Qualität und Funktionalität des Bundesbüchleins als Mittel zur freien und unverfälschten Meinungsbildung im Abstimmungskampf

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

I. Einleitung

II. Theoretischer Teil
1. Das Bundesbüchlein als Medium staatlicher Öffentlichkeitsarbeit
1.1. Das Bundesbüchlein: Geschichte, Inhalt und Bedeutung
1.2. Die Funktion des Bundesbüchleins als Mittel verstärkter staatlicher Öffentlichkeitsarbeit
1.3. Der Anspruch auf freie und unverfälschte Meinungsbildung
1.4. Grundsätze und deren Folgen für die behördliche PR im Vorfeld von Abstimmungen
1.5. Die Kriterien der AG KID und deren Reichweite
2. Qualitätskriterien im Informationsjournalismus
2.1. Massenmedien und Demokratie
2.2. Herleitung der Kriterien für Informationsqualität
2.2.1. Von demokratietheoretischen Überlegungen zu rechtlichen Vorgaben
2.2.2. Das Objektivitätspostulat und die Unparteilichkeitsforderung
2.3. Die zentralen Kriterien für freie und unverfälschte Meinungsbildung
2.3.1. Quellentransparenz bzw. Transparenz der Aussageträger
2.3.2. Sachlichkeit bzw. Trennung von Nachricht und Kommentar
2.3.3. Vielfalt bzw. Vollständigkeit
2.3.4. Ausgewogenheit bzw. Fairness
2.4. Die diskutierten Qualitätskriterien und ihre Bedeutung für das Bundesbüchlein
2.4.1. Ausgewogenheit bzw. Fairness

III. EMPIRISCHER TEIL: EXPLORATIVE FALLSTUDIE
1. Untersuchungsgegenstand: Das Bundesbüchlein
1.1. Inhaltliche und formale Charakteristika des Bundesbüchleins
1.2. Bestimmung des Samples und die Definition von Einheiten
1.2.1. Thematische Präsentation der Auswahleinheiten
2. Methodik/ Vorgehen
2.1. Die Exploration
2.2. Die qualitative Inhaltsanalyse
2.2.1. Das allgemeine Ablaufmodell der Analyse
2.2.2. Das konkrete Vorgehen bei der strukturierenden Inhaltsanalyse
3. Operationalisierung der Untersuchungskriterien
3.1. Vielfalt bzw. Vollständigkeit
3.2. Quellentransparenz bzw. Transparenz der Aussageträger
3.3. Sachlichkeit bzw. Trennung von Information und bundesrätlichem Kommentar
4. Ergebnisse der Untersuchung
4.1. Vollständigkeit
4.1.1. Allgemeine Bemerkungen
4.1.2. Die Einschränkung der gegnerischen Argumentevielfalt
4.1.2.1. Die Selektionstätigkeit des Bundesrates
4.1.2.2. Die Folgen der Selektionstätigkeit für die Argumentevielfalt
4.1.2.3. Selektion als Resultat formaler Charakteristika
4.1.3. Die Einschränkung der bundesrätlichen Argumentevielfalt
4.1.4. Wiederholungen und Detaillierungen
4.1.5. Ergänzungen und Erweiterungen der Argumentekomplexe
4.1.6. Einschätzung der Umsetzung Vollständigkeitsforderung
4.2. Transparenz der Aussageträger
4.2.1. Allgemeine Bemerkungen
4.2.2. Formen transparenter Vermittlung von Argumenten/ Argumentekomplexen
4.2.2.1. Einleitende Bemerkungen
4.2.2.2. Untertitel und Randnotiz
4.2.3. Intransparent vermittelte Argumentepositionen
4.2.3.1. Intransparenz auf Seiten des Bundesrates
4.2.3.2. Intransparenz auf Seiten der Gegnerschaft
4.2.4. Angaben zur Identität der Personen oder Gruppierungen
4.2.5. Einschätzung der Umsetzung der Transparenzforderung
4.3. Sachlichkeit
4.3.1. Allgemeine Bemerkungen
4.3.2. Formen der bewertenden Vermittlung von Standpunkten oder Argumenten
4.3.2.1. Subjektive Interpretationen
4.3.2.2. Die Aufladung von Standpunkten oder Argumenten
4.3.2.3. Ausgangslage mit bewertendem Charakter
4.3.3. Einschätzung der Umsetzung des Sachlichkeitsgebots
4.4. Gesamtüberblick
4.4.1. Die Erläuterung von Volksinitiativen im Bundesbüchlein
4.4.2. Die Erläuterungen zu Gesetzesrevisionen

IV. Schlussbemerkungen

V. Bibliografie
1. Amtliche Dokumente
1.1. Dokumente der Bundesverwaltung
1.2. Argumentarien der Initiativ- und Referendumskomitees
2. Literatur

VI. Anhang
1. Präziser Aufbau des Abstimmungsbüchleins
2. Vom staatsfreien politischen Willensbildungsprozess zur Informationspflicht
3. Die Objektivitätsdebatte in der Kommunikationswissenschaft
4. Das Untersuchungskriterium Wahrheit, Sachgerechtigkeit oder getreue Vermittlung
5. Die Untersuchungskriterien Kontinuität und Verhältnismässigkeit
6. Untersuchungsergebnisse
6.1. Untersuchungskriterium Vollständigkeit
6.1.1. Volksabstimmung vom 3. März 2002: Volksinitiative „für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)“
6.1.2. Volksabstimmung vom 22. September 2002: Volksinitiative „Überschüssige Goldreserven in den AHV-Fonds (Goldinitiative)“/ Gegenentwurf der Bundesversammlung Gold für AHV, Kantone und Stiftung
6.1.3. Volksabstimmung vom 22. September 2002: Elektrizitätsmarktgesetz EMG
6.1.4. Volksabstimmung vom 24. November 2002: Volksinitiative „gegen Asylrechtsmissbrauch“
6.1.5. Volksabstimmung vom 24. November 2002: Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
6.1.6. Volksabstimmung vom 18. Mai 2003: Volksinitiative „Strom ohne Atom – Für eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke (Strom ohne Atom)“/ Volksinitiative „Moratorium Plus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos (Moratorium Plus)“
6.1.7. Volksabstimmung vom 8. Februar 2004: Initiative für die Verwahrung extrem gefährlicher Straftäter
6.1.8. Volksabstimmung vom 16. Mai 2004: Steuerpaket
6.1.9. Volksabstimmung vom 26. September 2004: Volksinitiative „Postdienste für alle“
6.1.10. Volksabstimmung vom 26. September 2004: Erwerbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft
6.2. Untersuchungskriterium Transparenz der Aussageträger
6.2.1. Volksabstimmung vom 3. März 2002: Volksinitiative „für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)“
6.2.2. Volksabstimmung vom 22. September 2002: Volksinitiative „Überschüssige Goldreserven in den AHV-Fonds (Goldinitiative)“/ Gegenentwurf der Bundesversammlung Gold für AHV, Kantone und Stiftung
6.2.3. Volksabstimmung vom 22. September 2002: Elektrizitätsmarktgesetz EMG
6.2.4. Volksabstimmung vom 24. November 2002: Volksinitiative „gegen Asylrechtsmissbrauch“
6.2.5. Volksabstimmung vom 24. November 2002: Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
6.2.6. Volksabstimmung vom 18. Mai 2003: Volksinitiative „Strom ohne Atom – Für eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke (Strom ohne Atom)“/ Volksinitiative „Moratorium Plus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos (Moratorium Plus)“
6.2.7. Volksabstimmung vom 8. Februar 2004: Initiative für die Verwahrung extrem gefährlicher Straftäter
6.2.8. Volksabstimmung vom 16. Mai 2004: Steuerpaket
6.2.9. Volksabstimmung vom 26. September 2004: Volksinitiative „Postdienste für alle“
6.2.10. Volksabstimmung vom 26. September 2004: Erwerbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft
6.3. Untersuchungskriterium Sachlichkeit
6.3.1. Volksabstimmung vom 3. März 2002: Volksinitiative „für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)“
6.3.2. Volksabstimmung vom 22. September 2002: Volksinitiative „Überschüssige Goldreserven in den AHV-Fonds (Goldinitiative)“/ Gegenentwurf der Bundesversammlung Gold für AHV, Kantone und Stiftung
6.3.3. Volksabstimmung vom 22. September 2002: Elektrizitätsmarktgesetz EMG
6.3.4. Volksabstimmung vom 24. November 2002: Volksinitiative „gegen Asylrechtsmissbrauch“
6.3.5. Volksabstimmung vom 24. November 2002: Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
6.3.6. Volksabstimmung vom 18. Mai 2003: Volksinitiative „Strom ohne Atom – Für eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke (Strom ohne Atom)“/ Volksinitiative „Moratorium Plus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos (Moratorium Plus)“
6.3.7. Volksabstimmung vom 8. Februar 2004: Initiative für die Verwahrung extrem gefährlicher Straftäter
6.3.8. Volksabstimmung vom 16. Mai 2004: Steuerpaket
6.3.9. Volksabstimmung vom 26. September 2004: Volksinitiative „Postdienste für alle“
6.3.10. Volksabstimmung vom 26. September 2004: Erwerbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft
7. Datenanalyse
7.1. Untersuchungskriterium Vollständigkeit
7.1.1. Volksabstimmung vom 3. März 2002: Volksinitiative „für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)“
7.1.2. Volksabstimmung vom 22. September 2002: Volksinitiative „Überschüssige Goldreserven in den AHV-Fonds (Goldinitiative)“/ Gegenentwurf der Bundesversammlung Gold für AHV, Kantone und Stiftung
7.1.3. Volksabstimmung vom 22. September 2002: Elektrizitätsmarktgesetz EMG
7.1.4. Volksabstimmung vom 24. November 2002: Volksinitiative „gegen Asylrechtsmissbrauch“
7.1.5. Volksabstimmung vom 24. November 2002: Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
7.1.6. Volksabstimmung vom 18. Mai 2003: Volksinitiative „Strom ohne Atom – Für eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke (Strom ohne Atom)“/ Volksinitiative „Moratorium Plus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos (Moratorium Plus)“
7.1.7. Volksabstimmung vom 8. Februar 2004: Initiative für die Verwahrung extrem gefährlicher Straftäter
7.1.8. Volksabstimmung vom 16. Mai 2004: Steuerpaket
7.1.9. Volksabstimmung vom 26. September 2004: Volksinitiative „Postdienste für alle“
7.1.10. Volksabstimmung vom 26. September 2004: Erwerbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I. Einleitung

Der Ausdruck Mediatisierung^[1] bezeichnet einen Wandel, durch welchen immer mehr soziale Prozesse in modernen Gesellschaften unter die Ägide der Massenmedien gestellt, und diese als direkte Folge für Akteure aus allen gesellschaftlichen Teilsystemen zur Voraussetzung für die Erreichung systeminterner wie auch systemexterner Ziele wurden. Die Mediatisierung hat auch vor der Politik und der politischen Kommunikation nicht Halt gemacht und die politischen Akteure^[2] zu weitreichenden Konzessionen und Anpassungen gezwungen: Heute kommunizieren sie weitgehend über Medien mit Wählern und Bürgern, der Ressourceneinsatz für Kommunikations- und Informationstätigkeiten steigt stetig an und Kommunikationsexperten wächst eine zunehmend wichtigere Rolle in der Organisationskommunikation zu. Ausserdem hat bei den Politikakteuren ein Paradigmenwechsel stattgefunden: Durch die Zunahme der Anzahl Akteure auf dem Kommunikationsmarkt und die beschränkten ökonomischen und zeitlichen Ressourcen der Bürger, ist es für die Politik beinahe unmöglich geworden, alle Bürger zugleich und mittels der gleichen Medien und Angebote zu erreichen resp. deren Aufmerksamkeit zu gewinnen. Da dies aus legitimatorischen und demokratietheoretischen Gründen in einem Regierungssystem typisch westeuropäischer Prägung allerdings vorausgesetzt sein muss, wird der Staat dazu gezwungen, seine Tätigkeiten im Kommunikationsbereich zu überdenken, neu zu definieren und zu revidieren.^[3]

Zusätzlich haben sich auch typisch systeminterne Veränderungen im politischen, medialen und gesellschaftlichen Umfeld für Politikakteure als folgenreich erwiesen und das Umdenken gefördert. Einerseits ist an dieser Stelle die Steigerung von Komplexität und politisch-rechtliche Steuerungsverluste zu erwähnen, welche politisches Handeln und Entscheiden generell wissens-, kommunikations- und informationsabhängiger machen, anderseits die Krise des intermediären Systems, das früher im Meinungs- und Willensbildungsprozess eine dominante Stellung innehielt und heute von Kompetenz- und Einflussverlusten geplagt wird. Schliesslich müssen die Massenmedien genannt werden, die durch Kommerzialisierung, Pressekonzentration und Digitalisierung teilweise ihrer Informations-, Vermittlungs- und Orientierungsfunktion enthoben wurden.^[4] Aus all diesen Gründen sieht sich der Staat veranlasst, seine Informations- und Kommunikationstätigkeit zu intensivieren und die durch die Veränderungen ausgelösten Defizite im Meinungsbildungsprozess auszutarieren.

