Mandatsverlust von Mitgliedern verfassungswidriger Parteien - Das freie Mandat vs. das Prinzip der Parteienstaatlichkeit

Gliederung

1. Einleitung

2. Das „Spannungsverhältnis“ zwischen Art. 21 und Art. 38 GG

3. Die Begründung des BVerfG für den Urteilsspruch Mandatsverlust durch Parteiverbot

4. Die Begründung des BVerfG für den Urteilsspruch Mandatsverlust durch Parteiverbot in der kritischen Beurteilung
4.1. Wider Argument 1 des BVerfG
4.2. Wider Argument 2 des BVerfG

5. (Schluss)

Es ist mit dem Grundsatz des freien Mandats nicht vereinbar, dass die Abgeordneten einer für verfassungswidrig erklärten Partei ihre Mandate verlieren!

1. Einleitung

Am 23. Oktober 1952 erklärte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Sozialistische Reichspartei (SRP) für verfassungswidrig und ordnete deren Auflösung an.

„Stellt das Bundesverfassungsgericht (aber) die Verfassungswidrigkeit einer politischen Partei fest, so wird die Prüfung der Frage unabweislich, ob die Abgeordneten dieser Partei in den gesetzlichen Körperschaften ihre Mandate behalten können.“^[1]

Die Beantwortung dieser unabweislichen Frage war im Zusammenhang mit dem SRP-Verbotsurteil von besonderer Brisanz. Die als rechtsextrem eingestufte Partei war nämlich zur Zeit der Urteilsverkündung mit zwei Abgeordneten im Bundestag und außerdem im Landtag von Schleswig-Holstein sowie im Bremer Senat vertreten.

Das BVerfG hielt es für verfassungsrechtlich geboten den Abgeordneten einer illegalen Partei die Bundes- sowie die Landtagsmandate abzuerkennen. Diese „kühne (...) Feststellung überraschte damals (...) die juristische Öffentlichkeit“^[2], schweigt das Grundgesetz doch in diesem Punkt. Woraus man schloss, die Abgeordneten verbotener Parteien dürften ihre Mandate behalten.

Der Gesetzgeber folgte der Entscheidung des BVerfG in § 46 Abs. 1 Nr. 5 BWahlG. Außerdem änderten zahlreiche Bundesländer^[3] ihre Wahlgesetze so, dass auch die Vertreter kommunaler Gebietskörperschaften im Verbotsfalle ihrer Partei die Mandate verlieren.^[4]

Trotzdem oder gerade deshalb stellt sich die Frage: Ist es mit dem Grundsatz des freien Mandats vereinbar, dass die Abgeordneten einer für verfassungswidrig erklärten Partei ihre Mandate verlieren?

Die Auffassung des BVerfGE, der Mandatsverlust sei zwingend an das Parteiverbot geknüpft, setzt nämlich eine ganz bestimmtes (längst nicht von allen geteiltes) Verständnis vom „besonderen Spannungsverhältnis“^[5] zwischen Art. 21 und Art. 38 GG voraus. Wenn man den Mandatsverlust an das Parteiverbot knüpft, dann sieht man den Abgeordneten doch scheinbar ausschließlich als Repräsentanten seiner Partei. Das freie Mandat weicht dem gebundenen, der Schritt zum imperativen Mandat ist vielleicht nicht mehr weit.

Zunächst ist es sinnvoll darzustellen, was unter jenem bereits zitierten „Spannungsverhältnis“ zwischen Art. 21 uns Art. 38 GG grundsätzlich zu verstehen ist und inwieweit dies bei der Betrachtung der Fragestellung von Bedeutung sein kann. Danach doll geschildert werden, wie das BVerfG seine Entscheidung Mandatsverlust durch Parteienverbot begründet hat, um dann die Begründung dieser Entscheidung kritisch zu hinterfragen.

2. Das „Spannungsverhältnis“ zwischen Art. 21 und Art. 38 GG

Art. 21 und Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vertreten zwei charakteristische Grundsätze unserer Demokratie. Ersterer legitimiert das Prinzip der Parteienstaatlichkeit der zweite den Grundsatz des freien Mandats. Während die Formel von der Parteienstaatlichkeit relativ jung ist, kann das freie Mandat auf eine lange Verfassungstradition verweisen.^[6]

Gem. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 ist es sowohl das Recht als auch die Pflicht der Parteien an der politischen Willensbildung mitzuwirken. Die Norm meint vor allem, dass die Parteien die politische Organisation des Volkes übernehmen. Sie haben die Funktion der Erfassung, Bündelung und Artikulation von politischen Interessen und Meinungen und formulieren anhand dieser konkrete politische Ziele, die sie dann durchzusetzen suchen. Sie sind das Bindeglied zwischen Volk und Staat.

Das in Art 21 Abs. 2 formulierte sogenannte Parteienprivileg, stärkt den Status der Parteien zudem. Die Regel besagt: Nur das BVerfG darf über ein etwaiges Parteiverbot befinden. Während verfassungswidrige Vereinigungen nach Art. 9 Abs. 2 GG durch den Bundesinnenminister bzw. durch die Innenminister der Länder verboten werden können.

