Die deutsche Konsensdemokratie

Inhalt

1 Einleitung

2 Begriffsdefinitionen

3 Historische Verortung der deutschen Verhandlungstradition

4 Lijpharts Konsensdemokratiemodell
4.1 Merkmale der Konsensdemokratie im Kontrast zur Mehrheitsdemokratie
4.2 Vor- und Nachteile der Konsensdemokratie
4.3 Theoretische Konstruktion und empirische Dynamik

5 Die deutsche Konsensdemokratie
5.1 Verhandlungsdemokratische Elemente in der „Exekutiv-Parteien-Dimension“
5.2 Verhandlungsdemokratische Elemente in der „Föderalismus-Unitarismus-Dimension“

6 Zusammenfassung

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Nach der Niederlage der SPD bei der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen am 22. Mai 2005 erklärte Gerhard Schröder noch am selben Abend, vorzeitige Neuwahlen zum Deutschen Bundestag anzustreben (Vgl. Eschenhage 2005: S. 152 f.). Nach seiner Auffassung bedürfe die Agenda 2010 zusätzliche Legitimation durch das deutsche Volk um den eingeschlagenen Kurs weiter fortsetzen zu können. In den darauffolgenden Tagen wurde versucht die geplante Auflösung des Bundestages durch eine Vertrauensfrage dadurch zu rechtfertigen, dass jetzt eine klare Blockademöglichkeit der CDU im Bundesrat möglich sei, nachdem sie in Nordrhein-Westfalen an die Regierung gekommen ist. An den Mehrheiten im Bundestag hatte sich indes nichts geändert, es bestand nach wie vor eine knappe rot-grüne Mehrheit, die sich in der bisherigen Amtszeit als verlässlich erwiesen hat (Vgl. Kürschner 2005: S. 19, sowie zur weiteren Diskussion um die Vertrauensfrage). Dennoch sah sich Kanzler Schröder nicht in der Lage unter diesen Rahmenbedingungen weiter zu regieren.

Dieses zeitgenössische Beispiel zeigt deutlich: Regieren in Deutschland ist von einer Vielzahl an Faktoren abhängig. Allein die politischen Mehrheiten im Bundestag reichen nicht aus. Wichtige Vetospieler wie der Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht und die großen Verbände erzeugen einen Verhandlungszwang, so dass häufig Kompromisse gefunden werden müssen und politische Durchsetzungskraft der alleinigen Ziele stark limitiert ist. Es wird in dieser Hinsicht von Verhandlung- bzw. Konsensdemokratie gesprochen. Die Bundesrepublik weißt eine Reihe solcher Elemente auf. Um sich den aktuellen Verflechtungen bewusst zu werden, bedarf es zunächst ein Blick in die Geschichte, genau dorthin, wo sich die Verhandlungstradition in Deutschland ausgebildet hat: Zwischen den Konfessionen in den Religionsfriedensschlüssen und weiter in die Zeit der Großen Koalition 1966-69, welche die verhandlungsdemokratischen Elemente institutionalisiert hat.

Ein quantitativer Ansatz von Lijphart zur vergleichenden Untersuchung von demokratischen Staaten benennt zehn Merkmale, die eine Konsensdemokratie als Idealtypus aufweist. Nach der Vorstellung dieses Demokratiemodells und die Betrachtung der Vor- und Nachteile einer Konsensdemokratie sollen die Merkmale auf Deutschland übertragen und überblicksartig gezeigt werden, dass die Bundesrepublik starke verhandlungsdemokratische Züge besitzt, die sich auf die Art der politischen Entscheidungsfindung auswirken und das Deutschland daher eher eine Konsensdemokratie als eine Mehrheitsdemokratie darstellt.

2 Begriffsdefinitionen

Gerhard Lehmbruch hat die Begriffe Proporzdemokratie, bzw. den später von ihm favorisierten Begriff der Konkordanzdemokratie geprägt.

„Seine Begriffe bedeuten, dass Wählerstimmen und parlamentarische Mehrheiten nicht allein den politischen Prozess und seine Ergebnisse bestimmen. Mehr oder weniger sind Verhandlungen zwischen den politischen Repräsentanten, sei es aus Parteien, Verbänden oder Verwaltungen, daran beteiligt. In verhandlungsdemokratischen Arrangements werden Konflikte durch Techniken der Kompromißbildung beigelegt“ (Czada/ Schmidt 1993: S. 7, ihre Hervorhebung).