In der Schweiz spiegelt sich der Paradigmenwechsel im Speziellen an der Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen. Mit der Einführung des Verwaltungsorganisationsgesetzes (VwOG) im Jahre 1978 wurde erstmals eine umfassende Informationspflicht von Bundesrat und Bundesverwaltung gegenüber der Öffentlichkeit gesetzlich fixiert^[5] und gleichzeitig mit der In-Kraft-Tretung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte am 17. Dezember 1978 der Bundesrat zur Publikation von „«kurze[n], sachliche[n]»“^[6] Abstimmungserläuterungen in Form des Bundesbüchleins ermächtigt.^[7] Mit dem Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) von 1997 schliesslich erhielten Bundesrat und Verwaltung einen kommunikativen Auftrag^[8]: Kommunikation war fortan wichtiger Bestandteil der Regierungsaufgabe und Instrument zur aktiven Politikführung, ihre primäre Funktion die Erklärung staatlicher Tätigkeiten sowie die Beleuchtung von Hintergründen und Zusammenhängen.^[9]

Die Einbindung des Gemeinwesens in den Meinungsbildungsprozess ist trotz dieser scheinbar klaren und unumgänglichen Institutionalisierung und Formalisierung ein hoch sensibler Vorgang geblieben. In Vergangenheit und Gegenwart beschäftigten sich deshalb Politikexperten sowie Rechtsgelehrte sämtlicher Couleur mit ideologischen Grundsatzfragen um die „neue“ Rolle der Behörden im Abstimmungskampf und in regelmässigen Abständen gerät die Öffentlichkeitsarbeit – insbesondere diejenige in Abstimmungskämpfen - noch immer auf die politische Agenda oder ins Schussfeld massenmedialer Kritik. Bei sämtlichen Kontroversen fällt allerdings auf, dass über das eigenständigste und meiner Meinung nach auffälligste und typisch schweizerische Instrument der behördlichen Öffentlichkeitsarbeit in Abstimmungskämpfen, das Bundesbüchlein, relativ selten gestritten wird. Seine Legitimität, Notwendigkeit und Unantastbarkeit scheinen gewährleistet und garantiert. Sogar das „prominenteste“ Beispiel der Kontroverse um die Rechtmässigkeit der Beteiligung staatlicher Akteure an Abstimmungskämpfen, die Volksinitiative „Volkssouveränität statt Behördenpropaganda“ (auch „Maulkorbinitiative“ genannt), anerkennt das Bundesbüchlein im Initiativtext neben einer einmaligen kurzen Information an die Bevölkerung als einziges Mittel des behördlichen Engagements vor Abstimmungen.^[10] In der vorliegenden Lizentiatsarbeit werde ich mich deshalb diesem ausgewählten Instrument behördlicher Informationstätigkeit widmen, die Art und Weise der dort praktizierten Informationsvermittlung untersuchen und überprüfen, ob die Unantastbarkeit dieses Instruments staatlicher Kommunikation überhaupt gerechtfertigt ist.

Der Fokus liegt dabei auf der zentralen Funktion allgemeiner Kommunikationstätigkeit von Bundesrat und Bundesverwaltung im Vorfeld von eidgenössischen Abstimmungen, welche einem Bericht zu entnehmen ist, den die Arbeitsgruppe erweiterte Konferenz der Informationsdienste (AG KID) im November 2001 publizierte. In diesem Bericht wurde die freie und unverfälschte Meinungsbildung für die gesamte Kommunikationstätigkeit im Abstimmungskampf als oberstes Ziel definiert und anhand von vier Grundsätzen zur Erreichung dieses Ziels konkretisiert. In meiner Lizentiatsarbeit werde ich die Qualität und Funktionalität eines ausgewählten Instruments behördlicher Informationstätigkeit, des Bundesbüchleins, vor dem Hintergrund dieses Anspruchs untersuchen und folgende zentrale Forschungsfrage beantworten: Erfüllt das Bundesbüchlein in seiner heutigen Form den Anspruch, eine freie und unverfälschte Meinungsbildung zu ermöglichen?

Primäre Grundlage der Untersuchung sind zunächst die vier Leitlinien Transparenz, Kontinuität, Sachlichkeit und Verhältnismässigkeit, welche im genannten Bericht unter Mithilfe des Rechtsexperten Georg Müller zur Erreichung einer freien und unverfälschten Meinungsbildung definiert wurden. Aus mehreren Gründen, die teilweise analytischer Natur sind und die es noch zu diskutieren gilt, werde ich den Kriterienkosmos allerdings massiv modifizieren müssen, wobei ich mich an der Kommunikationswissenschaft und den im Rahmen der Forschung zur Beurteilung von Informationsqualität definierten Kriterien orientieren werde. Die auf dieser Basis und in Anlehnung an die Leitlinien der AG KID operationalisierten Kriterien sollen anhand einer qualitativen Inhaltsanalyse an einer eingeschränkten Auswahl von Bundesbüchlein, einer Stichprobe, untersucht werden. Dabei steht nicht primär die Frage im Zentrum, ob die Kriterien im Textmaterial erfüllt werden, sondern inwieweit und vor allem wie sie umgesetzt sind, wozu sich die Exploration oder explorierende Felderkundung als Vorgehensweise aufdrängt.

Meine Lizentiatsarbeit lässt sich grob in drei Teile gliedern. Der erste Teil ist theoretischen Erörterungen gewidmet: Zum einen befasse ich mich mit dem Bundesbüchlein als Medium behördlicher Informationstätigkeit im Abstimmungskampf sowie mit dem Anspruch der freien und unverfälschten Meinungsbildung und den zu dessen Erreichung von der AG KID formulierten Kriterien. Ich gehe die Thematik zunächst von einer politologischen und demokratietheoretischen Seite her an, beschreibe die Entstehungsgeschichte des Bundesbüchleins und erläutere seine Bedeutung als Medium staatlicher Öffentlichkeitsarbeit im Entscheidungsfindungsprozess der Stimmbürger. Ein relativ umfangreicher Teil ist ausserdem der Diskussion des zentralen Anspruchs behördlicher Kommunikationstätigkeit gewidmet, wobei ich ständig Bezüge zur „idealen“ Form der demokratischen Meinungsbildung schaffe, sowie der Diskussion über die Reichweite oder Gültigkeit der genannten Kriterien für eine inhaltsanalytische Untersuchung des Bundesbüchleins. Zum anderen präsentiere und diskutiere ich im ersten Teil die Qualitätskriterien im Informationsjournalismus vor dem Hintergrund der formalen Charakteristika des Bundesbüchleins. Dieser Teil stellt einen eher kommunikationswissenschaftlichen Approach zur Thematik dar, wobei ich den demokratietheoretischen Faden anfangs erneut aufnehme, um auf das spezielle Verhältnis von Massenmedien und Demokratie hinzuweisen, das am Ursprung der Definition von Kriterien zur Überprüfung von Informationsqualität steht. Die Herleitung der Kriterien erfolgt anhand demokratie- sowie erkenntnistheoretischer Überlegungen sowie über eine Diskussion der Unparteilichkeitsmaxime und der zeitungswissenschaftlichen Theorie von Massenkommunikation. Der Theorieteil mündet in einer Adaption und Modifikation der Kriterien anhand der Eigenheiten des Untersuchungsgegenstands Bundesbüchlein.

Im Empirieteil werde ich das Untersuchungsdesign dieser Studie erläutern und ausführlich darstellen und letztlich die Untersuchungsergebnisse präsentieren. Das Untersuchungsdesign umfasst eine Charakterisierung des Untersuchungsgegenstands Bundesbüchlein, die präzise Bestimmung der Stichprobe anhand sorgfältig begründeter Kriterien und die Definition der Analyseeinheiten. Anschliessend erläutere und begründe ich meine Herangehensweise ans Material, die Exploration, sowie das Vorgehen bei der Analyse des Datenmaterials, die qualitative Inhaltsanalyse. Das Kernstück der Inhaltsanalyse stellt jedoch die Operationalisierung der Untersuchungskriterien dar: Dabei beschreibe ich die aus der Theorie abgeleiteten Kriterien, differenziere sie, definiere Kategorien und illustriere anhand von Ankerbeispielen den präzisen Geltungsbereich jedes einzelnen Kriteriums am Datenmaterial. Das letzte Kapitel des empirischen Teils schliesslich ist der Präsentation der Untersuchungsergebnisse gewidmet: Ich führe die unterschiedlichen Formen, wie ein Kriterium in den bundesrätlichen Erläuterungen zu Volksabstimmungen umgesetzt wird, für jedes Untersuchungskriterium einzeln auf und illustriere sie jeweils mit Beispielen aus dem Textmaterial. Ausserdem reflektiere ich die Ergebnisse fortlaufend vor dem Hintergrund der theoretischen Erläuterungen zur freien und unverfälschten Meinungsbildung und runde die Unterkapitel mit einer Einschätzung der Umsetzung der jeweiligen Forderung ab. Zum Schluss folgt ein Gesamtüberblick, welcher die Kriterien verknüpfen sowie deren gesamthaften Einfluss auf das Ideal der freien und unverfälschten Meinungsbildung erläutern soll. Der Anhang enthält sämtliche Untersuchungsergebnisse in tabellarischer Aufstellung sowie Ergänzungen zum Theorieteil und eine Grafik, welche den formalen Aufbau des Bundesbüchleins illustriert.

II. Theoretischer Teil

1. Das Bundesbüchlein als Medium staatlicher Öffentlichkeitsarbeit

Durch das Bundesgesetz über die politischen Rechte wurden im Jahre 1978 einerseits die allgemeine Kommunikations- und Informationstätigkeit der Behörden und anderseits eine spezifische Form behördlicher Information gesetzlich fixiert, welche bereits vereinzelt seit den fünfziger Jahren publiziert worden war: die Abstimmungserläuterungen, allgemein bekannt als „Bundes- oder Abstimmungsbüchlein“. Dieses Kapitel ist der Geschichte des Bundesbüchleins gewidmet, seiner inhaltlichen und funktionalen Einbettung sowie der Diskussion des zentralen Anspruchs, der für behördliche Informationstätigkeit allgemein definiert wurde und entsprechend auch für die Abstimmungserläuterungen gilt. Ausserdem werden die von den Behörden zur Erreichung dieses Anspruchs definierten Leitlinien erläutert und ihre Reichweite zur Analyse des Bundesbüchleins als Mittel zur freien und unverfälschten Meinungsbildung diskutiert. Die verhältnismässig beschwerliche historische Entwicklung staatlicher Öffentlichkeitsarbeit, die in der Schweiz lange umstritten war und in bis heute kontrovers diskutiert wird, habe ich, da an dieser Stelle nicht von zentraler Bedeutung, im Anhang kurz dargestellt.

1.1. Das Bundesbüchlein: Geschichte, Inhalt und Bedeutung

Das Abstimmungsbüchlein wird von einer Arbeitsgruppe unter Vorsitz des Bundesratssprechers und Vizekanzlers Achille Casanova sowie unter Teilnahme von Vertretern der zuständigen Departemente und Ämter und Kommunikations- und Sprachspezialisten der Bundeskanzlei ausgearbeitet und zusammengestellt. Der Gesamtbundesrat beschäftigt sich zweimal mit dem Büchlein, wobei er nach einer allgemeinen Aussprache über einen ersten Entwurf die überarbeitete Fassung formell verabschiedet und somit dem Abstimmungsbüchlein den Status eines „«acte de gouvernement»“^[11] verleiht, ihm also jegliche Beschwerdefähigkeit nimmt. Anschliessend wird das Büchlein in den vier Landessprachen in rund 5,2 Millionen Exemplaren gedruckt und je nach Kanton zusammen mit dem Stimmmaterial entweder in einem adressierten Couvert an die jeweiligen Stimmberechtigten verschickt oder unadressiert an die Haushalte verteilt.^[12]

Das Bundesbüchlein enthält neben Zusammenfassungen der jeweiligen Abstimmungsvorlagen, die erläuternde und erklärende Funktion haben, die Meinung des Bundesrates und die Argumente der (oppositionellen) Minderheit – im Fall einer Initiative oder eines fakultativen Referendums die Meinung der betreffenden Komitees, im Fall eines obligatorischen Referendums^[13] eine Zusammenfassung der Meinung der Minderheit im Nationalrat, welche sich im Verlauf der Parlamentsdebatte herauskristallisierte - und den jeweils präzisen Abstimmungstext.^[14] In den ersten Jahren war sowohl die Formulierung der eigenen Position als auch diejenige der Opposition dem Bundesrat vorbehalten; seit Mai 1984 gibt der Bundesrat die Stellungnahme der Initiativ- und Referendumskomitees grundsätzlich im Wortlaut und in Anführungszeichen auf einer ganzen Seite wieder.^[15] Er behält sich allerdings das Recht vor, einzugreifen, wenn „ein Text ehrenrührig, krass wahrheitswidrig oder zu lang ist.“^[16]

Zahlreiche politologische Untersuchungen weisen den amtlichen Erläuterungen grosse Bedeutung im Meinungs- und Willensbildungsprozess der stimmberechtigten Bürger zu und bestätigen deren Status als erfolgreiches Informationsmittel. Laut einer Studie von Trechsel und Sciarini aus dem Jahre 1998^[17] finden die Abstimmungserläuterungen bei 59 Prozent der am Urnengang partizipierenden Bürger Beachtung und werden von ihnen als Informationsquelle benutzt. Damit rangieren sie hinter Zeitungen, dem Fernsehen und Radio an vierter Stelle unter den Informationsquellen, weisen allerdings als einzige Ausnahme während der vergangenen Jahre steigende Nutzung auf, während der Gebrauch der anderen Informationsquellen unverändert blieb.^[18] Die genannten Zahlen und Befunde werden vom gfs-Institut in Bern, das für die Periode von 2000 bis 2003 eine Sekundäranalyse aller Trendindikatoren, der sogenannten VOX-Trends oder VOX-Analysen vorgenommen hat, bestätigt und sogar noch verstärkt: Nach dieser Studie gaben 75 Prozent der Befragten an, das Bundesbüchlein bei Abstimmungskämpfen während der besagten Zeitspanne gelesen und sich so über Pro und Kontra informiert zu haben.^[19]

1.2. Die Funktion des Bundesbüchleins als Mittel verstärkter staatlicher Öffentlichkeitsarbeit

Da es hinsichtlich der Funktionen der Abstimmungserläuterungen keine konkreten Arbeiten oder Studien gibt, ist ein Rekurs auf die Leistungen, welche staatliche Öffentlichkeitsarbeit allgemein zum Fortbestand des politischen Systems erbringt, notwendig und, da das Bundesbüchlein als ein Mittel dieser Öffentlichkeitsarbeit deren Ziele konsequent verfolgt, auch durchaus gerechtfertigt. Bestimmte Funktionen werde ich überdies mit Hilfe der politischen Funktionen der Massenmedien herleiten, da ja Staatskommunikation als eine Reaktion auf die Mediatisierung und Veränderungen im Bereich der Medien zu verstehen ist und folglich Funktionen der Massenmedien mit denjenigen des Bundesbüchleins (und staatlicher PR) – oder zumindest einem Teil davon - deckungsgleich sein müssen.

