Die Wahlrechtsreformen von 1993 und 2005 in Italien und ihre Folgen

Gliederung

1. Einleitung

2. Das 1993 eingeführte Wahlrecht

3. Die Auswirkungen der Wahlrechtsreform von 1993
3.1 Parteiensystem
3.2 Bi-Polarität und klare Entscheidungsalternativen
3.3 Stabilität der Regierung

4. Die Wahlrechts reform von 2005 – Zurück in die Vergangenheit ?

5. Resümee

6. Appendix

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Mit Romano Prodi an der Spitze nahm 2006 die 59. Nachkriegsregierung Italiens ihre Arbeit auf, ein in Westeuropa unerreichter Negativrekord. Instinktiv möchte man diese erschreckende Instabilität der italienischen Regierungen als zentralen Defekt des italienischen Systems ausmachen. Doch betrachtet man die Verhältnisse in Italien etwas genauer, so kommt man zu dem Schluss, dass nicht die Instabilität der Regierungen das Hauptproblem war, sondern die Stabilität mit der sich die immer gleichen Parteien an der Regierung hielten. Dies klingt zunächst paradox, aber bis 1994 bestanden alle italienischen Regierungen aus der christdemokratischen „DC“ und wechselnden Satellitenparteien, je nachdem welcher Flügel der „DC“ gerade die Überhand hatte. Dies resultierte daraus, dass die (nicht reformierte) kommunistische „PCI“ in Italien die zweitgrößte Partei war. In dem Ziel, diese unter dem Eindruck des andauernden Ost-West-Konflikts von der Macht fern zu halten, blieb den übrigen Parlamentsparteien nichts anderes übrig, als in wechselnden Konstellationen Bündnisse mit der „DC“ einzugehen um die nötige Mehrheit zu erreichen.^[1] Beide Probleme sind eng verknüpft mit der hohen Anzahl an Parteien in Italien. Auf der einen Seite bestanden die Regierungen, wegen der Fraktionalisierung des Parteiensystems, nicht selten aus bis zu fünf Parteien, was die Regierungen anfällig machte. Auf der anderen Seite verhinderte, die Verteilung der Stimmen auf viele Parteien, dass eine starke politische Kraft die „DC“ an der Spitze ablösen konnte.

In Italien wurden das Repräsentantenhaus und der Senat, die mit vergleichbaren Kompetenzen ausgestatten Kammern des Parlamentes, bis 1993 nach reinem Verhältniswahlrecht gewählt. Die Umrechnung der Stimmen fand für das Repräsentantenhaus nach der Imperiali-Formel und für den Senat nach d’Hondt statt. Beide Verrechnungsmethoden weisen einen hohen Proportionalitätsgrad auf.^[2] Zwar war man sich bewusst, dass, solange dieses Wahlsystem Bestand hat, eine Reduktion der Parteien nicht zu erwarten ist, doch konnten sich die Parteien aus verschiedensten Gründen nicht auf eine Reform einigen. Vor allem die Kommunisten befürchteten einbußen ihrer starken Stellung als Oppositionspartei. Erst mit dem Ende des Ost-West-Konflikts bekam die Reformdebatte neuen Schub.^[3] Nach dem Scheitern des Kommunismus gab sich die „PCI“ ein neues, nicht mehr systemfeindliches Programm und verlor somit den Status der Regierungsunfähigkeit. Daraus resultierend gab die „PCI“ ihren kategorischen Widerstand gegen eine Reform auf. Der ultimative Katalysator jedoch waren die Enthüllungen der Polizeiaktion „Mani Pulite“. Zahlreichen Politikern wurden hierbei Verstrickungen zum organisierten Verbrechen und Korruption nachgewiesen. In dem Bewusstsein, dass dies nur durch die geringe Rotation von Spitzenpolitikern – Amintore Fanfani war beispielsweise fünf mal Ministerpräsident – möglich war, stimmten die Italiener 1993 in einem Referendum mit einer Mehrheit von 82,7% für die Reform des Wahlrechts.^[4] Zwar gibt es in Italien nur negativ formulierte Referenden, das heißt, es können nur bestehende Gesetze abgelehnt werden, und das Referendum betraf nur das Wahlrecht für den Senat. Doch war es ein Votum, welches die Politiker nur schwer ignorieren konnten, und zieht man in Betracht, dass der Ministerpräsident in Italien von beiden Kammern des Parlamentes abhängig ist, so musste einer Reform des Wahlrechts für den Senat auch eine Umgestaltung des Wahlrechts für das Repräsentantenhaus folgen, um ungleiche Mehrheiten zu verhindern.

