Die Funktionen der Parteien in der Kommunalpolitik

Gliederung

1 Einleitung
1.1 Einführung
1.2 Spezifikation des Gegenstandsbereichs

2 Literaturübersicht

3 Funktionen von Parteien

4 Externe Determinanten der Funktionserfüllung

5 Funktionserfüllung durch Parteien in der Kommunalpolitik.
5.1 Orientierungsfunktion
5.1.1 Auswahl der Indikatoren
5.1.2 Einstellungen gegenüber lokalen Parteien
5.1.3 Parteibindung der Bevölkerung auf lokaler Ebene
5.1.4 Kommunale Wahlergebnisse von Parteien
5.1.5 Zusammenfassung
5.2 Rekrutierungs- und Sozialisationsfunktion
5.2.1 Auswahl der Indikatoren
5.2.2 Parteimitgliedschaft kommunaler Mandatsträger
5.2.3 Parteien im Kommunalwahlkampf
5.2.4 Auswirkungen des Kumulierens und Panaschierens
5.2.5 Zusammenfassung
5.3 Artikulations- und Aggregationsfunktion
5.3.1 Auswahl der Indikatoren
5.3.2 Einfluss von Parteien auf die Präferenzen von Ratsmitgliedern
5.3.3 Organisation der Ratsarbeit
5.3.4 Do Parties matter?
5.3.5 Zusammenfassung

6 Fazit

Literatur

Anhang

1 Einleitung

1.1 Einführung

Die Diskussion um die „Politisierung“ der Kommunalpolitik wird so kontrovers geführt, dass sie oftmals Züge eines „verfassungspolitischen Bekenntnisstreits“ annimmt (Holtmann 1998: 208). Ein zentraler Konfliktpunkt ist dabei die kommunalpolitische Rolle der Parteien: Sind Parteien in den Gemeinden erwünscht? Werden sie dort überhaupt benötigt?

Die vorliegende Arbeit nähert sich dieser Problemstellung aus einer funktionalen Perspektive. Dabei soll die Rolle der Parteien in der Kommunalpolitik anhand ihrer Aufgaben beschrieben werden. Zu diesem Zweck wird mittels ausgewählter empirischer Indikatoren dargelegt, ob Parteien in der Lage sind, wichtige Funktionen für das lokale politische System zu erfüllen.

Es zeigt sich, dass Parteien gerade in großen Orten eine wichtige Rolle spielen. So bieten sie dort der Bevölkerung Orientierungshilfen für ihre Wahlentscheidung bei Kommunalwahlen. Außerdem sind sie maßgeblich an der Rekrutierung des politischen Personals beteiligt. Und schließlich kommt ihnen dort eine bedeutende Rolle bei der Vermittlung von Interessen ins lokale politische System zu. In kleinen Gemeinden hingegen sind all diese Parteifunktionen nur schwach ausgeprägt, so dass Parteien dort nur eine marginale Rolle spielen.

Insgesamt greifen damit Generalisierungen bezüglich der kommunalpolitischen Rolle von Parteien zu kurz, wenn sie die Ortsgröße nicht berücksichtigen. Es existiert eine Doppelstruktur, wobei Parteien in großen Gemeinden wichtige Funktionen für das lokale politische System erfüllen, während sie in kleinen Orten relativ unbedeutend sind.

Die Arbeit gliedert sich wie folgt: Zunächst wird der Gegenstandsbereich spezifiziert. Das zweite Kapitel gibt dann einen kurzen Überblick über die bestehende wissenschaftliche Literatur zur kommunalpolitischen Rolle von Parteien, während im dritten Kapitel erörtert wird, welche Funktionen kommunale Parteien erfüllen sollten. Im vierten Kapitel werden externe Faktoren erläutert, die die Rolle lokaler Parteien beeinflussen. Das fünfte Kapitel beschreibt dann anhand ausgewählter Indikatoren die Funktionserfüllung durch lokale Parteien, während das sechste Kapitel die Ergebnisse der Arbeit abschließend zusammenfasst und bewertet.

1.2 Spezifikation des Gegenstandsbereichs

Diese Arbeit konzentriert sich auf die Kommunalpolitik in Baden-Württemberg, da eine Ausweitung auf weitere Bundesländer den Rahmen überschreiten würde und mit methodischen Problemen verbunden wäre (siehe Kap. 4). Somit sind Generalisierungen über diesen Bereich hinaus nur sehr eingeschränkt möglich.