Öffentlichkeitsarbeit wird und wurde in der Literatur ständig kontrovers und unterschiedlich diskutiert^[20] ; einzige Gemeinsamkeit der verschiedenen Verständnisse scheint eine „Absichtgeleitetheit“ des Tuns, wobei in der PR-Literatur^[21] mit den Begriffen „Ziel“ oder „goal“ operiert wird. Während Sibylle Hardmeier^[22] drei Gruppen von Zielen von staatlicher Öffentlichkeitsarbeit definiert, Information, Issue- und Entscheidungsmanagement und Support, spricht Günter Bentele^[23] von drei Primär- oder Basisfunktionen: Informationsfunktion, Darstellungsfunktion und Appellfunktion. Trotz unterschiedlicher Bezeichnungen verweisen beide Autoren auf ähnliche Dinge: Erstens gilt es, mit Öffentlichkeitsarbeit Information sowie Wissen zu vermitteln, Sachverhalte zu interpretieren und zu bewerten und Themen zu generieren. Zweitens soll mittels staatlicher Öffentlichkeitsarbeit Vertrauen und Unterstützung für das politische System, seine Prozesse und Akteure hergestellt und Imageförderung betrieben werden. Drittens umfasst staatliche PR persuasive Tätigkeiten, die das Erreichen politischer Ziele unterstützen sollen.^[24]

Unter den drei Funktionen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit kommt der Informationsfunktion besondere Bedeutung zu, weshalb ich die anderen beiden Funktionen im Folgenden vernachlässigen werden. Hardmeier betont, dass in den Augen der Verantwortlichen^[25] PR ohne Wissensvermittlung „(fast) nicht möglich“^[26] sei und Bentele nennt die Informationsfunktion als entscheidendes Kriterium bei der Unterscheidung von politischer Öffentlichkeitsarbeit und politischer Werbung.^[27] Eine derartige Einstufung der Informationsfunktion erscheint im Kontext demokratietheoretischer Überlegungen durchaus logisch, da ein demokratisches System im Allgemeinen und eine direkte Demokratie aufgrund der Komplexität von Sachentscheidungen im Speziellen nur dann funktionieren, wenn sie auf entscheidungskompetente, mündige und informierte Bürger zurückgreifen können. Die Informierung von Menschen findet in Demokratien mit Hilfe von Massenmedien, also medialer Kommunikation, und Versammlungskommunikation statt, wobei letztere stark an Bedeutung eingebüsst hat.^[28] Heute leben Menschen ihr politisches Interesse hauptsächlich mit Hilfe von Massenmedien aus und nutzen diese dabei auf vielfältige Weise, komplementär. Das Bundesbüchlein fungiert dabei als ein (mögliches) Medium mit starker Informationsfunktion, auf das sich die Stimmberechtigten vor eidgenössischen Volksabstimmungen stützen und das grossen Einfluss auf den individuellen Informationsstand hat.^[29]

Neben der Informationsfunktion erscheint mir noch eine Funktion erwähnenswert, deren Bedeutung für direktdemokratische Prozesse aus der Auflistung der Funktionen und Ziele staatlicher PR noch zu wenig ersichtlich wurde, welche aber für das Bundesbüchlein zentral ist: Die Meinungsbildungsfunktion.^[30] Dabei steht nicht die Erläuterung von Sachverhalten im Zentrum– eine solche verfolgt die Informationsfunktion – sondern deren Bewertung, die Präsentation von Bewertungsvorschlägen.^[31] Willens- und Meinungsbildung erfordert die Klärung sowie Diskussion von Meinungen oder Standpunkten und erwächst im Idealfall aus der permanenten Diskussion möglichst aller Mitglieder der Gesellschaft.^[32] Böckelmann/ Mahle/ Nahr bezeichnen diesen Idealfall im Rückgriff auf Jürgen Habermas als das „liberale Modell der Öffentlichkeit“^[33], wonach Meinungsbildung im selbsttätigen Zusammentreffen von räsonierenden Privatpersonen von statten geht. Dieses Modell jedoch lässt sich auf moderne Demokratien kaum mehr anwenden, da das „kritisch-kontrollierende Kontinuum bürgerlicher Öffentlichkeit“^[34] zerfallen ist. Der Staat muss als Folge selbst für die Publicity von Themen, Absichten und Entscheidungen sorgen; Öffentlichkeit muss institutionell gesichert und geschaffen werden, damit der Bürger am Prozess öffentlicher Meinungs- und Willensbildung teilnehmen kann.^[35]

Georg Müller diskutiert den angesprochenen Idealfall demokratischer Willensbildung als eine Form des Diskurses „über «Richtigkeit» oder «Gerechtigkeit» von politischen Entscheidungen, welche[r] den Regeln der Diskursethik zu folgen hat“^[36]. Konsequenterweise fordert auch er, dass alle Betroffenen alle Argumente in diesen Diskurs einbringen, so auch die Behörden.^[37] Mit anderen Worten sollen sich diese nicht nur mit sachlichen Informationen (Informationsfunktion) am ganzen Willensbildungsprozess beteiligen, sondern auch mit politischen Werturteilen. Unabhängig davon, ob man bei der Meinungsbildung den Fokus auf die Form (Podium) oder auf den Inhalt (zum Diskurs sind alle Argumente notwendig) legt: Das Bundesbüchlein wirkt aus beiden Perspektiven meinungsbildend: Es schafft durch die Publikation der Argumente von Behörden und Opposition eine Art Podium, welches der Stimmbürger dazu nutzen kann, sich in einer zunehmend komplexer werdenden Politik ein rationales Urteil zu bilden.

Die eben skizzierten Funktionen des Bundesbüchleins zählen mit zu denjenigen Leistungen, die auch die Massenmedien zum Fortbestand des politischen Systems erbringen.^[38] Dieser Umstand ist darauf zurückzuführen, dass sowohl die Massenmedien als auch das Bundesbüchlein (als Form staatlicher Öffentlichkeitsarbeit) denselben Anspruch, nämlich eine freie und unverfälschte Meinungsbildung, verfolgen.^[39] Im folgenden Kapitel soll nun dieser Anspruch definiert und erläutert sowie vor demokratietheoretischem Hintergrund kommentiert und seine Auswirkungen resp. seine Bedeutung für die Teilnahme der Behörden am Abstimmungskampf diskutiert werden.

1.3. Der Anspruch auf freie und unverfälschte Meinungsbildung

Trotz der einleitend erwähnten Formalisierung und Institutionalisierung behördlicher PR im Vorfeld eidgenössischer Abstimmungen bleibt der Eingriff des Staates in die Bildung von politischen Meinungen ein äusserst sensibler Vorgang und wirft Fragen nach Formen, Spielregeln und Grenzen, kurz nach der Art und Weise der Informations- und Kommunikationstätigkeit der Behörden, auf.^[40] Von zentraler Bedeutung ist dabei, so Georg Müller, folgendes:

„(...) die Teilnahme der Behörden am Abstimmungskampf [darf] den Meinungsbildungsprozess nicht verfälschen, nicht zu einer Dominanz des staatlichen Standpunktes in der öffentlichen Diskussion führen, keine ungerechtfertigte faktische Beeinträchtigung der Abstimmungsfreiheit der Stimmberechtigten zur Folge haben.“^[41]

Auch die Arbeitsgruppe erweiterte Konferenz der Informationsdienste, kurz AG KID genannt, räumt der Meinungsbildung oberste Priorität ein. Sie wurde von der Konferenz der Informationsdienste (KID) auf Antrag von Vizekanzler Achille Casanova eingesetzt, um die Kommunikationstätigkeit von Bundesrat und Bundesverwaltung im Vorfeld von eidgenössischen Abstimmungen zu untersuchen, deren Wesen darzustellen und deren Bereich abzustecken. Eines der Untersuchungsziele dieser Arbeitsgruppe war es, Grundsätze zu definieren, an welche die Informationstätigkeit von Bundesrat und Behörden im Abstimmungskampf gebunden werden könnte. Aus diesem Projekt ging im November 2001 ein Bericht hervor, der zunächst eine klare Definition der Funktion der behördlichen Informationstätigkeit enthielt^[42]:

„Oberstes Ziel im Abstimmungskampf ist eine freie und unverfälschte Meinungsbildung. Eine Person kann ihre Meinung frei bilden, wenn sie alle relevanten Positionen aller zentralen Akteure kennt. Die Auslegeordnung von Wissen, das Aufzeigen von Zusammenhängen, die Begründung des behördlichen Standpunkts sowie der Dialog zwischen BürgerInnen und Staat sind in einer modernen Demokratie zur Voraussetzung für möglichst rationale politische Entscheidungsfindung geworden.“^[43]

Die eben zitierte Passage, die nicht direkt dem Bericht der AG KID entstammt, sondern ihrer prägnanten und kurzen Formulierung wegen aus dem Leitbild der Konferenz der Informationsdienste (KID) übernommen wurde, verdeutlicht, dass Meinungsbildung die zentrale Leistung ist, welche die Gesamtheit der Informations- und Kommunikationsbestrebungen der Behörden im Vorfeld eidgenössischer Abstimmungen direkt für den Bürger zur Erfüllung seiner Rolle als Stimmbürger und indirekt für den Fortbestand des politischen Systems zu erbringen haben. Oder mit anderen Worten: Die Gesamtheit der behördlichen Kommunikation vor Abstimmungen ist derart zu organisieren und koordinieren, dass sie funktional ist für eine freie und unverfälschte Meinungsbildung.^[44]

Nun lässt sich dieser Anspruch in zweifacher Weise interpretieren, wie die zitierten Passagen zeigen: Einerseits als ein Abwehrrecht „gegen gewisse staatliche und private Handlungen (...), welche den Willensbildungsprozess verfälschen könnten“^[45], also beispielsweise eine Privilegierung bestimmter politischer Gruppierungen oder deren Diskriminierung sowie jegliche Art propagandistischer Kommunikation. Anderseits wird der Anspruch normativ gedeutet, mittels einer Definition von Voraussetzungen für freie Meinungsbildung, was ansatzweise im zweiten Teil der zitierten Passage aus dem Leitbild der KID deutlich wird: Alle Positionen aller relevanten Akteure sowie die Begründung des behördlichen Standpunkts müssen publiziert werden, um freie und unverfälschte Meinungsbildung der Stimmberechtigten zu ermöglichen.

Neben diesem Idealziel zählte es zum erklärten Auftrag der Arbeitsgruppe, klare Spielregeln und einheitliche Kriterien für die behördliche Informationstätigkeit vor Abstimmungen zu definieren, da zu diesem Zweck aus normativen Gründen nicht auf bestehende Konzepte aus der Wirtschaft zurückgegriffen werden konnte.^[46] Otfried Jarren treffend formuliert treffend: „Politische Kommunikation unterliegt anderen Anforderungen und vor allem staatliche Akteure haben im Respekt vor den Intermediären und dem Souverän sich zu beschränken. Staatskommunikation (...) muss sich selber Grenzen setzen und hat sich dabei von Grundsätzen leiten zu lassen.“^[47] So fordert Jarren Normen und Regeln für möglicherweise unzulässige Formen behördlicher Kommunikation sowie eindeutige interne Regelungen und ethische Standards und plädiert für einen eigenen Informations- und Kommunikationsstil von Regierung und Verwaltung.^[48]

Die AG KID definierte diesem Ansatz folgend vier Kriterien, die in Kapitel 1.5 noch ausführlich diskutiert werden. Zunächst allerdings gilt es, die Bedeutung dieser Kriterien für die Staatskommunikation zu beurteilen.

1.4. Grundsätze und deren Folgen für die behördliche PR im Vorfeld von Abstimmungen

Die Definition eines Idealziels sowie die Bestimmung von Kriterien zu dessen Erreichung hat weitreichende Folgen für die behördliche Kommunikation im Allgemeinen und das Bundesbüchlein sowie für das Untersuchungsziel der vorliegenden Arbeit im Speziellen. Erstens ist sie logische und konsequente Folge aus den vorher geschilderten theoretischen Überlegungen zu Sinn und Rechtfertigung behördlicher Intervention in den Abstimmungskampf und bedeutet eine definitive Verankerung einer aktiven Informationspolitik als Teil der Regierungsaufgabe. Zweitens stellen die Bemühungen der AG KID um eine Regelung behördlicher Kommunikationstätigkeiten einen weiteren Schritt in Richtung Formalisierung dar, ein Bedürfnis, das seit der formellen Einführung der Staatskommunikation besteht, und beweisen die Bereitschaft der Politik, die von Wissenschaftlern wie Jarren im Zusammenhang mit der Staatskommunikation formulierten Probleme anzugehen.^[49] Drittens untermauern die Leitplanken den Willen der politischen Entscheidungsträger, eine ernsthafte, glaubwürdige und transparente Kommunikationspolitik zu betreiben und diese auch kontrollieren zu können. Viertens werden die Instrumente der behördlichen Kommunikation im Abstimmungskampf geregelt und normativ gebunden, was deren Steuerbarkeit erhöht, Grenzen schafft und bei Übertretung derselben Sanktionen ermöglicht. Dabei gilt folgender Grundsatz: Die Teilnahme der Behörden am Abstimmungskampf ist rechtlich geboten, wenn sie zu einer freien und unverfälschten Meinungsbildung beiträgt und verboten, wenn sie zu einer Verfälschung dieses Prozesses oder zu einer Beeinträchtigung eines offenen Diskurses führt.^[50] Fünftens lässt sich behördliche Informationstätigkeit vor Abstimmungen nun klar auf einem Kontinuum positionieren und anhand der bestimmten Gütekriterien normativ beurteilen.^[51] Die Kriterien kommen dabei einer Operationalisierung des Idealziels „freie und unverfälschte Meinungsbildung“ gleich und ermöglichen eine präzise und differenzierte Analyse, was dem Erkenntnisinteresse der vorliegenden Lizentiatsarbeit entspricht.