In dieser Arbeit soll untersucht werden, in wie weit die Hauptziele der Reform von 1993 erreicht wurden. Ferner soll abgeschätzt, welche Folgen die Wahlrechtsreform von 2005 für diese haben könnte. Hierzu werde ich zunächst das Wahlrecht, wie es von 1993 bis 2005 galt, erläutern. Anschließend werde ich die Entwicklung der einzelnen Faktoren – Fraktionalisierung des Parteiensystems, Bi-Polarität, und Stabilität der Regierung – untersuchen. Vor einem zusammenfassenden Resümee folgt noch eine Darstellung der Wahlrechtsreform von 2005 und der zu erwartenden Folgen für genannte Faktoren.

2. Das 1993 eingeführte Wahlrecht

Mit der Wahlrechtsreform 1993 wurde für die nationalen Wahlen in Italien für beide Kammern des Parlamentes, das Repräsentantenhaus und den Senat, ein kompliziertes Mischwahlsystem eingeführt. In beiden Häusern wurden 75% der Sitze durch Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen bestimmt, die restlichen 25% durch Verhältniswahl. Obwohl sich die Wahlverfahren auf den ersten Blick ähnlich sind, unterscheiden sie sich im Detail, was insbesondere Auswirkungen für die kleineren Parteien hatte.^[5]

Bei der Wahl des 630 Mitglieder umfassenden Repräsentantenhauses waren die Regionen sowohl für die Einerwahlkreise, als auch für die Parteilisten, die Basis. Alle Regionen wurden nach Einwohnerzahl in Einerwahlkreise unterteilt. Die Wähler konnten zwei Stimmen abgeben. Eine für den gewünschten Kandidaten des Einerwahlkreises, eine für eine geschlossene Parteiliste. Veränderungen der Rangordnung auf den Listen durch die Wählerschaft konnte nicht mehr vorgenommen werden. Wahlkoalitionen waren ausdrücklich möglich. Hatten sich mehrere Parteien zu einer Koalition zusammengeschlossen, so konnten die Listenkandidaten der betreffenden Parteien auf allen Listen der Koalition antreten. Traten jedoch Kandidaten einer Partei (A) auch auf der Liste einer Partei (B) an, so mussten umgekehrt auch die Kandidaten der Partei (B) auf der Liste der Partei (A) erscheinen. Es musste also immer ein gegenseitiger Austausch der Kandidaten stattfinden. Als Kandidaten für das per Mehrheitswahl bestimmte Direktmandat konnte die Koalition einen gemeinsamen Kandidaten antreten lassen. Der betreffende Kandidat für den Einerwahlkreis konnte gleichzeitig auch bei der Verhältniswahl per Liste teilnehmen.^[6]

Die Auswertung der Verhältniswahl erfolgte in mehreren Schritten:

- Zunächst wurde der effektive Stimmanteil jeder Parteiliste, in jedem Wahlkreis bestimmt. Dies ist der Anteil der Stimmen, die für die jeweilige Liste abgegeben wurden, abzüglich des sogenannten „scorporo“
- Der „scorporo“ ist ein Abzug für die Parteiliste des per Mehrheitswahl gewählten Kandidaten, beziehungsweise für alle Listen, der mit der Partei des gewählten Kandidaten in Koalition stehenden Parteien. Der Wert des „scorporo“ betrug die Anzahl der Stimmen, die für die Wahl des Direktkandidaten nötig war, also die Anzahl der Stimmen, die der Zweitplazierte erreicht hatte plus eine Stimme. Mindestens jedoch musste der Wert 25% des für die Direktwahl abgegebenen Gesamtstimmvolumens betragen. Stellte der Stimmanteil des gewählten Kandidaten weniger als 25% des Gesamtstimmvolumens dar, so war der „scorporo“ die Gesamte Anzahl, der für den Kandidaten abgegebenen Stimmen.
- Trat der gewählte Kandidat nur auf einer Parteiliste an, so fiel der gesamte Abzug auf diese Liste. Trat er, durch die vorherige Bildung einer Koalition, auf mehreren Listen an, so wurde der Abzug, proportional zu dem Anteil des Stimmanteils für die Verhältniswahl, auf alle Parteienlisten verteilt.
- Anschließend wurde der effektive Stimmanteil aller Wahlkreise addiert, und die 25% per Verhältniswahl gewählten Sitze nach dem Hare-Niemayr-Verfahren unter allen Parteien, die einen 4% Sperrwert überschritten hatten, verteilt. Parteiintern wurden die Sitze wieder nach dem proportionalen Anteil der einzelnen (Regional-)Listen (vor Abzug des „scorporo“) aufgeteilt.^[7]