Als „Parteien“ werden hier Organisationen bezeichnet, die der Definition des §2 des Parteiengesetzes entsprechen. Sie sind in erster Linie durch die Teilnahme an Bundestags- bzw. Landtagswahlen gekennzeichnet. Die Begriffe „lokale Parteien“ bzw. „kommunale Parteien“ kennzeichnen die Unterorganisationen der so definierten Parteien in den Gemeinden. Besonders abzugrenzen von lokalen Parteien sind „Wählervereinigungen“. Sie treten nur zu Kommunalwahlen an, nicht aber zu Bundestags- oder Landtagswahlen. Außerdem sind sie von Parteien unabhängig, selbst wenn sie im Einzelfall einer Partei nahestehen.

Im nächsten Kapitel wird der Forschungsstand zur Rolle der Parteien in der Kommunalpolitik anhand einer kurzen Literaturübersicht skizziert.

2 Literaturübersicht

Eine Reihe wissenschaftlicher Arbeiten versucht, den Grad der „Parteipolitisierung“ der Kommunalpolitik möglichst umfassend zu bewerten. Die Argumentation basiert dabei oftmals auf allgemeinen Erfahrungen und Beobachtungen der Autoren, wobei auf robuste empirische Überprüfungen der Thesen häufig zugunsten von Plausibilitätserwägungen verzichtet wird. Diese Arbeiten führen zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen. Einige Autoren kommen zu dem Schluss, dass Parteien in der Kommunalpolitik starke Funktionsdefizite aufweisen (z.B. Lembruch 1975; Wehling 2000a, 1996, 1991; weniger deutlich Naßmacher 1997)^[1]. Andere hingegen betonen die Wichtigkeit lokaler Parteien und konstatieren einen Bedeutungszuwachs im Lauf der Zeit (z.B. Holtmann 1998; 1990).

Ein weiterer Typ von Arbeiten erörtert die kommunalpolitische Rolle von Parteien auf empirischer Basis. Dabei werden zumeist einzelne Funktionsbereiche analysiert, sei es im Rahmen von Einzelfallstudien oder von breiter angelegten Untersuchungen. Einige Autoren betrachten Parteien als Bestimmungsfaktoren des Wahlverhaltens der Bevölkerung bei Kommunalwahlen (z.B. Biege et al. 1978; Busch 1997; Czarnecki 1992; Gabriel 1997; Löffler/Rogg 1985). Andere untersuchen den Anteil von Parteimitgliedern unter kommunalen Mandatsträgern bzw. prüfen, ob deren Einstellungen und Präferenzen mit ihrer Parteizugehörigkeit variieren (z.B. Brettschneider 1997; Gabriel et al. 1992; Köser 2000; Mielke/Eith 1993; Walter 1997; Wehling 2000b). Teilweise wird dabei auch der Grad der Parlamentarisierung der Ratstätigkeit zum Gegenstand gemacht (z.B. Gabriel 1984). Der Einfluss parteipolitischer Mehrheiten auf die materiellen Entscheidungen kommunaler Gremien ist Gegenstand einer weiteren Forschungsrichtung (z.B. Gabriel et al. 1989; Grüner et al. 1988; Kunz 2000). Die Ergebnisse unterscheiden sich dabei sehr stark, je nach Funktionsbereich und Untersuchungseinheiten.^[2]

Insgesamt ergibt sich bei der Betrachtung der empirischen Arbeiten zum Parteieneinfluss in der Kommunalpolitik das Problem, dass sie sich jeweils nur auf einzelne Parteifunktionen beziehen. Damit wird eine generelle Bewertung der kommunalpolitischen Funktionserfüllung durch Parteien deutlich erschwert.

Die vorliegende Arbeit soll daher eine systematische Beschreibung der Rolle der Parteien in der Kommunalpolitik liefern. Ausgangspunkt sind dabei die Aufgaben, die Parteien für das lokale politische System erfüllen müssen. Die Einzelergebnisse existierender Arbeiten sollen dabei strukturiert und in eine Gesamtbewertung der Funktionserfüllung durch lokale Parteien integriert werden. Dies wird durch eigene Untersuchungen ergänzt.

Das folgende Kapitel erläutert zunächst, welche Funktionen für lokale Parteien theoretisch angenommen werden können.

3 Funktionen von Parteien

Nach Artikel 21 Grundgesetz haben Parteien in der Bundesrepublik Deutschland die Aufgabe, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Diese sehr allgemein gehaltene Formulierung wird durch §1 des Parteiengesetzes konkretisiert. Danach werden Parteien eine Vielzahl von Funktionen zugesprochen. Klein (1979: 104) etwa nennt Informations-, Sozialisations-, Partizipations-, Rekrutierungs-, Selektions-, Aggregations-, Transmissions- und Kontrollfunktionen.

