Die Politik der Alterssicherung in der BRD: Pfadabhängigkeit oder Pfadwechsel?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung und theoretische Grundlagen

2. Der deutsche Pfad – Die Entwicklung des Rentensystems seit Bismarck

3. Die heutige Ausprägung des deutschen Alterssicherungssystems – Systemwandel oder Pfadabhängigkeit?
3.1. Elemente des Wandels
3.2. Bewertung des Wandels

4. Pfadwandel – aber weshalb und warum erst ab 2001?
4.1. Exogener Shock Wiedervereinigung – warum kein Wandel?
4.2. Endogener Shock Wirtschaftskrise – warum der Wandel?

5. Der bisher beschrittene Weg

6. und seine Weiterentwicklung

Anhang

Literaturangaben

1. Einleitung und theoretische Grundlagen

Das Alterssicherungssystem oder auch Rentensystem ist eine der tragenden Säulen eines jeden Sozialstaats. Wie in vielen Feldern der Sozialpolitik, so spiegelt sich besonders bei den verschiedenen Systemen der Altersicherung die Frage wider, welche Rolle der Staat bei der konkreten Ausgestaltung spielt, bzw. inwieweit andere Steuerungsmuster wie etwa ein marktbasiertes System oder die Familie die dominierende Rolle bei der Wohlfahrtsproduktion einnehmen. Gosta Esping-Anderson konstruiert in seinem Hauptwerk „The Three Worlds of Welfare Capitalism“ eine idealtypische Trias, in der das Alterssicherungssystem jeweils einem bestimmten Wohlfahrtsstaat-Typus zuzuordnen ist. Er unterscheidet zwischen einem sozialdemokratischen, einem liberalen und einem konservativen Wohlfahrtsstaat, die alle drei bestimmte Kriterien, wie etwa den Grad der Dekommodifizierung, die Startifizierung oder die Rolle von Markt, Staat und Familie, aufweisen. Abgesehen davon, dass sich einige Länder nicht mit dieser Kategorisierung fassen lassen, ist die Theorie Esping-Andersons für die hier angedachte Untersuchung eines möglichen Pfadwechsels innerhalb eines der idealtypischen Modell jedoch nicht sehr hilfreich. Wandel kommt in dem sehr deterministischen Modell kaum vor, geschweige denn wird er erklärbar. Dies liegt unter anderem daran, dass Esping-Andersons Theorie stark pfadabhängig konstruiert ist, was verschiedene Konsequenzen nach sich zieht: „Das Moment historischer Veränderung – und damit die Akteursebene – kann weitgehend ausgeblendet werden.“ (BORCHERT 1997, S. 4). Bei einer fallbezogenen Untersuchung des Rentensystems macht es daher Sinn, zusätzlich zwischen dem Beveridge- und dem Bismarckmodell zu unterscheiden. Beim Beveridge-Modell, benannt nach dem liberalen englischen Ökonom und Politiker, basieren Sozialleistungen auf einem Fürsorgesystem mit universellen Ansprüchen. Bezogen auf Alterssicherungssysteme heißt das, dass alle BürgerInnen im Alter eine Grundsicherung erhalten, die sich unabhängig von der Erwerbstätigkeit gestaltet, in der Regel steuerfinanziert ist und in erster Linie das Existenzminimum gewährleisten soll^[1]. Idealtypisch lässt sich das Beveridge-Modell dem liberalen Wohlfahrtsstaat Esping-Andersons zuordnen, wobei Strukturmerkmale wie etwa Universalität, Steuerfinanzierung oder in Teilen auch die Entkopplung von der Erwerbstätigkeit auch für sozialdemokratische Alterssicherungssysteme zutreffen, freilich auf einem sehr hohen Niveau der Grundsicherung. Das Bismarck-Modell entspricht dagegen dem Modell einer Sozialversicherung. Die Ansprüche auf Sozialleistungen entwachsen hier direkt aus dem Erwerbseinkommen, das heißt Erwerbstätige – und dabei besonders abhängig Beschäftigte – zahlen jeweils einen prozentual festgelegten Teil ihres Einkommens in die Sozialkassen ein. Dieses umlagefinanzierte System weist im Gegensatz zum Beveridge-Modell einen geringeren Umverteilungseffekt auf und unterscheidet sich auch durch das intendierte Ziel: Während Beveridge eher eine Grundsicherung anstrebt, zielt das Bismarck-Modell auf eine Sicherung des Lebensstandards ab. Bezogen auf Esping-Andersons Trias lässt sich dieser Typ dem konservativen Regime zuordnen. Ein wichtiges Detail bei beiden Modellen ist die Rolle, die die Zusatzsicherung spielt. Möglich ist sowohl eine individuelle Vorsorge, in der der Einzelne sich privat über den Markt fürs Alter absichert wie auch betriebliche Alterskassen, die sich meist paritätisch finanzieren, sprich Arbeitgeber und Arbeitnehmer zahlen einen gleich hohen Betrag in eine Kasse oder einen Fonds ein. Inwieweit solche Zusatzsysteme in das System der Alterssicherung mit einbezogen sind, ist bei einer Untersuchung von Wandel oder Kontinuität von hoher Bedeutung. So zeigt sich bei einer empirischen Betrachtung, dass Wohlfahrtstaaten, die dem Beveridge-Modell zuzuordnen sind, oftmals eine obligatorische, also vorgeschriebene, Zusatzsicherung integriert haben, über die der Einzelne den Lebensstandard im Alter absichert, während die staatliche Rente das Existenzminimum abdeckt. In Ländern, die eher dem Bismarck-Modell zuzuordnen sind, sind obligatorische Zusatzsicherungen eher selten, ergänzende Sicherung findet meist freiwillig statt. So sind die Zusatzsysteme – und die Art und Weise, wie diese gefördert oder vorgeschrieben werden – ein wichtiges Analysekriterium, wenn man den Wandel einzelner Alterssicherungssysteme analysiert. Aber auch wenn man Pfadabhängigkeit nicht so deterministisch anlegt wie das etwa bei Esping-Andersons Modell der Fall ist, so bleibt die Frage bestehen, ob und besonders wie bestehende Pfade sich wandeln, respektive ob sich Wandel tatsächlich vollzieht: „Institutions are seen as relatively persistant features of the historical landscape and one of the central factors pushing historical developement along a set of ‚paths’“ (TAYLOR/HALL 1996, S. 941). Oftmals werden für signifikante Veränderungen des bestehenden Pfads so genannte „critical junctures“ angeführt, an denen entweder endogene oder exogene Ursachen so hohen Druck auf das bestehende System, bzw. auf die handelnden Akteure ausüben, dass sich Wandel letzten Endes vollzieht.

