Zur Frage der Unabhängigkeit der Reichsbank von 1930 bis 1937

Inhaltsverzeichnis

1. Die Problemstellung der Untersuchung

2. Die ökonomische Diskussion über die Unabhängigkeit von Zentralbanken
2.1 Die Begründung für die Unabhängigkeit einer Zentralbank
2.1.1 Gründe für die Errichtung einer staatliche Zentralbank
2.1.1.1 Ökonomische Gründe für ein staatliches Geldmonopol
2.1.1.2 Politische Argumente für eine staatliche Zentralbank
2.1.2 Gründe für eine unabhängige Zentralbank
2.2 Merkmale der Unabhängigkeit einer Zentralbank
2.2.1 Die funktionelle Unabhängigkeit einer Zentralbank
2.2.2 Die instrumentelle Unabhängigkeit
2.2.3 Die personelle Unabhängigkeit
2.2.4 Die finanzielle Unabhängigkeit
2.2.5 Politische und ökonomische Bedingungen

3. Die Reichsbank in der Zeit des Kaiserreichs bis zur Weimarer Republik:
Eine unabhängige Institution?
3.1 Der rechtliche Rahmen der Reichsbank im Kaiserreich
3.1.1 Funktionelle Unabhängigkeit
3.1.2 Instrumentelle Unabhängigkeit
3.1.3 Die Personelle Unabhängigkeit
3.1.4 Die Finanzielle Unabhängigkeit
3.2. Die Unabhängigkeit der Reichsbank in der Praxis

4. Die Reichsbank in der Zeit der Weimarer Republik:
Eine unabhängige Institution?
4.1 Die erste Amtszeit Hjalmar Schachts
4.1.1 Die Unabhängigkeit unter rechtlicher Perspektive
4.1.1.1 Die Unabhängigkeit unter der personeller Perspektive
4.1.1.2 Die institutionelle und die finanzielle Unabhängigkeit
4.1.1.3 Die funktionelle und instrumentelle Unabhängigkeit
4.1.2 Die Unabhängigkeit der Zentralbank in der Praxis
4.1.2.1 Die Wahl Schachts zum Reichsbankpräsidenten
4.1.2.2 Währungsstabilität und Kreditrestriktionen
4.1.2.3 Die Problematik ausländischer Kredite
4.1.2.4 Die Aufsicht des Reichsbankpräsidenten über Gelder aus öffentlichen Institutionen
4.1.2.5 Die Rolle der Reichsbank bei den Reparationsverhandlungen
4.1.2.6 Der Rücktritt Schachts
4.2 Die Reichbankpräsidentschaft Hans Luthers
4.2.1 Der rechtliche Rahmen der Unabhängigkeit der Reichsbank
4.2.2 Die Unabhängigkeit der Zentralbank in der Praxis
4.2.2.1 Die Berufung Luthers zum Reichsbankpräsidenten
4.2.2.2 Die Unterstützung der Deflationspolitik Brünings
4.2.2.3 Die Rolle der Reichsbank während Bankenkrise des Jahres 1931
4.2.2.4 Luthers Konflikte mit der Reichsregierung
4.2.2.5 Das Verhältnis der Reichsbank zu den Regierungen Papen und Schleicher

5. Die Reichsbank in der Zeit des Dritten Reiches:
Eine unabhängige Institution?
5.1 Die Unabhängigkeit unter rechtlicher Perspektive
5.2 Die Unabhängigkeit der Zentralbank in der Praxis
5.2.1 Der erneute Aufstieg Schachts in dem Dritten Reich
5.2.1.1 Die ersten nationalsozialistischen Übergriffe auf das Bankenwesen
5.2.1.2 Die Bankenaufsicht durch die Reichsbank
5.2.1.3 Die Regelung der deutschen Auslandsschulden
5.2.1.4 Der Aufbau geheimer Goldreserven
5.2.2 Der zunehmende Verlust der Unabhängigkeit der Reichsbank
5.2.2.1 Die Unterstützung der Reichsbank der Politik Hitlers
5.2.2.2 Die Beschränkung des Kapitalmarktes
5.2.2.3 Die Restrukturierung der Kreditschuld des Staates
5.2.2.4 Die Probleme des Geldüberhang und Preiskontrollen
5.2.3 Konfliktfälle zwischen Reichsbank und politischer Führung
5.2.3.1 Der Verlust Schachts über die Kontrolle der Devisen
5.2.3.2 Die Abwertung der Reichsmark
5.2.3.3 Das Ende der Unabhängigkeit der Reichsbank
5.3 Bewertung der Unabhängigkeit der Reichsbank im Dritten Reich

6. Quantitative Bewertung der Unabhängigkeit der Reichsbank
6.1 Die Unabhängigkeit der Reichsbank nach den Prüfkriterien von Alesina und Summers
6.1.1 Vorläufer zur Untersuchung von Alesina und Summers
6.1.2 Die Methodische Vorgehensweise
6.1.3 Elemente der Unabhängigkeit der Reichsbank
6.1.4 Vergleich der Reichsbank mit modernen Zentralbanken
6.2 Die Unabhängigkeit der Reichsbank nach den Prüfkriterien von Cukierman
6.2.1 Methodische Vorgehensweise
6.2.2 Elemente der Unabhängigkeit der Reichsbank
6.2.3 Vergleich der Reichsbank mit modernen Zentralbanken
6.3 Diskussion der Ergebnisse

7. Resümee : Abhängig oder unabhängig? - Die Reichsbank von ihren Anfängen bis zu ihrem Ende

Literaturverzeichnis

Anhang

Abb. 1: Merkmale einer unabhängigen Zentralbank

Abb. 2: Die Organisation der Reichsbank im Kaiserreich

Abb. 3: Der organisatorische Aufbau der Reichsbank von

1924 bis 1933

Abb. 4: Die Organisation der Reichsbank nach der

Bankgesetznovelle von 1937

Abb. 5: Die Konstruktion der MeFo-Wechsel

Abb. 6: Entwicklung der Schwebenden Reichsschuld

Abb. 7: Entwicklung der Preise – Zurückgestaute Inflation

Abb. 8: Die Unabhängigkeit von Zentralbanken nach

Bade & Parkin

Abb. 9: Die Unabhängigkeit von Zentralbank nach Grilli,

Masciandoro und Tabellini

Abb. 10: Die Unabhängigkeit der Reichsbank in politischer und ökonomischer Hinsicht auf der Basis des GMT-Index

Abb. 11: Die Unabhängigkeit von Zentralbanken von 1950 bis 1989

im Vergleich zur Reichsbank auf Basis des AS-Index

Abb. 12: Aspekte der Unabhängigkeit (LVAW)

Abb. 13: Die Unabhängigkeit der Reichsbank im Vergleich zu Zentralbanken der Industrieländer in den

1980er Jahren (LVAW-Index)

Abb. 14: Wechsel an der Spitze der Zentralbank in den Industrie-

ländern im Vergleich Zwischen- und Nachkriegszeit

Tab. 1: Der Bestand der Reichsbank an Gold und

Devisen in Mil. RM S. 68

Tab. 2: Politischer Unabhängigkeitsindex nach Bade und Parkin

für die Reichsbank Anh.

Tab. 3: Politischer Unabhängigkeitsindex nach Grilli,

Masciandaro und Tabellini für die Reichsbank Anh.

Tab. 4: Ökonomischer Unabhängigkeitsindex nach Grilli,

Masciandaro und Tabellini für die Reichsbank Anh.

Tab. 5: Berechnung des Unabhängigkeitsindex nach Alesina & Summers für die Reichsbank Anh.

Tab. 6: Prüfschema der juristischen Unabhängigkeit nach

Cukierman et al. (LVAW) Anh.

Tab. 7: Einordnung der Reichsbank im Schema der juristischen Unabhängigkeit nach Cukierman (LVAW) Anh.

Tab. 8: Zusammenfassung der Einordnung (LVAW) Anh.

1. Die Problemstellung der Untersuchung: Zur Frage der Unabhängigkeit

der Reichsbank von 1930 bis 1937

„Nicht alle Deutschen glauben an Gott – Aber alle Deutschen glauben an die Bun­desbank“. besagt ein Bonmot, das Jacques Delors, dem Präsidenten der EU-Kom­mission, zugeschrieben wird. Es beschreibt das große Vertrauen der deutschen Be­völkerung in ihre Währung. Dieses Verhältnis war nicht immer so emotional positiv besetzt, sondern es musste in den zurückliegenden Jahrzehnten ganz unterschiedliche historische Vertrauensprüfungen und Vertrauenskrisen durchlau­fen.

Da die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank den europäischen Experten bei den Planungsgesprächen als Erfolgsmodell erschien, wurde auch die Europäische Zentralbank nach diesem Vorbild konzipiert Die Bundesbank erhielt aber ihren be­sonderen Status aufgrund der wirtschaftspolitischen Erfahrungen mit ihrer Vorläufe­rin, der Reichsbank.

Als Hüterin der Währung war sie in den 20er Jahren ebenso maßgeblich an der Entstehung, wie an der Bekämpfung der Inflation beteiligt. In der Zeit des National­sozialismus spielte die Reichsbank eine doppelte, zwiespältige Rolle: Als formal un­abhängige Institution und, besonders hervorgehoben durch die Persönlichkeit Hjal­mar Schachts, als Präsidenten mit einem exzellenten Ruf in Politik und Finanzwelt, wurde sie als vermutlich letzte öffentliche Einrichtung im Deutschen Reich erst im Jahre 1939 durch die Schaffung der Deutschen Reichsbank gleichgeschaltet.

In der aktuellen ökonomischen Diskussion und vor allem in der geldtheoreti­schen Forschung ist das Merkmal der Unabhängigkeit einer Zentralbank ein wich­tiges und vieldiskutiertes Thema, das besonders immer dann in den Blick gerät, wenn es sich um die Erforschung der Ursachen und der Dynamik von inflationären Entwicklungen handelt.

Autoren der Fachliteratur, die das näher untersuchen, beziehen sich in ihrer Argumentation häufig auf die wirtschaftpolitischen Erfahrungen der Epoche zwischen den beiden Weltkriegen in Deutschland, und das sogar dann, wenn diese gar nicht im eigentlichen Fokus ihrer Untersuchungen liegen. Ihnen wird sozusagen eine ex­emplarische, fast lehrbuchmäßige Bedeutung zugemessen.

Im Bereich der historischen Untersuchung zur Neuesten Geschichte Deutsch­lands ist der Übergang der Weimarer Republik zur Nationalsozialistischen Diktatur im Dritten Reich nach wie vor allgemein von ganz besonderem Interesse. Daher wurde auch der Fokus dieser Untersuchung auf den Zeitraum zwischen 1930 bis 1937 ge­legt.

Die folgenden Ausführungen setzen sich darum das Ziel, diese komplexen Zu­sammenhänge am Beispiel einer wirtschaftshistorischen Untersuchung den Status der Unabhängigkeit der deutschen Reichsbank näher zu beleuchten. Die Zentrale Fragestellung der Arbeit lautet: Hat sich der besondere Status der Unabhängigkeit der Reichsbank im Dritten Reich verändert? Zur Beantwortung die­ser Frage wird in Kapitel 2 zunächst das Für und Wider einer unabhängigen Zentral­bank diskutiert. Darauf aufbauend werden die besonderen Merkmale erläutert, die zur Beurteilung der Unabhängigkeit einer Notenbank herangezogen werden können. Obwohl für die Reichsbank im Kaiserreich ähnliche rechtliche Grundlagen galten wie in der Weimarer Zeit unterschied sie sich durch die jeweils spezifische Ausprägung ihrer Unabhängigkeit. Diese Unterschiede werden durch die Betrachtung der Auto­nomie der Notenbank im Kaiserreich deutlich, die in Kapitel 3 referiert wird. Es gilt dabei zu zeigen, dass die Stellung der Reichsbank gegenüber der Regierung in den Jahren 1930-1937 vor allem durch die erste Amtszeit Hjalmar Schachts geprägt wird. Hierauf aufbauend, soll in Kapitel 4 die diesbezügliche Entwicklung in den Jahren von 1930 bis 1933 dargelegt werden. Da mit der Machtübernahme der Nationalso­zialisten und der zweiten Amtszeit Hjalmar Schachts ein neuer Abschnitt in der Ge­schichte der Reichsbank beginnt, wird die Entwicklung der Unabhängigkeit bis 1937 in Kapitel 5 analysiert. Ziel der intendierten Reflexionen ist es dabei, neben den rechtlichen Kriterien auch den tatsächlichen Status der Unabhängigkeit zu überprü­fen.

