeinsam aufgehoben, geändert oder ergänzt werden.“^[91] Diese gesetzliche Vorlage ermöglicht, daß Gemeinden ihre Bauleitplanung gemeinsam gestalten können, sollen und gegebenenfalls müssen, wenn die Notwendigkeit dafür gegeben ist. Die Durchführung dieser gemeinsamen Bauleitplanung wird dabei an den „Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main“ übergeben, basierend auf der Aufgaben-Zuweisung durch das sogenannte Ballungsraumgesetzes^[92] der Hessischen Landesregierung, in dem vermerkt wird: „Der Planungsverband hat die folgenden Aufgaben: Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main mit der Maßgabe, daß die Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs [...] im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen entwickelt und nach näherer Bestimmung des § 9a des Hessischen Landesplanungsgesetzes gemeinsam beschlossen werden (Regionaler Flächennutzungsplan), Aufstellung und Änderung des Landschaftsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main nach § 4 Abs. 2 des Hessischen Naturschutzgesetzes.“^[93]

Nachdem durch diese Formulierung die Aufgaben des Planungsverbandes definiert werden, ergibt sich hinsichtlich der Aufstellung und Ausgestaltung des Regionalen Flächennutzungsplanes eine weitere Konkretisierung: „Der Regionalplan enthält im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main neben den regionalplanerischen Festlegungen nach § 6 Abs. 3 auch die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs. [...] Die Kartendarstellung des Regionalplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main erfolgt ergänzend auch im Maßstab 1:50.000. Eine Aufstellung des Regionalplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in räumlichen Teilen nach § 6 Abs. 5 ist nicht zulässig.“^[94] In diesem Paragraphen (der im übrigen dem §13 des HLPG entspricht) wird damit bestätigt, daß auch der regionale Flächennutzungsplan innerhalb des Planungsverbandes die Angaben beinhalten muß, die nach §5 BauGB, der die Inhalte von Flächennutzungsplänen im üblichen Sinne behandelt, vorgegeben sind. Der Maßstab des Kartenteils des Regionalen Flächennutzungsplanes weicht dagegen von der üblichen Maßstabswahl eines Flächennutzungsplanes (in der Regel 1:5.000 oder 1:10.000) ab, um das gesamte Planungsraumgebiet erfassen zu können. Er wurde, so Langhagen-Rohrbach, „trotz heftiger - andauernder - Kritik [...] von der Landesregierung auf 1:50.000 festgelegt. Dieses Maß erscheint vielen als zu klein, denn schließlich soll der Regionale Flächennutzungsplan auch die Funktion eines klassischen Flächennutzungsplans haben, so daß aus diesem Bebbauungspläne abgeleitet werden können. Für diesen Zweck wäre - so die Kritiker - ein Maßstab von 1:25.000 besser geeignet gewesen.“^[95] Die Diskussion um die Maßstabsgröße verdeutlicht bereits, in welch kritischer Umgebung die Ebene des Planungsverbandes und speziell das Steuerungselement des Regionalen Flächennutzungsplanes angesiedelt sind, der damit ganz spezieller Handlungs- und Koordinierungsabläufe bedarf, um eine für alle Parteien und Planungsebenen zufriedenstellende Formulierung und Darstellungsweise zu finden.

Es ist jedoch festzuhalten, daß sich gegenwärtig (Stand 2006) der Regionale Flächennutzungsplan immer noch in seiner Aufstellungsphase befindet und daher noch nicht rechtskräftig ist. Bis zu diesem Zeitpunkt gilt auch für das Gebiet des Planungsverbandes und Ballungsraumes Frankfurt/Rhein-Main, wie auch im Ballungsraumgesetz (§9a Abs. 7) vermerkt, der Regionalplan Südhessen, letztmalig fortgeschrieben im Jahr 2000. Es ist darum für die Darstellung des noch aktuellen Planungsverhältnisses zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung sicherlich sinnvoller, den Status quo der Beratungen und Diskussionen zum Aufbau und Inhalt des Regionalen Flächennutzungsplan weitestgehend außer Acht zu lassen und für die spätere Erfassung des von der Regionalplanung einsetzbaren Instrumentekataloges zur Steuerung der kommunalen Flächeninanspruchnahme ausschließlich auf den die Elementes des Regionalplanes Südhessen 2000 zurückzugreifen.

