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Lobbying bei der EU-Umweltpolitikformulierung

Die Rolle der Euro-Umweltverbände bei der Beratung der Kommission

Seminararbeit 2006 21 Seiten

Politik - Internationale Politik - Klima- und Umweltpolitik

Leseprobe

Inhalt

1 Einleitung

2 Lobbying

3 Die institutionellen Besonderheiten der Kommission
3.1 Anknüpfungspunkte für Lobbyisten
3.2 Erschwernisse für die Anknüpfung durch Umweltverbände

4 Verbände und ihre Lobbying-Aktivitäten
Beispielhafte Betrachtung des Europäischen Umweltbüros

5 Fazit

6 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

„Nehmen wir zum Beispiel an, dass die Kommission Bedarf für europäische Rechtsvorschriften gegen die Verschmutzung der Flüsse in Europa sieht. Die Generaldirektion Umwelt arbeitet nun auf der Grundlage von umfassenden Konsultationen mit europäischen Unternehmen und Landwirten, mit Umweltministerien in den Mitgliedstaaten und Umweltschutzorganisationen einen Vorschlag aus. Der Entwurf wird dann mit den anderen Kommissionsdienststellen erörtert und vom Juristischen Dienst und dem Generalsekretariat geprüft.

Sobald der fertige Vorschlag vorliegt, wird er auf die Tagesordnung der nächsten Kommissionssitzung gesetzt. Stimmen ihm mindestens 13 der 25 Kommissionsmitglieder zu, ist er von der Kommission angenommen und hat die uneingeschränkte Unterstützung des gesamten Kollegiums. Der Vorgang wird dann an den Rat und das Europäische Parlament zur Stellungnahme weitergeleitet.“ (EU Kommission 2006, 24).

Ganz so simpel, wie es in dieser Broschüre zur Einführung in die Arbeit der EU klingt, ist der Gesetzgebungsprozess in der Europäischen Union (EU) nicht. Die vorliegende Arbeit befasst sich daher ausschließlich mit einem Ausschnitt dieses Prozesses, der Politikformulierung am Beispiel der Umweltpolitik.

Im Policy-Cycle (der theoretischen Systematisierung des Politikprozesses) ist die Phase der Politikformulierung angeordnet nach der Problemwahrnehmung und Thematisierung und vor der Entscheidung und Selektion in den entsprechend zuständigen Institutionen[1]. Sobald in der Entstehungsphase neuer Regelungen oder Gesetze ein Sachthema den Weg in die Öffentlichkeit gefunden hat (beispielsweise durch Veröffentlichung wissenschaftlicher Erkenntnisse) und die Notwendigkeit zu Handeln anerkannt ist, wird das zuständige Verwaltungspersonal mit der Formulierung der konkreten Regelung beauftragt.

Wie in diesem Formulierungsprozess Interessen eingebracht werden können, wer auf Ebene der EU den institutionellen Auftrag hat, Umweltpolitik zu formulieren und welche Rolle Euro-Umweltverbände bei der Beeinflussung der Umweltpolitik spielen können, wird im Folgenden erläutert. Dabei wird der Abhängigkeit der Verbände von den Eigenschaften des sie umgebenden politischen Systems[2] und der Anpassung an dieses System besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Abschließend wird der älteste dieser Euro-Umweltverbände, das Europäische Umweltbüro (European Environmental Bureau, EEB), beispielhaft näher betrachtet.

2 Lobbying

Diese Arbeit befasst sich mit einer Möglichkeit im politischen System Interessen zu vertreten, dem „Lobbying“. Der Begriff „Lobby“ bezeichnet ursprünglich den Vorraum bzw. die Halle vor dem Parlament, der bzw. die Treffpunkt für Parlamentarier und parlamentsfremde Personen (die sogenannten „Lobbyisten“) ist. Im politischen Sinne bezeichnet er „Interessengruppen bzw. Verbandsvertreter, die in modernen Demokratien versuchen, auf politische Entscheidungen Einfluss zu nehmen“ (Schubert/Klein 2006, 187). Die Aktivitäten dieser Interessengruppen können im Entscheidungsprozess in pluralistischen Demokratien eine wesentliche Geltung haben (Schubert/Klein 2006, 187).

Nollert liefert eine viergliedrige Definition des Lobbying, die sowohl den bereits erwähnten Beeinflussungsversuch und die politischen Entscheidungsträger als Adressaten beinhaltet, als auch die Informalität der Einflussnahmen und die Intransparenz des Einflussversuchs (1997, 109). Lobbying ist deshalb weit weniger akzeptiert als wissenschaftliche Beratung durch Sachverständige oder ähnliche Beratungsformen. So formuliert Kallas:

“Lobbyists can have considerable influence on legislation, in particular on proposals of a technical nature. Their lobby is mainly directed to the Commission and the Parliament. But their transparency is too deficient in comparison to the impact of their activities.” (2005, 6)

Der Einfluss von Interessenvertretern in der EU kann umso höher sein, je höher der Vergemeinschaftungsgrad[3] des jeweiligen Politikfeldes auf EU-Ebene ist (Sturm/Pehle 2001, 119). Dies ergibt sich aus der Logik, dass Politikfelder, die keine Gemeinschaftsaufgabe sind, auch keine Beeinflussung in Brüssel erfordern, sondern gegebenenfalls stattdessen auf nationaler oder regionaler Ebene. Im Bereich der Umweltpolitik ist in der EU ein sehr hoher Grad der Vergemeinschaftung erreicht (Greenwood 2003, 187). Dabei ist „die Rechtsetzung durch Ge- und Verbote in Form von Richtlinien und Verordnungen“ Hauptinstrument der EU-Umweltpolitik (Umbach 2006, 355).