Auch bei der Wahl der 315 Senatoren^[8] waren die Regionen Basis für die subregionalen Einerwahlkreise. Jedoch gab es keine Parteilisten, und die Wähler konnten folgerichtig nur eine Stimme abgeben. Um die Verteilung, der 25% durch Verhältniswahl gewählten Sitze zu bestimmen wurden für jede Partei alle Stimmen einer Region, abzüglich der Stimmen der Sieger aus den subregionalen Einerwahlkreisen, addiert. Die Sitze wurden nun nach d’Hondt verteilt. Für die Senatswahl gab es keine Sperrklausel. Parteiintern wurden die Sitze nach der Rangfolge der individuellen Ergebnisse der Kandidaten verteilt. Durch das Fehlen von Parteilisten mussten alle, an der Wahl zum Senat teilnehmenden Parteien, eigene Kandidaten für die Einerwahlkreise stellen.^[9]

Daraus folgt, dass das Wahlsystem für den Senat für kleinere Parteien tendenziell vorteilhafter war, als das System zur Wahl des Abgeordnetenhauses. Zum einen gab es hier keinerlei Sperrklausel, zum anderen wurden die Sitze, welche durch Verhältniswahl bestimmt wurden, auf regionaler Ebene bestimmt, und nicht, wie bei der Wahl zum Abgeordnetenhaus, zunächst national umgerechnet. Dies war insbesondere für kleine, regional verankerte Parteien von Vorteil. Zudem wurden bei der Senatswahl immer alle Stimmen, der Sieger aus den Einerwahlkreisen, zur Bestimmung der Sieger aus der Verhältniswahl abgezogen. Bei der Wahl zum Abgeordnetenhaus konnte der Abzug erheblich von der Zahl der Stimmen, die der Kandidat tatsächlich bekommen hatte, abweichen.^[10]

3. Die Auswirkungen der Wahlrechtsreform von 1993

3.1 Parteiensystem

Eines der Ziele der Wahlrechtsreform von 1993 war es, eine Konzentration des in hohem Maße Fraktionalisierten Parteiensystems in Italien zu erreichen. Betrachtet man die Zahlen, so muss man dieses Ziel als verfehlt ansehen. Bei den Wahlen 1994 waren 14 Parteien im Parlament vertreten. Als Ergebnis der Wahlen von 1996 nahm die Fraktionalisierung mit 17 vertretenen Parteien gar noch zu. 2001 konnten immer noch 13 Parteien Sitze in einer der Kammern des Parlaments erringen. Auch die Zahl der effektiven Parteien^[11] im Parlament stieg von 4.1 bei den Wahlen 1987 auf bis zu 7 in den 1990er Jahren signifikant an.^[12]

Die Gründe hierfür alleine in dem Anteil von 25% der Sitze die auch nach der Reform noch durch Verhältniswahl bestimmt wurden zu suchen wäre zu kurz gegriffen, zumal die nationale Sperrklausel von 4%, bei der Wahl zum Abgeordnetenhaus, es kleineren Parteien schwer gemacht hat über diese den Einzug in das Parlament zu schaffen, und in der Tat mehr Parteien über die Einerwahlkreise den Einzug ins Parlament fanden, als über die Verhältniswahl.^[13] Vielmehr müssen die soziokulturellen Strukturen in Italien, der gesellschaftliche und politische Rahmen in dem die Reform durchgeführt wurde, sowie die Wirkung der Bildung von Wahlkoalitionen betrachtet werden.

Laut Sartori ist ein Mehrheitswahlsystem zwar Bedingung für die Herausbildung eines Zweiparteiensystem, aber keine Garantie dafür. Eben so wichtig ist eine annähernd homogene Verteilung der Wählerschaft, im Bezug auf sprachliche, kulturelle und ideologische Minderheiten, über alle Wahlkreise hinweg.^[14] Dies ist in Italien keineswegs der Fall. In ganz Italien gibt es starke Regionalparteien wie die „Lega Nord“ im Norden Italiens, welche bei allen Wahlen, während der Gültigkeit des Mischwahlsystem, im Norden Direktmandate erringen konnte.^[15] Dies stützt Omar Sanchez These, dass regionale Differenzen heute den zentralen „cleavage“ in der italienischen Wählerschaft darstellen. Gleichzeitig sind die traditionellen „cleavages“ Religion und Ideologie in Italien immer noch stärker als in anderen industrialisierten Demokratien Westeuropas, und die verschiedenen Gruppen regional konzentriert.^[16] Diese Besonderheiten wirkten, so Sanchez, der Wirkung des eingeführten Wahlsystems entgegen, und verhinderten eine Konzentration des Parteiensystems. „While the electoral law pushes fragmentation in one direction with feeble force, the evolving dynamics of Italian society, […], pushes it into the opposite direction with more force.”^[17]

