Das Problem der demographischen Entwicklung bei der Finanzierung des Sozialsystems

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Modellansätze zur Berechnung des Einflusses auf das Steueraufkommen
2.1 Simulation mit dem Potsdamer Mikrosimulationsmodell
2.2 Simulation mit dem Freiburger Modell der Generationenbilanzierung

3 Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf die Sozialsysteme
3.1 Altersvorsorgesysteme
3.2 Gesundheitssysteme
3.3 Pflegesysteme

4 Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Bevölkerungsprojektionen, wie etwa die 10. koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes, gehen von einer Verschiebung der Bevölkerungsstruktur in Deutschland bis zum Jahr 2050 aus. Der Bevölkerungsanteil der Älteren wird deutlich zunehmen, währen der Anteil der Jüngeren zurückgehen wird. Diese Entwicklung hat hauptsächlich zwei Ursachen: Einerseits wird die Bevölkerung aufgrund sinkender Geburtenraten schrumpfen. Aktuell hat eine Frau im Durchschnitt 1,4 Kinder und diese Zahl wird auch für die kommenden Jahrzehnte als realistisch angenommen. Zur Erhaltung der Bevölkerung wären jedoch durchschnittlich 2,1 Kinder pro Frau nötig. Andererseits sind die Lebenserwartungen kontinuierlich gestiegen. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts betrug sie noch durchschnittlich 46 Jahre. Im Jahr 2050 geht das Statistische Bundesamt bereits von 86-88 Jahren aus (für Frauen; für Männer 80-84 Jahre).^[1] Kleinere nachrückende Jahrgänge sowie die weiterhin steigende Lebenserwartung führen andererseits zu einer Alterung der Bevölkerung.^[2]

Die Veränderung der Altersstruktur in Deutschland hat u.a. starke Auswirkungen auf die Sozialsysteme. Besonders betroffen sind das Altersvorsorgesystem, das Gesundheitssystem und das Pflegesystem, da sich die Bezugszeiten der Leistungsempfänger verlängern und gleichzeitig die Anzahl an Beitragszahlern geringer wird. Gab es 1960 durchschnittlich zehn Rentenbezugsjahre, so sind es heute bereits 17.^[3]

Verbunden mit der durch die demographische Entwicklung verursachten Änderung der Bevölkerungsstruktur sind auch Auswirkungen auf das Steueraufkommen. Obwohl sie sich erst langfristig auf die Steuereinnahmen des Bundes auswirkt und ihre Folgen durch kurzfristige Reformen sowie konjunkturelle Einflüsse für eine Weile aufgefangen bzw. überlagert werden können, sind Maßnahmen zur nachhaltigen Gestaltung der Finanz- und Haushaltspolitik bereits jetzt von größter Wichtigkeit. Je früher auf das Problem der Bevölkerungsalterung reagiert wird, desto besser können die damit verbundenen (finanziellen) Belastungen der Sozialsysteme abgemildert oder gar abgewendet werden.

Im Folgenden sollen die Auswirkungen der demographischen Entwicklung in Deutschland auf die Sozialsysteme analysiert werden. Der Schwerpunkt liegt auf den Altersvorsorge-, Gesundheits- und Pflegesystemen sowie den Anforderungen an ihre Finanzierung. In Kapitel 2 werden zwei Modellansätze betrachtet, die die Auswirkungen auf das Steueraufkommen und somit die Finanzierungsmöglichkeiten der Sozialsysteme darstellen sollen: das Potsdamer Mikrosimulationsmodell und das Freiburger Modell der Generationenbilanzierung. Kapitel 3 befasst sich mit den Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf die einzelnen Sozialsysteme, die Probleme ihrer Finanzierung sowie den durch die Bundesregierungen durchgeführten oder angedachten Reformen. Zum Abschluss soll ein Fazit gezogen werden, wie weit der Veränderung der Bevölkerungsstruktur adäquat begegnet wurde bzw. wird und wie zukünftige Reformen gestaltet werden müssen.