1.5. Die Kriterien der AG KID und deren Reichweite

Professor Dr. Georg Müller legte in einem Gutachten für die Bundeskanzlei – sozusagen der Basis für den Bericht der AG KID - aus dem Jahre 2000 dar, dass Bundesrat und Behörden vier Grundsätze zu beachten hätten, damit die politische Willensbildung fair und korrekt, also frei und unabhängig, verlaufe: Kontinuität, Transparenz, Sachlichkeit und Verhältnismässigkeit. Im Folgenden werde ich diese vier Grundsätze erläutern. Dabei stütze mich ausschliesslich auf das Leitbild der Konferenz der Informationsdienste KID vom Januar 2003 (darin im Speziellen auf den Anhang 1: „Information und Kommunikation im Vorfeld eidgenössischer Abstimmungen“) sowie auf den bereits vielfach zitierten Bericht der Arbeitsgruppe erweiterte Konferenz der Informationsdienste. Die Zusammenfassung mündet in eine Diskussion um die Praktikabilität der von den Behörden definierten Gütekriterien für meine Untersuchung.

Der Grundsatz Kontinuität interpretiert die behördliche Informationstätigkeit im Vorfeld von Abstimmungen als weiterführende Tätigkeit vorheriger kommunikativer Bemühungen, da die öffentliche Diskussion über eine Vorlage schon in den Vorbereitungsphasen, also spätestens bei der Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens, beginnt. Insofern darf sich die Behördenkommunikation im Abstimmungskampf nicht entscheidend verändern, d.h. Informationen und Argumente dürfen weder zurückgehalten, noch die Diskussion speziell auf den Abstimmungskampf hin forciert werden. Transparenz soll die uneingeschränkte Orientierung und Urteilsbildung des Stimmbürgers ermöglichen, indem die Quelle der publizierten Information immer offengelegt wird. Keinesfalls darf „der Anschein einer privaten Meinungsbildung erweckt werden, wenn es sich in Wirklichkeit um eine behördliche Stellungnahme zu einer Abstimmungsvorlage handelt.“^[52] Durch Sachlichkeit in der Argumentation sollen die Stimmberechtigten überzeugt, deren Überredung aber verhindert werden. Sachlichkeit impliziert eine neutrale, defensive oder reaktive Behördeninformation, die ausserdem im Sinne einer „freiwilligen“ Stellungnahme von Bundesrat und Bundesverwaltung aktiv und positiv ist. Ausserdem sollen durch diesen Grundsatz undifferenzierte Auftritte verhindert werden, die gegen andere Meinungen oder Personen diskriminierend wirken.^[53] Letztlich soll sich die Art und Weise der Information ständig an ihrem Oberziel, der freien und unverfälschten Meinungsbildung, orientieren und entsprechend verhältnismässig sein. Dies gilt einerseits in Bezug auf Art, Intensität und Mittel der Information, anderseits „müssen die von den Behörden verwendeten Mittel verhältnismässig sein im Vergleich mit denjenigen, die den anderen Teilnehmern im Abstimmungskampf zur Verfügung stehen.“^[54] Unverhältnismässig wäre damit behördliche Information, die die Entscheidungsfindung der Stimmberechtigten nicht positiv beeinflusst oder den Behörden durch einseitige Machtausübung ein starkes Chancenplus verschaffen würde.^[55]

Die vier Säulen des eben präsentierten Ansatzes der KID zur Standardisierung, Kontrolle und Steuerung von Behördeninformation im Vorfeld eidgenössischer Abstimmungen liefern einen Approach für die hier angestrebte qualitative und funktionale Beurteilung des Bundesbüchleins. Zum einen stellt das Bundesbüchlein nämlich eines von vielen Instrumenten^[56] dar, mit denen sich die Behörden im Abstimmungskampf engagieren, wodurch sich eine Überprüfung der Vereinbarkeit dieses Instruments mit den angesprochenen Grundsätzen automatisch aufdrängt. Zum anderen entspricht der Fokus des Berichts der AG KID dem Haupterkenntnisinteresse der vorliegenden Untersuchung: Der Bericht definiert Kriterien zur Erreichung des Idealziels freie und unverfälschte Meinungsbildung. Meine Lizentiatsarbeit hat einen Vergleich zwischen Anspruch (dem Idealziel) und Realität der behördlichen Abstimmungserläuterungen zum Ziel. Aus beiden Gründen erscheint es logisch, dass sich die Leitlinien als Grundlage für den Vergleich empfehlen.

Mehrere Gründe sprechen aber ebenso dafür, dass die Grundsätze nur ein stark limitiertes Instrumentarium und lediglich die methodische Basis für meine Untersuchung darstellen und entsprechend ergänzt und erweitert werden müssen. Erstens wurden die Kriterien mit dem Ziel ausgearbeitet, allgemein das informative Engagement von Bundesrat und Bundesverwaltung in einen transparenten Rahmen zu überführen. Das Bundesbüchlein stellt jedoch eine sehr spezifische Form dieses weitläufigen Engagements dar und kann deshalb keinesfalls anhand der Kriterien für allgemeine Öffentlichkeitsarbeit analysiert werden. Eine direkte Übernahme dieser Spielregeln würde eine Vermischung der zwei Ebenen Öffentlichkeitsarbeit und Bundesbüchlein bedeuten. Zweitens impliziert eine wissenschaftliche Messung der Qualität des Bundesbüchleins – oder allgemein die Messung eines Verhaltens anhand vorher aufgestellter Normen - die Anwendung eines Massstabs, welcher von aussen herangetragen und nicht vom System selbst definiert wird. Die Leitlinien der KID allerdings sind systemintern definiert; eine direkte Übernahme würde für das Verfahren bedeuten, dass es unwissenschaftliche Züge annähme und zirkuläre Elemente aufwiese.^[57] Drittens – und dies ist für den weiteren Verlauf des Theorieteils und dieser Lizentiatsarbeit entscheidend – erweisen sich die Leitlinien als relativ unpräzise und unwissenschaftlich. Das Leitbild der KID und der Bericht der AG KID beschränken sich auf eine kurze Beschreibung der vier Grundsätze, lassen aber genauere Angaben zu deren Operationalisierung sowie Ankerbeispiele, die für eine fundierte inhaltliche Überprüfung der Kriterien unabdingbar sind, vollständig weg. So wird beispielsweise eine sachliche Vertretung des behördlichen Standpunkts explizit verlangt, die Forderung aber nicht weiter ausgeführt; die Information soll neutral, defensiv oder reaktiv sein, eine präzise Beschreibung dieser Attribute fehlt vollständig.^[58]

Eine qualitative Inhaltsanalyse, die ausschliesslich auf der Vorarbeit der KID und den daraus resultierenden vier Grundsätzen aufbaut, ist also kaum durchführbar und macht, wie insbesondere die ersten beiden aufgeführten Argumente verdeutlichen, auch theoretisch und methodologisch wenig Sinn. Eine Überarbeitung, Erweiterung und Ergänzung der Grundsätze ist deshalb unabdingbar. Als ideale Rekursmöglichkeit bietet sich die Kommunikationswissenschaft an, die in mehrfacher Hinsicht Lösungsvorschläge für die eben geschilderten analytischen Probleme bereithält und deshalb die zweite Grundlage für meine Untersuchung darstellt. Sie liefert unter dem Etikett „Informationsqualität“ einen ganzen Fundus an Untersuchungskriterien zur Beurteilung von Berichterstattung, die wissenschaftlich und präzise sind (meinen Ansprüchen also genügen) und sich zu einer Analyse des Bundesbüchleins unter dem Gesichtspunkt einer freien und unverfälschten Meinungsbildung geradezu aufdrängen. Massenmedien verfolgen funktional, wie bereits angedeutet, ebendiesen Anspruch: Sie sollen freie und unverfälschte Meinungsbildung ermöglichen, indem sie alle Standpunkte zu einem Thema veröffentlichen und eine Art Diskussionsforum initiieren.^[59] Die Kriterien, welche die journalistische Qualitätsforschung entwarf, beziehen sich folglich auf diesen Anspruch und lassen

sich deshalb optimal auf meine Untersuchung anwenden.^[60] Sie definieren Qualitäten, welche Information und allgemein Berichterstattung aufweisen müssen, weil sie die Funktion von freier und unverfälschter Meinungsbildung erfüllen.

2. Qualitätskriterien im Informationsjournalismus

In diesem Kapitel werde ich den Ansatz der Forschung zu Informationsqualität und die von dieser jungen Forschungstradition abgeleiteten Kriterien zur Beurteilung von Informationsqualität ausführlich diskutieren. Die steigende Dependenz gesellschaftlicher und politischer Prozesse von den Leistungen der Massenmedien sowie parallel dazu verlaufende öffentliche Zweifel an der Leistungsfähigkeit der Mediensysteme, die aufgrund einer Kommerzialisierung derselben sowie eines journalistischen Stilwandels aufkamen, gingen auch an der empirische Wissenschaft und an der Kommunikationswissenschaft nicht spurlos vorbei: Insbesondere im englischen Sprachraum begannen sich Mitte der Neunziger Jahre die Bestrebungen um eine Messung und Beurteilung der Inhalte von Massenmedien zu intensivieren, was zu einer allmählichen Definierung der Qualitätsforschung als eigenständige Tradition führte.^[61] Während der Fokus in der Qualitätsforschung auf der Untersuchung von Inhalten im Hinblick auf die Folgen für die Rezeption liegt, stellt die Forschung zu Informationsqualität die Befriedigung von (öffentlichen) Informationsbedürfnissen ins Zentrum.^[62] Beide Traditionen allerdings fussen in einem besonderen Verhältnis von Medien und Demokratie, das im Folgenden seiner Auswirkungen auf die Definition von Praxisnormen wegen erläutert werden soll.

2.1. Massenmedien und Demokratie

Der Ursprung des Anspruchs der Massenmedien, freie und unverfälschte Meinungsbildung zu ermöglichen, liegt in demokratietheoretischen Überlegungen. Wie bereits anlässlich der Definition der Funktionen des Bundesbüchleins angedeutet, sind die Massenmedien in funktional hochgradig differenzierten Gesellschaften wichtige Akteure und Player im Meinungsbildungsprozess: Sie liefern Informationen, die sich der Stimmbürger nicht selbst beschaffen kann, stellen Öffentlichkeit her und ermöglichen derart Meinungsbildung.^[63] In diesem Sinn löst die (medial) geschaffene Öffentlichkeit ein altes Problem der Demokratietheorie, wie Bernhard Peters betont: Demokratie bedeutet nämlich kollektive Selbstregelung, fordert eine Einigung auf Entscheidungen, die zugleich freiwillig und vernünftig ist.^[64] Sie fordert die Bildung einer volonté générale, „die allgemein ist im Sinne der Überwindung partikularer Perspektiven und der Verkörperung allgemeiner Einsichten, die den Einzelnen nicht oktroyiert wird und auch ihre disparaten Interessen und Aspirationen nicht einfach negiert.“^[65]

Peters formuliert in seiner Definition von volonté générale klare Anforderungen an den Meinungs- und Willensbildungsprozess, indirekt auch an die Massenmedien und die von ihnen hergestellte Öffentlichkeit und plädiert für ein spezifisches Modell des politischen Prozesses, das diskursive Modell. Dieses Modell ist ganz im Sinne Hanspeter Kriesis, der in ähnlichem Zusammenhang vom Modell der deliberativen Demokratie spricht, welches er als besonders geeignet zur Analyse der Funktionsweise einer direkten Demokratie wie der Schweiz beurteilt.^[66] Ausgangspunkt beider Autoren ist die Überlegung, den politischen Prozess als Diskurs zu interpretieren, an dessen Ende eine demokratische Entscheidung getroffen wird, die in dem Masse legitim ist, „als sie das Resultat von argumentativen Beratungen darstellt, an denen alle Bürgerinnen und Bürger teilnehmen.“^[67] Der Prozess der Entscheidungsfindung an sich wird somit zu einem integralen Bestandteil der demokratischen Entscheidung, die aus einer kollektiven Beratschlagung resultieren soll, in denen die Akteure ausgehend von eigenen Präferenzen im Zusammenspiel mit dem Kollektiv ihre Meinung bilden, zuweilen auch ihren Standpunkt klären und ad extremis sogar zur Revision individueller Werte und Interessen bereit sind. Individuelle Interessenlagen der Bürger sind also im besten Fall Ausgangspunkt der Beratschlagung, keinesfalls aber alleinige Determinanten der Entscheidungsfindung.^[68] Im krassen Gegensatz dazu stehen Demokratietheorien, für welche der polit. Prozess ein Mechanismus zur Aggregation oder zum tausch- oder kompromissförmigen Ausgleich vorgegebener Interessen oder Präferenzen ist, wodurch die Akteure die Optimierung ihrer Strategien und Wahlentscheidungen anstreben.^[69]