Die Arbeiten von Lehmbruch regten eine Vielzahl an weiteren vergleichenden Forschungen zu Demokratien an. Eine umfangreiche Vergleichsstudie von 36 (vorhergehend 21) Demokratien legte Lijphart in seinem Buch „Patterns of Democracy“ dar. Laut ihm lassen sich zwei idealtypische Demokratiemodelle herausarbeiten. Zum einen das Konsensdemokratie-, zum anderen das Mehrheitsdemokratiemodell, die sich einander in ihrem Wesen wie folgt kontrastieren:

„A closely related difference is that the majoritarian model of democracy is exclusive, competitive, and adversarial, whereas the consensus model is characterized by inclusiveness, bargaining, and compromise, fort his reason, consensus democracy could also be termed „negotiation democracy““ (Lijphart 1999: S. 2).

Verhandlungs- bzw. Konsensdemokratie in diesem Sinne verstanden unterscheidet sich von der Auffassung der Konkordanzdemokratie in einem wichtigen Punkt: Als notwendige Bedingung für eine Konkordanzdemokratie ist Machtteilung vorgeschrieben, in der Konsensdemokratie ist dies nur ein angestrebter Zustand (Vgl. Schmidt 2006: S. 340).

Aufgrund dieses weiter gefassten Begriffes der Konsensdemokratie konnte „Lijphardt^[1] […] in einem Vergleich der Regierungssysteme […] zeigen, dass die verhandlungsdemokratischen Regierungsformen […] viel weiter und das Westminster-Modell^[2] der alleinverantwortlichen Regierung der Mehrheit weit aus geringer verbreitet sind als man der älteren Lehrmeinung zufolge erwarten könnte“ (Czada/ Schmidt 1993: S. 10, meine Hervorhebungen).

Lautet die Unterscheidung nur Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie so ergibt sich ein anderes Bild: Die meisten Demokratien sind dann eher – gemessen an den Hauptmerkmalen der Typen - der Konkurrenzdemokratie zuzuordnen. Deutschland stellt eine Mischform dar (Vgl. Schmidt 2006: S. 330).

Im Folgenden wird jedoch nur der umfassendere Begriff der Konsensdemokratie nach Lijphart herangezogen und im Kontrast mit dem Mehrheitsdemokratiemodell gestellt.

3 Historische Verortung der deutschen Verhandlungstradition

Der Korporatismus - eine besondere Form der Staat-Verbände-Beziehung, „meint die institutionalisierte, auf freiwilliger Basis erfolgende Beteiligung von Verbänden […] an der Formulierung und Ausführung staatlicher Politik“ (Czada/ Schmidt 1993: S. 12) - gilt als wichtiges Element der Konsensdemokratie. Seine Wurzeln in Deutschland liegen im 16. und 17. Jahrhundert. Anders als in Frankreich vollzog sich die Staatenbildung alternativ. In den deutschen Kleinstaaten spielten religiöse Belange in der Politik eine größere Rolle und die Kirchen traten als Organisationen auf, die in die gesellschaftliche Interessenvermittlung eingebunden werden mussten. „In diesem sozialgeschichtlich bedeutsamen Vorgang erwarben die Kirchen darüber hinaus einen eigentümlichen öffentlich-rechtlichen Status“ (Lehmbruch 2003: S. 168). Durch die Religionsfriedensschlüsse^[3] wurden den anerkannten Konfessionen (Lutheraner, Katholiken, Reformiere) vom Staat die Rolle eines Repräsentationsmonopols zugebilligt und gleichsam von ihm instrumentalisiert. In dieser Parität bestand die institutionelle Voraussetzung für ein Verhandlungssystem zwischen monopolistischen Verbänden.

[...]

^[1] Bedauerlicherweise wird in diesem Abschnitt der Name von Arend Lijphart falsch geschrieben. Offensichtlich handelt es sich um einen Flüchtigkeitsfehler, denn auf der gleichen und darauffolgenden Seite ist die Schreibweise wieder korrekt.

^[2] Der Begriff Westminster-Modell ist ein Synonym für das Mehrheitsdemokratie- bzw. Konkurrenzdemokratiemodell. Das prototypische Beispiel ist Großbritannien und der Name leitet sich von dem Sitz des englischen Parlamentes in Westminster ab.

^[3] Vor allem zu erwähnen wäre der für Deutschland bedeutsame Westfälische Frieden 1648. Vorausgegangen waren Religionskriege, da sich die protestantischen Stände bei den Mehrheitsentscheidungen im Reichstag oft übergangen fühlten. Das Ergebnis dieser Konfliktaustragung war die Verankerung der konfessionellen Parität.