2.1.3 Rechtliche Grundlagen der Einflußnahme auf die kommunale Baulandausweisung

Neben der bereits dargestellten Problemlage, die sich auf die Erläuterung der tatsächlichen Rechtsbeziehung zwischen Regionalplanung und kommunaler Bauleitplanung bezieht, soll nunmehr auch das in der Praxis vorhandene Arbeitsverhältnis zwischen beiden Planungsebenen untersucht werden. Wie bereits dargestellt, verbleibt den Kommunen bei der Ausgestaltung ihrer Planungshoheit aus rechtlicher Sicht ein genügend großer Gestaltungsspielraum. Die Frage ist nun, inwieweit die Regionalplanung in der praktischen Arbeit dennoch in die kommunalen Planungsbestrebungen eingreift, um den aktuellen demographischen Prozessen und damit verbundenen finanziellen und fiskalischen Auswirkungen gerecht zu werden., konkret also, wie eine Anpassung der bisher vor allem auf Wachstum angelegten Planungspolitik an Schrumpfungsprozesse gelingen kann.

Müller fordert in seinem Aufsatz „Regionalentwicklung unter Schrumpfungsprozessen“ einen Leitbildwechsel: „Die aktuellen Entwicklungstendenzen [...] legen nahe, daß neben das traditionell wachstumsorientierte Planungsparadigma in Zukunft ein ´Paradigma der Schrumpfung´ treten wird. Die wachstumsorientierte ´Verteilung´ von Zuwächsen, die vorwiegend auf Neuausweisungen und Neubau orientierten Instrumente und die ordnungsorientierte Steuerung der Flächennutzung und baulichen Entwicklung reichen nicht aus, um wirksame Antworten für die Herausforderungen der Schrumpfung zu finden.“^[96] Hier wird also bereits deutlich, daß die aktuell in den Regionalplänen gebräuchlichen Leitbilder der Siedlungsentwicklung durchaus kritisiert werden. Müller konkretisiert seine Beurteilung, indem er der Regionalplanung zwar durchaus brauchbare Ansätze zuschreibt, wirft ihr aber auch einen nicht weit genug gehenden Steuerungsanspruch vor: „Die Raumplanung ist in der Praxis noch nicht ausreichend auf Schrumpfungsprozesse vorbereitet. Dies wird durch einen Blick in jüngere Regionalpläne deutlich. Gleichwohl gibt es auch Ansätze, die entschiedene Reaktionen auf die neuen Herausforderungen erkennen lassen: So widmen sich Regionalpläne Problemen der Innenentwicklung, der Weiter-, Um- und Nachnutzung, der Konversion und Nutzung von vorhandenen Standorten sowie eines modernen Flächenmanagements. Gleichwohl machen die Pläne noch zu wenig deutlich, wie diese Ziele regional operationalisiert werden können und welche Instrumente der Politik an die Hand gegeben werden sollen, um das Erreichen der Ziele zu überprüfen.“^[97] Diese teilweise kritische Haltung gegenüber der Ausgestaltung der Regionalpläne, die Müller sowohl durch Mängel in der Planungsgestaltung als auch in der Schwierigkeit der praktischen Umsetzung der Zielsetzungen in der Kommunalpolitik bestätigt sieht, konkretisiert er hinsichtlich der seiner Ansicht nach zu wenig restriktiven Steuerung: „In vielen [...] Fällen war die Regionalplanung im Hinblick auf ein aktives Engagement noch relativ zurückhaltend und zögerlich, obwohl die Rahmenbedingungen dies nicht unbedingt nahe legten. Ein offensiveres Verhalten wäre in der Zukunft anzustreben.“^[98]