Bernhard Peters sieht im Rückgriff auf Jürgen Habermas die Umsetzung des diskursiven Modells demokratischer Entscheidungsfindung in der „Kultivierung der Meinungs- und Willensbildung der Staatsbürger durch öffentliche Diskurse“^[70] und spricht diesbezüglich von einer spezifischen Form von Öffentlichkeit. Bei der ‚empathischen Öffentlichkeit‘ handelt es sich im „klassischen Verständnis (...) um eine Sphäre öffentlicher, ungezwungener Meinungs- und Willensbildung der Mitglieder einer demokratischen Gemeinschaft über die Regelung der öffentlichen Angelegenheiten.“^[71] Zu den Merkmalen dieser empathischen Öffentlichkeit zählen Gleichheit in der Teilnahme sowie Reziprozität von Hörer- und Sprecherrollen, die Offenheit von Themen und Beiträgen, eine auf die jeweilige öffentliche Frage angepasste Verarbeitungskapazität des Publikums, eine diskursive Struktur und die Konzentration auf kollektive Probleme.^[72] Die Ähnlichkeit der empathischen mit der im Kapitel „Die Funktion des Bundesbüchleins als Mittel verstärkter staatlicher Öffentlichkeitsarbeit“ erwähnten liberalen Öffentlichkeit ist offensichtlich, insbesondere was den diskursiven Charakter der politischen Entscheidungsfindung sowie die Funktion als ‚Sphäre‘ der Meinungsbildung betrifft.^[73]

Wollen die Massenmedien dem demokratietheoretisch begründeten Anspruch der freien und unverfälschten Meinungsbildung gerecht werden, müssen sie eine Öffentlichkeit herstellen, welche die von Peters formulierten Merkmale einer empathischen Öffentlichkeit erfüllt und in hohem Mass diskursive Struktur aufweist. Denn nur durch öffentliche Diskurse, und nur dadurch, wie Peters explizit hervorhebt, gelangt das Publikum „zu begründeten, kritisch geprüften, in diesem Sinn vernünftigen gemeinsamen Einsichten, Problemlösungen und Zielsetzungen (...) oder zumindest zu reflektiertem und tolerantem Dissens“,^[74] bildet also ungezwungen, frei und unabhängig seine Meinung.

Auch der kommunikationswissenschaftliche Forschungszweig der Informationsqualität, dessen Kriterien für den weiteren Verlauf meiner Arbeit entscheidend sein werden, reflektiert und leitet Normen und Werte ab, die für die Funktion von Massenmedien gelten und deren Ursprung demokratietheoretischer Natur ist, wie die Ausführungen Lutz M. Hagens verdeutlichen: „Als oberster Wert wird generell die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe aufgefasst. Diese ist üblicherweise demokratietheoretisch definiert: Es ist damit ein Beitrag zum Funktionieren des demokratischen Staates und seiner gesellschaftlichen Ziele gemeint.“^[75] Hagen präzisiert den Einflusses demokratietheoretischer Vorgaben an dieser Stelle nicht weiter (stellt also keine präzise demokratietheoretischen Konzepte auf), macht aber deutlich – und das scheint mir entscheidend – dass eine Diskussion um die Qualität massenmedial vermittelter Information in einem demokratischen System, das zur Erfüllung seiner Funktionen wachsend auf die Leistungen der Massenmedien angewiesen ist, um demokratietheoretische Vorgaben unmöglich herumkommt. Dass dabei der Gehalt dieser Vorgaben reduziert (s. Zitat) und die Diskussion nicht derart ausführlich geführt wird, wie ich das getan habe, liegt in der Natur normativer Leitbilder, von denen jeweils nur Elemente, und diese vielfältig eingeschränkt und modifiziert, in soziale Institutionen und Praktiken einfliessen. Im folgenden Kapitel soll geklärt werden, um welche Elemente es sich handelt, und aufgrund welcher theoretischen Überlegungen die Forschung zu Informationsqualität zu ihren Praxisnormen gelangte.

2.2. Herleitung der Kriterien für Informationsqualität

Die Qualitätsforschung im Informationsjournalismus fokussiert, dies sei hier eingangs erwähnt, ausgehend von der Informationsfunktion als wichtigste Leistung des massenmedialen Systems, auf die Nachricht als zentrale Untersuchungseinheit, da sie als diejenige journalistische Darstellungsform mit der grössten Informationsfunktion betrachtet wird. Als allgemeine Informationsqualität werden in diesem Forschungszweig Merkmale bezeichnet, „die für Empfänger generell den Wert von Mitteilungen im Hinblick auf die Vermittlung von Wissen ausmachen.“^[76] Hiermit sind insbesondere Merkmale gemeint, die sich aus der umgangssprachlichen Verwendung des Begriffs Information ergeben; d.h. Merkmale, die den (informativen) Gehalt einer Nachricht, das dadurch vermittelte Wissen, beeinflussen.^[77] Viel relevanter für die vorliegende Arbeit sind aber die spezifischen Qualitätsmerkmale der Nachrichtenforschung, die von demokratietheoretischen Werten und Normen abgeleitet sind und deren Erfüllung zur Folge hat, dass eine Mitteilung gewissermassen als Beitrag zum Funktionieren des demokratischen Staates verstanden wird – was ja allgemein auch erklärtes Ziel des Bundesbüchleins ist. Die Herausarbeitung dieser Merkmale erweist sich als überaus aufwändig und kompliziert, da das Vorgehen gewissermassen als ein Brückenschlag zwischen normativer Theorie (in unserem Fall der Demokratietheorie) und empirischer Messung verstanden werden muss.^[78] Ich habe zum besseren Verständnis dieses Brückenschlags unterschiedliche Autoren sowie Berichte aus Lehre und Rechtsprechung herangezogen und festgestellt, dass trotz teilweise unterschiedlicher Fundierung grosse Ähnlichkeiten und teilweise sogar Deckungsgleichheiten zwischen den Kriterien bestehen.

2.2.1. Von demokratietheoretischen Überlegungen zu rechtlichen Vorgaben

Wichtigstes Merkmal der Qualitätsforschung und wohl auch wichtigste Gemeinsamkeit der von mir konsultierten Autoren ist die Tatsache, dass Medien als nützliche Instrumente für den Staat bzw. die Gesellschaft betrachtet werden, was meine Ausführungen zur Beziehung zwischen Massenmedien und Demokratie widerspiegelt. Lutz M. Hagen stellt in diesem Sinn die (ausführlich) diskutierte öffentliche Aufgabe der Massenmedien ins Zentrum seiner Betrachtungen und versucht aus ihrer Interpretation konkrete inhaltliche Kriterien für Nachrichten abzuleiten.^[79] Denis McQuail argumentiert aus einer ähnlichen Perspektive, indem er sein Kriteriensystem aus den seit der Französischen Aufklärung fundamentalen Werten Freiheit, Gleichheit und Ordnung/ Solidarität ableitet, deren Verwirklichung er ebenfalls in der öffentlichen Aufgabe von Massenmedien sieht.^[80] Beide Autoren verweisen in einem weiteren Schritt auf das Medienrecht als optimalen Ausgangspunkt, da dieses nach McQuail die eben genannten Grundwerte in allen westlichen Demokratien spiegle und nach Hagen ein weit verbindlicherer und weniger hypothesenabhängiger Orientierungsrahmen für die Ableitung konkreter Kriterien darstelle als die öffentliche Aufgabe.^[81] Heribert Schatz und Winfried Schulz reduzieren die normativen demokratietheoretischen Diskussionen auf ein Minimum und beziehen sich bei der Ableitung ihrer „Kriterien und Methoden zur Beurteilung von Programmqualität im dualen Fernsehen“ direkt auf die Rechtsgrundlagen des Rundfunks (der Bundesrepublik Deutschland), auf Rechtsprinzipien des Grundgesetzes sowie auf Urteile des Bundesverfassungsgerichts zu konkreten Leistungs- und Qualitätsanforderungen. Die Verfassungsrichter haben in den von Schatz/ Schulz konsultierten Urteilen den Programmauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zuweilen derart präzise interpretiert, dass daraus konkrete Kriterien oder Gebote zur Programmgestaltung hervorgingen.^[82]

Aus diesem Zusammenhang^[83] ergeben sich im Wesentlichen bei allen konsultierten Autoren dieselben Kriterien: Vielfalt, Ausgewogenheit und Vollständigkeit. Diese Teilforderungen werden direkt aus dem Gebot „«umfassender Information des Publikums über Vorgänge von politischer Bedeutung»“^[84] hergeleitet, das von Udo Branahl als „«bedeutendste Zielvorgabe“»^[85] für die Massenmedien im verfassungsrechtlichen Interpretationssatz identifiziert wurde.^[86] Schatz/ Schulz ergänzen diese Forderungen um eine Qualitätsdimension, die journalistische Professionalität, die ebenfalls von sämtlichen Autoren erwähnt wird, vielerorts aber unter der Bezeichnung „Objektivität“ auftaucht.^[87] Einerseits geht diese Forderung direkt aus einer Auswertung der rechtlichen Programmvorschriften resp. des Medienrechts hervor, wie sie Schatz/ Schulz für den Rundfunk vorgenommen haben^[88], anderseits wird objektive Berichterstattung dann relevant und unabdingbar, wenn man das Informationsgebot konsequent weiterdenkt: Das Recht jedes Bürgers auf umfassende Information und Orientierung sowie die Möglichkeit zu freier Meinungsbildung kann nämlich nur durch objektive und realitätsgerechte Berichterstattung verwirklicht werden.^[89]

2.2.2. Das Objektivitätspostulat und die Unparteilichkeitsforderung

Bevor ich mich in die von der Kommunikationswissenschaft breit geführte Debatte um die Möglichkeit journalistischer Objektivität einlasse, gilt es, folgendes zu beachten: Objektivität muss bei einer öffentlichen Mitteilung - unabhängig von demokratietheoretischen Vorgaben - allein schon deshalb berücksichtigt werden, weil die Wahrheit aus der Perspektive möglichst vieler Rezipienten zu gewährleisten ist. Insofern bedeutet journalistische Objektivität, so Günter Bentele, nicht ein konkretes inhaltliches Merkmal, sondern ist „«professionelle, regel- und normengeleitete Wahrnehmung von Realität»“^[90] mit dem Ziel intersubjektiv akzeptabler Realitätswiedergabe.^[91] Eine derartige Konzeption von Objektivität allerdings koppelt die Möglichkeit und Realisierbarkeit journalistischer Objektivität an eine Reihe von Regeln und setzt spezifische epistemologische Überlegungen resp. eine spezifische Interpretation von Objektivität voraus, die im Anhang präzise nachvollzogen werden können. An dieser Stelle genügt es zu bemerken, dass für die genannte Interpretation von Objektivität nicht die Möglichkeit resp. Machbarkeit objektiver Berichterstattung im Zentrum steht, wie dies bei der Objektivitätsdebatte in der Kommunikationswissenschaft der Fall ist, sondern dass die Methode der Erkenntnisgewinnung in den Vordergrund gerückt und das Endprodukt und insbesondere dessen Verhältnis zur Realität marginalisiert wird.^[92] Journalistische Objektivität nach derartigem Verständnis wird insofern realisiert, als dass der Journalist „seine Erkenntnisse über irgendwelche Dinge, Vorfälle und dergleichen auf einem ‚objektiven‘, gemeint ist intersubjektiv nachvollziehbaren Wege“^[93], gewinnt.^[94]

Doch auch mit einem an der Wissenschaft orientierten Lösungsansatz wird die Objektivitätsproblematik nicht gelöst und „die Argumentation bleibt im Teufelskreis des epistemologischen Dilemmas gefangen“^[95], wie Philomen Schönhagen es ausdrückt. Das besondere Verdienst dieses Ansatzes liegt meiner Ansicht nach allerdings darin, dass er gewissermassen eine Alternative zu den bisherigen Argumentationen darstellt, indem er die Tätigkeit des Journalisten nicht auf die Realität bezieht. Damit ist es ihm gelungen, eine der Hauptursachen für das Scheitern der Fachdebatte um die Objektivitätsproblematik ansatzweise zu lösen. Dennoch ist zur Umsetzung des Objektivitätspostulats, das im Zusammenhang mit der Beurteilung von Informationsqualität relativ wichtig ist, ein Rekurs auf das Unparteilichkeitskonzept notwendig.

Im Gegensatz zur Objektivitätsmaxime wird diesem Konzept hohe Praxisorientierung beigemessen. Unparteilichkeit stellt eines der frühesten Merkmale dar, das mit dem Journalismus selbst in Erscheinung tritt und wird als Berufsnorm verstanden, die mit einer präzisen Vorstellung verbunden ist.^[96] Der grundlegendste Unterschied zwischen den beiden Postulaten, die ansonsten semantische Deckungsgleicheit aufweisen^[97], liegt allerdings im Bezugspunkt des Journalisten: Objektivität thematisiert das Verhältnis zur Realität, während sich Unparteilichkeit auf das Verhältnis des Journalisten zu Ansichten anderer über Realität bezieht. Damit wird die Objektivitätsproblematik auf eine andere Ebene verlagert und das Rollenverständnis des Journalisten vom Individuum, das sich der Subjektivität individueller Interpretations- und Selektionsmechanismen nicht entziehen kann, hin zum Journalisten als Mediator verschoben.^[98] Die Möglichkeit oder Unmöglichkeit objektiver Erkenntnis wird dadurch irrelevant und die epistemologische Diskussion obsolet. Dies und die Tatsache, dass schon das traditionelle Unparteilichkeitskonzept mittels Handwerksregeln konkretisiert wurde, deren Einhaltung journalistische Qualität garantieren sollte^[99], sind für mich Grund genug, mich der Schlussfolgerung Schönhagens anzuschliessen und „den (erkenntnistheoretisch irreführenden) Begriff der Objektivität [als Informationsqualitätskriterium] durch Unparteilichkeit zu ersetzen.“^[100] Bevor ich mich allerdings der Erläuterung der Handwerksregeln widme, gilt es ein paar kommunikationswissenschaftliche Überlegungen zu tätigen, welche auch eine theoretische Fundierung der weitgehend der Praxis entstammenden Unparteilichkeitsmaxime ermöglichen.

