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Die Europäisierung der Umweltpolitik am Beispiel der Öko-Audit-Verordnung

Hausarbeit (Hauptseminar) 2007 28 Seiten

Politik - Internationale Politik - Allgemeines und Theorien

Leseprobe

Inhalt

1. Einleitung: Europäisierung der Umweltpolitik

2. Historische Europäisierung eines Politikfeldes: Entwicklung der europäischen Umweltpolitik

3. Die Verzahnung nationaler Verwaltungen mit dem politischen System der EU
3.1 Vorbereitung von Rechtsakten
3.2 Herstellung
3.3 Durchführung
3.3.1 Implementation auf europäischer Ebene: Komitologie
3.3.2 Implementation auf mitgliedsstaatlicher Ebene

4. Fallbeispiel: Öko-Audit-Verordnung
4.1 Die Öko-Audit-Verordnung
4.2 Die Entstehung der Verordnung
4.3 Komitologie in der Öko-Audit-Verordnung
4.4 Die Implementation der Öko-Audit-Verordnung in Deutschland

5.Konklusion

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung: Europäisierung der Umweltpolitik

Europäisierung – ein Ausdruck, der, meist negativ konnotiert, in den letzten Jahren in Medien und politischen Diskussionen Hochkonjunktur hatte. Doch was bedeutet Europäisierung eigentlich? Im politikwissenschaftlichen Kontext wird der vielschichtige Begriff eher unsystematisch verwandt und im Forschungsdiskurs auf unterschiedliche Weise definiert.[1] So versteht Schwarz unter Europäisierung „die zunehmende Verlagerung nationaler Kompetenzen auf andere Entscheidungsebenen innerhalb sich wandelnder institutioneller Bedingungen“[2], wohingegen Knill vor allem den überstaatlichen Einfluss europäischer Politik auf die nationalen Strukturen untersucht.[3] Neben diesen beiden „vertikalen“ Betrachtungsweisen, die sich mit der Beziehung EU – Mitgliedsstaat auseinandersetzen, ist in der Forschung auch noch eine dritte, „horizontale“ Dimension vertreten: die Einflusserweiterung der Mitgliedsstaaten mittels gesamteuropäischer Strukturen auf die Politik anderer Mitgliedsstaaten.[4] Alle diese Definitionen beschreiben Teilaspekte des komplexen Vorgangs der Europäisierung. Generell und stark vereinfacht kann festgehalten werden, dass der Begriff Europäisierung die Folgen einer zunehmenden europäischen Integration für die gegenwärtigen und zukünftigen Mitgliedsstaaten der EU beschreibt.[5] In Bezug auf die Europäisierung öffentlicher Aufgaben treffen alle drei exemplarisch vorgestellten Definitionsansätze zu: einerseits bedeutet der Prozess der Europäisierung möglicherweise den Verlust von Aufgabenkompetenzen der nationalen Administrationen an Institutionen der Europäischen Union. Die Konsequenz einer solchen Entwicklung sind Gebote und Verbote, die den Mitgliedsstaaten von der EU auferlegt werden. Andererseits ist es jedoch ein Trugschluss anzunehmen, die EU sei eine rein selbstständige, den Nationen übergeordnete Instanz, denn Europäisierung bedeutet auch die (personale) Verflechtung zwischen nationaler und europäischer Politikgestaltung, also „die zunehmende Interdependenz nationalstaatlicher Politik und supranationalen Regierens in der […] Europäischen Union.“[6] Dieser Einfluss der nationalen Akteure spiegelt sich theoretisch in einer Angleichung der Bearbeitung der öffentlichen Aufgaben in den einzelnen Mitgliedsstaaten wider.