2. Der deutsche Pfad – Die Entwicklung des Rentensystems seit Bismarck

Bevor ein möglicher Pfadwechsel innerhalb des deutschen Rentensystems untersucht werden kann, soll zunächst kurz auf seine Entstehung und die wichtigsten Entwicklungen eingegangen werden. Das System einer reinen Sozialversicherung, basierend auf dem Umlagesystem, war bei seiner Einführung erst in Ansätzen zu erkennen. Auf Betreiben Bismarcks wurde 1889 zunächst eine Arbeiterpflichtversicherung für den Alters- und Invaliditätsfall eingeführt^[2], bei dem zumindest in den ersten zehn Jahren ein Kapitaldeckungsverfahren zum Tragen kam. Trotzdem waren bereits Merkmale des späteren Systems erkennbar, wie beispielsweise die Verknüpfung mit der Erwerbstätigkeit oder die Verbindung zwischen den individuellen Beiträgen und der späteren Rentenhöhe. Während es das intendierte Ziel Bismarcks war, über Sozialleistungen Solidarität von Seiten der Arbeiter zu erlangen, drängten die Arbeitgeber auf eine Einführung umlagefinanzierter Verfahren, da die Unternehmer „zunächst nur geringe, langsam steigende und somit erst später spürbare Beitragsbelastungen erwarteten.“ (MANOW 2000, S. 148). Auch mögliche volkswirtschaft-liche Verwerfungen, bedingt durch einen erheblichen staatlichen Kapitalstock, wurden als Gegenargument zu einer reinen Kapitaldeckung angeführt^[3]. Von einer Sicherung des Lebensstandards konnte noch keine Rede sein. Der staatliche Reichszuschuss betrug lediglich 50 Mark pro Jahr und reichte nicht einmal annähernd an das Armenfürsorgeniveau heran. Hinzu kam, dass man erst mit 70 Jahren und einer 30-jährigen Beitragszahlung in den Genuss einer Altersrente kam, was bei der damaligen Lebenserwartung, die zwischen 40 und 50 Jahren lag, jedoch kaum jemandem gelang.