Die Unabhängigkeit einer Zentralbank ist ein komplexes Ursache-Wirkungs-Gefüge, das erst im Vergleich mit anderen Größen deutlich wird. Daher sollen in Kapitel 6 die historischen Befunde mittels moderner wirtschaftswissenschaftlicher Methoden ein­geordnet werden. Die Verwendung des Index von Alesina und Summers und des Index von Cukierman / Web und Nethay soll dies ermöglichen. Hieraus könnte zum ersten Mal nicht nur der Grad der Unabhängigkeit der Reichsbank differenziert be­stimmt werden. Vielmehr bietet sich auch die Möglichkeit die Reichsbank mit moder­nen Zentralbanken zu vergleichen.

2. Die ökonomische Diskussion über die Unabhängigkeit von Zentralbanken

Überblick

Bei einem internationalen Vergleich fällt auf, dass die meisten Staaten ihren Zentral­banken mittlerweile weitgehende Autonomierechte gewähren. In Deutschland hat man in den zurückliegenden nahezu sechzig Jahren gute Erfahrungen mit der Unab­hängigkeit der Bundesbank gemacht. Es muss also gute Gründe geben, wenn ein Staat seiner Zentralbank besondere Rechte einräumt und sie somit relativ unabhän­gig von der jeweiligen Regierung macht. Es ist folglich erst einmal zu klären, was Unabhängigkeit in diesem Zusammenhang bedeutet und welche Vorteile die Unab­hängigkeit bringen kann. Schließlich soll untersucht werden, welche unterschiedli­chen Formen von Abhängigkeit und Unabhängigkeit möglich sind. Entscheidend ist dafür, welche Ziele ein Staat seiner Zentralbank vorgibt: So hat beispielsweise für die Europäische Zentralbank die Sicherung der Stabilität des Preisniveaus Vorrang vor der Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik.

Für die Reichsbank war im Rahmen des Goldstandards besonders die Siche­rung des Außenwerts der Währung entscheidend. Hjalmar Schacht und Hans Luther betonten allerdings auch die Bedeutung der Stabilität des Preisniveaus als wichtiges Ziel ihrer Geldpolitik.

2.1 Die Begründung für die Unabhängigkeit einer Zentralbank

2.1.1 Gründe für die Errichtung einer staatliche Zentralbank

Weltweit ist seit den Neunziger Jahren der allgemeine Trend festzustellen, der jewei­ligen Zentralbank weitgehende Autonomierechte zu gewähren. Vor allem im Zuge der europäischen Währungsunion kam der Frage nach der Konzeption einer künfti­gen gemeinsamen Zentralbank eine besondere Bedeutung zu. Besonders die deut­schen Politiker drängten in diesem Zusammenhang auf eine weit reichende Unab­hängigkeit der Europäischen Zentralbank von den nationalen Regierungen. Dabei wurde in besonderem Maße darauf hingewiesen, welche Erfolge die Bundesbank bei der gesamtwirtschaftlichen Stabilität erreicht hatte. Auch die akademische Fachwelt plädiert für die Konzeption einer unabhängigen Zentralbank zur Wahrung der Stabi­lität des Preisniveaus innerhalb eines „remarkably broad consensus“.^[1]

Inzwischen besteht ein weit reichender Konsens unter den Industrieländern in der Überzeugung, dass Zentralbanken möglichst unabhängig von der jeweiligen Re­gierung sein sollten. Dem ging eine breite theoretische Debatte voraus. Diese soll im Folgenden skizziert werden. Auf einer zweiten Ebene geht es außerdem um die Frage, welche spezifischen Merkmale eine unabhängige Zentralbank ausmachen.

2.1.1.1 Ökonomische Gründe für ein staatliches Geldmonopol

Eine mögliche Begründung für die staatliche Hoheit und Kontrolle über die Geldpolitik in einem Land folgt aus der Tatsache, dass eine gemeinsame Währung gesellschaft­liche Vorteile mit sich bringt, die allen Wirtschaftssubjekten zugute kommen sollen. Durch die Existenz einer Währung können die Funktionen des Geldes effektiver wahrgenommen werden. Alle Probleme, die durch das Vorhandensein verschiede­ner, konkurrierender Währungen entstehen (z.B. Umrechnung, schwankende Wech­selkurse), können auf diese Weise effektiv minimiert werden. Bei marktwirtschaftli­chem Wettbewerb bestünde allerdings die Gefahr, dass ein Monopolist das Kollek­tivgut Geld zu ungünstigeren Bedingungen anbieten kann als ein staatlich verwalte­tes oder beauftragtes Unternehmen. Diese Sichtweise stammt aus der neoklassi­schen Theorie und wurde in diesem Sinne schon von Carl Menger (1909) aufgegrif­fen. Ähnlich wie bei dem Beispiel der (staatlichen) Eisenbahn ist es sinnvoll, sich auf einen gemeinsamen Standard zu einigen. Diese volkswirtschaftlichen Vorteile sind aber nur die Begründung für ein gesellschaftliches Interesse an der Errichtung einer Zentralbank, nicht aber für die Notwendigkeit einer Abhängigkeit von der Regierung.

Eine wichtige Rolle kommt einer staatlichen Zentralbank auch in Krisenzeiten zu. Liquiditätsengpässe von Banken können eine Gefahr für die gesamte Volkswirt­schaft darstellen. Diese Gefahr kann durch eine Zentralbank abgewendet werden, indem diese als „lender of last resort“ fungiert und den Markt mit genügend Liquidität versorgt. Im Vorfeld kann ein solcher Vorfall allerdings schon verhindert werden, wenn Banken unter eine besondere Aufsicht gestellt werden und bestimmte staatli­che Vorschriften einhalten müssen (z.B. Eigenkapitalvorschriften oder Einlagensiche­rungsfond).^[2] Auch hier zeigt sich, wie wichtig es ist, dass eine Institution das Geldmonopol besitzt. Es bleibt allerdings die Frage, warum die Aufgabe der Bankenaufsicht und die Aufgabe der Liquidiätsversorgung in Krisenzeiten miteinander verbunden sein müssen und warum die Regierung Einfluss auf diese nationale Institution besitzen sollte.

Ein weiteres ökonomisches Argument für die Einrichtung einer staatlichen Zentralbank ist die Bedeutung der Geldpolitik als wirtschaftliche Stabilisierungspolitik. Dies stellt allerdings eher die Bedeutung der Geldpolitik als ihre Unabhängigkeit in den Vordergrund.

Keynes argumentiert in seiner „General Theory“ (1936), dass angesichts der Instabilität der Märkte und der Konjunkturschwankungen eine antizyklische Geldpolitik notwendig ist, um so die Gesamtwirtschaft zu stabilisieren^[3]. Im Fall einer Rezession könnte die Zentralbank durch die Ausweitung der Geldmenge zunächst die kurzfristigen Zinsen senken. Die höhere Liquidität und damit das höhere Geldangebot der Banken würden einer geringeren Nachfrage nach Krediten gegenüberstehen, deshalb würde der Preis (Zins) für Finanzierungen sinken. Aufgrund von Substitutionsbeziehungen zwischen den Finanzmärkten und den Finanzmitteln mit verschiedener Fristigkeit käme es auch zu einer Senkung der langfristigen Zinsen. Bei niedrigerem Zinsniveau werden nun auch Investitionsprojekte realisiert, die niedrigere Renditen aufweisen und es werden langlebige Konsumgüter kreditfinanziert. Die Investitionsnachfrage und die Konsumnachfrage würden auf diese Weise steigen. Dieser Prozess könnte insgesamt zu einer höheren gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und damit zu einem höheren Sozialprodukt führen. Dadurch könnte eine entstandene Konjunktur stabilisiert werden.^[4]

Aus der Erfahrung des wirtschaftspolitischen Liberalismus der Jahre nach 1920 und den Erfahrungen der stark gelenkten Kriegswirtschaften, plädierte Walter Eucken (1952) für eine freie Marktwirtschaft, in der der Staat lediglich versucht, die richtigen Regeln oder auch die richtige „Ordo“, für den Markt aufzustellen. Wesentliche Verantwortung obliegt ihm hierbei darin, einen ordnungspolitischen Rahmen für die Geldpolitik zu setzen.

So kann der Staat durch Stabilitätsorientierung eine stabile Währung und damit zugleich die Funktionsfähigkeit des Marktes gewährleisten. Der Staat soll deshalb diese so beschriebene Rolle übernehmen, um für eine stabile Währung zu sorgen, da es sich hierbei um ein hohes Gut für die Gesellschaft handelt.^[5]

Die Theorien von Menger, Keynes und Eucken ähneln sich alle in dem Punkt, dass die immanente Gefahr der Instabilität einer Markwirtschaft durch staatliche Weitsicht und daher durch Leitung und Weisung ergänzt werden müssen.

2.1.1.2 Politische Argumente für eine staatliche Zentralbank

Die bereits vorgestellten Theorien beschäftigen sich allerdings mit der ökonomischen Dimension, die für ein staatliches Monopol in der Geldpolitik spricht. Die erwähnte Stabilisierungsfunktion könnte beispielsweise aber auch ein unabhängiges Zentralbankinstitut wahrnehmen. Daher sind die ökonomischen Argumente zugunsten einer regierungsabhängigen Zentralbank in eine politische Argumentation eingebunden, die nachfolgend näher dargestellt werden soll.

Das wohl stärkste Argument zugunsten einer staatlichen Zentralbank ist der Verweis auf ihre politische Legitimität. Vor allem juristische und demokratische Überlegungen sprechen gegen eine eigenständige und unabhängige Zentralbank. Da der Geldpolitik für eine Gesellschaft eine herausragende Rolle zufließt, bedarf diese auch der demokratischen Legitimation. Es gibt zwei Möglichkeiten, wie eine Zentralbank den demokratischen Grundprinzipien genügen kann: Entweder üben vom Volk gewählte Vertreter das geldpolitische Mandat aus oder die Zentralbank ist weisungsgebunden.^[6]

Die Regierung kann sich somit nicht aus ihrer Verantwortung für die Wirtschaftspolitik stehlen. Allerdings kann auch gerade die Unabhängigkeit der Notenbank der Regierung die Möglichkeit bieten, wirtschaftspolitische Misserfolge als Ergebnisse einer verfehlter Geldpolitik darzustellen und die Verantwortung hierfür der Zentralbank anzulasten.

Zu Gunsten dieses staatspolitischen Arguments für eine politisch abhängige Zentralbank kann auch ein wirtschaftspolitisches Argument angeführt werden. Demnach ist die Zentralbank in der Lage, durch eine restriktive oder eine expansive Geldpolitik der Fiskalpolitik der Regierung entgegenzuwirken und somit dieselbige zu demontieren. Außerdem schade die Zersplitterung der Aufgabenbereiche einer einheitlichen Konjunkturpolitik, die nur durch eine koordinierte Geld- und Fiskalpolitik möglich sei.^[7]

Durch die politische Abhängigkeit einer Zentralbank kann außerdem der unerwünschte Einfluss verschiedener Interessensgruppen auf die Zentralbank verhindert werden. Da die Banken direkt von den geldpolitischen Maßnahmen beeinflusst werden, haben sie ein berechtigtes Interesse daran, die Zentralbank zu ihren Gunsten zu beeinflussen^[8]. Aber auch die Tarifparteien haben ein Interesse daran, die Geldpolitik zu beeinflussen. In der jüngsten Vergangenheit wird dieses Argument jedoch nicht mehr bei der Diskussion um die Unabhängigkeit einer Zentralbank berücksichtigt.

2.1.2 Gründe für eine unabhängige Zentralbank

Verschiedene Gründe sprechen allerdings für eine unabhängige Zentralbank. Einerseits, so befürchten einige Wirtschaftswissenschaftler, könnte eine staatliche Notenbank sich in ihrer Politik eher an den wirtschaftpolitischen Belangen und damit mehr an den politischen Wahlzyklen orientieren.^[9] Die Leitung der Notenbank kann demnach entweder den wirtschaftspolitischen Kurs einer Regierung unterstützen oder diesen neutralisieren bzw. gar umlenken, um die gewünschte Regierung im Amt zu halten oder ihre Wiederwahl zu verhindern.