Auch Einig bemerkt hinsichtlich einer nicht bisher nicht vollzogenen Begrenzung der weiteren Flächeninanspruchnahme: „Eine treffsichere Mengenbegrenzung kommunaler Baulandbereitstellung kann allenfalls von der überörtlichen Bauleitplanung erwartet werden. [...] Auf die gemeindescharfe Festlegung eines maximal zulässigen Baulandkontingents als Ziel der Raumordnung hat der Landesgesetzgeber in der Regel verzichtet.“^[99] In welcher Form diese Mengensteuerung in einem weniger zurückhaltenden und zögerlichen Engagement rechtlich möglich und zulässig ist, wird dabei von Einig explizit für das Beispiel der Regionalplanung in Hessen angesprochen: „Das Wachstum des Siedlungsraumes wird hier auf der Gemeindeebene durch Ausweisung verbindlicher, quantifizierter Flächenwerte für den zukünftig realisierbaren Siedlungsflächenzuwachs begrenzt. [...] Die Ergebnisse der Flächenbedarfsermittlung werden [...] in gemeindescharfe verbindliche Baulandkontingente für den maximalen Bedarf an zusätzlicher Brutto-Baulandfläche für Wohn- und Gewerbenutzungen transformiert.“^[100] Dabei sieht er die Vorgabe von Kontingenten als zwingend zur Erreichung einer Reduktion der weiteren Flächeninanspruchnahme an: „Für jede Gemeinde müßten präzise Zielniveaus durch die Raumordnung der Länder verbindlich vorgegeben werden. Denn nur gemeindescharfe Ziele der Raumordnung können die Gemeinden zur Reduktion ihrer Neuausweisungsquote auch gegen ihren Willen veranlassen.“^[101] Dies wird durchaus als rechtlich zulässig eingestuft: „Es ergeben sich keine prinzipiellen Bedenken gegen Mengenziele in Raumordnungsplänen zum Zweck der Verringerung des Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstums. Die Mengenregulierungen können zulässigerweise als Ziele der Raumordnung festgelegt werden, wenn entsprechend gewichtige überörtliche Rechtfertigungsgründe (Freiraumschutz, Siedlungsstruktur) vorliegen und eine umfassende Abwägung erfolgt.“^[102] Es kann also vermerkt werden, daß eine Begrenzung der Flächeninanspruchnahme in den Kommunen als rechtlich abgesichert gelten kann, wenn die Bedingung der überörtlichen Notwendigkeit gegeben ist, die sicherlich, wie von Erbguth angesprochen, relativ weitreichend interpretiert werden darf.