Entscheidend für die Gültigkeit des Unparteilichkeitspostulats ist seine Bindung an ein spezifisches journalistisches Funktionsverständnis, wonach der Journalismus als „Instanz einer neutralen Vermittlung der gesamtgesellschaftlichen Kommunikation“^[101] aufgefasst wird.^[102] Nach diesem sogenannten zeitungswissenschaftlichen Theorieansatz, welcher auf die Münchner Schule der Zeitungswissenschaft zurückgeht, „besteht die Funktion des Journalisten nicht mehr zuerst in der Verwirklichung seines eigenen Kommunikationsinteresses; ihm kommt vielmehr primär die Rolle eines «Vermittlers» von Mitteilungen anderer, gesellschaftlicher Kommunikationspartner zu.“^[103] Somit stehen Journalisten und ihre Medien im Dienst der Kommunikationsinteressen aller Mitglieder der Gesellschaft und machen die aktuelle soziale Kommunikation erst möglich.^[104] Dieses Abhängigkeitsverhältnis^[105] ist auf die Expansion und zunehmende Komplexität der Gesellschaft zurückzuführen sowie auf dadurch bedingte Rationalisierungs- und Konzentrationsprozesse, welche Kommunikation und Nachrichtenaustausch auf der Grundlage des ursprünglichen Versammlungsprinzips erschwerten und sogar verunmöglichten und letztlich zu einer Trennung von Mitteilungs- und Vermittlerrollen führte.^[106]

Diese Trennung und das ihr zu Grunde liegende veränderte Funktionsverständnis des Journalismus erweist sich für die Bedeutung des Unparteilichkeitsprinzips und die vorher diskutierte Objektivitätsproblematik als folgenschwer: Einerseits wird die Unparteilichkeitsmaxime dadurch gewissermassen zum „«Urprinzip des Journalisten»“^[107] erklärt. Solange die Vermittlungsfunktion sich nämlich auf die gesamte soziale Kommunikation bezieht, hat der Journalist als Gesprächsanwalt der ganzen Gesellschaft zu fungieren und nach dem Arbeitsprinzip der Unparteilichkeit zu vermitteln, d.h. weder einem Partikularinteresse besondere Bevorzugung zu gewähren oder sich gar in den Dienst eines Interesses zu stellen^[108], noch eine Sachperspektive unvermittelt zu belassen.^[109] Anderseits – und hier wiederhole ich mich - tritt das Problem journalistischer Objektivität aus dem erkenntnistheoretischen Dilemma heraus und als Qualität der journalistischen Vermittlungsleistung zu Tage. Objektivität bedeutet vor dem Hintergrund zeitungswissenschaftlicher Theorie erstens, die Vermittlungsleistung als Ganzes betreffend, eine nach allen Seiten offene, unparteiliche Vermittlung, welche auch die kritischen und kontroversen Standpunkte zu einer Sachlage einschliesst^[110] und zweitens, die Vermittlung einzelner Mitteilungen betreffend, eine „Entsprechung von vorgegebener Mitteilung und ihrer Vermittlung durch den Journalisten.“^[111] Detlef Schröter nahm, sich im Besonderen auf letztere Bedeutung beziehend, eine weitere Konkretisierung des Begriffs Objektivität als „Mitteilungs-Adäquanz“^[112] vor und gelangte zu mehreren Dimensionen, die sich als dafür relevant erwiesen. Das Auffallende an seinem Beitrag, den ich nicht weiter kommentiere, ist, dass der darin enthaltene Kriterienkatalog deutliche Parallelen mit den Dimensionen des traditionellen Unparteilichkeitskonzepts aufweist.^[113]

Ich ziehe folgendes Fazit für die von mir ausführlich diskutierte Objektivitätsforderung: Die aus demokratietheoretischen Vorgaben und verfassungsrechtlichen Interpretationen abgeleitete Forderung nach Objektivität oder journalistischer Professionalität^[114] wird im Informationsjournalismus in Anlehnung an die Kriterien des traditionellen Unparteilichkeitskonzepts operationalisiert und messbar gemacht, kurz: umgesetzt. Derart wird a) die epistemologische Debatte elegant umgangen, indem die Problematik auf eine andere Ebene verlagert wird und b) mit der Unparteilichkeitsnorm ein Konzept herangezogen, das mittels klarer Handwerksregeln eine intersubjektiv – da mehrere Interpretationen berücksichtigend - akzeptable Realitätswiedergabe garantiert und c) Objektivität schliesslich konkretisiert und journalistische Qualität mittels präziser Dimensionen garantiert: Audiatur et altera pars oder Allseitigkeit, Trennung von Nachricht und Kommentar, Quellentransparenz und Glaubwürdigkeit und sinngetreue Vermittlung.^[115]

2.3. Die zentralen Kriterien für freie und unverfälschte Meinungsbildung

Im vorherigen Kapitel habe ich die Diskussion um Informationsqualität aus der Kommunikationswissenschaft nachgezogen und mich dabei insbesondere auf die theoretische Herleitung von Merkmalen konzentriert, die den Wert von Mitteilungen im Hinblick auf Wissensvermittlung und die Erfüllung einer demokratietheoretisch definierten öffentlichen Aufgabe, der freien und unverfälschten Meinungsbildung, beeinflussen oder bestimmen. Als wichtigste normative Grundlagen erwiesen sich die Demokratietheorie (und die von ihren Werten und Normen abgeleiteten Rechtsprinzipien des Grundgesetzes sowie deren Interpretationen), die Objektivitätsdebatte, die zeitungswissenschaftliche Theorie der Massenkommunikation und das traditionelle Unparteilichkeitskonzept, wobei letzteres eine stark praxisbezogene Komponente aufweist. Die Mehrheit der Autoren, welche ich zur Definition, Herleitung sowie Interpretation der Kriterien konsultierte, bezogen sich auf eine, mehrere oder alle der genannten Quellen, wobei deren Gewichtung individuell unterschiedlich ausfiel. Fast alle Beiträge waren sich allerdings der zentralen Kriterien zur Beurteilung von Informationsqualität weitgehend einig: Quellentransparenz bzw. Transparenz der Aussageträger, Sachlichkeit bzw. Trennung von Nachricht und Kommentar, Vielfalt, Vollständigkeit, Ausgewogenheit bzw. Fairness sowie Wahrheit, Sachlichkeit und sinngetreue Vermittlung. Im Folgenden werde ich diese Kriterien kurz erläutern und vor dem Hintergrund meiner präsentierten Theoriegrundlagen diskutieren; dass ich mich dabei hinsichtlich bereits nachvollzogener theoretischer Überlegungen wiederholen werde, erscheint mir logisch und zwecks des zusammenfassenden Charakters dieses Kapitels durchaus funktional.

Das Kriterium Wahrheit, Sachlichkeit resp. sinngetreue Vermittlung ist für meine Untersuchung von sehr geringer Relevanz, weshalb ich beschlossen habe, es als Qualitätskriterium wegzulassen. Aus Platzgründen habe ich die genaue Begründung für dieses Vorgehen sowie die theoretische Erläuterung von Wahrheit im Anhang aufgeführt.

2.3.1. Quellentransparenz bzw. Transparenz der Aussageträger

Die Forderung nach Quellentransparenz basiert auf der zeitungswissenschaftlichen Theorie der Massenkommunikation und der aus diesem Ansatz folgenden Trennung von Kommunikations- und Vermittlerrollen. Sie bedeutet die Angabe von Quellen von Informationen und möglicherweise eine Einschätzung der Güte dieser Quellen durch den Journalisten^[116]. Besteht die Leistung des Journalismus nämlich primär in der (sachgerechten) Vermittlung von Aussagen Dritter, dann ist der Rezipient zur Einordnung und Zuordnung dieser Mitteilungen sowie für die Orientierung anhand der vermittelten Information auf Quellenangaben angewiesen. Kurz: Der Leser muss in der Lage sein, die Herkunft von Mitteilungen überprüfen zu können. Die Angaben ermöglichen ihm, über die Prüfung und Bewertung einer Quelle die Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit einer Aussage besser einzuschätzen^[117], was, wie Schönhagen bemerkt, gerade „im Hinblick auf den Anspruch, dem Bürger umfassende und unvoreingenommene, fundierte Meinungsbildung zu ermöglichen“^[118], besonders bedeutsam sei, wodurch wiederum der demokratietheoretische Ursprung resp. die normative Komponente der Transparenzforderung deutlich wird. Hagen erachtet Transparenz ausserdem deshalb notwendig, weil dadurch wertende Aussagen in Nachrichten eindeutig Akteuren zugeordnet werden könnten, da das Sachlichkeitsgebot Bewertungen durch Journalisten verbiete.^[119]

Detlef Schröter unterscheidet zwischen der Transparenz des Vermittlungskontexts sowie der Transparenz der Mitteilungs-Herkunft. Ersteres meint Angaben zu den Vermittlungsquellen der Berichterstattung und ist für die vorliegende Untersuchung wenig relevant, letzteres bezeichnet die Vermittlung aller verfügbaren und ermittelbaren Angaben über die Ausgangspartner, vornehmlich deren Identität und Funktion.^[120]

2.3.2. Sachlichkeit bzw. Trennung von Nachricht und Kommentar

Die Sachlichkeits- oder Trennregel hat ihren Ursprung ebenfalls in der auf die Münchner Schule der Zeitungswissenschaft zurückgehenden Trennung der Prozesse der Mitteilung und der Vermittlung, welche im Zuge der Rationalisierung mit einer Rollenteilung einherging und bedeutet in der Forschung (und im deutschen Medienrecht) eine Trennung von Nachricht und Meinung.^[121] Der Journalist hat in seiner Rolle als Vermittler die Funktion eines Anwalts und Protokollführers: Er nimmt Interpretationsvorgaben in Gestalt von Mitteilungen über und zu Ereignissen auf, konzentriert diese und stellt sie dar.^[122] Dabei hat er darauf zu achten, diese Meinungsäusserungen möglichst objektiv bzw. unparteilich zu vermitteln^[123], d.h. am Vermittlungsprodukt die „objektiven“ und subjektiven (von ihm geprägten) Merkmale weitgehend zu trennen^[124] und „seine persönlichen Kommunikationsinteressen gezielt zugunsten seiner Vermittlungsaufgaben“^[125] zurückzustellen.^[126] Neben der Verhinderung von Parteilichkeit in der Berichterstattung soll das Prinzip der Trennung von Mitteilung und Vermittlung allerdings auch gewährleisten, dass die Journalisten auf wertende und selbstvermittelte Anteile nicht verzichten müssen. Sie ordnen sich mit ihrer Interpretation eines Ereignisses allerdings in die Reihe der Kommunikationspartner ein und sind dazu aufgefordert, sich selbst gegenüber anderen Kommunikationsinteressen nicht zu privilegieren und ihre Standpunkte auf diejenigen spezifischen journalistischen Darstellungsformen zu beschränken, die ihnen dazu zur Verfügung stehen.^[127]

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^[1] Ich beziehe mich hier auf Otfried Jarrens Definition von Mediatisierung, der die gesellschaftstheoretische Komponente des Wandels ins Zentrum stellt und mit dem Begriff die soziale Entwicklung zu einer Mediengesellschaft bezeichnet. Im öffentlichen Diskurs und bei Ulrich Saxer wird von demselben Prozess als einem Wandel zu einer Informations- und Kommunikationsgesellschaft gesprochen, was laut Saxer irreführend ist, weil Informationsgesellschaft auf die technische und ökonomische Komponente des Wandels fokussiert.

Vgl. Jarren, Otfried: Medien- und Gesellschaftswandel als Herausforderung für Staats- und Rechtskommunikation. In: Österreichische Juristenkommission (Hrsg.): Kritik und Fortschritt im Rechtsstaat, Bd. 22. Recht und Öffentlichkeit. Wien/ Graz 2004, S. 20; vgl. Saxer, Urs: Öffentlichkeitsinformationen von Behörden im Rechtsstaat. In: Medialex 19, 2004, S. 20.

^[2] Der Einfachheit halber werden in der vorliegenden Lizentiatsarbeit ausschliesslich männliche Personenbezeichnungen verwendet.

^[3] Vgl. ebd., S. 22f.

^[4] Vgl. ebd., S. 23-25; vgl. AG KID: Das Engagement von Bundesrat und Bundesverwaltung im Vorfeld von eidgenössischen Abstimmungen. Bericht der Arbeitsgruppe erweiterte Konferenz der Informationsdienste (AG KID). Bern 2001, S. 15-21.

^[5] Kommunikation wurde im Rahmen des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesverwaltung von 1914 weitgehend als Einweg-Kommunikation verstanden, weshalb in der behördlichen Kommunikation Verlautbarungen das zentrale Instrument darstellten. Vgl. Hardmeier, Sibylle: Public Relations der öffentlichen Hand – eine Replik auf den Propaganda-Vorwurf. In: Serdült, Uwe/ Widmer, Thomas (Hrsg.): Politik im Fokus. Festschrift für Ulrich Klöti. Zürich 2003, S. 245.

^[6] Art. 11 Abs. 2 Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976, (BP; SR 161.1).

^[7] Vgl. ebd., S. 6f; S. 11-14; vgl. Hardmeier 2003, S. 245.