Zentraler Dreh- und Angelpunkt der Diskussion um die Unabhängigkeit einer Zentralbank ist die Sorge, staatliche Zentralbanken würden für eine stärkere Inflation sorgen. Die wirtschaftspolitische Debatte der 60er und 70er Jahre war geprägt von der Diskussion um das Dilemma zwischen Inflation und Arbeitslosigkeit. Ökonomen haben nämlich argumentiert, dass grundsätzlich eine Dilemma-Situation vorliegt in der lediglich die Möglichkeit bestünde zwischen dem Grad an Arbeitslosigkeit und dem an Inflation zu wählen. Dieser Zusammenhang, der in der Phillipskurve deutlich wird, gibt Politikern den Anreiz, eine erhöhte Inflation in Kauf zu nehmen.

In der modernen Wirtschaftswissenschaft wird allerdings nicht mehr von einem langfristigen Zusammenhang bei der Phillipskurve ausgegangen. Demzufolge führen expansive geldpolitische Maßnahmen langfristig nicht zu mehr Wachstum und Beschäftigung, sondern lediglich zu einer höheren Inflation. Einerseits passen Wirtschaftssubjekte aufgrund der Erfahrungen aus der Vergangenheit ihre Erwartungen bezüglich der Inflationsrate an^[10]. Beispielsweise kalkulieren Gewerkschaften in ihre Lohnforderungen den zu erwartenden Preisanstieg ein, Kreditgeber berücksichtigen dies bei ihren Zinsforderungen. Andererseits kann eine Überraschungsinflation lediglich einen Effekt auf die konjunkturell bedingte nicht aber auf die strukturelle Arbeitslosigkeit haben.^[11]

In kurzer Sicht kann jedoch ein Phillips-Kurven-Trade-Off vorliegen, aufgrund unvollständiger Informationen oder aufgrund von Lohn- und Preisrigiditäten, die sich aus längerfristigen Verträgen ergeben (z.B. Tarifverträge). Der für die Beschäftigungserhöhung maßgebliche Reallohn kann durch Zulassen inflationärer Tendenzen gesenkt werden. Somit kann dem Staat ein Interesse an einer abhängigen Zentralbank unterstellt werden, um durch eine Überraschungsinflation kurzfristig die Arbeitslosigkeit einzudämmen.^[12] Doch gerade die Verfolgung dieses Beschäftigungsmotivs durch eine von der Regierung abhängige Zentralbank kann zur Antizipation einer überraschenden Inflation führen.

Dieses Problem dynamischer und zeitlicher Inkonsistenz geht in die spieltheoretischen Überlegungen von Barro und Gordon (1983) ein. Demzufolge erwarten rationale Wirtschaftssubjekte eine Erhöhung der Inflation nach dem Abschluss bindender Verträge, wie beispielsweise dem von Tarifabschlüssen, und setzen daher bereits im Vorfeld höhere Preise und Löhne an^[13]. Infolge dessen bleibt der Zentralbank nichts anderes übrig, als diese erwartete Inflation auch zu bedienen. Falls die Zentralbank eine höhere als die antizipierte Inflation zulässt, werden rationale Individuen diesen Effekt für die nächste Periode in ihre Überlegungen mit einbeziehen. Es handelt sich hierbei um ein Glaubwürdigkeitsproblem, welches durch Delegation an eine unabhängige Institution sinnvoll reduziert werden könnte.

Gerade in der zweiten Hälfte der Amtszeit einer Regierung besteht ein besonderes Interesse an einem durch Inflation gestützten Aufschwung zum Zeitpunkt der Neuwahlen.^[14] Vor allem in Zeiten politischer Instabilität besteht ein stärkerer Anreiz für die Regierungspartei, kurzfristig die positive Wirkung einer Inflation auf das Produktions- und Beschäftigungsniveau in Kauf zu nehmen, um sich auf diese Weise weiterhin an der Macht zu halten.

Dieses von Nordhaus entwickelte Konzept der politischen Konjunkturzyklen wurde nochmals von Hibbs (1977)durch die Partisanen-Theorie differenziert.^[15] Dieser stellt die These auf, dass linke Parteien eher dazu neigen, die Beschäftigung zu Lasten der Inflation zu erhöhen, während rechte Parteien zu stark an der Geldwertstabilität festhalten.

Die Unsicherheit über den geldpolitischen Kurs der nächsten Regierung kann daher zu Fehlanpassung im Vorfeld führen.^[16]

Um dies zu verhindern muss die Zentralbank möglichst unabhängig in personellen Fragen sein. Denkbar wäre, dass die Notenbank völlig frei von den Belangen der Zentralregierung bei der Ernennung ihres Leitungsgremiums ist. Wirken jedoch politische Akteure bei der personellen Besetzung mit, dann ist hier ein ausgeglichenes Machtgefüge sinnvoll.^[17] Durch lange Amtszeiten der Zentralbankleitung kann diese Gefahr ausgeschaltet werden, da diese die politische Konjunktur also Wahlzyklen überdauern. Insofern kann hierin eine überzeugende Begründung für die personelle Unabhängigkeit gesehen werden.

Ein weiterer Grund, warum eine verstaatlichte Zentralbank ein Interesse an einer höheren Inflation haben könnte, besteht in dem Seigniorage-Motiv. Unter „Seignorage“ versteht man den Gewinn den der Staat aus der Differenz zieht, die zwischen den Kosten der Geldproduktion und ihrem wesentlich höheren Nennwert bestehen.^[18] Die Finanzierung der Regierung durch die Notenbank kann dabei auf zwei Arten ablaufen: Zum einen durch direkte Kreditvergabe an den Staat, zum anderen durch den Ankauf kurzfristiger Staatsanleihen. Der Vorteil für die Regierung liegt hierbei darin, dass dieses Mittel der Haushaltsfinanzierung nicht dem parlamentarischen Prozess unterworfen ist. Die Seigniorage wird aufgrund der Finanzierungswirkung des Staatshaushaltes auch häufig als „Inflations-Steuer“ bezeichnet.

Umstritten ist allerdings die Unterstellung, warum eine Regierung ein Interesse haben sollte, die langfristigen negativen Folgen der Inflation den kurzfristigen Vorteilen unterzuordnen. Dies kann beispielsweise mit Sachzwängen begründet werden. Wenn ein Haushaltsdefizit nicht mehr durch Steuereinnahmen ausgeglichen werden kann, so muss dies letztlich durch weitere Geldschöpfung bestritten werden.^[19] Hieraus lässt sich die Forderung nach finanzieller Unabhängigkeit der Zentralbank von der jeweiligen Regierung begründen.

Die Delegation der Geldpolitik an eine unabhängige Instanz kann aber auch dadurch begründet werden, dass die Entscheidungsträger qualifizierter dafür sind, die volkswirtschaftliche Situation zu analysieren. Romer & Romer (1996) sehen daher das Potential einer unabhängigen Zentralbank in der Verfügung über ökonomisches Expertenwissen, dass bei einer politischen Leitung nicht in gleichem Maße gegeben wäre. Dies kann als ein eigenständiges Argument angesehen werden, da an dieser Stelle nicht mit der Inflationsgefahr argumentiert werden soll. Kritisch anzumerken ist in diesem Zusammenhang jedoch die Frage, warum Politiker nicht über den nötigen Sachverstand verfügen sollten bzw. nicht in der Lage sein sollten, sich diesen zu erarbeiten.

Gegen eine rein staatliche Zentralbank spricht außerdem die Überlegung, dass es aufgrund der Länge des politischen Willensbildungsprozesses jeweils zu Zeitverzögerungen kommen kann, die es der Zentralbank erschweren zeitnah auf exogene Schocks zu reagieren. Ein kleines unabhängiges Gremium könne sich gegenüber einem Kabinett oder einem Parlament rasch auf die nötigen geldpolitischen Schritte verständigen.^[20] Hieraus lässt sich eine weitere Begründung für personelle Unabhängigkeit ableiten.

2.2 Merkmale der Unabhängigkeit einer Zentralbank

Die deutsche Wirtschaft litt in den ersten Jahren der Weimarer Republik unter einer katastrophalen Hyperinflation. In Folge dessen wurde dementsprechend die Gesetzgebung der Zentralbank geändert, um eine neue und unabhängige Einrichtung zu schaffen: die Reichsbank.^[21] Doch wodurch wird eine Zentralbank unabhängig?

Was sind Merkmale, anhand derer man den Grad an Unabhängigkeit beurteilen könnte? Es gibt zahlreiche Ansätze zur Analyse der Unabhängigkeit. Dies erkennt man vor allem daran, dass verschiedene Autoren unterschiedliche Differenzierungen des Begriffs vornehmen. Ein Grund hierfür liegt in dem jeweiligen forschungsgeleiteten Interesse. Bereits die Frage, von wem eine Zentralbank unabhängig sein soll, wird ganz unterschiedlich behandelt. Während in der Literatur meist die Unabhängigkeit von der jeweiligen Regierung analysiert wird, so meint Unabhängigkeit einer Zentralbank außerdem aber auch die Unabhängigkeit von dem Parlament, von anderen Institutionen und von verschiedenen Interessengruppen.^[22]

Neben dem Aspekt der juristischen Unabhängigkeit sieht Cukierman (1992) auch die faktische Unabhängigkeit einer Zentralbank als wichtig an. In der folgenden Grafik soll zum Ausdruck kommen, dass die gesetzlich geregelten Aspekte der Unabhängigkeit in der Praxis politischen und wirtschaftlichen Beschränkungen unterliegen können. Hierbei wird die theoretische Unterscheidung Cukiermans in die Aspekte der legalen und der tatsächlichen Unabhängigkeit mit der ebenso gebräuchlichen Polarität von ökonomischer und politischer Unabhängigkeit verbunden.^[23] Aber auch im Rahmen der Sicht einer juristischen Unabhängigkeit sind sowohl politische als auch ökonomische Aspekte enthalten. Diese beiden Perspektiven werden in den meisten Untersuchungen zum Thema der Unabhängigkeit einer Zentralbank aufgefächert in funktionelle, instrumentelle, personelle und finanzielle Kriterien^[24].Diese Unterscheidung soll auch in der weiteren Arbeit beibehalten werden.

Abb. 1 Merkmale einer unabhängigen Zentralbank

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Eigene Darstellung)

2.2.1 Die funktionelle Unabhängigkeit einer Zentralbank

Wie bereits angedeutet, werden diese oben aufgeführten Begriffe jedoch in der fachwissenschaftlichen Diskussion nicht einheitlich verwendet. Die Literatur, die sich mit Definitionen von funktioneller Unabhängigkeit befasst, beschäftigt sich vor allem mit dem Entscheidungsspielraum, den eine Notenbank hat. In dieser Diskussion setzt sich die Kontroverse fort, zwischen diskretionärer oder regelbasierter Geldpolitik.

Vertreter einer diskretionärer Geldpolitik befürworten dabei einen möglichst großen Handlungsspielraum für eine Zentralbank, da die Abhängigkeit von Zielvorgaben die Freiheit einer Zentralbank einschränkt und somit auch ihre Unabhängigkeit.^[25] Aber auch ein Zielbündel kann die Unabhängigkeit einer Zentralbank stärken, wenn sie gleichzeitig die Möglichkeit besitzt, hinsichtlich dieser Ziele, von Fall zu Fall eigene Prioritäten zu setzen.^[26] In diesem Sinn ist etwa die amerikanische Federal Reserve Bank dazu verpflichtet, sich sowohl um ein maximales Beschäftigungsniveau, um die Ausweitung der volkswirtschaftlichen Produktion, um stabile Preise und um moderate langfristige Zinsen zu bemühen. Hieraus können sich aller Wahrscheinlichkeit nach auch Zielkonflikte ergeben, wenn eine Belebung der Binnennachfrage durch expansive Geldpolitik, bei gleichgewichtigem Güter- und Arbeitsmarkt, zu Preissteigerungen führt. Die Entscheidung über die jeweils zu wählende Priorität obliegt dann folgerichtig der Federal Reserve Bank, diese muss aber in regelmäßigen Abständen dem Kongress über ihre Entscheidungen Rechenschaft ablegen

Befürworter einer regelbasierten Geldpolitik sehen die funktionelle Unabhängigkeit dann als gegeben an, wenn die Zentralbank auf ein bestimmtes Ziel festgelegt ist.^[27] Die Wirtschaftssubjekte können sich besser auf die Reaktionen der Zentralbank einstellen und die Geldpolitik wird glaubwürdiger. Ein solches Ziel kann demnach entweder die Stabilität des Preisniveaus oder die Verpflichtung zur Unterstützung der Wirtschaftspolitik der Regierung oder eine bestimmte makroökonomische Größe sein. Durch den Verweis auf eine bestimmte Aufgabe kann sich die Notenbank in Konflikten mit der Regierung oder andern Interessengruppen leichter durchsetzen. Diese Ansicht vertritt auch Cukierman.^[28] Er hält eine Zentralbank, wie beispielsweise die Bundesbank oder die EZB, mit einer klaren Zielvorgabe, - in diesem Fall dem der „Preisniveaustabilität“ – für unabhängiger als eine Zentralbank, die keine Ziele oder einander widersprechende Ziele hat.^[29] Hierdurch wird einerseits eine klare Prioritätensetzung festgeschrieben, aber andererseits wird ihr ein Spielraum in der Interpretation und der Quantifizierung dieses Ziels gelassen.