Abgeleitet aus diesen verschiedenen Definitionsansätzen kann die Europäisierung der exemplarischen öffentlichen Aufgabe Umweltpolitik aus drei unterschiedlichen Perspektiven betrachtet und analysiert werden. Die historische Perspektive untersucht in welchem Ausmaß in den letzten 50 Jahren ein gradueller Souveränitätstransfer in Richtung EU stattgefunden hat; ein mögliches Untersuchungskriterium ist hierbei „die intergouvernementale Verankerung umweltpolitischer Handlungsmöglichkeiten in den primärrechtlichen Verträgen“[7] und deren Umsetzung in geltendes Recht. Die zweite Perspektive betrachtet den Einfluss der Verwaltungen der einzelnen Mitgliedsstaaten auf die Entstehung von EU-Recht und dessen Implementation auf EU-Ebene. Anhand der Implementationserfahrungen von EU-Rechtsakten auf nationaler Ebene kann der dritte Aspekt der Europäisierung der Umweltpolitik analysiert werden, nämlich die Frage inwiefern die Gesetzgebung Europas auf die Einzelstaaten abfärbt und zu einer generellen Anpassung der Standards führt.

Die folgende Arbeit beschäftigt sich nun mit der Frage auf welche verschiedenen Arten und inwiefern eine Europäisierung des Politikfeldes Umweltpolitik in den letzten Jahrzehnten stattgefunden hat. Sie gliedert sich dementsprechend in drei große Teile: im ersten Abschnitt wird die historische Entwicklung der europäischen Umweltpolitik, also der graduelle Souveränitätstransfer nach Brüssel untersucht. Darauf aufbauend analysiert das anschließende Kapitel die Europäisierung der Umweltpolitik anhand der Verzahnung nationaler Administrationen mit dem EU-System und die daraus folgende Einflussnahme der Mitgliedsstaaten auf die EU-Gesetzgebung, der EU auf die nationalen Verwaltungen und die horizontale gegenseitige Einflussnahme der Mitgliedsstaaten aufeinander. Am Beispiel der von der EU erlassenen Öko-Audit-Verordnung werden die unterschiedlichen Europäisierungsansätze in einem weiteren Kapitel noch einmal konkret untersucht. Die Arbeit schließt mit einer Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse.

2. Historische Europäisierung eines Politikfeldes: Entwicklung der europäischen Umweltpolitik

In den letzten 35 Jahren hat sich die öffentliche Aufgabe Umweltschutz immer mehr zu einem zentralen Politikfeld der Europäischen Union (EU) entwickelt. Zwar haben die Regierungen der einzelnen Mitgliedsstaaten immer noch die Möglichkeit eigene Gesetze und Vorschriften im Bereich Umwelt zu erlassen und diese durch ihre jeweiligen Administrationen zu verwalten, doch andererseits ist der Einfluss der EU auf diesen politischen Bereich mittlerweile so groß, dass durchaus von einer Europäisierung der Umweltpolitik gesprochen werden kann. Das Netz der supranationalen europäischen Gesetzgebung wird ständig dichter und erstreckt sich mittlerweile über sämtliche Bereiche des Umweltschutzes: Luftreinhaltung, Gewässerschutz, Abfallpolitik, Naturschutz, Kontrolle von Chemikalien, Biotechnologie und andere industrielle Gefahren. Die hohe Regelungsdichte der umfassenden Umweltpolitik der EU erfordert vielfach Anpassungen der nationalen Verwaltungen, Instrumente und Politikinhalte an die europäischen Vorgaben.[8]