^[8] Vgl. Hardmeier 2003, S. 245.

^[9] Vgl. AG KID 2001, S. 12f.

^[10] Die Initiative wurde im August 2004 eingereicht und verlangt äusserst restriktive Vorschriften über die Information des Bundesrates vor Abstimmungen. Vgl. Gerny, Daniel: Bundesrat will keinen Maulkorb. Einstimmig gegen Initiative wider «Behördenpropaganda». In: NZZ, 11. November 2004, S. 13.

^[11] AG KID 2001, S. 33 (Hervorhebung des Originals nicht übernommen).

^[12] Vgl. ebd., S. 33; Angaben gemäss Bundeskanzlei, 14.2.2005.

^[13] Bei einem Referendum handelt es sich um den nachträglichen Entscheid der Stimmberechtigten über den Beschluss einer Behörde, wobei im Fall des obligatorischen Referendums in jedem Fall eine Volksabstimmung durchgeführt werden muss, während dies im Fall des fakultativen Referendums von einer Mindestzahl von Staatsbürgern abhängt, welche dies ausdrücklich verlangen. Vgl. Huber, Alfred: Staatskunde Lexikon. 4. Auflage. Luzern 1994, S. 264.

Dem obligatorischen Referendum unterliegen: Änderungen der Bundesverfassung, der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften, die dringlich erklärten Bundesgesetze, die keine Verfassungsgrundlage haben und deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt. Vgl. Bundesverwaltung (Hrsg.) : Referendum. o. J. URL : www.admin.ch/ch/d/pore/index4.html (10.2.2005).

^[14] Vgl. Trechsel, Alexander H.: Volksabstimmungen. In: Klöti, Ulrich/ Knoepfel, Peter/ Kriesi, Hanspeter/ Linder, Wolf/ Papadopoulos, Yannis: Handbuch der Schweizer Politik. Manuel de la politique suisse. Zürich 1999, S. 562.; vgl. Leland, Jedediah: Der verkannte Bestseller, 1999. URL: www.selezione.ch (13.10.2004); vgl. Bundesverwaltung (Hrsg.) : Referendum. o. J. URL : www.admin.ch/ch/d/pore/index4.html (10.2.2005).

^[15] Angaben gemäss Bundeskanzlei, 14.2.2005.

^[16] Leland 1999.

Andreas Gross, langjähriger Zürcher SP-Nationalrat, bestätigte dies auf Anfrage: „Die einzige Richtlinie war der Umfang und dass unnötige Polemik unterlassen werden sollte, (...).“ Angaben gemäss Andreas Gross, 16.2.2005.

^[17] Für Details siehe Trechsel, Alexander H./ Sciarini, Pascal: Direct democracy in Switzerland. Do elites matter? In: European Journal of Political Research, Vol. 33, No. 1, 1999, S. 99-123.

^[18] Vgl. Trechsel 1999, S. 562; S. 572f.

^[19] Entsprechend lauteten die Fragen: „«Wie haben Sie sich während des Abstimmungskampfes orientiert? Durch welche Medien haben Sie vom Pro und Kontra vernommen? Sagen Sie mir jeweils, was Sie persönlich zur Information über die verschiedenen Standpunkte benutzt haben oder nicht? Haben Sie das Bundesbüchlein gelesen?»“ gfs.bern (Hrsg.): Nutzung Sendungen Bundesbüchlein. VOX-Trend, April 2004. URL: www.gfsbern.ch/vox-trend/nutzung-bundesbuechlein.php (13.10.2004).

^[20] Ich rolle an dieser Stelle diese Diskussion weder auf, noch präsentiere ich eine Definition von Öffentlichkeitsarbeit. Ich konzentriere mich zu diesem Zweck auf zwei Autoren, welche sich explizit mit staatlicher resp. politischer PR befasst haben und gelange so zu einer Funktionsbestimmung dieser Tätigkeit.

^[21] Ich werde im Folgenden analog zu Günter Bentele sowie berufspraktischem und wissenschaftlichem Usus die Begriffe „Öffentlichkeitsarbeit“ und „Public Relations (PR)“ synonym gebrauchen. Vgl. Bentele, Günter: Politische Öffentlichkeitsarbeit. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Beiträge zur Politischen Kommunikationskultur. Opladen/ Wiesbaden 1993, S. 124.

^[22] Hardmeier 2003, S. 245-269.

^[23] Bentele 1993, S. 124-145.

^[24] Vgl. ebd., 1993, S. 141; vgl. Hardmeier 2003, S. 249ff.

^[25] Hardmeier stützt sich bei ihrem Aufsatz auf Daten, welche im Rahmen des SPP Projekts „Öffentlichkeitsarbeit von Bund, Kantonen und Gemeinden in der Schweiz“ durch Befragung von PR-Zuständigen zwischen November 2001 und Januar 2002 erhoben wurden. Vgl. Hardmeier 2003, S. 246f.

^[26] Ebd., S. 249.

^[27] Sowohl politische Werbung als auch politische PR sind Typen politischer Kommunikation, wobei erstere nach Bentele auf der persuasiven Funktion beruht und der Produkt- und Dienstleistungswerbung privater Unternehmen ähnelt, während letztere auf der Informationsfunktion basiert. Vgl. Bentele 1993, S. 132.

^[28] Vgl. Blum, Roger: Das politische Publikum. In: Zoom K& M Kommunikation und Medien 8, Wir sind das Publikum, Oktober 1996, S. 14f.

^[29] Vgl. ebd., S. 18. Zu den Medien, welche die Informationsfunktion am besten erfüllen, zählt „der redaktionelle Teil der Presse und das «Bundesbüchlein», gefolgt vom Fernsehen, (...).“ (Ebd. S. 18.)

^[30] Auch wenn ich hier für eine Unterscheidung von Meinungsbildungsfunktion und Informationsfunktion plädiere, möchte ich betonen, dass Meinungsbildung ohne Information nur schwer vorstellbar ist. Die Unterscheidung dient deshalb dazu, auf eine Art diskursive Form von Meinungsbildung aufmerksam zu machen, die nur dadurch zu bewerkstelligen ist, dass Öffentlichkeit (künstlich) hergestellt und derart eine Diskussion unterschiedlicher Meinungen ermöglicht wird.

Ausserdem verwende und verstehe ich Meinungsbildung und Willensbildung im Folgenden entsprechend der von mir konsultierten Autoren synonym.

^[31] Roger Blum bezeichnet dasselbe als „Korrelationsfunktion“, wobei er diese Funktion in Zusammenhang mit den politischen Funktionen von Massenmedien und nicht in Zusammenhang mit staatlicher ÖA erwähnt. Vgl. Blum 1996, S. 17.

^[32] Vgl. Burkart, Roland: Kommunikationswissenschaft. Wien/ Köln/ Weimar 1998, S. 381.

^[33] Vgl. Böckelmann, Frank/ Mahle, Walter A./ Nahr, Günter: Staatliche Öffentlichkeitsarbeit und die Willensbildung des Volkes. In: Langenbucher, Wolfgang R.: Politik und Kommunikation. Über die öffentliche Meinungsbildung. München, Zürich 1979, S. 95.

^[34] Ebd. S. 96.

^[35] Vgl. ebd., S. 96; S. 104f.

^[36] Müller; Georg: Die Behörden im Abstimmungskampf. Vom Neutralitätsgebot zur Teilnahmepflicht. In: Zen-Ruffinen, Piermarco/ Auer, Andreas (Hrsg.): Da la constitution. Études en l’honneur de Jean-François Aubert. Basel/ Frankfurt am Main 1996, S. 260.

^[37] Vgl. ebd., S. 260.

^[38] Roland Burkart zählt das Herstellen von Öffentlichkeit im Rückgriff auf Ronneberger zu den zentralen politischen Funktionen von Massenmedien, wobei er zusätzlich die Artikulationsfunktion, die politische Sozialisations- und Bildungsfunktion und die Kritik- und Kontrollfunktion anfügt. Information führt Burkart separat auf, weil sich diese nur schwer einem der genannten Funktionsbereiche Politik, Gesellschaft und Wirtschaft zuordnen lässt. Vgl. Burkart 1998, S. 368-396.

^[39] Bentele hat in anderem Zusammenhang auf die Gemeinsamkeiten von Journalismus und politischer PR hingewiesen und betont, dass Öffentlichkeit – konstitutiv für die Meinungsbildung – nur in einem Zusammenspiel, einer Symbiose von Journalismus und politischer Öffentlichkeitsarbeit hergestellt werden könne. Vgl. Bentele 1993, S. 142f.

^[40] Die Entwicklung behördlicher Kommunikations- und Informationstätigkeit in der Schweiz ist im Anhang ausführlich dargestellt und beinhaltet sowohl die rechtlichen als auch die ideologischen Aspekte des genannten Wandels.

^[41] Vgl. Müller 1996, S. 265.

^[42] Der im Folgenden zitierte Abschnitt wurde im Leitbild der KID nicht explizit als „zentrale Funktion behördlicher Informationstätigkeit“ eingeführt, entspricht diesem Anspruch allerdings faktisch.

^[43] KID: Information und Kommunikation von Bundesrat und Bundesverwaltung. Leitbild der Konferenz der Informationsdienste (KID). Bern 2003, S. 9.

Die zitierte Passage stammt nicht direkt aus dem Bericht der AG KID sondern ist dem Leitbild der Konferenz der Informationsdienste aus dem Jahre 2003 entnommen und kann als Resümee des Berichts betrachtet werden. Die kurze und prägnante Formulierung hat mich dazu bewogen, diese Passage zu übernehmen.

^[44] Schon bevor das RVOG in Kraft trat, fiel der freien und unverfälschten Meinungsbildung oberste Priorität zu. Eine Intervention der Behörden in den Abstimmungskampf während der Zeit der restriktiven Praxis war nämlich genau dann erlaubt, „wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als unerlässlich erscheint.“ (BGE 113 Ia 291. Zit. nach: AG KID 2001, S.5.) nämlich bei krasser Verzerrung durch private Abstimmungspropaganda. Vgl. AG KID 2001, S. 5.

^[45] Müller 1996, S. 257.

^[46] Vgl. Jarren 2004, S. 33.

^[47] Ebd. S. 33.

^[48] Vgl. ebd., S. 33.

^[49] Jarren nennt diesbezüglich die Probleme der Chancengleichheit sowie die Probleme der Lenkung und Beeinflussung. Vgl. ebd., S. 31ff.

^[50] Vgl. Müller 1996, S. 261f.

^[51] Die Beurteilung der üblicherweise eingesetzten Massnahmen und Instrumente der behördlichen Kommunikation im Abstimmungskampf nach den definierten Kriterien ist ferner Hauptinhalt des Berichts der AG KID. Siehe dazu: AG KID 2001, S. 29-52.

^[52] AG KID 2001, S. 25.

^[53] Vgl. ebd., S. 26.

^[54] Ebd., S.27.

^[55] Vgl. ebd., S. 25-27; vgl. KID 2003, S. 9f.

^[56] Im Bericht der AG KID werden neben den Abstimmungserläuterungen unter anderen folgende Instrumente genannt: Meinungsforschung, öffentliche Auftritte, Medienorientierung, Statements an Radio und Fernsehen, Internet, Beantwortung von Anfragen. Vgl. AG KID 2001, S. 31-47.

^[57] Auch wenn dieser Vorwurf hart scheint und insbesondere aufgrund des Einschlusses von Wissenschaftlern in die Ausarbeitung von Grundsätzen für Behördeninformation nicht exakt auf den hier präsentierten Fall zutrifft, erscheint es mir angebracht, auf die Gefahr der Unwissenschaftlichkeit systemintern definierter Verhaltensnormen – und das sind die Gütekriterien der AG KID zweifelsohne - hinzuweisen. Auch erscheint es mir an dieser Stelle erwähnenswert, dass der grosse Teil der schliesslich für diese Untersuchung verwendeten Kriterien trotz des eben gemachten Vorwurfs mit den Leitlinien übereinstimmen wird.

Zu Ursachen und Folgen des hier ansatzweise festgestellten Zirkulärschlusses: Schönbach, Klaus: Trennung von Nachricht und Meinung. Empirische Untersuchung eines journalistischen Qualitätskriteriums. Freiburg/ München 1977, S. 65ff.

^[58] Vgl. AG KID 2001, S. 26f.

^[59] Das Herstellen von Öffentlichkeit zählt zu den zentralen Funktionen der Massenmedien in der Demokratie. Vgl. Burkart 1998, S. 379f.

^[60] Ausserdem weisen die Kriterien der journalistischen Qualitätsforschung markante Übereinstimmungen mit den Leitlinien der KID auf und auch Sibylle Hardmeier beurteilt deren Übertragung als gerechtfertigt und sogar gut: Es sei „‘gut‘ daran (...), dass sich der Staat damit an den normativen Regelungen der Informationsberufe (...) orientiert, weil das Schielen auf die Wirtschaft in der Tat wenig bringt.“ (Hardmeier 2003, S. 255.)

^[61] Im englischen Sprachraum zeichnet sich insbesondere Mc Quail dafür verantwortlich, dass sich die Qualitätsforschung als eigenständiges Teilgebiet der Massenkommunikationsforschung abzugrenzen und zu etablieren begann. Seine Monographie gilt als bislang einziger umfassender Überblick über Theorie und Empirie der Qualitätsforschung, wobei er nicht von „quality“ spricht, sondern von „Media Performance“, also Leistungsbeurteilung. Siehe für weiterführende Informationen: Mc Quail, Denis: Media Performance. Mass Communication and the Public Interest. London u.a. 1992.

Vgl. Hagen, Lutz M.: Informationsqualität von Nachrichten. Messmethoden und ihre Anwendung auf die Dienste von Nachrichtenagenturen. Opladen 1995, S. 17f.; S. 37.