2 Modellansätze zur Berechnung des Einflusses auf das Steueraufkommen

Um wirkungsvolle Reformen planen und durchführen zu können, müssen die Einflüsse der demographischen Entwicklung sowie möglicher Reformansätze auf das Steueraufkommen simuliert werden. Denn die Höhe der zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel determiniert die Möglichkeiten der Neugestaltung der sozialen Sicherungssysteme. Der Übergang zur „nachgelagerten“ Einkommensbesteuerung der Altersversorgung etwa kann anhand zweier Modellansätze dargestellt werden. Das Potsdamer Mikrosimulationsmodell beschränkt sich auf die Steuerlast von und Transferzahlungen an private Haushalte, während das Freiburger Modell der Generationenbilanzierung die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben betrachtet. Mit beiden Modellen werden zwei Politikszenarien durchgespielt, um die Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf das Steueraufkommen darzustellen. Als Referenz für mögliche Simulationen wird zunächst eine Berechnung anhand des „Status-quo-Steuerrechts“ durchgeführt. Anschließend wird als mögliche Reform der Übergang zu einer „nachgelagerten Besteuerung der Altersversorgung“ simuliert.^[4]

2.1 Simulation mit dem Potsdamer Mikrosimulationsmodell

Das Potsdamer Mikrosimulationsmodell stützt sich auf Mikrodaten aus der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe des Statistischen Bundesamtes, des Sozioökonomischen Panels (GSOEP) des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) sowie einen mit den Finanzbehörden abgeglichenen Steuerdatensatz des Instituts für Angewandte Wirtschaftsforschung (LAW) des Jahres 1993. Diese Mikrodatensätze beinhalten alle wichtigen Steuern, die von privaten Haushalten gezahlt werden (direkte Steuern, indirekte Steuern und Sozialbeiträge), sowie Transferleistungen des Staates an diese Haushalte (Kindergeld, Erziehungsgeld, BAföG etc.). Nach dem Konzept des „static aging“ wird diese Datengrundlage über einen bestimmten Simulationszeitraum fortgeschrieben. Bei aktuellen Modellrechnungen wird als Basisjahr das Jahr 2005 gewählt, d.h. für die Grundrechnung werden die steuerlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Jahres 2005 verwendet. Die Simulation erfolgt jedoch nicht nur auf Basis der Bevölkerungsstruktur von 2005, sondern mit einer entsprechend der angenommenen demographischen Entwicklung bis z. B. 2050 gealterten und geschrumpften Bevölkerung So werden die Probleme im Bezug auf die öffentlichen Finanzen deutlich, die sich ohne weitere Reformen ergeben. Der modulare Charakter des Potsdamer Mikrosimulationsmodells ermöglicht nun die Variation dieser Grundrechnung, um Auswirkungen verschiedener Reformvorschläge deutlich zu machen. Dabei können Einnahmen- oder Ausgabenveränderungen einzelner Sozialversicherungszweige, ausgewählter Einzelsteuern oder des gesamten Steuer- und Transfersystems simuliert werden.^[5] Da alle zukünftigen Daten der Fortschreibung auf Vermutungen basieren, dürfen die Ergebnisse nach Ansicht des Verfassers nicht ohne permanente Überprüfung als Entscheidungsgrundlage dienen. Sie sollen einen Eindruck davon vermitteln, wie die Entwicklung des Steueraufkommens verlaufen kann und zu weiterem Nachdenken anregen.

Bei einer Fortschreibung der Daten bis 2050 unter Annahme des „Status-quo-Steuerrechts“ und der Vernachlässigung von Wachstums- und Einkommenseffekten zeigt sich eine Abhängigkeit des direkten Steueraufkommens von der Bevölkerungs- und Erwerbstätigkeitsentwicklung. Allgemein kann festgehalten werden, dass der Anstieg der direkten Steuern aufgrund alternder Erwerbstätiger zwar dem Steuerrückgang, verursacht durch eine Verringerung der erwerbstätigen Bevölkerung, entgegenwirkt, die Einnahmen aus direkten Steuern bis 2050 aber dennoch rückläufig sein werden. Die Anlehnung des indirekten Steueraufkommens an die Bevölkerungsentwicklung fällt deutlich geringer aus. Dennoch wird auch hier ein Rückgang zu verzeichnen sein. Für die Entwicklung der haushaltsbezogenen Steuern insgesamt kann dann angenommen werden, dass sie zwar weniger rückläufig sind als die Anzahl der Erwerbstätigen, aber dennoch absinken werden.^[6]