Allerdings sieht die fachwissenschaftliche Diskussion die Unterstützung der Wirtschaftspolitik bereits als eine klare Einschränkung der Zielunabhängigkeit, da hierdurch die Regierung den geldpolitischen Kurs bestimmen kann. Außerdem kann die Regierung in einem derartigen Fall die Möglichkeit haben, die entsprechende Quantifizierung selbst vorzunehmen oder einzuklagen. Wesentlich für die „funktionelle Unabhängigkeit“ ist der Umstand, dass die Notenbank bei der Anwendung ihrer geldpolitischen Instrumente nicht weisungsgebunden ist.^[30] Darunter kann man verstehen, dass weder Regierung noch Parlament die Möglichkeit haben sollen, Entscheidungen der Zentralbank aufzuheben, auszusetzen oder aufzuschieben. Ebenso wenig sollten sie in Beschlussorganen der Zentralbank mit einem Stimmrecht vertreten sein.^[31] Demnach ist die funktionelle Unabhängigkeit einer Zentralbank dann in größerem Maße gegeben, wenn sich diese nicht vor politischen Gremien verantworten muss, wie dies der Fall im Rahmen der Europäischen Zentralbank ist.^[32]

Der Konflikt zwischen den unterschiedlichen Auffassungen von funktioneller Unabhängigkeit soll und kann hier nicht gelöst werden. Vielmehr soll er mitgedacht werden und für die weitere Arbeit soll darum maximale funktionelle Unabhängigkeit dann gegeben sein, wenn:

- keine Verpflichtung der Zentralbank, den wirtschaftspolitischen Kurs der Regierung zu unterstützen,
- keine Weisungsbefugnis von Regierungen oder Parlament hinsichtlich der Ziele der Geldpolitik und
- keine Kontrollen durch diese politischen Gremien vorgeschrieben sind.^[33]

2.2.2 Die instrumentelle Unabhängigkeit

Neben der Zielsetzung, die einer Zentralbank vorgegeben ist, ist im Bereich der Umsetzung der Geldpolitik auch die instrumentelle Unabhängigkeit von Bedeutung. Dies bedeutet zum einen, dass die Zentralbank über effektive Mittel zur Umsetzung ihrer Ziele verfügen muss. Meist wird jedoch in der Literatur instrumentelle oder operationale Unabhängigkeit gewissermaßen als die Macht über die vorhandenen geldpolitischen Mittel angesehen, unabhängig von den jeweiligen Zielvorgaben. Liebler zählt hierzu die Ausgabe von Zentralbankgeld durch die Notenbank, Offenmarktpolitik, Mindestreservepolitik und die direkte Einflussnahme auf die Kreditvergabe der Banken (z.B. Zinsfixierung oder Kreditplafondierung).^[34] Solveen rechnet hierzu außerdem die Wechselkurspolitik, da aufgrund der Erhaltung einer staatlich festgelegten Parität die Zentralbank zu Interventionen gezwungen sein kann, hierdurch wird ihr Spielraum jedoch deutlich eingeschränkt.^[35]

Beim Einsatz aller möglichen Instrumente hängt der Grad der Unabhängigkeit letztlich davon ab, ob beispielsweise die Regierung die Entscheidung über diesen Einsatz beeinflussen kann. In der Theorie wird daher betrachtet, ob die Regierung formelle Mitbestimmungs- und Vetorechte hinsichtlich einzelner Entscheidungen der Notenbank besitzt. In diesem Sinn haben etwa die europäischen Regierungen kein Mitbestimmungsrecht im Rahmen der Europäischen Zentralbank. Es herrscht daher eine strikte Trennung zwischen der Geldpolitik als ordnungspolitischer Aufgabe und dem fiskalpolitischen Tagesgeschäft.

Bei dem Aspekt der instrumentellen Unabhängigkeit werden auch die Möglichkeiten der Zentralbank diskutiert, Kredite zu Gunsten der öffentlichen Hand zu vergeben. Hieran lassen sich wiederum die Probleme erkennen, die der Begriff „Unabhängigkeit“ impliziert. Im Sinne der größtmöglichen Freiheit, die geldpolitischen Instrumente zu bedienen, erscheint es durchaus als sinnvoll, dass die Zentralbank frei ist in der Ausgestaltung ihrer Kreditvergabe und in der Wahl ihrer Kreditnehmer.

Sollte die Notenbank vollkommen unbeschränkt in der Kreditpolitik sein, besteht allerdings die Gefahr, dass sie nicht vor politischem Druck geschützt ist. Es besteht meist das Interesse der Regierung, die Staatsverschuldung durch Zentralbankkredite zu finanzieren. Durch ein gesetzliches Verbot der Kreditvergabe an den Staat könnte diese Möglichkeit unterbunden werden. Häufig werden daher im legalen Kontext Kreditbeschränkungen gegenüber der Regierung als eine Stärkung der Zentralbank und eine Unterstützung in ihrer finanziellen Unabhängigkeit betrachtet. Gleiches gilt aber auch gegenüber der Privatwirtschaft.^[36] Hier wird eine Zentralbank, die in ihrer Kreditvergabepolitik eingeschränkt ist, in höherem Maße als unabhängig angesehen.

Instrumentelle Unabhängigkeit soll im Sinne der vorliegenden Ausführen demnach dann vorliegen wenn:

- die Zentralbank über alle Instrumente verfügt, die das Geldangebot beeinflussen können,
- die Zentralbank unbeeinflusst über das Währungs- und Wechselkurssystem entscheiden kann,
- für sie keine Interventionspflicht im Rahmen eines von der Regierung vorgegeben Wechselkurssystems besteht,
- und für sie die Möglichkeit der Kreditvergabe an der Staat verboten oder stark eingeschränkt ist.

2.2.3 Die personelle Unabhängigkeit

Im Anschluss an diese Überlegungen soll nun das Augenmerk auf die personelle Unabhängigkeit der Zentralbank gerichtet werden. Sitzt ein Regierungsvertreter, etwa ein Minister, im Leitungsgremium der Zentralbank, so wird hierdurch wiederum die instrumentelle Unabhängigkeit unterwandert, da die Regierung in diesem Fall indirekt bei Entscheidungsprozessen mitwirken kann. Auch wenn dieser Repräsentant der Regierung nur beratend tätig sein sollte, so schränkt doch auch schon das die personelle Unabhängigkeit dieser Institution ein.^[37] Diese Interpretation lässt sogar den Schluss zu, dass bereits informelle Besprechungen zwischen den Vertretern der Zentralbank und der Politik ihre Unabhängigkeit einschränken. Umgekehrt können diese allerdings auch den Handlungsrahmen einer Notenbank erhöhen und einer Koordinierung der Wirtschaftspolitik dienen.

Wesentlich sind in diesem Zusammenhang die Ernennungs- und Abberufungsmodalitäten von Mitgliedern des Leitungsgremiums oder des Zentralbankpräsidenten: Sie können ein Einfallstor für den äußeren Einfluss auf die Zentralbank darstellen. Dabei muss allerdings nachdrücklich darauf verwiesen werden, dass Unabhängigkeit in diesem Sinne nicht nur Unabhängigkeit von der Regierung bedeuten muss, denn nicht nur sie hat ein Interesse daran, eine geldpolitische Stabilisierung der Volkswirtschaft vorzunehmen. Alle Zielgruppen, die von Entscheidungen der Zentralbank betroffen sind, könnten ein Interesse daran haben, die Zusammensetzung der Entscheidungsgremien zu beeinflussen.

Ist die Zentralbank nämlich in privatem Kapitalbesitz, so besteht wahrscheinlich ein verständliches Interesse für den Bankensektor, durch die Vertretung der Aktionäre solche Repräsentanten zu berufen, die diesem wohlgesinnt sind. Das gilt vor allem für große und einflussreiche Banken.^[38]

Wichtig ist neben dem beschriebenen Ideal personeller Unabhängigkeit auch das Ausmaß, in dem diese gegeben ist.^[39] Auch de Haan und Eijfinger (2000) stellen fest, dass bei dem Begriff der personellen Unabhängigkeit nicht die Abwesenheit jeglichen Einflusses der Regierung, sondern dessen Reduzierung im Vordergrund steht. Es ist also zu prüfen, wie weit der Einfluss der Politik bei der Ernennung oder Abberufung von Mitgliedern der Zentralbank ist und ob neben der Regierung noch andere politische Instanzen hierbei beteiligt sind (z.B. Legislative oder Länderregierungen).

Lange Amtszeiten der geldpolitischen Entscheidungsträger verhindern Gefälligkeitsentscheidungen, um wieder gewählt zu werden.^[40] Dies wird mit dem Effekt politischer Konjunkturzyklen begründet. Dabei könnte es sich etwa um das Interesse einer Regierungspartei handeln, über geldpolitische Beeinflussung gegen Ende der eigenen Amtszeit wirtschaftspolitische Erfolge vorweisen zu können, um für die nächste Legislaturperiode wiedergewählt zu werden. Aus diesen Überlegungen heraus ergibt sich die Forderung, dass die Amtszeit des Präsidenten mindestens über die Amtszeit der politischen Führung hinausgehen sollte. Als Negativbeispiel dafür gilt etwa die Bank of Canada, da Direktorium und Präsident nur für 3 Jahre von der Regierung ernannt werden.^[41] Letztlich besteht also das Problem der „Revolving Door“, womit Gefälligkeitsentscheidungen der Präsidenten oder Gremienmitglieder bezeichnet werden, um sich für ein künftiges Amt in Politik oder Privatwirtschaft zu qualifizieren.^[42]

Hinsichtlich der personellen Unabhängigkeit der Zentralbank von der Regierung schlägt der Autor daher das Verbot für Mitglieder der Zentralbankgremien vor, politische Ämter im Anschluss an die Tätigkeit zu übernehmen, darüber hinaus fordert er sogar eine „Parteibuchsperre“. Dies würde jedoch für geeignete Kandidaten die Mitarbeit in der Zentralbankleitung weniger attraktiv erscheinen lassen und könnte hoch qualifizierte Fachleute abhalten, künftig für ein solches Amt zur Verfügung zu stehen. Wesentlich sollte für die personelle Unabhängigkeit aber sein, dass die Personalentscheidungen nach fachlichen und nicht nach politischen Kriterien erfolgen.^[43]

Eine weitere Möglichkeit, den Regierungseinfluss auf die Zentralbank zu reduzieren, bietet die „Diversifizierung von Normierungsinstanzen“.^[44] Gerade in föderal strukturierten Ländern, soll über die Mitwirkung der Länder verhindert werden, dass das Leitungsgremium einer Notenbank nur aus den Anhängern der jeweiligen Regierungspartei besteht. Personelle Unabhängigkeit ist im Sinne der vorliegenden Argumentation daher dann besonders ausgeprägt, wenn:

- bei Gremienmitgliedern und Leitern lange Amtszeiten vorliegen,
- die fachliche Kompetenz der Zentralbankleitung entscheidend für die Berufung ist,
- für die Regierung keine Möglichkeit besteht, auf Personalentscheidungen innerhalb der Zentralbank einzuwirken,
- keine Möglichkeit der Wiederwahl von Zentralbankpolitikern besteht,
- und schließlich die Regierung keinen Vertreter in den Organen der Zentralbank hat.