Roberto D’ Alimonte konzentriert sich bei seiner Analyse auf die Rahmenbedingungen. Um zu verstehen warum die Wahlrechtsreform, im Bezug auf das Parteiensystem, ohne Erfolg blieb muss man, seiner Meinung nach, den Kontext, in dem sie durchgeführt wurde, betrachten. Neben dem Ende des Ost-West-Konflikts waren es vor allem die Enthüllungen von „Mani Pulite“ welche die Reform erst ermöglichten.^[18] Nachdem bekannt wurde, dass zahlreiche Spitzenpolitiker in Korruptionsaffären verwickelt waren, und Verbindungen zum organisierten Verbrechen pflegten, zerfiel die Christdemokratische Partei (DC), Ankerpunkt des alten Parteiensystems, in zahlreiche Splittergruppen. Hier ist auch ein Grund für den hohen „ENPP“-Wert in den 90er Jahren zu finden. Bis 1992 erreichten die beiden größten Parteien, die „DC“ und die kommunistische „PCI“, immer 50-70% der Sitze. Nach den Verwerfungen des „Mani Pulite“-Skandals konnten die beiden größten Parteien, Silvio Berlusconis „Forza Italia“ und die „PDS“, nie mehr als 42% der Stimmen auf sich vereinen. „[...][T]he party system has changed from a configuration with two large partie to a configuration of distribution, characterized by four or five medium-sized parties […].”^[19] Auf Grund einer egalitäreren Sitzverteilung im Parlament stieg der „ENPP“-Wert folgerichtig an. Primär die Umstände, so D’Alimonte, verhinderten, dass die starke Mehrheitswahlkomponente des Wahlsystems seine Wirkung nicht entfalten konnte.

Auch die Struktur der Wahlkoalitionen trug zum Überleben der kleinen Parteien bei. Das neue Wahlsystem machte es notwendig, schon vor der Wahl Parteienkoalitionen zu schmieden. Jede der in einer Koalition partizipierenden Parteien bekam nach einem Proporzschlüssel, dem der zu erwartende Wahlausgang zugrunde gelegt wurde, eine bestimmte Anzahl an Einerwahlkreisen zugesprochen. In diesen Wahlkreisen trat dann ein Mitglied der jeweiligen Partei unter dem Symbol der Koalition an.^[20] De facto hatte dieses Verfahren, welches nur indirekt eine Folge des Wahlsystems ist, eine Sitzgarantie für alle in der Koalition vertretenen Parteien zur Folge. Die Verantwortung hierfür tragen die in der jeweiligen Koalition federführenden Parteien, die keineswegs gezwungen waren Klein- und Kleinstparteien einzubinden. Wegen der erwarteten Fähigkeit kleiner Parteien in den Einerwahlkreisen Wählerpotential von den Koalitionen abzugraben, band man diese jedoch lieber ein, anstatt zu riskieren den Wahlkreis zu verlieren.^[21] Für dieses Verhalten gibt es mehrere Gründe. Zum einen war nach dem Niedergang des alten Parteiensystems keine der größeren Parteien stark genug auf das relativ geringe Wählerpotential der kleinen Parteien verzichten zu können. Zum anderen ist es aber eine gewisse Ignoranz der Wählerschaft gegenüber dem neuen Wahlsystem, welche den kleinen Parteien das Erpressungspotential erst ermöglicht,^[22] und den psychologischen Effekt des Mehrheitswahlrechts, wie er von Duverges in seinem Gesetz formuliert wurde, abschwächt.^[23]