Bei einer „nachgelagerten Besteuerung der Altersversorgung“ verlagert sich das Einkommensstreueraufkommen auf die älteren Bevölkerungsschichten. Werden die Steuern auf die Renten schrittweise erhöht, so erreichen die direkten Steuern etwa im Jahr 2020 dasselbe Niveau wie im Szenario des „Status-quo-Steuerrechts“. Danach liegen sie jedoch darüber. Da das verfügbare Einkommen der Haushalte durch diese Art der Besteuerung verringert wird, sinken zwar die indirekten Steuern, die gesamten Steuereinnahmen liegen jedoch aufgrund der Dominanz der Einkommenssteuer oberhalb der Bevölkerungsentwicklung und der Steuerentwicklung nach dem „Status-quo“-Szenario. Das System ist also weit weniger sensibel bezüglich der Bevölkerungsentwicklung. Ein Absinken der Steuereinnahmen ist jedoch auch hier nicht zu vermeiden.^[7]

2.2 Simulation mit dem Freiburger Modell der Generationenbilanzierung

Mit Hilfe des Freiburger Modells der Generationenbilanzierung sollen langfristige Wirkungen staatlicher Finanzpolitik dargestellt werden. Dabei werden neben haushalts- auch unternehmensbezogene Steuern betrachtet. Grundlegende Annahme dieses Modells ist die so genannte intertemporäre Budgetbeschränkung, welche besagt, dass jede Ausgabenerhöhung des Staates durch eine spätere Ausgabensenkung oder eine Weitergabe an die Individuen im Sinne von Steuererhöhungen ausgeglichen werden muss. Zur Ermittlung des Steueraufkommens werden deshalb die Nettosteuerzahlungen (Differenz aus Steuerzahlungen und Transfers) eines repräsentativen Individuums bei gleich bleibender Fiskalpolitik über seinen verbleibenden Lebenszyklus summiert. Diese Nettosteuerzahlungen werden zu Zahlungen einzelner Jahrgänge (Kohorten) zusammengefasst. Zusätzlich werden die Zahlungen zukünftiger Jahrgänge ermittelt. Die Berechnung ermöglicht einen Ausweis der einbezogenen Steuern und Transfers, wodurch die Wirkung einzelner Veränderungen untersucht werden kann. So können etwa durch die demographische Entwicklung veränderte Anforderungen der Sozialsysteme kenntlich gemacht und ihre Auswirkungen auf das Steueraufkommen verdeutlicht werden. Die tatsächliche Staatsverschuldung kann als Indikator für (zusätzliche) Belastungen zukünftiger Generationen herangezogen werden. Sie zeigt die Nachhaltigkeitslücke der (momentanen) Finanzpolitik an. Um diese Lücke zu schließen, müssen z. B. die Steuerzahlungen für alle zukünftigen Generationen angehoben werden. Diese hypothetischen Steuererhöhungen weisen neben der tatsächlichen Staatsverschuldung eine intergenerative „Schieflage“ aus.^[8] Auch diese Ergebnisse beruhen jedoch auf Schätzungen und sollten immer wieder durch einen Abgleich mit der tatsächlichen Entwicklung überprüft werden.

[...]

^[1] Vgl. Statistisches Bundesamt (2003)

^[2] Vgl. Pötzsch/Sommer (2003).

^[3] Vgl. BMAS (o. J. a).

^[4] Vgl. Bach et al. (2002), S. XII.

^[5] Vgl. Bach et al. (2002), S. 46-51.

^[6] Vgl. Bach et al. (2002), S. 86-93.

^[7] Vgl. Bach et al. (2002), S. 93-98.

^[8] Vgl. Bach et al. (2002), S. 53-58.