Erkenntnisse über die Föderalismuskommission nach Wilkesmann

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Die Föderalismuskommission

2. Analyse nach Wilkesmann
2.1 Routine- und Innovationsspiele
2.2 Netzwerkvariablen
2.3 Problemlösungslernen
2.4 Verteilungsprobleme
2.4.1 Koordinationsspiele
2.4.2 Diskoordinationsspiele

Schlusswort

Literaturverzeichnis

Einleitung

Am 18. Dezember 2004 titelte Die Welt „Ein Jahr Föderalismusstreit – Ein Jahr des Scheiterns“^[1]. Gemeint war das öffentlich erklärte Scheitern der Föderalismuskommission einen Tag zuvor^[2]. Das Versagen der „Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“^[3] markierte das zweite Nichtzustandekommen einer umfassenden Verfassungsmodernisierung nach der Wiedervereinigung Deutschlands^[4]. Die Notwendigkeit einer Reform^[5], die Defizite, die die Politikverflechtungsfalle^[6] hervorruft, und die Frage, ob der kooperative Föderalismus nicht doch ein wenig dualer werden sollte^[7], sind in Deutschland keine neuen Anstöße. Umso mehr ist es eine Erkenntnis, dass sich trotzdem nichts bewegt hat im politischen System der Bundesrepublik Deutschland.

Ein Erfolg der Föderalismuskommission konnte nur in einem umfangreichen Reformpaket bestehen, das in Bundestag und Bundesrat eine 2/3-Mehrheit gefunden hätte^[8]. Die offizielle Begründung lautete, dass sich Bund und Länder nicht auf die Kompetenzverteilung in der Bildungspolitik einigen konnten^[9]. Die Umstände des Scheiterns sind Gegenstand dieser Arbeit.

Diese Arbeit wird dazu das Werk von Uwe Wilkesmann „Lernen in Organisationen“^[10] heranziehen. Es schlüsselt die Prozesse bei kollektiven Lernvorgängen auf und betrachtet die Variablen dieser Vorgänge. Es geht der Frage nach, wie sich „kollektive Innovationsprozesse in Organisationen“^[11] fördern lassen. Präzisiert lauten die Fragen dieser Arbeit: 1. Wie gut eignete sich die Föderalismuskommission für kollektives Lernen? 2. Wie gut eignete sich die Föderalismuskommission zur Konsensfindung?

Grundannahme dieser Arbeit ist, dass Organisationen und insbesondere demokratische, politische Systeme kollektiv lernen müssen. Weil das Ergebnis kollektiven Lernens einen höheren Grad an Legitimität erreicht. Abgesehen davon, dass durch die benötigte 2/3-Mehrheit kollektives Lernen bzw. Konsensfindung quasi vorgeschrieben ist, ist dies ein wichtiger politischer Aspekt, welcher aus eben diesem Grund in der bundesdeutschen Verfassung berücksichtigt wurde.

So soll ein Buch über kollektives Lernen für die Föderalismuskommission Maßstab sein. Die Erkenntnisse Wilkesmanns sind in der Soziologie Gegenstand von Lehrveranstaltungen^[12], das Buch erschien in der Wissenschaftsreihe des renommierten Campus Verlags, es bietet explizit „praktische Handlungsempfehlungen wissenschaftlich fundiert“^[13]. Hiermit soll es auf den Fall Föderalismuskommission angewandt werden. Diese Arbeit wird zunächst die Föderalismuskommission unter Punkt 1 erläutern und die wichtigsten Rahmendaten nennen. Darauf folgend werden die Erkenntnisse Wilkesmanns in Punkt 2 weiter untergliedert vorgestellt und auf die Kommission abstrahiert kommentiert. Schließlich soll das Schlusswort ein Resümee darstellen und versuchen die Ausgangsfragen zu beantworten.

1. Die Föderalismuskommission

Die Föderalismuskommission wurde am 16. bzw. 17. Oktober 2003 von Bundestag und Bundesrat „zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“^[14] einberufen. Ihre Aufgabe bestand darin, Vorschläge zu erarbeiten, die die „Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern“^[15] steigern und „die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuordnen“^[16] sollten. Darüber hinaus sollten „die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder, die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes sowie die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern“^[17] überprüft werden. Ebenso sollte die „Weiterentwicklung der Europäischen Union und die Situation der Kommunen“^[18] Gegenstand der Erörterungen sein.