Hey und Brendle haben bereits zwischen formalen und informellen Beteiligungsmöglichkeiten unterschieden und sind der Ansicht, dass es keinerlei formale Beteiligungsrechte für Umweltverbände gibt:

„Umweltverbände haben (...) noch kein Recht auf Information durch die EG-Kommission, kein Recht, im Vorfeld einer Maßnahme angehört zu werden und keine Klagerechte beim europäischen Gerichtshof.“ (Hey/Brendle 1994, 346).

Informelle Einwirkungsmöglichkeiten sehen sie „im Vorfeld der Erarbeitung eines Kommissionsvorschlags.“ (1994, 346), zum Beispiel durch direkten Kontakt zur Europäischen Kommission (KOM) (1994, 355). Algieri und Rometsch unterscheiden auf ähnliche Weise zwischen formellen und informellen Formen der Interessenvertretung. Während informelle Einflussnahme „in vielfältiger Art und Weise wahrgenommen“ wird, ist laut diesen beiden Autoren die formelle Einflussnahme in Ausschüssen organisiert (1994, 131). Dabei ist allerdings nicht von einem rechtlichen Rahmen die Rede. Die Autoren kommen zu dem Schluss, dass organisierte Interessen die institutionalisierten, also formellen Einflussmöglichkeiten weniger nutzen, als die informellen (1994, 148). Weale et al. warnen zudem, die formellen Verhältnisse zwischen politischen Akteuren und Institutionen unbesehen zu akzeptieren, denn oft genug entstehen Regierungsformen durch informelle Interaktionen (2000, 113). So sind sie der Ansicht, dass Umweltthemen aus einer Vielzahl und aus einer Vermischung von moralischen Werten, Interessen und Krisen entstehen (2000, 114). „Input“ für Umweltpolitik kommt ihnen zufolge aus allen denkbaren Bereichen. Aufgrund der Vielfalt kann dies bedeuten, dass

„messages are often blurred and that policy-makers are faced with a babble of scientific, technical, interest-orientated, and political argumentation, out of which they have to draw conclusions and formulate policy and specific pieces of legislation.“ (2000, 115).

Aufgrund dieser allgemeinen Akzeptanz der Intransparenz und Informalität des Lobbying befasst sich die vorliegende Arbeit mit Lobbying in diesem viergliedrigen Sinn. Mehrere Studien ergaben laut Nollert[4], dass Lobbying der Hauptkanal der verbandlichen Interessenwahrnehmung ist (1997, 108). Insgesamt schätzt der Economist 1998 die Zahl der in Brüssel tätigen Lobbyisten auf 13.000, was in etwa der Zahl der Bürokraten entspricht. Daher ist leicht zu verstehen, dass der Kampf um die Zeit der Entscheidungsträger intensiv ist (The Economist 1998, 42). Kallas spricht 2005 bereits von 15.000 Lobbyisten, und 2.600 Interessengruppen, die ein Büro in Brüssel unterhalten (2005, 5), und laut der aktuellen Zahl von Diedrichs sind zur Zeit in der KOM insgesamt 16.000 Dauerstellen besetzt (2006, 155). Das heißt, die steigende Zahl der Brüsseler Bürokraten geht einher mit einer steigenden Zahl von Lobbyisten.

Das Corporate Europe Observatory (CEO) schätzt, so berichtet Gunnell (2005, 28), „around 25,000 or even 30,000 earn their living from wheeling and dealing in the corridors and dining rooms of Brussels.“ Von dieser immensen Zahl, die außergewöhnlich hoch gegriffen ist, sind laut Europäischem Parlament 20% Repräsentanten von Nichtregierungsorganisationen. Der Großteil mit ca. 70% sind Vertreter von Unternehmensinteressen (Gunnell 2005, 28). Ein zweites Ergebnis der von Nollert zitierten Studien ist, dass in der Ressourcenverfügbarkeit der Verbände erhebliche Unterschiede bestehen, und dass letztlich deren Quantität die Gestaltungschance bei der Politikformulierung bestimmt (1997, 108). Die Zahl der Gruppen, die sich in die Umweltpolitik einmischen, ist insgesamt relativ klein. Deren Anzahl spiegelt aber nicht notwendigerweise ihren Einfluss wieder (Weale et al. 2000, 116). Eine zahlenmäßige Mehrheit sollte also nicht gleichgesetzt werden mit dem Grad des Einflusses (Greenwood 2003, 19).