Daß in der Literatur sogar die Beispiel-Region dieser Diplomarbeit, nämlich Südhessen, explizit als idealtypisches Beispiel für eine restriktive begrenzende Steuerung der Flächeninanspruchnahme angesprochen wird, ist für diese Diplomarbeit natürlich interessant. Die in im Regionalplan Südhessen 2000 enthaltenen Obergrenzen der Siedlungsflächenentwicklung stellen bundesweit noch immer eine Besonderheit dar, da solcherlei Festlegungen nur in wenigen regionalen Raumordnungsprogrammen/-plänen enthalten sind. Allerdings wird dieses Steuerungsprinzip (also die Formulierung verbindlicher Obergrenzen der Siedlungsentwicklung) nicht ausschließlich positiv bewertet. Mängel werden vor allem in der Umsetzung gesehen: „In der Regel fällt die Fläche der ausgewiesenen Vorranggebiete allerdings größer aus, als es die Obergrenze zulässiger baulicher Flächeninanspruchnahme vorsieht. So soll eine höhere Flexibilität bei der gemeindlichen Standortplanung ermöglicht werden. Da die Obergrenze aber maßgeblich ist, muß sich die Bauleitplanung an diesem Wert ausrichten. [...] Die Flächenwerte enthalten eine [...] wesentliche Einschränkung: Bei dem Nachweis eines erhöhten Flächenbedarfs für Wohn-, Gewerbe- oder Industriezwecke durch eine Gemeinde, die über die festgesetzte Obergrenze hinausgeht, ist eine zusätzliche Flächeninanspruchnahme zulässig, sofern dies landschaftsökologisch vertretbar ist und nicht der raumordnerischen Konzeption zuwiderläuft. Der Steuerungseffekt der Flächenwerte ist durch diese Ausnahmeregelung deutlich reduziert.“^[103] Inwiefern diese Obergrenzen also in der Praxis tatsächlich den Charakter einer verbindlichen Begrenzung aufweisen oder ob diese Größen in der Praxis häufig überschritten werden und damit der Zielcharakter dieser Obergrenzen mehr oder minder stark ausgehöhlt wird, wird durch Befragung der Kommunalplaner im empirischen Teil der Diplomarbeit zu überprüfen sein. Es handelt sich jedoch im Fall Südhessen zweifelsfrei um eine zumindest theoretisch vergleichsweise weiterreichende (tiefergehende) Einflußnahme der Regionalplanung auf die Kommunalplanung, als dies in anderen Bundesländern und Regionen der Fall ist. Zu überprüfen bleibt jedoch, inwieweit diese Zielsetzung der Regionalplanung in der kommunalen Bauleitplanung umzusetzen ist. Diese und andere Typen raumordnerischer Festlegungen, die die Regionalplanung im Einzelnen konkret verwendet, um die kommunale Bauleitplanung zu steuern und die bereits in diesem Kapitel andeutungsweise angesprochen wurden, sollen im Folgenden dargestellt werden.

[...]

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^[1] Diese Begriffe sollen in der Folge synonym verwendet werden, da aus den unterschiedlichen Bezeichnungen keine rechtliche und inhaltliche Unterscheidung zu folgern ist.

^[2] Itz/AFP/ddp (2006)

^[3] Bölsche, J. (2006)

^[4] Konzentration der Siedlungsentwicklung auf bereits entwickelte Flächen im Innenbereich nach §34 Baugesetzbuch

^[5] vgl. Bundesregierung (2004), S.197ff.

^[6] definiert in §35 des Baugesetzbuchs (BauGB)

^[7] definiert in §7 Abs. 1 Satz 3 des Raumordnungsgesetzes (ROG)

^[8] non-governmental-organisations (Nicht-Regierungs-Organisationen)

^[9] Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 75

^[10] Langhagen-Rohrbach (2005), S.31

^[11] Raumordnungsgesetz, §1 Abs. 1 und 2

^[12] benannt nach Gro Harlem Brundtland, der Vorsitzenden der UN-Sachverständigenkommission WCED (World Commission on Environment and Development)

^[13] World Commission of Environment and Development (1987), S.24

^[14] Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004), Titel

^[15] Raumordnungsgesetz, §3 Abs. 3

^[16] ebd., §2 Abs. 2 Satz 2

^[17] nach Christaller, W. (1968) definiert als Siedlungen mit funktionalem Bedeutungsüberschuß gegenüber dem Umland

^[18] Raumordnungsgesetz, §2 Abs. 2

^[19] ebd., §2 Abs. 2 Satz 9 und 11

^[20] Baugesetzbuch, §1 Abs. 1 und 2

^[21] ebd., §1 Abs. 4 und 5

^[22] ebd., §1 Abs. 7

^[23] ebd., §1a Abs. 1 und 2

^[24] ebd., §35 Abs. 5

^[25] ebd., §2

^[26] ebd., Anlage zu §2 Abs. 4 und §2a

^[27] Bundesbodenschutzgesetz, §5

^[28] Raumordnungsgesetz, §6

^[29] Hessisches Landesplanungsgesetz, §22 Abs. 1

^[30] ebd., §1

^[31] ebd., §7

^[32] ebd., §7 Abs. 4

^[33] Raumordnungsgesetz, §7

^[34] ebd., §8: „Für das Gebiet eines jeden Landes ist ein zusammenfassender und übergeordneter Plan aufzustellen.“