Die Mitglieder der Föderalismuskommission setzen sich zusammen aus 16 stimmberechtigten Vertretern des Bundestages, 16 stimmberechtigten Vertretern des Bundesrates (die 16 Landesregierungen), vier nicht stimmberechtigten Vertretern der Bundesregierung, sechs nicht stimmberechtigten Vertretern der deutschen Landtage, zudem aus drei nicht stimmberechtigten Vertretern der kommunalen Spitzenverbände^[19] sowie aus 12 lediglich redeberechtigten Sachverständigen^[20]. Letztere sind zur wissenschaftlichen Elite Deutschlands zu zählen^[21]. Außer ihnen waren alle anderen darüber hinaus antragsberechtigt und konnten einen Stellvertreter benennen. Die letzte Entscheidung mussten die Vertreter der bundesdeutschen Legislative treffen, die die Vorschläge auch umgesetzt hätten und den gegenwärtigen Parteiverhältnissen bzw. den gegenwärtigen Landesregierungen entsprechend repräsentativ in die Kommission entsandt wurden^[22]. In ihr musste ebenfalls wie für die spätere Verfassungsänderung notwendig mit 2/3-Mehrheit votiert werden^[23]. Gleichberechtigte Vorsitzende waren der bayerische CSU-Ministerpräsident Edmund Stoiber und der SPD-Fraktions- und inzwischen auch Parteivorsitzende Franz Müntefering. Herr Stoiber ist in dieser Funktion als höchster Vertreter des CDU/CSU-dominierten Bundesrates zu sehen und Herr Müntefering als höchster Vertreter des SPD-dominierten Bundestags. Sie repräsentierten somit die wichtigsten Interessensgruppen in der Kommission.

Die Föderalismuskommission trat zwischen dem 7. November 2003 und dem 17. Dezember 2004 insgesamt elfmal im Bundesratsgebäude zusammen, in einem Intervall von zwei bis fünf Wochen^[24]. Zur inhaltlichen Vorbereitung wurden zwei Arbeitsgruppen sowie sieben Projektgruppen gebildet, die nicht öffentlich tagten^[25].

Der Verlauf der Verhandlungen verlief Erfolg versprechend, es wurde „so viel Föderalismus wie möglich, so viel Zentralismus wie nötig“^[26] angekündigt, und noch bis kurz vor Schluss waren die beiden großen Parteien zuversichtlich^[27], trotzdem kam nach einigen Vorzeichen^[28] das ergebnislose Ende am 17. Dezember 2004.

2. Analyse nach Wilkesmann

Folgend werden die Erkenntnisse Wilkesmanns erläutert und kommentiert. Es wurde eine Selektion der relevanten Stellen vorgenommen, welche den Fragestellungen entsprechend ausgewählt wurden^[29]. So ist beispielsweise die Implementation der Vorschläge, worauf Wilkesmann selbst nur kurz eingeht^[30], ausgeklammert. Es ist davon auszugehen, dass die im Konsens gefassten Vorschläge der Föderalismuskommission die darauf folgende Prozedur einer Grundgesetzänderung weitgehend unverändert überstanden hätten.

2.1 Routine- und Innovationsspiele

Wilkesmann leitet zum Lernen in Organisationen mit der Unterscheidung zwischen Routinespielen und Innovationsspielen ein^[31]. Letzteres ist das Produkt organisationalen Lernens und soll implementiert in die Organisation in Routinespiele übergehen. Neue Ideen sollen die Routinen verändern oder ersetzen und als solche genutzt werden.

Routinespiele sind in jeder Organisation vorhanden, unter ihnen ist „das alltägliche Organisationswissen um den Produktionsablauf und dessen Steuerung […]“^[32] zu verstehen. Das Einüben von Routinespielen schafft ein „Gedächtnis“ der Organisation, welches Personalwechsel überdauert und den Erhalt der Organisation sichert. Sie sind essentiell für jede Organisation^[33]. Wilkesmann fragt zunächst, wie Routinespiele entstehen. Dabei geht er von einer gedachten Ausgangsposition aus, in der sich Personen zusammenschließen, um arbeitsteilungsbedürftige Produkte zu erzeugen^[34]. In dieser konstruierten Situation ergibt sich ein Gefangenendilemma^[35]. Für den rationalen Nutzenmaximierer^[36] ist es nicht ohne weiteres vorteilhaft zu kooperieren. Es müssen Anreize geschaffen werden, um den Mitarbeiter zum mitarbeiten zu bringen und den Vorteil des Unternehmens mit seinem Vorteil zu vereinbaren. Hierfür bleiben nach Wilkesmann die Möglichkeiten der hierarchischen Überwachung, der Karriereaussicht, des Lohns und der Einführung eines Grenzwertes, der nichtkooperatives Verhalten auch zum eigenen Nachteil gestaltet^[37]. Deutlich wird, dass Routinespiele, diejenigen sind, die sich auszahlen. Angehende Routinespiele, also Innovationsspiele, müssen sich somit auszahlen, und haben es schwer zur Routine aufzusteigen^[38]. Es können „Normen und Tabus“^[39] entstehen, die Innovationsspiele zum Scheitern verurteilen. Zudem entsteht ein Hang dazu, nicht in Grundsätzen zu lernen, sondern nur in Detailfragen^[40].