Aus Gründen der Übersichtlichkeit muss diese Vielzahl von Aufgaben strukturiert und zusammengefasst werden, um sie als Grundlage für weitere Analysen verwenden zu können. Für diese Arbeit scheint die Kategorisierung von Wehling (2000a: 188-189) besonders geeignet^[3]. Er argumentiert, dass Parteien nur dann in ihrer Existenz gerechtfertigt sind, wenn sie gewisse Aufgaben für das politische System wahrnehmen können. Dies gilt nicht nur für die Bundes- oder Landesebene, sondern explizit auch für die Kommunalpolitik. Lokale Parteien sollten demnach folgende Funktionen erfüllen:

- Orientierungsfunktion: Parteien organisieren den Wahlprozess, indem sie dem Wähler mit ihrem Namen und ihrem Image eine Orientierung hinsichtlich der programmatischen Ausrichtung und des zu erwartenden politischen Handelns ihrer Kandidaten geben.
- Rekrutierungs- und Sozialisationsfunktion: Parteien treffen eine Vorauswahl hinsichtlich des Kandidatenangebots für öffentliche Ämter, indem sie z.B. Listen für Wahlen aufstellen. Sie versuchen außerdem, die Befähigung der Kandidaten für diese Ämter zu erhöhen und unterstützen sie im Wahlkampf.
- Artikulations- und Aggregationsfunktion: Parteien bündeln die Interessen der Bevölkerung und leiten sie an das politische Entscheidungssystem weiter. Dazu gehört auch der Aspekt der Interessendurchsetzung. Eine erfolgreiche Aggregation und Artikulation von Interessen sollte die Ergebnisse des politischen Entscheidungsprozesses im Sinne dieser Interessen beeinflussen.

Im Folgenden soll geprüft werden, ob kommunale Parteien in der Lage sind, diese Funktionen zu erfüllen. Anhand dessen kann die Bedeutung von Parteien in der Kommunalpolitik bewertet werden.

Zunächst werden jedoch externe Faktoren erläutert, die die Funktionserfüllung durch lokale Parteien beeinflussen. Diese müssen berücksichtigt werden, um nicht zu verzerrten Einschätzungen der Rolle kommunaler Parteien zu gelangen.

4 Externe Determinanten der Funktionserfüllung

Zunächst müssen bei der Bewertung der Funktionserfüllung durch lokale Parteien mögliche Größeneffekte beachtet werden. Nach Wehling (1991: 158) nimmt die kommunalpolitische Bedeutung von Parteien mit der Gemeindegröße zu. Um dies zu prüfen und um etwaige Verzerrungen zu vermeiden werden daher mögliche Einflüsse der Gemeindegröße bei den folgenden Überlegungen berücksichtigt.

Des Weiteren beeinflussen die unterschiedlichen Gemeindeverfassungen der Bundesländer (Naßmacher/Naßmacher 1999: 263-273) die kommunalpolitische Rolle der Parteien. Besonders relevant sind hier Variationen im Kommunalwahlrecht^[4], da diese erhebliche Auswirkungen auf die Wahlchancen der Parteien haben (Wehling 1991: 159). Um diesem Problem aus dem Weg zu gehen, untersucht die vorliegende Arbeit in erster Linie Gemeinden in Baden-Württemberg und hält so den Einfluss der Gemeindeverfassung konstant. Beim baden-württembergischen Kommunalwahlrecht für den Gemeinderat handelt es sich um ein „personalisiertes Verhältniswahlrecht mit freier Liste ohne Sperrklausel“ (Henke 1997: 170)^[5]. Von besonderer Bedeutung sind dabei die Möglichkeiten des Kumulierens (Häufung von bis zu drei Stimmen auf einen Kandidaten) und Panaschierens (Wahl von Kandidaten verschiedener Listen) (Löffler/Rogg 2000: 115-116). Es wird allgemein davon ausgegangen, dass diese Regelungen der Gemeinderatswahl „in einem gewissen Umfang den Charakter einer Persönlichkeitswahl“ geben (Henke 1997: 169), was letztlich zu Lasten kommunaler Parteien geht. Der Bürgermeister wird in Baden-Württemberg direkt von der Bevölkerung gewählt. Auch dadurch wird im Allgemeinen eine Schwächung lokaler Parteien angenommen (Wehling 2000b: 178-180).