In zahlreichen Entscheidungen des BVerfG ist „der moderne demokratische Parteienstaat legalisiert worden (BVerfGE 1, 223 ff.; 2,11; 4, 149; 11, 273; vgl. auch BVerfGE 20, 100, 103).“^[7]

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Bundestagsabgeordneten nur ihrem Gewissen unterworfene Vertreter des ganzen Volkes und an Aufträge und Weisungen nicht gebunden. Die Norm verbietet ein imperatives oder in irgendeiner Art gebundenes Mandat. Der Abgeordnete kann ohne rechtliche Auswirkungen auf seinen Status aus der Partei ausgeschlossen werden, diese wechseln und er ist nicht verpflichtet sich einer etwaigen Fraktionsdisziplin zu unterwerfen. Er ist verfassungsrechtlich gesprochen nicht Repräsentant seiner Partei, sondern in seiner Entscheidung freier Vertreter des ganzen Volkes.

Diese letzte Aussage gibt die ganze Problematik zusammenfassend wider. Weiß man doch, dass die Abgeordneten keinesfalls nur ihrem Gewissen unterworfen und sehr wohl Vertreter ihrer jeweiligen Partei sind. Faktisch richten sie sich in ihren Entscheidungen meist nach ihrer Partei/Fraktion (nach ihren Wählern und nach Verbandsinteressen). So stehen, wie bereits angedeutet, die Art. 21 und 38 GG in einem problematischen Verhältnis zueinander. Es stellt sich die Frage der grundsätzlichen Vereinbarkeit der Normen.

„(I)n der Verfassung selbst, nämlich in Art. 21 einerseits und Art. 38 andererseits (wird) das besondere Spannungsverhältnis erkennbar, das in der Doppelstellung des Abgeordneten als Vertreter des gesamten Volkes und zugleich als Exponenten einer konkreten Parteiorganisation liegt. Diese beiden Vorschriften lassen sich theoretisch schwer in Einklang bringen: auf der einen Seite erscheinen die Parteien als hauptsächlicher Träger der politischen Willensbildung des Volkes, auf der anderen Seite soll aber der Abgeordnete, der doch (...) über eine Partei sein Mandat erhält, als Vertreter des Gesamtvolkes und nicht als Repräsentant seiner Partei gesehen werden.“^[8]

Das BVerfG spricht schließlich gar von einer „prinzipielle(n) Unvereinbarkeit“^[9] der besagten Artikel. Wie soll auch der Abgeordnete in seinem vielschichtigen Abhängigkeitsverhältnis von seiner Partei/Fraktion frei in seiner Entscheidung sein und wie sollten die Parteien wirksam an der Willensbildung des Volkes mitwirken, wenn ihnen im wichtigsten Punkt des Willensbildungsprozesses nämlich bei der Abstimmung der Abgeordneten über Gesetze im Parlament keine Einflussmöglichkeiten bereitstünden. Sie trügen dann den gesamten Willensbildungsprozess des Volkes, aber auf das Ergebnis dieses Prozesses könnten sie nicht einwirken.

Das Spannungsverhältnis zwischen Art. 21 und 38 GG ist also ein verfassungsrechtliches Problem von beachtlichem Ausmaß. Sieht man den Abgeordneten im Sinne des Parteienstaatlichkeitsprinzips (Art. 21GG) als Vertreter seiner Partei dann droht die Verletzung des Grundsatzes des freien Mandats, de facto besteht dann ein gebundenes oder gar und konsequenterweise ein imperatives Mandat^[10]. Plädiert man für Unabhängigkeit des Abgeordneten, so kann man im Grunde nicht Anhänger der Parteienstaatlichkeit sein. So scheint es zumindest.

Der Konflikt zwischen dem Prinzip der Parteiendemokratie und dem des freien Mandats hat den Verfassungsrechtler und ehemaligen Richter am BVerfG Leipholz schon 1929 dazu veranlasst aufgrund des Phänomens der „modernen parteienstaatlichen Massendemokratie“ die rechtliche Anerkennung des Parteienstaats zu fordern, die Regel vom freien Mandat müsse zwangsläufig in den Hintergrund treten.^[11]

Allerdings hat sich das BVerfG bei seiner Entscheidung Mandatsverlust durch Parteiverbot bemüht, den Eindruck einer nachhaltigen Schädigung des in Art. 38 GG formulierten Prinzips nicht aufkommen zu lassen.

Ob dies gelungen ist soll nachfolgend erörtert werden.

[...]

^[1] BVerfGE 2, 72 (fette Schrift Hervorhebung durch den Verfasser)

^[2] Höver 80, zitiert aus Friesenhahn: 255

^[3] vgl. für Rheinland-Pfalz: § 46 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz in der gültigen Fassung vom 31. Januar 19994; vgl. auch § 60 Abs. Landeswahlgesetz in der gültigen Fassung vom 20. Dezember 1989.

^[4] Diese Rechtsfolge aus Art. 21 Abs. 2 zu ziehen hatte BVerfGE 2, 76 abgelehnt.

^[5] BVerfG 2, 72

^[6] Vgl. Hesse: 255 außerdem Morlok: 788

^[7] Leipholz/Rink: 438

^[8] BVerfGE 2, 72

^[9] Ebenda

^[10] Im Sinne eines „recall“, wie er für Rätesysteme gilt oder nach dem Verfahren in den Ständeversammlungen vergangener Jahrhunderte, wo der Abgeordnete streng im Sinne seiner Wähler abstimmen musste. Vgl. dazu Achterberg: 258 außerdem Baudura: 399

^[11] Vgl. dazu Baudura: 249 f. außerdem Höver: 88 ff.