Umweltschutz gehörte allerdings nicht von Anfang an in den Zuständigkeitsbereich der heutigen EU. Schließlich wurde die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Rahmen der Römischen Verträge von 1957 wie der Name schon sagt als ökonomische Interessengemeinschaft gegründet. Vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) im Jahre 1987 hatte die Umweltpolitik auf europäischer Ebene keinerlei Rechtsgrundlage.[9] Nichtsdestotrotz entwickelte sich seit Beginn der 70er Jahre ein zunehmendes Bewusstsein für die Notwendigkeit einer nationalstaatenübergreifenden europäischen Umweltpolitik und erste Aktivitäten wurden in diese Richtung unternommen. Mit der Pariser Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs der damaligen Gemeinschaft im Oktober 1972 und dem daraus hervorgehenden ersten Umweltaktionsprogramm von 1973 wurde der Umweltschutz erstmals als wesentliche Aufgabe der Gemeinschaft definiert und eine „task-force-Gruppe“, aus der 1981 die heutige Generaldirektion (GD) Umwelt hervorging, gegründet.[10] Knill nennt drei wesentliche Gründe, die die Mitgliedsstaaten zu einem umweltpolitischen Handeln auf europäischer Ebene motivierten. Der erste und gleichzeitig wesentliche Grund ist ökonomischer Natur: der Einführung einer gemeinschaftlichen Umweltpolitik lag vor allem die Befürchtung zugrunde, dass unterschiedliche nationale Umweltstandards den Gemeinsamen Markt behindern könnten. Des Weiteren spielte ein zunehmendes ökologisches Bewusstsein eine Rolle, das sich seit Mitte der sechziger Jahre in den einzelnen Nationalstaaten entwickelte und damit verbunden auch vor allem die Erkenntnis, dass zahlreiche Umweltprobleme nicht vor Staatsgrenzen halt machen und gemeinsam gelöst werden müssen. Als dritter Faktor ist die sozialpolitische Motivation umweltpolitischen Handelns zu nennen; das Ziel der Gemeinschaft die Lebensbedingungen der Bewohner der Mitgliedsstaaten anzugleichen.[11]

Das Umweltaktionsprogramm stellte jedoch keine verbindliche rechtliche Basis dar, weshalb die EWG bis 1987 gezwungen war alle Umweltschutzinitiativen, die sich dank dynamischer Auslegung auf die Artikel 94 und 308 des EWG-Vertrages beriefen[12], in Beziehung zur ökonomischen Integration zu rechtfertigen. Doch obwohl die europäische Umweltpolitik zunächst zum „Primat ökonomischer Belange“[13] wurde und die Durchsetzung umweltpolitischer Rechtsakte durch das Einstimmigkeitsprinzip im Ministerrat erschwert wurde, gelang es der EWG bis Mitte der achtziger Jahre drei weitere umweltpolitische Aktionsprogramme und rund 200 Rechtsakte, vor allem Richtlinien und Verordnungen zu verabschieden.[14] Ungeachtet dieser Erfolge ist zu beachten, dass die nationalen Standards immer noch zwingender waren als europäische Vorgaben[15] und dass aufgrund weiter Handlungsspielräume und unterschiedlich aufgebauter Rechts- und Verwaltungsstrukturen sehr unterschiedliche Implementationsergebnisse in den einzelnen Mitgliedsstaaten auftraten.[16]

In den frühen achtziger Jahren zeichnete sich, trotz der weiterhin bestehenden rechtlichen Voraussetzungen, allmählich eine qualitative Verlagerung der Akzente der europäischen Umweltpolitik ab: das reaktive Prinzip der Gefahrenabwehr wich den Grundprinzipien der Vorbeugung und Verhütung.[17]

Erst mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), einer Erweiterung des EWG-Vertrages (EWGV), zum 1. Juli 1987 wurde die Umweltpolitik zur offiziellen Aufgabe der europäischen Gemeinschaft. Die nun eingeführten „Umweltartikel“[18] (Art. 174-176) stellen im Prinzip die vertragliche Konsolidierung der in den vergangenen Jahren erarbeiteten umweltpolitischen Grundsätze (Aktionsprogramme) dar. Neu ist im Wesentlichen das Querschnittsprinzip, das den Prinzipien des ersten Aktionsprogramms (Verursacher-, Präventions- und Ursprungsprinzip) hinzugefügt wurde und das den Umweltschutz zum Bestandteil anderer europäischer Politikfelder erklärt,[19] ebenso wie die Modifikation der Entscheidungsgrundlagen in Richtung einer häufigeren Anwendung des Mehrheitsprinzips. So sollte das Niveau der Standards erhöht und einer Politik des „kleinsten gemeinsamen Nenners“ den Rücken gekehrt werden.[20] Außerdem wurden die Mitwirkungskompetenzen des Europäischen Parlaments erweitert.[21]