2.2.4 Die finanzielle Unabhängigkeit

Die Personalentscheidungen einer Zentralbank können auch davon abhängen, welche Rechtsform die Zentralbank besitzt. Daraus folgt auch der Umstand, in welcher Art und Weise sich die finanziellen Eigentumsverhältnisse gestalten. Handelt es sich bei der Zentralbank um eine private Aktiengesellschaft, um eine staatliche Einrichtung oder um eine Firma mit Sonderstatus? Mit der Beantwortung dieser Frage ist auch die Verteilung des Gewinns der Zentralbank verbunden. Dies alles kann man als Teilaspekt des Konzepts von der finanziellen Unabhängigkeit dieser Institution auffassen. Teilweise wird die Frage von Rechtsform, von den Eigentumsverhältnissen und von der Verwaltung des eigenen Budgets auch unter dem Stichwort der institutionellen oder vermögensrechtlichen Unabhängigkeit behandelt.^[45] Von großer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Zentralbank in der Lage ist, sich selbst mit den erforderlichen Mitteln auszustatten.^[46]

Finanzielle Unabhängigkeit ist nach der hier vertretenen Ansicht dann gegeben, wenn:

- die Zentralbank über eigene Einnahmen verfügt
- einen eigenen Haushalt besitzt
- und die Verwendung von Gewinnen eindeutig festgelegt ist

2.2.5 Politische und ökonomische Bedingungen

Die vorgestellten Aspekte der gesetzlichen Unabhängigkeit müssen allerdings in der Praxis erst konkret ausgestaltet werden. Hier könnten eventuell die formal unabhängigen Entscheidungen politischen Restriktionen unterworfen zu sein. So können Politiker auf unterschiedliche Weise Druck auf die Zentralbank ausüben, z.B. durch Rücktrittsforderungen, durch die Drohung, das Zentralbankgesetz zu ändern oder durch einen Hinweis, sie könnten Gebrauch von ihren Weisungsrechten machen.

Aber auch durch die Erzeugung eines gewissen politischen Drucks in der Öffentlichkeit kann die gesetzlich fundamentierte Unabhängigkeit in der Realität beschnitten werden. Demgegenüber kann sich eine Zentralbank mit hohem öffentlichem Ansehen dann leichter in Konfliktsituationen mit der Regierung durchsetzen, wenn die Öffentlichkeit auf der Seite der Zentralbank steht. Allerdings kann sich auch eine stark unabhängige Zentralbank nicht langfristig den gesellschaftlich vorherrschenden Zielen und Prioritäten entziehen.

Des Weiteren wird häufig auf die Bedeutung der Persönlichkeit des Zentralbankpräsidenten und vor allem seine Durchsetzungsfähigkeit als entscheidend für die Wahrung der Unabhängigkeit betrachtet.^[47] Daher können durchsetzungsschwache Präsidenten Angriffe auf eine rechtlich weit reichende Unabhängigkeit erleichtern. Dieser Aspekt der Durchsetzungsfähigkeit eines Zentralbankpräsidenten ist jedoch schwer quantifizierbar. Das hängt auch stark vom Zusammenspiel mit der Regierungsseite zusammen. Zentralbanken, deren Status schwer zu ändern ist, weil er durch die Verfassung vorgegeben ist, können als unabhängiger angesehen werden, als solche Zentralbanken, deren Status leicht geändert werden kann.^[48]

Daneben können aber auch ökonomische Aspekte die Machtsphäre der Zentralbank einschränken. Hierzu müssen vor allem die Beschränkungen der Notenbank gezählt werden, die durch das jeweilige Währungssystem vorgegeben sind, und die mit der Einschränkung der instrumentellen Unabhängigkeit verbunden sind.

Eine weitere Einschränkung der Unabhängigkeit kann durch eine mangelhafte Infrastruktur gegeben sein. Liebler zählt hierzu die Entwicklung der Finanzmärkte und der Geldmarktinstrumente, welche die instrumentelle Unabhängigkeit einschränken können.^[49]

3. Die Reichsbank in der Zeit des Kaiserreichs bis zur Weimarer Republik: Eine unabhängige Institution?

Überblick

Die aus der Preußischen Bank hervorgegangene Reichsbank des Deutschen Kaiserreiches kann man als die Vorläuferin der späteren Reichsbank im Weimarer Reich und Drittem Reich ansehen. Sie unterscheidet sich aber noch deutlich von dieser und zeigt noch wenig von den charakteristischen Merkmalen einer echten Unabhängigkeit, die später zu einem wichtigen Anliegen des Autonomie-Gesetzes und des Bankgesetztes werden soll. Das liegt zum einen daran, dass zu dieser Zeit noch Unklarheit über die Ziele dieser Zentralbank besteht. Die Preisstabilität und die Eindämmung inflationärer Tendenzen sind nur untergeordnete Ziele. Wichtiger erschienen die Ziele der Förderung der Wirtschaft. Rechtlich und personell ist sie noch eng an die Reichsregierung angebunden. Eine gewisse Unabhängigkeit erhält sie lediglich dadurch, dass ihr Grundkapital von privaten Anlegern stammt. Dadurch hatte auch die Wirtschaft erheblichen Einfluss auf ihre Politik. Die Idee einer Verstaatlichung wurde immer wieder diskutiert, aber verworfen. Eine wichtige Entscheidung in dieser Zeit war die Bindung an den Goldstandard, die dem Handel und der Kommunikation mit dem Ausland zu gute kam und sich als förderlich für die weitere wirtschaftliche Entwicklung des Reiches erwies. Zur großen Krise kam es, in den Kriegsjahren, als sich erwies, dass diese Bindung nicht eingehalten werden konnte.

3.1. Der rechtliche Rahmen der Reichsbank im Kaiserreich

Mit dem Jahr 1871 beginnt die politische Integration der 25 deutschen Einzelstaaten im neu gegründeten Deutschen Kaiserreich. Diesem historischen Prozess folgt dann in den kommenden Jahren auch Schritt für Schritt eine monetäre Integration. Der Souveränität der zahlreichen unterschiedlichen deutschen Kleinstaaten vor 1871 entsprach nämlich auch die Existenz ganz unterschiedlicher Währungen. So befanden sich z. B. 20 verschiedene Schatzbriefe als Zahlungsmittel in Umlauf und 33 souveräne Notenbanken gaben unterschiedliches Papiergeld heraus.^[50]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Der Gründung der Reichsbank gehen zahlreiche Reformen des Notenwesens voraus. Entscheidend dafür war besonders das „Gesetz, betreffend die Ausprägung von Reichsgoldmünzen“ im Jahre 1871 und ergänzend hierzu das „Münzgesetz“ aus dem Jahre 1873. Hierdurch wurde geregelt, dass alle bisherigen Goldmünzen der einzelnen Staaten eingezogen werden sollten und dass nun „Reichsgoldmünzen“ von zehn und zwanzig Mark geprägt werden sollten.^[51] Hiermit vollzog Deutschland seinen langen Weg hin zur Goldwährung. Bis dahin waren nämlich überwiegend unterschiedliche Silberwährungen in Umlauf.^[52] Das Deutsche Reich orientierte sich dabei vor allem an England, das schon seit 1816 die Goldwährung eingeführt hatte.^[53] Möglich wurde das für das Kaiserreich besonders durch den Anteil an Gold aus den französischen Kriegskontributionen. Diese beliefen sich auf 220 Millionen in Goldmünzen und 500 Millionen Mark in Wechseln, die auf englischen Sterling ausgestellt waren und daher in vollem Maße gegen Gold eingelöst werden konnten.^[54] Gold hatte nämlich den großen Vorteil, dass es wieder zur Goldbarren, also zur Ware, umgeformt werden konnte. Durch die Bindung an das Gold konnte außerdem der Geldwert stabil gehalten werden. Aber auch die Möglichkeit, in Kriegs- und Krisenzeiten Reserven zu besitzen, mag für diese Entscheidung eine wichtige Rolle gespielt haben.

Die Möglichkeit der Gründung einer Zentralbank für das Reich wurde noch im Jahre 1874 kontrovers diskutiert. Zwar existierte bereits 1872 ein Entwurf im Reichskanzleramt über die Umwandlung der „Preußischen Bank“ in eine Zentralbank des Reiches. Der preußische Finanzminister Camphausen widersetzte sich jedoch diesen Plänen, da er um die Gewinneinnahmen aus der „Preußischen Bank“ fürchtete. Auch die einzelnen Mitgliedstaaten des Reiches äußerten ihre Bedenken wegen einer befürchteten zu starken Dominanz Preußens.^[55] Noch im November 1874 sah der Entwurf des Bankgesetzes von der Schaffung einer Zentralbank ab. Lediglich die Stellung der Privatnotenbanken sollte dadurch geregelt werden. Demgegenüber sahen viele Fachleute die Gründung einer reichseinheitlichen Notenbank als nötig an, um ein „einheitliches, allgemein brauchbares Creditumlaufmittel“ zu schaffen, das verbunden sein sollte mit den Vorteilen der Zentralisation und Dezentralisation durch ein ausgebautes Filialnetz und dem Vorteil der größeren Leistungsfähigkeit in Krisenzeiten.^[56] Der Konflikt zwischen den Befürwortern eines Notenbankmonopols und dem historisch gewachsenen Pluralismus im Notenwesen wurde zu diesem Zeitpunkt noch nicht definitiv gelöst, sondern lediglich auf einen späteren Zeitpunkt verschoben. So wurde das Notenemissionsrecht in Absprache mit den Notenbanken zunächst bis zum 1. Januar 1881 begrenzt, um dies im Folgenden alle 10 Jahre erneut zu überprüfen. Man kann daher sagen, dass die Schaffung der Reichsbank per Gesetz zum 01. Januar 1876 zunächst nur auf Probe geschah.

3.1.1. Die funktionelle Unabhängigkeit

In der zuständigen Kommission, die sich mit dem Entwurf des Reichsbankgesetzes beschäftigte, wurden darüber Zweifel geäußert, dass eine Festlegung der Aufgaben eventuell die Gefahr mit sich bringe, dass diese falsch interpretiert werden könnten.^[57] Trotz dieser Einwände wurden die Aufgaben der Reichsbank schließlich doch gesetzlich festgelegt. Aufgaben der Reichsbank waren laut dem Bankgesetz (§ 12):

- die Regelung des Geldumlaufs
- die Erleichterung des Zahlungsausgleichs
- die Nutzbarmachung des verfügbaren Kapitals

Hieraus kann man erkennen, dass die Politik der Reichsbank vor allem gesamtwirtschaftliche Ziele verfolgen sollte. Im Rahmen ihrer Ziele war die Reichsbank unabhängiger von der Politik als die frühere Preußische Bank, der auch noch die wirtschaftspolitischen Aufgaben zukamen, den Handel zu unterstützen und den Geldzins zu verringern.^[58] Allerdings nutzte die Reichsbank in der weiteren Zeit den Interpretationsspielraum dahingehend, diese Ziele im Rahmen ihrer Kreditpolitik mit zu berücksichtigen. Das gestattete es ihr, auch mit Institutionen Geschäfte zu tätigen, die keine Banken waren. Die sehr allgemeine Formulierung der vorgesehenen Funktionen lässt dabei noch nicht erkennen, welche Zielprioritäten hier vorliegen sollen. Dadurch bietet sich der Reichsbank ein gewisser Freiheitsgrad im Handeln. Man kann allerdings keineswegs von einer „weisungsunabhängigen Zentralbank“ sprechen, da das Direktorium „…überall den Vorschriften und Weisungen des Reichskanzlers Folge zu leisten“ hatte (§ 27, Abs. 2). Dies war beispielsweise 1887 der Fall, als Bismarck der Reichsbank die Lombardierung russischer Staatsanleihen untersagte. Jedoch gab es zu dieser Zeit schon unabhängige Zentralbanken, wie beispielsweise die Bank of England, die aber ihrerseits auch indirekt durch die Regierung veranlasst wurde, außenpolitische Interessen durchzusetzen.^[59] Auch in einem weiteren Fall intervenierte Bismarck 1880, um eine Erhöhung des Diskontsatzes durchzusetzen und Lombardkredite einzuschränken.^[60]

3.1.2 Die instrumentelle Unabhängigkeit

Laut Paragraph 12 des Bankgesetzes von 1875 wurde die rechtliche Abhängigkeit der Reichsbank dahingehend festgelegt, dass diese „unter Aufsicht und Leitung“ des Reiches stehe. Sie wird an dieser Stelle lediglich als juristische Person bezeichnet. Fraglich ist allerdings, ob es sich dabei um eine juristische Person des öffentlichen oder des privaten Rechts handelte, da das Kapital der Reichsbank von privater Seite zur Verfügung gestellt wurde.^[61]