Schließlich ist die Bedeutung von Parteien in der Kommunalpolitik auch von der (lokalen und regionalen) politischen Kultur abhängig (Wehling 1991: 159-160). „Politische Kultur“ besteht dabei nach Vetter (1997: 17) aus Einstellungen der Bevölkerung gegenüber dem politischen System. „Die politische Kultur (...) einer Stadt/Gemeinde ergibt sich aus der besonderen Verteilung dieser individuellen Orientierungen innerhalb der Bevölkerung.“ In dieser Arbeit wird durch die Beschränkung auf baden-württembergische Gemeinden versucht, die Einflüsse der politischen Kultur möglichst konstant zu halten. Dieses Vorgehen ist einerseits aus Platzgründen notwendig, andererseits erschwert aber auch die Datenlage eine Berücksichtigung der lokalen politischen Kultur^[6].

Es gibt allerdings Hinweise auf Unterschiede zwischen den politischen Kulturen Württembergs und Badens, mit einem kompetitiveren Politikstil und größerem kommunalen Parteieneinfluss in Baden als in Württemberg (Köser 2000: 165-166; Wehling 2000b: 180-181). Auf diese Besonderheit kann hier jedoch nicht näher eingegangen werden. Wehling (2000b: 181) konstatiert jedoch „deutliche Angleichungstendenzen (...) in Richtung auf die württembergische Tradition“, so dass dieses Vorgehen nicht zu allzu großen Verzerrungen führen sollte.

Im nächsten Kapitel soll nun anhand ausgewählter empirischer Indikatoren erläutert werden, inwiefern lokale Parteien in der Lage sind, ihre in Kap. 3 vorgestellten Funktionen zu erfüllen.

5 Funktionserfüllung durch Parteien in der Kommunalpolitik

5.1 Orientierungsfunktion

5.1.1 Auswahl der Indikatoren

Wenn sich die Bevölkerung bei Kommunalwahlen zumindest teilweise nach parteipolitischen Kriterien richtet, so kann von einer Orientierungsfunktion lokaler Parteien gesprochen werden (siehe Kap. 3). Bei der Untersuchung der wahlentscheidenden Kriterien genügt es allerdings nicht, allein die Wahlergebnisse zu betrachten. Schließlich könnten sie auch auf parteienunabhängige Gründe zurückzuführen sein (z.B. ein überzeugendes Kandidatenangebot). Um solche Fehlschlüsse zu vermeiden, werden im folgenden neben den Kommunalwahlergebnissen auch relevante Einstellungen der Bevölkerung gegenüber lokalen Parteien untersucht.

Zum einen wird dabei analysiert, ob die Bürger Parteien in den Kommunen für notwendig halten oder nicht. Sollte nämlich eine breite Ablehnung gegenüber lokalen Parteien herrschen, so kann nicht von einer bedeutenden Orientierungsfunktion ausgegangen werden.

Zum anderen wird untersucht, ob in der Bevölkerung eine lokale Parteiidentifikation bzw. -bindung vorliegt. Dies sollte sich positiv auf die Orientierungsfunktion kommunaler Parteien auswirken. Sollte hingegen die lokale Parteiidentifikation schwach ausgeprägt sein, so ist nicht davon auszugehen, dass Parteien die Wahlentscheidungen der Bevölkerung nachhaltig prägen.^[7]

[...]

^[1] Diese und die folgenden Literaturaufzählungen erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Sie sind lediglich als Beispiele für verschiedene Forschungsansätze in der Literatur zu verstehen.

^[2] An dieser Stelle wird nicht auf die genauen Ergebnisse der zitierten Arbeiten eingegangen. Sie werden jedoch in die folgenden Überlegungen integriert und dabei näher erläutert.

^[3] Für alternative Klassifizierungen siehe z.B. Niclauß (2002: 13-14) und Rudzio (1996: 107).

^[4] Naßmacher/Naßmacher (1999: 270-271) bieten einen tabellarischen Überblick über die verschiedenen Ausprägungen des Kommunalwahlrechts in der Bundesrepublik Deutschland.

^[5] Eine detaillierte Beschreibung des baden-württembergischen Kommunalwahlrechts findet sich bei Mann (1999).

^[6] Vetter (1997: 22) bezeichnet die bisherige Forschung zur lokalen politischen Kultur als „problematisch, zersplittert und lückenhaft“.

^[7] Zur Orientierungsfunktion der Parteibindung siehe Löffler/Rogg (1985: 269-272).