Prinzipiell sind alle gegenwärtig üblichen Verfahrensweisen in dem politischen System der Bundesrepublik Deutschland als Routinen anzusehen. Unter Routinespielen sind in dem Fall der bundesstaatlichen Ordnung jedoch zunächst die Verfassungen des Bundes und der Länder zu verstehen. Sie geben alle weiteren legitimen Routinen vor.

Innovationsspiele, so Wilkesmann, sind die Produkte organisationalen Lernens, „hier geht es um die Generierung und Durchsetzung neuer Ideen […]“^[41]. Diese werden für die Analyse in die Generierung neuer Ideen und in Verteilungsspiele differenziert^[42]. Verteilungsspiele meinen die Verfahrensweisen zum Austragen von Verteilungskonflikten. Wichtig ist, nicht nur die Produktion von neuen Ideen, sondern eben auch deren Durchsetzbarkeit zu verfolgen, da sich ein erfolgreiches Innovationsspiel in der Organisation durchsetzen und zum Routinespiel aufsteigen muss. Beide Ebenen sind in der Praxis verwoben und nur analytisch zu trennen. Dabei entsteht wiederum ein Gefangenendilemma, weil das Generieren von neuen Ideen nicht ohne weiteres ökonomisch sinnvoll ist^[43]. Die Produktion neuer Ideen verursacht Kosten, einige müssen zwar neue Ideen entwickeln, doch für den Einzelnen ist es besser, wenn andere diese Mindestproduktion bewerkstelligen. Wilkesmann stellt Optionen vor, die einem Unternehmen offen stehen, um das Gefangenendilemma zu überwinden. Zum einen können eigene Stellen für die Weiterentwicklung eingerichtet werden, zum anderen können externe Berater engagiert werden, außerdem können Projektgruppen gebildet werden, die gemeinschaftlich Ideen entwickeln^[44]. Anreize für Engagements werden in Form von Karrieremöglichkeiten, Lohn und gruppeninterner Überwachung angesprochen. Im Mittelpunkt steht das kollektive Lernen.

[...]

^[1] Die Welt vom 18.12.04: Ein Jahr Föderalismusstreit – Ein Jahr des Scheiterns: http://www.welt.de/data/2004/12/18/376508.html?search=f%F6deralismuskommission+gescheitert&searchHILI=1; Stand: 11.02.05

^[2] Vgl. Ebd.

^[3] Deutscher Bundesrat: Bundesstaatskommission: http://www3.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommission/HI/Bundesstaatskommission,templateId=renderUnterseiteKomplett.html; Stand: 11.02.05.

^[4] Vgl. Wikipedia: Föderalismuskommission: http://de.wikipedia.org/wiki/F%C3%B6deralismuskommission#Unabh.C3.A4ngige_F.C3.B6deralismuskommission; Stand: 11.02.05.

^[5] So erarbeitete sogar schon der Bayerische Landtag in einer eigens eingerufenen Enquete-Kommission Vorschläge: Bayerischer Landtag (Hrsg.): Reform des Föderalismus – Stärkung der Landesparlamente. Bericht der Enquete-Kommission des Bayerischen Landtags. Beiträge zum Parlamentarismus, Bd. 14, München 2002.

^[6] Vgl. Universität Heidelberg: Wie aktuell ist die »Politikverflechtungsfalle«? http://www.rzuser.uni-heidelberg.de/~mwieland/pol/pv-falle.html; Stand: 11.02.05.

^[7] Vgl. Laufer, Heinz/Ursula, Münch (Hrsg.): Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland. 7. neu bearb. Aufl., München 1997. S. 18f.; Rudzio, Wolfgang (Hrsg.): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 6. Aufl., Opladen, 2003. S. 391ff.

^[8] Vgl. Deutscher Bundesrat: Bundesstaatskommission.