Eine wesentliche Einschränkung hinsichtlich des Handlungsspielraums der Notenbank wurde durch die Bindung an den Goldstandard vollzogen. Ihr war vorgegeben, dass Gold im Wert von 1.392 Mark pro Pfund angekauft werden musste. Auch lagen keine Kreditbeschränkungen vor, gegenüber dem Staat in der Höhe für kurzfristige (3 Monate) Schuldverschreibungen des Reiches, der Länder und Kommunen. Hierdurch erhielt die Notenbank schon maßgeblich den Charakter einer Staatsbank.^[62]

Die Notenausgabe der Reichsbank wurde auf zwei Wegen reguliert: Ent-sprechend dem Paragraphen 17 des Gesetzes galt die so genannte „Dritteldeckung“, welche dem Gedanken der Banking-Theory entsprach. Ein Drittel des Notenumlaufs musste nämlich durch kursfähiges deutsches Geld, durch Goldbarren, ausländische Goldmünzen und jederzeit in Goldmünzen einlösbare Kassenscheine gedeckt sein. Auf einem zweiten Weg wurde im Sinne der Currency-Theory und dem britischen Peels-Act eine indirekte Notenkontingentierung vorgenommen. Dabei wurde eine feste Maximalgrenze für den ungedeckten Notenumlauf („Fiduciary Issue“) festgelegt. Bei Überschreitung des Notenumlaufs, der durch diese beiden Faktoren gebildet wurde, musste eine Notensteuer in Höhe von 5 Prozent jährlich an die Reichskasse abgeführt werden. Gleichzeitig wurde für die Mitglieder des Reichsbankdirektoriums eine Geldstrafe für den Fall der Verletzung der Deckungsvorschriften vorgesehen (§ 59 Abs. 3).^[63]

Ein wesentliches Instrument zur Beeinflussung des Geldmarktes war die Diskontpolitik der Reichsbank. Bei den Diskontgeschäften ist zwischen dem Reichbankdiskontsatz und dem Privatdiskontsatz zu unterscheiden. Bei ersterem handelt es sich um den Zinssatz, den die Reichsbank zur Hereinnahme von Wechseln gewährt. Demgegenüber galt der Privatdiskontsatz für erstklassige Wechsel, die nicht von der Reichsbank diskontiert wurden. Diese unterlagen dem freien Wettbewerb und lagen in der Regel unter dem Reichsbanksatz.^[64]

Wesentliches Kennzeichen der Politik der Reichsbank war die Einhaltung der Spielregeln des klassischen Goldstandards. Dadurch war der Reichsbank zwar ein passive Rolle zugewiesen, diese machte jedoch die Reichsbank vor politischem Druck unabhängig.

Der Goldstandard als Basis des internationalen Handels entstand nicht durch eine länderübergreifende Übereinkunft, sondern durch die eigenständige Übernahme der Spielregeln des Goldstandards in die jeweiligen nationalen Währungsverfassungen. durch die Verpflichtung der Reichsbank, das Pfund Barrengold zum festen Satz von 1392,00 Mark zu verkaufen, schloss sie sich diesen Spielregeln an.

Umgekehrt banden andere Länder ebenfalls ihre Währung an das Gold. Hierdurch bildeten sich stabile Wechselkurse heraus. Wesentlich war hierfür jedoch, dass Arbitragegeschäfte getätigt wurden, die zu einem automatischen Ausgleich der Wechselkursrelation führten. Stieg beispielsweise der Mark-Pfund-Wechselkurs an, dass nun die Mark gegenüber dem englischen Pfund teurer wurde, dann kauften die Arbitrageure das Gold bei der Deutschen Reichsbank. Durch den Verkauf des Goldes an die Bank of England zum festen Preis und Umtausch des Pfunds in Mark konnte nun ein Gewinn erwirtschaftet werden. Umgekehrt verhießen sinkende Wechselkurse, dass es lohnte, nun Gold über das englische Pfund zu kaufen und durch den Goldimport nach Deutschland dadurch einen Gewinn zu erzielen.

Diese Geschäfte lohnten sich aber nur dann, wenn dieser Gewinn die Transaktionskosten (z.B. Transport) und Opportunitätskosten (z.B. entgangener Zinsgewinn) deutlich überstieg. Wichtig war, dass aufgrund der Deckungsvorschriften eine Reduzierung des Goldbestandes mit einer Geldvernichtung durch die Zentralbank einher ging und es dadurch zu einer Verringerung der Geldmenge kam. Dies bedeutete gleichzeitig eine Rückkehr zum alten Wechselkursverhältnis, das sich zwischen Goldimportpunkt und Goldexportpunkt bewegte. Für den internationalen Handel führte der Goldstandard ebenfalls zu einem Ausgleich der Zahlungsbilanzen. Es führen Preissenkungen in einem Land zu erhöhten Exporten und so zu einer erhöhten Nachfrage nach inländischer Währung und Goldzuflüssen. Die daraus resultierende Erhöhung der Geldmenge bewirkt im Inland einen Preisauftrieb und sorgt somit auf ihre Weise zu einer Rückkehr zum ursprünglichen Verhältnis.^[65] Die Einhaltung der Spielregeln bezüglich des Goldstandards und der damit verbundene Automatismus sorgen somit einerseits für stabile Wechselkurse. Auf der anderen Seite bewirkt das eine nachteilige Entwicklung der Binnenkonjunktur, weil eine Erhöhung des Diskontsatzes durch den Goldabfluss zwangsläufig mit einer Senkung des Kreditvolumens verbunden ist.^[66] Durch die Bindung an den Goldstandard war die Reichsbank in der Verfolgung ihrer binnenwirtschaftlichen Ziele erheblich eingeschränkt. Die Golddeckung wurde allerdings nach anfänglichen Problemen ab dem Jahr 1883 über 33 Prozent und seit 1885 über 50 Prozent deutlich übererfüllt.^[67]

Aufgrund des Goldstandards hatte die Politik der Reichsbank bis zum Ersten Weltkrieg eher einen passiven Charakter. Sie versuchte, möglichst allen Kreditgesuchen zu entsprechen, die an sie herangetragen wurden, auch denen von mittelständischen Unternehmen. Weder bei der Diskontpolitik, noch bei der Devisenpolitik (die dann allmählich nach der Jahrhundertwende beginnt) kann man daher von einer aktiven Geldpolitik der Reichsbank sprechen.

3.1.3 Die personelle Unabhängigkeit

Die Reichsbank wurde von einem Direktorium unter der Leitung eines Präsidenten nach spezifischen Richtlinien geführt. Diese wurden vom Reichskanzler festgelegt. Als Aufsichtsorgan fungierte ein Bankenkuratorium, in dem - neben vier Vertretern der Einzelstaaten - wiederum der Reichskanzler den Vorsitz innehatte.^[68] Der Präsident und die Direktoren wurden vom Kaiser ernannt. Die Ernennung erfolgte jeweils auf Lebenszeit. Die Anteilseigner der Reichsbank konnten bei deren Politik nicht mitwirken.^[69] Allerdings bildeten sie über die Generalversammlung einen Zentralausschuss, der über sechs gewählte Deputierte das Direktorium beriet. Die Reichsbankbeamten unterstanden dem Beamtenrecht und waren somit wiederum von der Reichsregierung abhängig.^[70] Trotz der langen Amtszeiten kann aufgrund der Hoheitsrechte des Reichskanzlers noch nicht von personeller Unabhängigkeit gesprochen werden.

Abb. 2: Die Organisation der Reichsbank im Kaiserreich

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Eigene Darstellung)

3.1.4 Die finanzielle Unabhängigkeit

Die Reichsbank war hinsichtlich ihrer Finanzierung von Staatsorganen völlig unabhängig, da sie ja ihr Grundkapital von privaten Geldgebern bezog, die zumeist bereits schon früher Anteilseigner der Preußischen Bank waren. Das Grundkapital von 120 Millionen. Mark wurde von 1869 Privatpersonen zur Verfügung gestellt. Die private Finanzierung des Grundkapitals hatte dabei verschiedene Gründe: Ein zentrales Argument dafür war die Überlegung, dass im Kriegsfalle das Vermögen der Reichsbank nicht in die Hände des Feindes fallen sollte.

Hier schlugen sich die historischen Erfahrungen des Deutsch-Französischen Krieges nieder: Die Beschlagnahmung einer französischen Bank musste nämlich später durch den deutschen Kronprinzen wieder rückgängig gemacht werden, weil es sich hierbei um privates und nicht staatliches Kapital gehandelt hatte.^[71] Privates Kapital wurde also selbst in Kriegszeiten respektiert. Durch die private Kapitalbeteiligung wurde die Kommunikation mit der Finanzwelt verbessert. Außerdem sollte die Einbindung privater Anteilseigner auch dafür sorgen, dass die Unterstützung des Staates für gefährdete Unternehmen und Banken auf ein kurzfristiges Mindestmaß beschränkt bleiben sollte. Die Rechte der Anteilseigner wurden dabei vom so genannten „Zentralausschuss“ kontrolliert, der aus 15 Mitgliedern bestand. Dieser traf sich monatlich, um der Geschäftsleitung Bericht zu erstatten. Dabei legte er die Summe für den Kauf börsennotierter Wertpapiere fest. Aus den Gewinnen wurde eine reguläre Dividende von 3,5 Prozent an die Anteilseigner ausgeschüttet; darüber hinaus gehenden Beträge gingen zu einem Viertel wieder an die Anteilseigner über, der Rest stand der Reichskasse zu. Eine Besonderheit stellt die Koppelung der Gehälter der leitenden Angestellten an die Gewinne der Reichsbank dar. Hierdurch zeigt sich, dass neben den Interessen des Staates auch die Ziele einer Gewinnmaximierung in privatwirtschaftlichem Sinne gefördert werden sollten.^[72]

3.2 Die Unabhängigkeit der Reichsbank in der Praxis

Die Anfangsjahre der Reichsbank waren geprägt durch ihr Bemühen, einen Bestand an Goldreserven aufzubauen. Sie kaufte Silbermünzen auf und tauschte diese bei der Bank of England gegen Gold ein. Durch die Ausgabe von Goldmünzen verringerte sich diese Basis an Goldreserven jedoch wieder. Gegen Ende des 19. Jahrhunderts konnte die Reichsbank ihre Reserven wieder durch größere Goldkäufe aufbauen, wodurch die Möglichkeit geschaffen wurde, den Diskontsatz auf ca. 3 Prozent zu belassen.^[73] Im Zuge neuer Goldfunde in Alaska und Südafrika wuchs um die Jahrhundertwende der Bestand an Goldreserven in Deutschland rapide an. Ein Banken-Run bei der Dresdner Kreditanstalt, der Leipziger Bank und der Dresdner Bank machten den Einsatz der Reichsbank als „lender of last resort“ notwendig. Diese Aufgabe erfüllte sie in hohem Maße, dadurch entstanden „moral-hazard“-Probleme und die Reichsbank wurde nun teilweise wirtschaftlich von den Großbanken abhängig. Durch die unbegrenzte Liquidierung von Wechseln wurde das Portefeuille der Geschäftsbanken stärker aufgebläht als das der Reichsbank. Dadurch verlor diese zunehmend den Kontakt zu dem Markt. Bis zum Ersten Weltkrieg war die Geldpolitik der Reichsbank durch die Ziele geprägt, die Erhaltung der Einlösbarkeit der Noten zu wahren, den Diskontsatz möglichst niedrig und stabil zu halten und den Besitz von Wechseln zu maximieren.^[74]

Aber auch von staatlicher Seite wurde die Position der Reichsbank regelmäßig in Frage gestellt. So wurde mehrfach im Reichstag über eine mögliche Verstaatlichung debattiert. Noch 1899 wurde eine Nationalisierung der Reichsbank vor allem von Seiten des Mittelstandes und der Landwirtschaft gefordert. Diese sahen die Geldpolitik vornehmlich im Dienste der Großindustrie und der Banken. Zudem wurde kritisiert, dass der Gewinn teilweise den privaten Kapitaleigentümern zu gute kam.^[75] Dieser Kritik zum Trotz, hatte sich die Reichsbank jedoch bisher in der Praxis durchaus bewährt und die finanzielle Entwicklung des Reiches beachtlich gefördert Schon in dieser Zeit sah man die finanzielle Unabhängigkeit der Reichsbank in Verbindung mit der Regulierung der Notenausgabe als ein wichtiges Instrumentarium gegen die Gefahr einer Inflation an.^[76] Außerdem betonte man wiederum das Argument, dass eine finanziell unabhängige Zentralbank im Kriegsfall vor feindlicher Konfiszierung verschont bleiben werde. Diese Überlegung sorgte dafür, dass man von einer totalen Verstaatlichung absah, andererseits wurden die Gewinnanteile in den Jahren 1889, 1899 und 1909 jeweils zugunsten des Staates geändert.