^[62] Vgl. ebd., S. 17f.; S. 35-39.

^[63] Vgl. Schatz, Heribert/ Schulz, Winfried: Qualität von Fernsehprogrammen. Kriterien und Methoden zur Beurteilung von Programmqualität im dualen Fernsehen. In: Media Perspektiven 11, 1992, S. 690f.

^[64] Vgl. Peters, Bernhard: Der Sinn von Öffentlichkeit. In: Neidhardt, Friedhelm (Hrsg.): Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegungen. Opladen 1994, S. 47.

^[65] Ebd., S. 47.

^[66] Kriesi nennt drei Gründe dafür: Erstens sei es Gruppen von Bürgern erlaubt, konkrete Sachfragen auf die politische Agenda zu setzen, zweitens müsse sich in direkten Demokratien nicht nur die Elite, sondern die gesamte Bürgerschaft mit der jeweiligen Sachfrage auseinandersetzen und drittens müssten alle Bürger ihre eigenen Präferenzen klären und einen individuellen Entscheid fällen. Vgl. Kriesi, Hanspeter: Akteure – Medien – Publikum. Die Herausforderung direkter Demokratie durch die Transformation der Öffentlichkeit. In: Neidhardt, Friedhelm (Hrsg.): Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegungen. Opladen 1994, S. 235.

Kriesi weiter: „Bei direkt-demokratischen Verfahren handelt es sich somit um institutionelle Verfahren, welche informelle Meinungsbildungsprozesse, die sich in der Öffentlichkeit abspielen, systematisch fördern und verstärken.“ (Ebd. S. 235.)

^[67] Ebd., S. 234.

^[68] Vgl. ebd., S. 234; vgl. Peters 1994, S. 48.

^[69] Vgl. Peters 1994, S. 48.

^[70] Ebd., S. 48.

^[71] Ebd., S. 45.

^[72] Vgl. ebd., S. 46f.

^[73] Selbstverständlich liessen sich auch Unterschiede zwischen diesen zwei Konzepten von Öffentlichkeit ausmachen, wobei ich mich infolge allzu geringer Relevanz für die vorliegende Arbeit nicht zu stark auf die Öffentlichkeitsdebatte einlasse.

^[74] Peters 1994, S. 47.

^[75] Hagen 1995, S. 34f.

^[76] Ebd., S. 32.

^[77] Hagen nennt hier Informationsmenge, Wahrheit, Relevanz und Verständlichkeit als Merkmale, deren Erfüllung Voraussetzung dafür ist, dass eine Mitteilung als informativ bezeichnet werden kann. Vgl. ebd., S. 33f.

^[78] Vgl. ebd., S. 34f.

^[79] Vgl. ebd., S. 41f.

^[80] Vgl. ebd., S. 37ff.; vgl. Mc Quail, Denis 1992, S. 141f.

^[81] Vgl. Hagen 1995, S. 38-42.

^[82] Vgl. Schatz/ Schulz 1992, S. 690ff.

^[83] Auch wenn ich mich hier mit der Bezeichnung „aus diesem Zusammenhang“ vornehmlich auf Autoren beziehe, die sich mit dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland auseinandergesetzt haben und folglich die Kriterien daraus ableiten, so sind deren Aussagen auch auf die Schweiz anwendbar. Mit anderen Worten: Die in diesem Kapitel erläuterten theoretischen Grundlagen für die von mir im Empirieteil verwendeten Kriterien sind auch auf eine Analyse des Bundesbüchleins übertragbar, selbst wenn ich aus Platzgründen keine fundierte Untersuchung der Schweizerischen Bundesverfassung sowie des Medienrechts vorgenommen habe, die jegliche Zweifel darüber ausräumen dürfte. Dafür gibt es zwei Gründe: Erstens ist die Schweiz eine Westliche Demokratie, für welche McQuail ja ähnliche Verfassungsgrundlagen (d.h. einen Minimalkonsens über die Grundwerte Freiheit, Gleichheit, Ordnung) festgestellt hat und zweitens basieren die im Folgenden präsentierten Kriterien im Wesentlichen auf den demokratischen Grundrechten der Meinungs- und Informationsfreiheit (also auf diesem Minimalkonsens), welche auch in der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft enthalten sind und als Grundrechte bezeichnet werden. Vgl. Hagen 1995, S. 41; vgl. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2002, Art. 16.

^[84] Branahl, Udo: Recht und Moral im Journalismus. Der Beitrag des Rechts zur Förderung von „gutem“ beruflichen Verhalten des Journalisten in der Bundesrepublik Deutschland. In: Haller, Michael/ Holzhey Helmut (Hrsg.): Medien-Ethik. Beschreibungen, Analysen, Konzepte für den deutschsprachigen Journalismus. Opladen 1991, S. 224-241. Hier: S. 232. Zit. nach: Schönhagen, Philomen: Unparteilichkeit im Journalismus. Tradition einer Qualitätsnorm. Tübingen 1998, S. 237.

^[85] Schönhagen 1998, S. 237.

^[86] Vgl. Schönhagen 1998, S. 236f.

^[87] Auch Schatz/ Schulz beschreiben den Kern der Forderung nach journalistischer Professionalität als Objektivität der Berichterstattung. Vgl. Schatz/ Schulz 1992, S. 702.

^[88] Vgl. ebd., S. 692; S. 701.

^[89] Vgl. Schönhagen 1998, S. 238.

^[90] Bentele, Günter: Wirklichkeitskonstruktionen. Zur Objektivität und Glaubwürdigkeit von Medien. Opladen 1994. Zit. nach: Hagen 1995, S. 48.

^[91] Vgl. Hagen 1995, S. 48.

^[92] S. Anhang.

^[93] Schönhagen 1998, S. 246.

^[94] Vgl. ebd., S. 245-249; vgl. Donsbach 1990, S. 25-27.

^[95] Schönhagen 1998, S. 249.

^[96] Vgl. Schönhagen 1998, S. 234.

^[97] Nach Gerd Bacher, ehemaligem Intendanten des ORF, bedeutet Objektivität Vorurteilslosigkeit und Unparteilichkeit. Vgl. Wagner, Hans: Das Unwandelbare im Journalismus. In: Dukowitsch, Wolfgang u.a. (Hrsg.): Journalismus als Kultur. Analyse und Essays. Opladen 1998, S. 106.

^[98] Vgl. Schönhagen 1998, S. 254.

^[99] Vgl. Wagner 1998, S. 105.

^[100] Schönhagen 1998, S. 261.

^[101] Vgl. ebd., S. 260.

^[102] Ursprünglich war die Norm der Unparteilichkeit aus pragmatisch-wirtschaftlichen Überlegungen hergeleitet: Die Zeitungen waren ökonomisch darauf angewiesen, ihr regional begrenztes Einzugsgebiet durch den Einschluss möglichst vieler Kommunikationsinteressen auszuweiten und so ein möglichst heterogenes Publikum anzusprechen. Das Unparteilichkeitsgebot war insofern Mittel zum Zweck. (Vgl. ebd., S. 259-261.)

^[103] Schröter, Detlef: Mitteilungs-Adäquanz. Studien zum Fundament eines realitätsgerechten journalistischen Handelns. In: Wagner, Hans (Hrsg.): Idee und Wirklichkeit des Journalismus. Festschrift für Heinz Starkulla. München 1988, S. 176.

^[104] Das zeitungswissenschaftliche Funktionsverständnis von Journalismus hat eine stark öffentlichkeits-konstituierende Komponente. Detlef Schröter spricht sogar von einer „öffentlichen Aufgabe“ des Journalisten, was in ähnlichem Sinn auch für das Bundesbüchlein gilt. Diese Übereinstimmung untermauert meinen Entschluss, das Unparteilichkeitspostulat und seine Kriterien auf das Bundesbüchlein zu übertragen und anzuwenden. Vgl. ebd., S. 176.

^[105] Nach Schröter stehen „Journalisten und ihre Medien (...) im Dienst der Kommunikationsinteressen der Gesellschaft“, „Massenmedien leisten unaufgebbare Vermittlungsdienste für die aktuelle soziale Kommunikation“ und „Vermittlung wurde unverzichtbare Dienstleistung für soziale Kommunikation“ ( Ebd., S. 176.), weshalb mir der Ausdruck „Abhängigkeitsverhältnis“ durchaus gerechtfertigt erscheint. Vgl. ebd., S. 176.

^[106] Vgl. Schönhagen 1998, S. 265; vgl. Wagner 1998, S. 102-104.

Das hier beschriebene Verständnis von Massenkommunikation widerspricht dem gängigen Verständnis nach Gerhard Maletzke, der Massenkommunikation als indirekten und einseitigen Kommunikationsprozess zwischen Journalisten als Kommunikatoren einerseits und einem massenhaften, dispersen Publikum anderseits auffasst. Der Kommunikationsprozess wird dabei als rein technischer Akt verstanden, in welchem der Journalist mit eigenen Aussagen die interessierte Öffentlichkeit über gesellschaftliche Ereignisse und Zustände unterrichtet. Objektivität bezieht sich ausschliesslich auf diese Mitteilungen der Journalisten und kann gar nicht als Problem der Vermittlung verstanden werden. Vgl. Burkart 1998, S. 261-264; vgl. Schönhagen 1998, S. 261-264; vgl. Schröter 1988, S. 175.

^[107] In Abwandlung von Hans Wagners „Ur-Journalisten“. Zit. nach: Schönhagen 1998, S. 268.

^[108] Dieser Anspruch verweist auf eine zweite Profession, nämlich diejenige des Publizisten. Der Publizist nimmt seine Vermittlungsaufgabe dahingehend wahr, dass er sie in den Dienst einzelner, besonderer Kommunikationsinteressen stellt und diese veröffentlicht. Er betreibt Nachrichtenarbeit parteilich. Vgl. Wagner 1998, S. 106.

^[109] Vgl. Schönhagen 1998, S. 267f.; vgl. Wagner 1998, S. 105.

^[110] Vgl. Schönhagen 1998, S. 269.

^[111] Schröter 1988, S. 181.

^[112] Vgl. dazu: Schröter 1988.

^[113] Vgl. Schönhagen 1998, S. 268-272.

^[114] Wie erwähnt sind es Schatz/ Schulz, die Objektivität mit journalistischer Professionalität gleichsetzen, während andere Autoren in demselben Zusammenhang vornehmlich von Objektivität sprechen. Vgl. Schatz/ Schulz 1992, S. 702.

^[115] Diese Aufstellung entspricht denjenigen Kriterien, welche Schönhagen vor dem Hintergrund der Objektivitätsproblematik, der Unparteilichkeitsmaxime und der zeitungswissenschaftlichen Theorie herausgearbeitet hat und als zeitungswissenschaftliche Diskussion der Unparteilichkeitsmaxime versteht. Vgl. Schönhagen 1998, S. 272-295.

^[116] Vgl. Hagen 1995, S. 113f.

^[117] Vgl. Schönhagen 1998, S. 277-279; S. 257f.; vgl. Schröter 1988, S. 180; S. 189.

^[118] Schönhagen 1998, S. 258.

^[119] Vgl. Hagen 1995, S. 114.

Auf die Wichtigkeit der Zuordnung einer Mitteilung weist auch Schröter hin, wobei er betont, dass dies auch für Mitteilungen des Journalisten gelte: „(...) dass alle derartigen Trennregeln , ob sie nun eng oder weit gefasst sind, nichts anderes fixieren als einen Spezialfall der Forderung, in jedem Fall dem Rezipienten die Herkunft einer Partnermitteilung und damit deren Interessenlage uneingeschränkt kenntlich zu machen. Redet und wertet der Journalist selbst, gilt für ihn nichts anderes.“ (Schröter 1988, S. 194.)

^[120] Vgl. ebd., S. 189ff.

^[121] Vgl. Hagen 1995, S. 116.

Die Bezeichnungen für das Trennungspostulat variieren zwischen Trennung von Nachricht und Meinung, Trennung von Nachricht und Kommentar, Trennung von Mitteilung und Vermittlung, meinen aber im Prinzip immer dasselbe Phänomen. Ich verwende den Autoren entsprechend, welche mitunter die Ausdrücke vermischen, diese synonym, wobei ich darauf achte, bei Nennung der Autoren die jeweils passende Bezeichnung zu verwenden. Wie sich später noch zeigen wird, eignet sich für das Bundesbüchlein am besten die Bezeichnung Trennung von Information und bundesrätlichem Kommentar.

^[122] Vgl. Schröter 1988, S. 175-185.

Schröter betont an dieser Stelle, dass eine Trennung von Mitteilung und Vermittlung keinesfalls bedeute, dass die journalistische Arbeit sich auf eine blosse Dokumentation oder Protokollierung der gesellschaftlichen Kommunikationsprozesse zu beschränken habe. Vielmehr sei es das Spezifikum journalistischer Arbeit, stets nur ein Konzentrat zu vermitteln. Vgl. Schröter 1988, S. 177.

^[123] Vgl. Schönhagen 1998, S. 254f.

^[124] Vgl. Schröter 1988, S. 181.

^[125] Vgl. ebd., S. 195.

^[126] Damit unterscheidet sich der Journalist deutlich vom Publizisten, der anderen, ihm diametral entgegengesetzten Vermittlungsstrategie der Zeitungswissenschaft, die sich durch einen wesentlich stärkeren Eingriff des professionellen Vermittlers in das gesellschaftliche Mitteilungsgeschehen auszeichnet. Vgl. ebd., S. 179.

Oder prägnanter: „Der «Journalist» vermittelt das, was er für wichtig hält, der «Publizist» dagegen das, was er als richtig empfindet.“ (Ebd. S. 179.)

^[127] Vgl. ebd., S. 175-185.