^[9] Vgl. Die Welt vom 17.12.04: Föderalismusreform scheitert am Zank um die Bildung: http://www.welt.de/data/2004/12/17/376205.html?search=Stoiber+m%FCntefering+f%F6deralismuskommission&searchHILI=1; Stand: 13.02.05.

^[10] genauer: Wilkesmann, Uwe: Lernen in Organisationen. Die Inszenierung von kollektiven Lernprozessen. Campus Forschung, Bd. 782, Frankfurt am Main/New York, 1999.

^[11] Wilkesmann, S. 9.

^[12] z.B. das Proseminar/Kernkurs von Dr. Michael Bau „Theorie und Praxis organisationalen Lernens“ im Wintersemester 2004/05 an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.

^[13] Campus Verlag: http://www.campus.de/isbn/3593362414; Stand: 13.02.05.

^[14] Deutscher Bundesrat: Bundesstaatskommission.

^[15] Ebd.: Arbeit der Kommission: http://www3.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommission/1._20Arbeit_20der_20Kommission/index,templateId=renderUnterseiteKomplett.html; Stand: 11.02.05.

^[16] Ebd.

^[17] Ebd.

^[18] Ebd.

^[19] Diese sind: Deutscher Städtetag, Deutscher Städte- und Gemeindebund, Deutscher Landkreistag; siehe http://www.staedtetag.de/11/links/kommunale_spitzenverbaende/; Stand: 12.02.05.

^[20] Vgl. Deutscher Bundesrat: Vorsitzende und Mitglieder: http://www3.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommission/2._20Vorsitzende_20und_20Mitglieder/index,templateId=renderUnterseiteKomplett.html; Stand: 11.02.05.

^[21] Vgl. Ebd.: Sachverständige: http://www3.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommission/2._20Vorsitzende_20und_20Mitglieder/NI/Sachverst_C3_A4ndige,templateId=renderUnterseiteKomplett.html; Stand: 11.02.05.

^[22] Vgl. Ebd.: Vorsitzende und Mitglieder.

^[23] Vgl. Ebd.: Einsetzungbeschlüsse: http://www3.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommission/6._20Dokumente/6.1_20Einsetzungsbeschl_C3_BCsse/index,templateId=renderUnterseiteKomplett.html; Stand: 11.02.05.

^[24] Vgl. Ebd.: Tagesordnungen: http://www3.bundesrat.de/Site/Inhalt/DE/1_20Aktuelles/1.1_20Bundesstaatskommission/4._20Tagesordnungen/index,templateId=renderUnterseiteKomplett.html; Stand: 11.02.05.

^[25] Vgl. Ebd.: Arbeit der Kommission; Thüringer Verwaltungsblätter: Aufgaben und Arbeitsweise der Föderalismuskommission: http://www.boorberg.de/uploads/04_09_vblth_r_online.pdf; Stand: 11.02.05.

^[26] Die Welt vom 18.12.04: Ein Jahr Föderalismusstreit – Ein Jahr des Scheiterns.

^[27] Vgl. Die Welt vom 11.12.04: SPD und Union sehen gute Chancen für Föderalismus-Einigung: http://www.welt.de/data/2004/12/11/373917.html?search=f%F6deralismuskommission+erfolge&searchHILI=1; Stand: 11.02.05.

^[28] Vgl. Die Welt vom 02.11.04: Föderalismuskommission kommt nicht voran: http://www.welt.de/data/2004/11/02/354575.html; Stand: 11.02.05.

^[29] Genauer Wilkesmann, S. 9-13, 85-165.

^[30] Siehe Wilkesmann, S. 165ff.

^[31] Vgl. Ebd., S. 85f.

^[32] Ebd., S. 86.

^[33] Vgl. Ebd., S. 86f.

^[34] Vgl. Ebd., S. 87f.

^[35] Vgl. Universität Osnabrück: Spieltheorie und das Gefangenendilemma: http://www.cogsci.uni-osnabrueck.de/~nntthele/ipd/gesamt.html; Stand: 13.02.05.

^[36] Vgl. Wikipedia: Rational-Choice-Theorie: http://de.wikipedia.org/wiki/Rational-Choice-Theorie; Stand: 13.02.05.

^[37] Vgl. Wilkesmann, S. 88ff.

^[38] Vgl. Ebd., S. 90.

^[39] Ebd., S. 91.

^[40] Vgl. Ebd.

^[41] Ebd., S. 85.

^[42] Vgl. Ebd., S. 92f.

^[43] Vgl. Ebd., S. 96f.

^[44] Vgl. Ebd., S. 98ff.