Konnte die Reichsbank bis 1914 in einer gewissen relativen Unabhängigkeit eigene Konzeptionen verfolgen, die sich vor allem an der Banking-Theory orientierten, so wurde dieses relative Maß an Unabhängigkeit mit Kriegsbeginn ganz aufgehoben. Bereits nach der Kriegserklärung der K.-und-K.-Monarchie Österreich-Ungarn an Serbien am 28. Juli 1914 kam es zu einer massiven Panik auf den Geld- und Kapitalmärkten. Anfangs versuchte die Reichsbank noch durch eine Erhöhung des Diskontsatzes um zwei Prozentpunkte Herrin der Lage zu bleiben.^[77] Aber bereits am 31. Juli 1914 suspendierte die Reichsbank die Möglichkeit der Goldeinlösung, nachdem die Deckung durch Goldreserven innerhalb einer Woche von 71,8 % auf 43,1 % gefallen war. Im Nachhinein wurde dieser Umstand mit dem „Gesetz, betreffend die Reichskassenscheine und Banknoten“ am 04. August 1914 anerkannt. Durch Neufassung des Münz-und-Bank-Gesetzes wurde die Reichsbank von ihrer Goldeinlösepflicht und der Notensteuer entbunden. Gleichzeitig wurden durch die „Reichsschuldordnug“ Schatzanweisungen und Schatzwechsel den normalen Handelswechseln gleichgestellt, um hierdurch die Deckung aufrechterhalten zu können. Trotz der teilweisen Erfolge der Reichsbank, ihren Goldvorrat zu erhöhen, wurde die Drittel-Deckung aufgrund der aufgeblähten Geldmenge im Herbst 1916 unterschritten. Nach dem Krieg stand dem Bestand an umlaufenden Noten in Höhe von 18,6 Milliarden Mark ein Umfang an Goldreserven von 2,3 Milliarden Mark gegenüber.^[78] Durch die Schaffung von Reichsdarlehenskassen schuf die Reichsbank an ihren verschiedenen Standorten Einrichtungen, die Lombard-Kredite gegen Darlehenskassenscheine ausgaben. Diese erhielten den Status eines Ersatzzahlungsmittels, da die Darlehenskassenscheine von den öffentlichen Kassen angenommen wurden. Obwohl die Ausgabe zunächst auf 1,5 Milliarden Mark begrenzt war, weitete man das noch erheblich aus, so dass es im November 1918 bereits 19 Milliarden Mark betrug.^[79] Des Weiteren wurde die Reichsbank in ihrer Funktion als Kriegsbank eingesetzt, indem sie damit betraut wurde, zu 5 Prozent verzinste Kriegsanleihen zu vermarkten und auszugeben.^[80] Für die Vermarktung dieser Anleihen war das 1916 gegründete „Nachrichtenbüro für Kriegsanleihen“ der Reichsbank zuständig, es konnte in der Folgezeit 9 verschiedene Auflagen von Anleihen in einem Volumen von 98 Milliarden Mark auf dem Markt unterbringen. Das Zusammenwirken von Darlehenskassen und Kriegsanleihen, ermöglichte es dem Staat, nun, Geldschöpfung auf der Basis des Schuldenmachens zu betreiben, obwohl zwischenzeitlich die Gegenwerte schon längst im Krieg vernichtet worden waren.

Durch die so rasch anwachsende Geldmenge kam es zu ersten inflationären Tendenzen, denen die Abschöpfung der Kaufkraft durch die Kriegsfinanzierung entgegenstand. Die Verknappung an zivilen Gütern, vor allem aber an Importgütern führte zu einer Verringerung der Kaufkraft auf dem Markt, die sich im Inneren stärker abzeichnete als in den äußeren Wechselkursen. Erhielt man vor dem Krieg noch 4,20 Mark für einen US Dollar so betrug dieser Kurs im Jahre 1918 schon 7,45 Mark. Demgegenüber stiegen die Preise für Hausrat und Kleidung von 1913 bis 1918 vielfach um das Sechsfache und mehr an. Jedoch konnten staatliche Maßnahmen zur Bewirtschaftung und verordnete Preisstopps die inflationären Tendenzen teilweise eindämmen.

Das Ende des Ersten Weltkriegs stellte für Deutschland zwar ein Ende der Kampfhandlungen dar, jedoch im Inneren war das Reich durch Revolution, Wirtschaftskrise, Ruhrkampf und politischen Extremismus auch wirtschaftlich alles andere als stabil. Fiskalisch war die nun gegründete Republik vor große Aufgaben gestellt. Die Reparationszahlungen gemäß dem Versailler Vertrag konnten nur schwer bewältigt werden. Etwa drei Viertel der Ausgaben nach dem Krieg wurden von der Regierung über kurzfristige, an die Reichsbank verkaufte Schuldpapiere aufgebracht.^[81] Die hierdurch hervorgerufene Geldentwertung steigerte sich bis 1922 zu einer galoppierenden Inflation. Obwohl die Reichsbank diese Finanzierungspraxis recht kritisch sah, fehlte es ihr an Alternativen zum Inflationskurs.

Die Regierung sah sich dabei ebenfalls in einer Zwangslage. Die Folgekosten der Umstellung von der Kriegs- auf die Friedenswirtschaft erfolgte nur schleppend und eine wirtschaftliche Wiederbelebung zeichnete sich zu diesem Zeitpunkt nicht ab. Die Arbeitslosigkeit bedingte daher, dass zunehmend Mittel für die Erwerbslosenfürsorge zur Verfügung gestellt werden mussten. Auch sorgten Lohnerhöhungen ohne Produktivitätsverbesserungen dazu, dass es bei knappen Warenangebot und einer steigenden Kaufkraft zu Erhöhung des Preisniveaus kam.^[82] Solange sie der Regierung untergeordnet war, besaß die Reichsbank auch nicht die Möglichkeit, sich dem fiskalischen Interesse des Staates unterzuordnen. Im Zuge der französischen Ruhrbesetzung 1923 verschärfte sich die Inflation, da nun Löhne und Gehälter bei ruhender Wirtschaftsaktivität gezahlt werden mussten. In Folge der Krise verdreifachte sich die Reichsschuld. Dies hatte wiederum zur Folge, dass die Finanzierung der Ausgaben durch Betätigung der Notenpresse, ein Anwachsen des Notenumlaufs bewirkte, von 4,3 Billionen Mark im März 1923 in zwei Monaten auf 10,9 Billionen Mark.

Die Inflation von 1920 bis 1923 brachte dabei Millionen von Sparern und Rentnern um ihr Vermögen und sorgte für weit reichende soziale Umschichtungen. Gerade in diesem „Inflationstrauma“, kann ein wesentlicher Grund für das starke Bedürfnis nach einer stabilen Währung gesehen werden. Die Inanspruchnahme der Reichsbank durch die Reichsfinanzverwaltung stellte in den Augen der Alliierten einen wesentlichen Grund für die deutsche Inflation dar. Auch vermutete man hierin ein Bestreben Deutschlands, sich aus seiner Verantwortung gegenüber den Gläubigern zu stehlen. Auf deutscher Seite sah man andererseits die Reparationsverpflichtungen als Grund für die zunehmende Inflation an.^[83] Auf Drängen der Alliierten sollte der Status der Reichsbank geändert werden, um diese unabhängig von der Regierung zu machen. Bereits im Dezember 1921 forderte der britische Botschafter in Berlin D´Abernon die Konstituierung des Unabhängigkeitsstatus für die Reichsbank. Diese Forderung wurde auf der Konferenz der Alliierten in Cannes im Winter 1921 bekräftigt, um zu einer gütlichen Einigung in der Reparationsfrage zu kommen. Die deutsche Regierung sah sich zu diesem Schritt gezwungen, um eine vorübergehende Unterbrechung der Reparationszahlungen zu erwirken. Dabei sah man allerdings die Unabhängigkeit nicht hinsichtlich des Zieles einer Begrenzung des Notenumlaufs. Der Reichsbankpräsident Havenstein, der an den Verhandlungen teilnahm, stellte klar heraus, dass es doch eine Selbstverständlichkeit sei, „dass die Reichsbank nur den Interessen der Reichspolitik dienen dürfe“.^[84] Sein Stellvertreter, Karl Helfferich, ging sogar so weit, die Änderung des Reichsbankstatus als Ausführung eines Diktates der Alliierten zu sehen.^[85] Gleichzeitig gesteht er aber ein, dass diese im parlamentarischen System nötig sei, um die Reichsbank vor der Einmischung unerfahrener und ausgabefreudiger Regierungen zu schützen.

Am 20. Mai 1922 wurde die Reichsbank durch das Autonomiegesetz für unabhängig von der Reichsregierung erklärt.^[86] Wesentliche Elemente des Autonomiegesetzes waren die Festschreibung der institutionellen Unabhängigkeit der Reichsbank und ihre personelle Unabhängigkeit von Weisungen des Reichskanzlers. Allerdings hatte das Reich trotzdem noch die Aufsicht über die Bank durch das Kuratorium, mit dem Reichskanzler als seinem Vorsitzenden. Es ist eine Ironie der Geschichte, dass die Reichsbank zu dem Zeitpunkt, als sie unabhängig von Weisungen des Reiches war, nicht die Chance ergriff, die Währung zu stabilisieren. Stattdessen verschärfte sich die Inflation im Sommer 1922 dramatisch. Die Reichsbank diskontierte weiterhin Reichsschatzanweisungen, da sie keinen anderen Weg sah, das Reich vor der völligen Zahlungsunfähigkeit zu schützen. Die Reichsbank sah vielmehr im Budgetdefizit und in der passiven Handelsbilanz die Hauptursache für die Inflation. Obwohl diese Sichtweise keineswegs falsch war, hinderte sie die Reichsbank doch, zunächst eine angemessene Währungspolitik zu formulieren.^[87] Dabei hielt die Führung der Reichsbank unbeirrt an der Real-Bills-Doctrine fest, dass nämlich die Kreditausweitung durch Diskontierung von echten oder guten Handelswechseln, keine zusätzliche Kaufkraft schaffen kann, da sie der Ausweitung der Produktion dient. Hierauf berief sich der Reichsbankpräsident noch im August 1923.^[88] Neben den politischen Sachzwängen und der freiwilligen Unterstützung des Reiches waren es daher auch die althergebrachten Überzeugungen der Vorkriegszeit, die eine Einschränkung der Kreditvergabe verhinderten.^[89] Aber auch die Forderung des Auslandes zur Implementierung der Autonomiegesetzgebung kann eine Erklärung dafür bieten, warum die Unabhängigkeit nicht genutzt wurde, wie eigentlich beabsichtigt war.^[90]

In der Folge der Inflation hatten Mark und Reichsbank jegliche Vertrauensbasis in der Gesellschaft verloren. Das Gleiche galt auch für ihre Funktion, den Geldumlauf erfolgreich zu regeln. Daher wurde auf die Initiative des Reichsbankdirektors Hellferich am 15. Oktober 1923 die Deutsche Rentenbank gegründet. Dieses Institut gab ab dem 15. Oktober die so genannte Rentenmark zum Umtauschkurs von 1 Rentenmark zu 1 Billion Mark aus – eine Relation, welche den Verbraucherpreisen von 1913 entsprach. Gleichzeitig wurde durch den Ankauf von 4,20 RM zu 1 US-$ die Vorkriegsparität wieder hergestellt. Obschon es sich hierbei nicht um ein gesetzliches Zahlungsmittel handelte, konnte durch die Umgehung der Reichsbank binnen kurzem die Währung wieder stabilisiert werden.^[91] Gleichzeitig wurde der Diskont von Reichsschatzwechseln eingestellt. Damit begann langsam eine neue Zeit der Reichsbankpolitik. Für die Untersuchung der Unabhängigkeit zeigt es sich daher als angebracht, den Vertretern finanzieller Unabhängigkeit im Sinne eines strikt begrenzten Zugangs der Regierung zum Notenbankkredit Recht zu geben. Allerdings ist hiermit auch immer eine Beschränkung im Sinne der Steuerung des Geldmarktes verbunden. Die Stabilisierung der Währung wurde mit dem abschließenden Übergang von der Mark über die Rentenmark zur Reichsmark im August 1924 vollzogen.