In der Folge durchlebten die Alterssicherungssysteme erhebliche Verwerfungen, besonders unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg, als massenhafte Altersverelendung an der Tagesordnung war. Dies war natürlich zum einen ein Ergebnis der katastrophale Finanzlage, aber auch eine Reaktion auf eine sich stark wandelnde soziale und ökonomische Umgebung (siehe Mackenroth 1952). Nach schrittweisen Rentenerhöhungen wurde dann 1957 die so genannte „dynamische Rente“ eingeführt, was als die eigentliche Geburtsstunde des deutschen Pfads gelten kann. Wichtig für die Durchsetzbarkeit, aber auch Dauerhaftigkeit und Konsistenz, mit der anschließend an der Reform festgehalten wurde, war die grundlegende Übereinstimmung zwischen dem christlichen Lager und der Sozialdemokratie. Für die junge Bundesrepublik und ihre Parteien, war es zudem wichtig die staatliche Leistungsfähigkeit durch soziale Sicherheit unter Beweis zu stellen und die Überlegenheit der neuen Wirtschaftsordnung im Vergleich zur DDR zu demonstrieren^[4]. Zunächst wurde der intertemporale Charakter, also die enge Beitrags-Leistungs-Beziehung, weiter verfestigt, indem die Rentenzahlung klar auf die Beitragsjahre bezogen wurde. Darüber hinaus flossen jedoch schon damals versicherungsfremde Leistungen mit ein, z.B. Kriegsdienst oder Arbeitslosenzeiten^[5]. Neben den Versicherungsjahren hing die jeweilige Rentenzahlung noch von einem zweiten individuellen Faktor ab, der persönlichen Bemessungsgrundlage. Dabei wurde das arithmetische Mittel des individuellen Bruttoentgelts eines jeden Erwerbsjahres durch den Vergleich mit dem Bruttoarbeitsentgelt aller Versicherten ermittelt^[6]. Anhand dieser beiden Kernelemente, also der Rentenbemessung anhand der Höhe des Einkommens sowie der Länge der Einzahlung, lässt sich die dynamische Rente klar dem Äquivalenzprinzip zuordnen, einem Charakteristikum von Sozialversicherungsmodellen, wie sie Esping-Anderson konstruiert. Darüber hinaus wurde das Rentenniveau, das nach 40 (bzw. 50) Beitragjahren bei 60 (bzw. 75) Prozent des durchschnittlich gegenwartsbezogenen Einkommens lag, mit einem Steigerungssatz versehen, wodurch die Renten an die konjunkturelle Entwicklung gekoppelt wurden. Somit wurde neben der Beitrags-Leistungs-Beziehung ein zweites Ziel der Rentenreform verfolgt. Die Alterssicherung sollte nunmehr nicht mehr der Vermeidung von Armut im Alter dienen, sondern vielmehr den Rentnern eine Grundlage bieten, auf denen sie den erarbeiteten Lebensstandard sichern konnten. Zur Finanzierung dieser Ziele wurde auf ein umlagefinanziertes System zurückgegriffen, das auch bereits davor schon in Teilen angewendet wurde. Formell kam das so genannte „Abschnittsdeckungsverfahren“ zum Einsatz, „bei dem am Ende des vorgesehenen zehnjährigen Deckungsabschnitts eine Vermögensreserve angesammelt sein sollte, die den Umfang einer Jahresausgabe der Rentenversicherung des Folgejahrs [...] erreichen sollte.“ (SCHMÄHL in 1999, S. 407). Abgesehen von allen Debatten, die um ein Für und Wider der Umlagefinanzierung geführt wurden, sprach die konkrete Finanzlage für ihre Einführung. Da nach dem zweiten Weltkrieg alle Finanzmittel vernichtet waren, hätte es enormer Anstrengungen bedurft, um einen Kapitalstock aufzubauen, der eine kapitalgedeckte Rente ermöglicht hätte. So waren die Akteure in gewisser Hinsicht gezwungen, aufgrund der exogenen Ursachen das Umlageverfahren zu etablieren, das normativ an den Prinzipien der Leistungs- und Beitragsgerechtigkeit ausgerichtet war^[7].