^[35] ebd., §9: „In den Ländern, deren Gebiet die Verflechtungsbereiche mehrerer Zentraler Orte oberster Stufe umfaßt, sind Regionalpläne aufzustellen.“

^[36] Raumordnungsgesetz, §7 Abs. 7

^[37] Langhagen-Rohrbach (2005), S.38

^[38] Landesentwicklungsplan Hessen 2000, S.5

^[39] ebd., S.9

^[40] ebd., S.15

^[41] ebd., S.15

^[42] ebd., S.16

^[43] ebd., S.17

^[44] ebd., S.30

^[45] ebd., S.18

^[46] ebd., S.17f.

^[47] ebd., S.18

^[48] ebd., S.26

^[49] ebd., S.27

^[50] ebd., S.28

^[51] ebd., S.29

^[52] ebd., S.29f.

^[53] ebd., S.29

^[54] ebd., S.29

^[55] ebd., S.23

^[56] „Conférence Européenne des Ministres responsables de L’Aménagement du Territoire“ oder auch EMKRO („Europäische Ministerkonferenz für Raumordnung“)

^[57] Europäische Kommission (1999), S.10

^[58] ebd., S.17f.

^[59] Basierend auf der Vogelschutzrichtlinie, eigentlich „Erhaltung wild lebender Vogelarten“ nach 79/409/EWG des Europäischen Rates (1979)

^[60] Basierend auf der „Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie“, eigentlich „Richtlinie zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen“ nach 92/43/EWG des Europäischen Rates (1992)

^[61] Mit dem Titel „Planung und Umwelt - die territoriale Dimension“

^[62] Europäische Kommission (2002)

^[63] Europäische Kommission (1999), S.23

^[64] Europäisches Parlaments (1999)

^[65] Europäische Kommission (2000)

^[66] „Network Orientated Risk assessment by Insitu screening of Contaminated sites“

^[67] „Land Use and Transportation Research“

^[68] „European Spatial Planning Observation Network“

^[69] Europäischer Rat (1985)

^[70] Europäisches Parlament (2001)

^[71] eigentlich „Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuches an EU-Richtlinien“

^[72] Europarechtsanpassungsgesetz Bau 2004, §16 Abs. 1 und 2

^[73] Grundgesetz, §28 Abs. 2

^[74] Hoppe, 1983, S.562

^[75] ebd., S.563

^[76] ebd., S.564

^[77] Schmidt-Eichstaedt (2005), S.649

^[78] Langhagen-Rohrbach (2005), S.31

^[79] Erbguth (1997), S.272f.

^[80] ebd., S.273

^[81] ebd., S.273

^[82] Hessisches Landesplanungsgesetz, §9 Abs. 4

^[83] Nach §22 HLPG sitzen in dieser die Landkreise, die kreisfreien Städte, die kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern sowie in der Planungsregion Südhessen der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main.

^[84] Hessisches Landesplanungsgesetz, §12 Abs. 2

^[85] Langhagen-Rohrbach (2005), S.50

^[86] Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (2006)

^[87] Langhagen-Rohrbach (2005), S.51

^[88] BauGB, §205 Abs. 1 und 2

^[89] vgl. Erbguth (1997), S. 272f.

^[90] Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (2006)

^[91] BauGB §204 Abs. 1

^[92] eigentlich „Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main“

^[93] Ballungsraumgesetz, §2

^[94] Ballungsraumgesetz, §9a Abs. 1 und 4

^[95] Langhagen-Rohrbach (2005), S.51

^[96] Müller, B. (2003), S.37

^[97] ebd., S.37

^[98] ebd., S.41

^[99] Einig (2005), S.48

^[100] ebd., S.52

^[101] ebd., S.53

^[102] Einig/Spiecker (2002), S.157

^[103] ebd., S.153