Ein Insider sagt laut Scheidges „Das Ideal der Lobbyisten-Innung ist es, am Gesetzestext selber mitzuschreiben“ (2006). Wer bedarf folglich der Beeinflussung damit Interessen eingebracht werden können? Und wer sind die politischen Entscheidungsträger im Rahmen der Politikformulierung? Dazu ist zunächst eine detailliertere Übersicht über die KOM nötig.

3 Die institutionellen Besonderheiten der Kommission

Im engeren Sinne bezeichnet der Begriff „Kommission“ das Kollegium der 25 Kommissare[5], im weiteren Sinn ist auch der Verwaltungsteil eingeschlossen (Diedrichs 2006, 150). Eben jener Verwaltungsapparat soll hier nun näher betrachtet werden.

Die KOM ist untergliedert in Generaldirektionen (GDs), die jeweils für bestimmte Themenfelder zuständig sind, zum Beispiel die GD Außenbeziehungen oder die GD Steuern und Zollunion. Insgesamt sind dies derzeit 28; dazu kommen noch allgemeine und innere Dienste, wie der juristische Dienst oder das Amt für Betrugsbekämpfung (Diedrichs 2006, 154f.). Jeder GD steht ein Generaldirektor vor, der einen wichtigen Einfluss auf die politischen Prioritäten haben kann (Weale et al. 2000, 89).

Im Jahr 1971 wurde in der KOM eine Dienststelle „Umwelt- und Verbraucherschutz“ eingerichtet. Umgewandelt in die heutige Generaldirektion XI/ Umwelt (GD Umwelt)[6] wurde sie zehn Jahre später (Sturm/Pehle 2001, 188). In der GD Umwelt findet (unter anderem) die Ausarbeitung von umweltpolitischen Vorschlägen statt (Knill 2003, 90f.). Das Ziel der GD Umwelt ist es, die Umwelt für gegenwärtige und zukünftige Generationen zu schützen, zu erhalten und zu verbessern sowie nachhaltige Entwicklung zu fördern (GD Umwelt 2005, 2). Eine alleinige Zuständigkeit ist allerdings nicht gegeben, denn durch die Überschneidung von Umweltproblemen mit anderen Politikbereichen, wie zum Beispiel Energie oder Industrie, muss die GD Umwelt mit eben diesen betroffenen Generaldirektionen zusammenarbeiten, wobei dem Umweltschutz generell eine niedrigere Priorität zufällt (Weale et al. 2000, 89). Die GD Umwelt leidet zudem – oder gerade deshalb – unter einer, verglichen mit anderen Generaldirektionen, bescheidenen Personalausstattung (Knill 2003, 91)[7]. Die GD Umwelt spricht im Jahresmanagementplan für 2006 (2006, 5) von insgesamt 636 Personalstellen, inklusive Abgeordneter Nationaler Sachverständiger, Hilfskräfte und sonstiger Experten. Davon sind 93 für die Entwicklung neuer Politikinitiativen verantwortlich. Die GD Unternehmen und Industrie (2005, 14) beispielsweise hat dagegen etwa 930 Mitarbeiter. Zugleich belegt die schwache finanzielle Ausstattung der GD Umwelt den geringen Stellenwert der Umweltpolitik, verglichen mit anderen Politiken der Gemeinschaft (Knill 2003, 92)[8].

[...]


[1] vgl. zum Beispiel Schubert 1991, 69ff.

[2] die sogenannten „Einflusslogik“ (vgl. Kohler-Koch et al. 2004: 237)

[3] Politikbereiche, die in Art. 3 EGV aufgelistet sind, so auch die Umweltpolitik (Art. 3 I l)), gelten als vergemeinschaftet. Dies besagt, dass sie größtenteils auf Ebene der EU geregelt werden. Vgl. http://www.europa-digital.de/service/abc/glossarvwz.shtml#verge [22.03.2006]

[4] Für ausführliche Literaturhinweise vgl. Nollert 1997, 108.

[5] Der Einfluss, den die jeweiligen Personen auf die Politikgestaltung ausüben können, ist allerdings unklar (Weale et al. 2000, 88) und soll deswegen hier nicht weiter berücksichtigt werden.

[6] Die GD Umwelt ist wiederum untergliedert in 7 Direktorate, deren Zuständigkeiten nachzulesen sind unter: http://europa.eu.int/comm/dgs/environment/directory.htm [21.03.06]

[7] vgl. Mazey/Richardson 2002, 146 bzw. Weale et al. 2000, 89

[8] Aber auch die KOM insgesamt ist eine mit verhältnismäßig geringen Mitteln ausgestattete Verwaltung. Zwar wird zumeist von der überdimensionalen Brüsseler Bürokratie gesprochen, verglichen mit nationalen Verwaltungen sind die Ressourcen aber gering (Schumann 1994, 83; Nollert 1997, 108)

Details

Seiten
21
Jahr
2006
ISBN (eBook)
9783638878333
Dateigröße
508 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v82429
Institution / Hochschule
Universität Lüneburg – Zentrum für Demokratieforschung
Note
2,0
Schlagworte
Lobbying EU-Umweltpolitikformulierung Umweltpolitik Einführung Analyse Politikfeldes

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Titel: Lobbying bei der EU-Umweltpolitikformulierung