Mit der zweiten Rentenreform 1972 wurden die 1957 gelegten Prinzipien im Kern nicht verändert. Vielmehr wurde nun auf eine reine Umlagefinanzierung umgestellt, da künftig nur noch eine Mindestrücklage von drei Monatsausgaben von Nöten war. In Erwartung des ersten „Rentenbergs“ wurden zudem die Beitragspunkte zwischen 1968 und 1970 von 14 auf 17 Prozent angehoben. Trotz der erwarteten Mehrausgaben, überboten sich die Parteien in der Folge mit ausgabenerhöhenden Vorschlägen, da sozialpolitische Maßnahmen in der Regel gut zur Mobilisierung von Wählerstimmen dienen. So kamen die Regierungsparteien in einer Phase „schwindender parlamentarischer Mehrheit“ zu Beschlüssen, die unter anderem für spätere Problemlagen erhebliche Bedeutung hatten^[8]: Zum einen die Einführung einer flexiblen Altersgrenze, die mit einem Verzicht auf Betragsminderung bei frühzeitiger Verrentung ab 63 Jahren einherging. Zum anderen wurde die Rentenversicherung für neue Berufgruppen geöffnet, wobei besonders Selbstständige von der lukrativen Regelung zur Beitrags-Nachentrichtung begünstigt wurden. In der Folge sorgten die Ölkrisen und allgemein schlechtere ökonomische Rahmenbedingungen für vermehrte Diskussionen um die Zukunft der Alterssicherungssysteme, man denke hier beispielsweise an die Diskussion um die „Staatsbürgerrente“, vorangetrieben durch Miegel und Biedenkopf. Dennoch blieb das deutsche System auch in der Folge weitgehend stabil. In dem 1992 in Kraft getretenen Rentenreformgesetz wurde dann der Übergang zur Nettoanpassung beschlossen. An dem Ziel der Lebensstandardsicherung wurde jedoch nach wie vor beibehalten. Nach 45 Versicherungsjahren sollte das Niveau 70 Prozent des durchschnittlichen Nettoentgelts erreichen, wobei man übereinkam, bei Rentenbezug vor dem 65 Lebensjahr teilweise Kürzungen zu verankern. Während so begonnen wurde, auf finanzielle Probleme zu reagieren, änderte sich aber am Unlageverfahren im Kern nichts, ermöglichte dieses System doch auch eine schnelle Integration der Rentenversicherung der DDR in das bundesdeutsche System. Man beschloss daher, den Finanzierungsanteil des Bundes zu erhöhen und künftig auf einem konstanten Niveau zu belassen.

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^[1] WIP Occasional Paper Nr. 15: „Rentenreformen in sechs westeuropäischen Ländern“; Eberhard-Karls-Universität Tübingen, Tübingen, 2001, S. 6;

^[2] Döring, D.: „Grundlinien der langfristigen Systementwicklung der gesetzlichen Rentenversicherung“; erschienen in: Fisch, S. & Haerendel U.: „Geschichte und Gegenwart der Rentenversicherung in Deutschland“; Dunker und Humblot, Berlin, 2000, S. 169;

^[3] Manow, P.: „Kapitaldeckung oder Umlage: Zur Geschichte einer anhaltenden Debatte“; erschienen in: Fisch, S. & Haerendel U.: „Geschichte und Gegenwart der Rentenversicherung in Deutschland“; Dunker und Humblot, Berlin, 2000, S. 150/151;

^[4] Hinrichs K.: „Alterssicherungspolitik in Deutschland: Zwischen Kontinuität und Paradigmenwechsel“; Zentrum für Sozialpolitik, 2004, S.6;

^[5] Schmähl, W.: „Rentenversicherung in der Bewährung: Von der Nachkriegszeit bis an die Schwelle zum neuen Jahrhundert“; erschienen in: Kaase, M, Schmid, G.: „Eine lernende Demokratie“; WZB Jahrbuch 1999, Berlin, 1999, S. 403;

^[6] ebd

^[7] Döring, D.: „Grundlinien der langfristigen Systementwicklung der gesetzlichen Rentenversicherung“; erschienen in: Fisch, S. & Haerendel U.: „Geschichte und Gegenwart der Rentenversicherung in Deutschland“; Dunker und Humblot, Berlin, 2000, S. 170;

^[8] Schmähl. W.: „Rentenversicherung in der Bewährung: Von der Nachkriegszeit bis an die Schwelle zum neuen Jahrhundert“; erschienen in: Kaase, M, Schmid, G.: „Eine lernende Demokratie“; WZB Jahrbuch 1999, Berlin, 1999, S. 409;