In Bezug auf die nationale Gestaltung der Umweltpolitik der Mitgliedsstaaten sind das „umweltpolitische Subsidaritätsprinzip“ (Art. 174 Abs. 4 EWGV), welches ein Einschreiten der Gemeinschaft im Umweltbereich nur dann zulässt, wenn die Ziele ausdrücklich auf europäischer Ebene besser erreicht werden können als auf nationalstaatlicher[22], und die „opt-out“-Klausel des Artikel 176, welche den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit eröffnet strengere nationale Standards einzuführen[23], von Interesse. Hier ist deutlich zu Erkennen, dass trotz der Schaffung gemeinschaftlicher Rechtsakte auf die Gesetzeshoheit der einzelnen Mitgliedsstaaten immer noch großer Wert gelegt wurde.

In den Folgejahren konnten sich auf der Basis der EEA die Handlungsgrundlagen der europäischen Umweltpolitik weiter ausbauen. In diesem Sinne manifestierte sich sowohl im Vertrag von Maastricht (1993) als auch im Vertrag von Amsterdam (1999) die zentrale Bedeutung des Umweltschutzes für die EU-Politik. Der Maastrichter Vertrag sieht nun für alle umweltpolitischen Entscheidungen eine qualifizierte Mehrheit vor, womit eine weitere Steigerung der Dynamik und eine nochmalige Stärkung des Europäischen Parlaments am Entscheidungsprozess einhergehen sollen.[24] Zusätzlich wurde 1994 die Europäische Umweltagentur eingerichtet, die zwar keine regulativen Kompetenzen besitzt, aber durch die Sammlung und Aufbereitung von Umweltinformationen vergleichende Analysen der Umweltzustände der Mitgliedsländer ermöglichen und somit auf Implementationsdefizite aufmerksam machen kann.[25] Die Umweltagentur unterstützt also ebenfalls die Vereinheitlichung (Europäisierung) der Umweltpolitik.

Knill beobachtet mit dem Beginn der neunziger Jahre eine Abschwächung der politischen Dynamik im Umweltbereich, welche im Gegensatz steht zu den sich graduell erweiternden institutionellen und gesetzlichen Grundlagen dieses Politikfeldes.[26] Er führt diese Phänomen, welches Sturm und Pehle relativieren und als „Rückkehr zum Normalmaß“[27] verstehen, auf zwei Ursachen zurück: Zum einen auf wirtschaftliche Probleme in den Mitgliedsstaaten und zum anderen auf eine „Umorientierung in der umweltpolitischen Steuerung auf europäischer Ebene“[28] ; hiermit ist die seit einigen Jahren aktuelle Trendwende von detaillierten Zielvorgaben zu allgemeineren Rahmenregelungen, die den Nationalstaaten mehr individuellen Spielraum in der Ausgestaltung der Rechtsakte lassen gemeint. Außerdem lässt sich eine vermehrte Einbindung der Öffentlichkeit als Kontrollinstanz beobachten, beispielhaft hierfür sind die UVP-Richtlinie oder die Öko-Audit-Verordnung.[29]

Die historische Untersuchung der europäischen Umweltpolitik zeigt, dass, zumindest aus dieser Perspektive, eindeutig von einer Europäisierung der Umweltpolitik gesprochen werden kann, hat doch eine zunehmende rechtliche Verankerung gemeinschaftlicher umweltpolitischer Ziele stattgefunden. Diese Verankerung darf jedoch keinesfalls mit der Umsetzung in konkrete Rechtsakte bzw. deren Implementation, sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene, gleichgesetzt werden.[30]

[...]