Alle hier aufgeführten Aspekte sind richtig und wichtig. Dennoch muss man zwischen den Ursachen für die Entstehung der Vielzahl an Parteien, und die Gründe für dessen erfolgreichen Einzug in das Parlament unterscheiden. Der Niedergang des alten Parteiensystems ist für die Zunahme an existierenden Parteien mitverantwortlich, hat jedoch keinen Einfluss auf deren Erfolg bei Wahlen. Die regionale Konzentration gewisser Gruppen führt sowohl zur Entstehung vieler Parteien, aber ,auf Grund des Mehrheitswahlrechts, in einigen Fällen, wie dem der „Lega Nord“, auch zu deren Erfolg. Entscheidend für die hohe Zahl an Parteien im Parlament, und dem Misserfolg der Reform in diesem Punkt, war letztlich jedoch die Einbindung der kleinen Parteien in Wahlkoalitionen, in denen die Kandidaturen in den Einerwahlkreisen nach einem Proporzschlüssel verteilt wurden. An diesem Punkt wurde die entscheidende Wirkung des Mehrheitswahlrechts auf das Parteiensystem außer Kraft gesetzt. Die Erwartungen vieler Politiker, wie von Mario Passigli, einem Politiker der „PRI“, welcher kurz nachdem die Wahlrechtsreform beschlossen wurde gesagte hatte: „The parliament will surely have fewer organized groups, therefore there will certainly be a reduction in parties;“^[24] wurden somit nicht bestätigt.

[...]

^[1] Vgl. Sanchez, Omar. „An Open-Ended Transition: The Effects of Electoral Reform in Italy.” Journal of European Area Studies, 10/2, 2002, S. 259.

^[2] Vgl. Sanchez, S. 261.

^[3] Für eine ausführliche Darstellung der Reformdebatte vgl. Katz, Richard S. „Reforming Italian Electoral Law, 1993.“ In Mixed-Member Electoral Systems, hrsg. von Matthew Soberg Shugart und Martin P. Wattenberg, S. 96-122. Oxford: Oxford U P, 2001, S. 96ff.

^[4] Vgl. Ismayr, Wolfgang. Die politischen Systeme Westeuropas. Opladen: Leske u. Budrich, 2003, S. 530 f.

^[5] Vgl. Ismayr, S. 531 f.

^[6] Vgl. Katz, Richard S. „Electoral Reform and the Transformation of Party Politics in Italy.“ In Party Politics, 2/1, 1996, S. 33 f.

^[7] Vgl. Katz (2001), S. 115 ff.

^[8] Abzüglich von 10 Senatoren die auf Lebenszeit benannt sind, darunter alle noch lebenden ehemaligen Staatspräsidenten.

^[9] Vgl. Katz (2001), S. 115 ff.

^[10] Vgl Katz (2001), S. 119.

^[11] Dieeffektive Parteianzahl im Parlament ist definiert als: N(s)=1/åp(i)²; wobei p(i) der Sitzanteil in Dezimalform der jeweiligen Partei „i“ ist.

^[12] Vgl. Sanchez, S. 271f., sowie D’Alimonte S. 326.

^[13] Siehe hierzu die Ergebnisse der Wahlen von 1996 und 2001 im Anhang, sowie Katz (1996), S. 42 f.

^[14] Vgl. Sanchez, S. 272.

^[15] Bei den Wahlen zum Abgeordnetenhaus 1996 konnte die „Lega Nord“ 39 Mandate aus den Einerwahlkreisen erringen, nur 20 durch die Verhältniswahl.

Vgl D’Alimonte, Roberto. „Mixed Electoral Rules, Partisan Realignment, and Party System Change in Italy.“ In Mixed-Member Electoral Systems, hrsg. von Matthew Soberg Shugart und Martin P. Wattenberg, 323-350. Oxford: Oxford U P, 2001, S. 349.

^[16] Vgl. Franklin, Mark N., u. A. Electoral Change: Response to evolving social and attitudinal structures in western countries. Cambrige u. A.: Cambridge U P, 1992, sowie Sanchez, S. 273.

^[17] Sanchez, S. 273.

^[18] Vgl. Katz (2001), S. 98.

^[19] Vgl. D’Alimonte, S.325 f. 1987 war das Verhältnis der Parlamentssitze zwischen der stärksten und der viert stärksten Partei 1:6, 1996 lag es bei 1:2.

^[20] Vgl. D’Almone, S. 326 f.

^[21] Vgl. Katz (1996), S. 45.

^[22] Vgl. D’Alimonte, S. 327 f.

^[23] Vgl. Sanchez, S. 260 f.: Sanchez weißt darauf hin, dass sozio-kulturelle Aspekte nicht in Duverges Analyse mit einbezogen wurden.

^[24] Zitiert nach Katz (2001), S. 119.