Seit dem 15. November 1923 war die Zentralbank nun nicht nur juristisch unabhängig von den Weisungen des Reichskanzlers, sondern auch unabhängig von ausländischen Einflüssen und von den Regeln des Goldstandards.

4. Die Reichsbank in der Zeit der Weimarer Republik : Eine unabhängige Institution?

Überblick

Die Jahre von 1930 bis 1937 sind vor allem geprägt durch den Wechsel der verschiedenen Persönlichkeiten im Amt des Reichsbankpräsidenten: Hjalmar Schacht wird abgelöst durch Hans Luther, dieser wird schließlich wieder durch Schacht ersetzt. Dazwischen gibt es Krisen, die den personellen Wechsel mitbestimmen. Die nachfolgende Untersuchung versucht nun zu klären, wie hoch der Grad an Unabhängigkeit der Reichsbank im jeweiligen Zeitabschnitt ist, auf einem gedachten Kontinuum zwischen „teilweiser Abhängigkeit“ und „völliger Unabhängigkeit“. Variablen, die den entsprechenden Grad an Unabhängigkeit bestimmen, sind: die mögliche Einflussnahme des Reichspräsidenten und der Regierung bei der Ernennung des Reichsbankpräsidenten, die Durchsetzungsstärke der Persönlichkeit dieses Präsidenten, die Siegermächte und ihre Vertreter im Generalrat, die Anteilseigner des eingelegten Kapitals, die Bindungen durch internationale Abmachungen und schließlich die Vertreter der Arbeitgeber und Arbeitsnehmer. Es zeigt sich dabei, dass der Grad an Unabhängigkeit in diesen Jahren erheblich variiert. Es wird dabei auch deutlich, dass diese Einfluss nehmenden Kräfte mitunter ganz andere Erwartungen vom Handeln der Reichsbank haben als diese selbst. Deren Zielsetzung entwickelt sich zur Sicherung des Preisniveaus und die Stabilität der Währung. Die Unterstützung der Wirtschaft folgt dann erst als nachgeordnetes Ziel. Insofern haben die verschiedenen Akteure auch unterschiedliche Handlungsziele und versuchen auf ihren je eigenen Wegen, Einfluss auf die Reichsbank zu nehmen. Dem will die Reichsbank, besonders in der Person des Präsidenten entgegensteuern. Das tut sie mit wechselndem Erfolg.

4.1 Die erste Amtszeit Hjalmar Schachts

„Die Welt kann nur gesunden, wenn an Stelle von Diplomaten, Wirtschaftler die Geschichte leiten, wenn wirtschaftliche Gedankengänge an die Stelle der politischen treten.“^[92] Mit diesen Worten fordert Hjalmar Schacht 1930 ein Primat des wirtschaftlichen Denkens gegenüber der Politik und macht damit deutlich, dass er auch nicht davor zurückschrecken wird, öffentlich Kritik an der Regierungspolitik zu üben. Allerdings ist er zu diesem Zeitpunkt schon nicht mehr Reichsbankpräsident. Sechs Jahre lang hat er bis dahin bereits die Geschicke der deutschen Reichsbank gelenkt.^[93]

Aber vorerst soll der Blick noch einmal zurückgeworfen werden: Schon seine Ernennung sorgt für Aufregung. Stresemann ernennt ihn zunächst 1923 zum „Notenkommissar“, da er auf Schachts Fachkenntnis und sein Expertenwissen vertraut. Gleichzeitig will er damit deutlich machen, dass er bereit ist, Havenstein, den damaligen Reichsbankpräsidenten, auf diesem Weg zu entmachten. Am 19. November 1923 wehrt sich Havenstein noch gegen diese Form der Einmischung in die Belange der Reichsbank. In einem Schreiben an den Reichspräsidenten weist er auf die Unabhängigkeit der Reichsbank hin. Gleichzeitig macht er Stresemann gegenüber auch deutlich, dass er keinesfalls bereit ist abzutreten, da im Gesetz eine lebenslange Amtzeit festgelegt sei. Am nächsten Tag verstirbt er jedoch nach einem Herzinfarkt. Dies macht nun den Weg frei für die Präsidentschaft Schachts.^[94]

4.1.1 Die Unabhängigkeit unter rechtlicher Perspektive

In die erste Amtszeit Schachts fallen zwei Ereignisse, die die rechtliche Unabhängigkeit der Reichsbank maßgeblich bestimmen werden. Zunächst wird 1924 das neue Bankgesetz erlassen, das das ältere Autonomiegesetz ablöst und sich in einigen Punkten deutlich von diesem unterscheidet. Die rechtlichen Regelungen des Bankgesetzes gelten künftig mit gewissen Änderungen bis zum Jahr 1939. Da sie auch im Wesentlichen für die Amtszeit Luthers 1930-1933 und die zweite Amtszeit Schachts von 1933-1936 gelten werden, erscheint es notwendig, diese Regelungen hier vorzustellen und genauer zu untersuchen.

[...]

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^[1] Posen 1998, S. 335

^[2] Bofinger et al. 1996, S. 224 f

^[3] Botzenhard 2001, S. 7

^[4] Gischer et al. 2005, S. 220

^[5] Ebenda, S. 133

^[6] Caesar 1981, S. 361 f

^[7] Caesar 1981, S. 364 f

^[8] Hahn 1968, S. 20

^[9] Vaubel, 1993 S. 68

^[10] Gordon 1989, S.294

^[11] Issing 2006, S. 236 ff

^[12] Auch außenwirtschaftlich kann durch eine überraschende Abwertung die Exportwirtschaft gestärkt und der Außenhandelssaldo sowie die Beschäftigung verbessert werden; Botzenhardt 2001, S. 5

^[13] Kritisch anzumerken wäre hierbei, dass dieses Modell die Steuerung des Wirtschaftsprozesses durch die Zentralbank annimmt.

^[14] Nordhaus 1975, S. 179 ff.

^[15] Angenommen wird hierbei, dass sich die Wähler linker Regierungen aus den Reihen der Arbeiterschaft rekrutieren und daher eine geringe Arbeitslosigkeit wünschen, während die Wähler bürgerlicher Parteien demgegenüber vermögender sind und eine inflationsbedingte Entwertung ihres Geldes befürchten.

^[16] Alesina & Gatti 1995

^[17] Dies kann in föderalen Staaten beispielsweise dadurch gewährleistet werden, dass neben der Regierung auch die Ländervertretungen ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt wird.

^[18] Gischer et al. 2005, S. 133

^[19] Eijffinger 1997, S. 3

^[20] Caesar 1979, S. 359 f.

^[21] James 2000, S. 186

^[22] Ullrich 2003, S. 9

^[23] Beispielsweise bei Alesina 1988, Bade & Parkin 1982, Grilli et al. 1991

^[24] Solveen 1998, S. 6 f.

^[25] Ullrich 2003, S. 5 f.

^[26] Hasse 1989, S. 116 f.

^[27] Görgens et al. 2001, S. 79-82

^[28] Cukierman et al. 1992, S. 357

^[29] Europäischen Zentralbank: gemäß § 105 Abs. 1 wird die Preisstabilität als oberstes Ziel der Geldpolitik festgelegt. Falls dieses Ziel nicht beeinträchtigt wird, ist die Zentralbank außerdem zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik verpflichtet. Diese Prioritätensetzung ist keineswegs neu, sondern wurde auch im Bundesbankgesetz unter § 12 geregelt.

^[30] Liebler 1996, S. 214

^[31] Görgens et al. 1999, S. 33

^[32] Vgl. Solveen 1998, S. 7

^[33] Gischer 2005, S. 152

^[34] Liebler 1996, S. 80 ff.

^[35] Solveen 1998, S. 8.

^[36] Hasse 1989, S. 116; Cukierman et al. 1992, S. 357

^[37] Solveen 1998, S. 7

^[38] Beispielsweise übten die Aktionäre der Banque de France über die Zentralbank Druck auf die Regierung aus. Liebler 1996, S. 10

^[39] Von einem Ideal vollständiger Unabhängigkeit der Besetzung der Leitungsposten alleinig aus der Zentralbank heraus kann meist nicht gesprochen, da dies zumindest in den Industrieländern üblicherweise nicht zutrifft; Rehm 1999, S. 7

^[40] z.B. Cukierman et al. 1992, S. 358

^[41] Solveen 1998, S. 11

^[42] Vaubel 1993, S. 32

^[43] Pfaffenholz 2005, S. 37

^[44] Bofinger et al. 1996,S. 225

^[45] z.B. bei Hasse 1989, S. 116 f.

^[46] Görgens et al. 1999, S. 3; Liebler 1996, S. 213

^[47] Liebler 1996, S. 13

^[48] Beispielsweise ist die Möglichkeit der Abänderung der Unabhängigkeit im US-amerikanischen Bankgesetz vorgesehen. Solveen 1998, S. 9

^[49] Liebler 1996, S. 69

^[50] Deutsche Bundesbank 2006, S. 14

^[51] Veit 1961, S.467

^[52] Lediglich Bremen besaß bereits eine Goldwährung wegen des Handels mit England.

^[53] Der bayerische Abgeordnete Bamberger, der maßgeblich an dem Zustandekommen des Bankgesetzes von 1875 beteiligt war, begründet die Entscheidung über das Gold als Reichswährung damit, „nicht weil Gold Gold ist, sondern weil England England ist“. Eynern 1928 , S. 2

^[54] Born 1976, S. 53

^[55] Diese Bedenken bestanden sicher nicht zu Unrecht, da zwei Drittel der ausgegebenen Banknoten im Reich von der Preußischen Bank kontrolliert wurden.

^[56] Wagner 1875, S. 54 f

^[57] Grosser 1940, S. 19

^[58] Lienhart 1936 S. 2

^[59] James 1998, S. 36

^[60] Sommer 1931, S. 18

^[61] Hedrich 1990, S. 4

^[62] Holtfrerich 1988, S. 110

^[63] Reinhardt 2000, S. 76

^[64] Veit 1961, S. 500 f.

^[65] Wagner-Braun 1991, S. 9

^[66] Eichengreen 1985, S. 9-16

^[67] Vgl. Reichsbank (1901; 1926)

^[68] James 1998, S. 36

^[69] Reinhardt 2000, S. 79

^[70] Holtfrerich 1988, S. 110

^[71] Borchardt 1976, S. 5 f.

^[72] James 1998, S. 37

^[73] James 1998, S. 41

^[74] Bopp1954, S. 214 f.

^[75] Helfrerich 1899, S. 53

^[76] Kroyer 1955, S. 43 f.

^[77] Im Vergleich dazu erhöhte die Bank of England den Zins von 3 % auf 10 %.

^[78] Bei Berücksichtigung der Darlehenskassenscheine, war allerdings bereits zur Jahreswende 1915 nicht mehr von einer Dritteldeckung zu sprechen.

^[79] Zilch 1994, S. 69

^[80] Die Finanzierung des Krieges über Anleihen wurde der Finanzierung durch eine besondere Steuer vorgezogen, gleichermaßen wie das auch in Großbritannien gemacht wurde. Angeblich sei der Weg über die Steuer zu wenig ergiebig gewesen. Eynern 1928, S. 53 ff.

^[81] Deutsche Bundesbank 2006, S. 18

^[82] Golecki 1980, S. LVII

^[83] Siebelt 1988, S. 43

^[84] Protokoll über die Beratung des Autonomiegesetzes im Hauptausschuss vom 13. und 15. Mai 1922; BArch, R 3101/15585, Bl. 206.

^[85] Holtfrerich 1988 , S. 117

^[86] RGBl. II 1922, 135-136

^[87] Kindleberger, S. 301 ff

^[88] James 1998, S. 51

^[89] Eynern 1957, S. 7

^[90] Müller 1973, S. 38

^[91] Deutsche Bundesbank 2000, S. 18

^[92] BArch, R 2501/3393

^[93] Reinhardt 2000, S. 199

^[94] Holtfrerich 1988, S. 123