[1] Vgl. Goetz, Klaus H. 2006: Europäisierung der öffentlichen Verwaltung – oder europäische Verwaltung, in: Jörg Bogumil / Werner Jann / Frank Nullmeier (Hrsg.), Politik und Verwaltung. Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 472 – 490. S. 472f.

[2] Schwarz, Sabine 2002: Die Europäisierung der Umweltpolitik. Politisches Handeln im Mehrebenensystem, Berlin, Ed. Sigma. S. 9.

[3] Vgl. Knill, Christoph 2001: The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and Persistence, Cambridge, University Press. S. 225.

[4] Vgl. Goetz: Europäisierung der öffentlichen Verwaltung, S. 473.

[5] Vgl. Ebd.

[6] Schmidt, Manfred G. 1999: Die Europäisierung der öffentlichen Aufgaben, in: Thomas Ellwein / Everhard Holtmann (Hrsg.), 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland. Rahmenbedingungen – Entwicklungen – Perspektiven, PVS Sonderheft 30 / 1999, Wiesbaden, Westdeutscher Verlag, S.385-394. S. 386.

[7] Vgl. Schwarz: Die Europäisierung der Umweltpolitik, S. 17.

[8] Vgl. Knill, Christoph 2003: Europäische Umweltpolitik. Steuerungsprobleme und Regulierungsmuster im Mehrebenensystem, Opladen, Leske + Budrich. S.17.

[9] Vgl. Malek, Tanja 2000: Entwicklung der europäischen Umweltpolitik, in: Hubert Heinelt u.a. (Hrsg.), Prozedurale Umweltpolitik der EU. Umweltverträglichkeitsprüfungen und Öko-Audits im Ländervergleich, Opladen, Leske + Budrich, S. 51-57. S. 51.

[10] Vgl. Knill: Europäische Umweltpolitik, S. 18f.

[11] Vgl. Ebd. 19-21.

[12] Vgl. Ebd. S. 22f.

[13] Malek: Entwicklung der europäischen Umweltpolitik, S. 51.

[14] Vgl. Knill: Europäische Umweltpolitik, S. 24f.

[15] Vgl. Sbragia, Alberta 1998: Environmental Policy. The ‚Push-Pull’ of Policy-Making, in: Helen Wallace / William Wallace, Policy-Making in the European Union, 3. Aufl., Oxford, University Press, S. 235-255. S. 242.

[16] Vgl. Malek: Entwicklung der europäischen Umweltpolitik, S. 52f.

[17] Vgl. Ebd. S. 53.

[18] Vgl. Knill: Europäische Umweltpolitik, S. 29.

[19] Vgl. Sturm, Roland / Pehle, Heinrich 2001: Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, Leske + Budrich. S. 189.

[20] Vgl. Malek: Entwicklung der europäischen Umweltpolitik, S. 55.

[21] Vgl. Knill: Europäische Umweltpolitik, S. 31.

[22] Vgl. Ebd. S. 30.

[23] Vgl. Sturm / Pehle: Regierungssystem, S. 189.

[24] Vgl. Knill: Europäische Umweltpolitik, S. 35.

[25] Vgl. Ebd. S. 100.

[26] Vgl. Ebd. S. 36f.

[27] Sturm / Pehle: Regierungssystem, S. 193.

[28] Knill: Europäische Umweltpolitik, S. 37.

[29] Vgl. Malek: Entwicklung der europäischen Umweltpolitik, S. 57.

[30] Vgl. Schwarz: Die Europäisierung der Umweltpolitik, S.25.

Details

Seiten
28
Jahr
2007
ISBN (eBook)
9783638838788
Dateigröße
500 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v81009
Institution / Hochschule
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg – Politikwissenschaft
Note
1,0
Schlagworte
Europäisierung Umweltpolitik Beispiel Hauptseminar Politik Verwaltung Neuere Erklärungsansätze

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