Akzeptanzprobleme von Umweltzertifikaten: Theorie und Praxis

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Private Wirtschaftssubjekte aus Sicht der Politischen Ökonomie

3. Akzeptanzprobleme von Zertifikaten
3.1. Planungsunsicherheiten als Akzeptanzproblem
3.2. Entwertung bereits getätigter Investitionen als Akzeptanzproblem
3.3. Komparativ negative Einkommenseffekte als Akzeptanzproblem

4. Positionierung der Wirtschaft zum Zertifikatshandel
4.1. Positionierung der Wirtschaftsverbände
4.1.1. Problem der nichtsubstituierbaren Produktionsverfahren
4.1.2. Ablehnung einer Emissionsobergrenze
4.1.3. Befürchtete Wettbewerbsnachteile
4.1.4. Technische Schwierigkeiten und Planungsunsicherheiten
4.1.5. Ablehnung eventueller Doppelbelastungen
4.2. Die Wuppertal-Studie

5. Schlussfolgerungen

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Vertragsstaaten der Europäischen Union führen ab 2005 den Handel mit Emissionszertifikaten ein. Gemäß der Richtlinie 2003/87/EG vom 13. Oktober 2003 wurden die einzelnen Staaten dazu verpflichtet, der EU-Kommission bis 31. März 2004 einen Nationalen Allokationsplan (NAP) vorzulegen. Dieser sollte den allgemein gehaltenen Rahmen der Richtlinie spezifizieren. Neben der Anzahl der Zertifikate, die die einzelnen Staaten den jeweiligen Unternehmen zuzuteilen gedenken, musste auch die Allokationsmethodik konkretisiert werden.

Direkt betroffen von diesem System des Emissionshandels sind besonders alle energieintensiven Industriezweige in den jeweiligen Mitgliedsstaaten. Seitens der organisierten Verbandsmacht dieser Industriezweige kam es auf allen Stufen des politischen und administrativen Entscheidungsprozesses zu Versuchen der Einflussnahme und Interessenartikulation. Bestrebungen, auf den Entscheidungsprozess Einfluss zu nehmen und auf die eigenen Belange und potentielle negative Beeinträchtigungen aufmerksam zu machen, fanden sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene statt.

Nun ist es nichts grundlegend Neues, wenn bei geplanten Richtlinienvorhaben der Europäischen Union, organisierte Verbandsinteressen versuchen, den Regelungsinhalt gemäß ihren Vorstellungen zu beeinflussen oder auf negative Folgen aufmerksam zu machen. Im Falle des Systems des Emissionshandels schien sich aber zu bewahrheiten, was in der wissenschaftlichen Literatur konstatiert wird. Dass nämlich, obwohl es sich bei den Umweltzertifikaten um ein „theoretisch bestechendes Konzept handelt, dieses kaum Eingang in die praktischen Umweltpolitik gefunden habe“ (Bonus/Niebaum 1998: 225). Insbesondere sieht sich das Umweltzertifikat mit einer Reihe von „Akzeptanzbarrieren“ (Gawel 1998: 113) konfrontiert, die vor allem von Seiten der handelnden Akteure der einzelnen Wirtschaftssubjekte artikuliert werden.

In dieser Arbeit soll untersucht werden, inwieweit die in der Wissenschaft formulierten Akzeptanzbarrieren mit denen deckungsgleich sind, die seitens der Wirtschaftssubjekte im Laufe der politischen Entscheidungsfindung tatsächlich betont worden sind.

Hierfür wird zunächst auf die privaten Wirtschaftssubjekte und deren Position zu Umweltzertifikaten aus Sicht der politischen Ökonomie eingegangen. Danach sollen die Grundlegungen der in der Literatur hervorgehobenen Einwände gegen Umweltzertifikate beschrieben werden. Im vierten Teil der Arbeit soll das Augenmerk auf der inhaltlichen Positionierung einzelner Wirtschaftszweige hinsichtlich des europaweiten Emissionshandels liegen. Dabei werden sowohl solche Positionierungen herangezogen, die die Einführung des Handels auf europäischer Ebene betreffen als auch jene, die sich auf den geplanten Nationale Allokationsplan für Deutschland beziehen

2. Private Wirtschaftssubjekte aus Sicht der Politischen Ökonomie

Um sich der organisierten Interessenvertretung der Wirtschaftssubjekte bezüglich des Emissionshandels zu nähern, ist es angebracht, sich zunächst mit der Politischen Ökonomie zu beschäftigen. Hierbei werden die Motive des Verhaltens der Wirtschaftssubjekte in einem analytischen Rahmen untersucht.

Grundannahme ist dabei, dass die am politischen Prozess Beteiligten, „ihren eigenen Nutzen zu maximieren trachten“ (Weck-Hannemann 1994: 102). Darüber hinaus wird den Akteuren unterstellt, dass sie systematisch auf Anreize reagieren (Weck-Hannemann 1994: 102). Darauf aufbauend, kann auf die jeweilige Handlungsweise geschlossen werden, die die Akteure unter mehreren Handlungsoptionen auswählen. (Weck-Hannemann 1994: 102). Unter Hinzunahme der für die spezifischen Gruppen geltenden Rahmenbedingungen, „lässt sich das ´typische´ Verhalten“ einer bestimmten Interessensgruppe determinieren (Weck-Hannemann 1994: 102).

Im Folgenden soll nun der Fall der privaten Wirtschaftssubjekte als Produzenten umweltschädigender Güter im Zentrum der Betrachtung stehen. Einleitend ist hierbei ein hoher Organisierungsgrad der Wirtschaftssubjekte zu unterstellen, der zu einer, im Vergleich zu Privatpersonen, effektiven Interessenvertretung im politischen Prozess führt. Dabei kommt es den Wirtschaftssubjekten zugute, dass es sich bei Ihnen um eine relativ interessenshomogene, anzahlmäßig überschaubare Gruppe handelt (Weck-Hannemann 1994: 107).

Ausgehend von der individuell unterstellten Nutzenmaximierung, lässt sich für die privaten Wirtschaftssubjekte die Schlussfolgerung ziehen, „dass sie durch eine Umweltschutzmaßnahme in der Regel zu den Verlierern zählen“ (Weck-Hannemann 1994: 104). Nur wenn man eine vollkommen unelastische Nachfrage unterstellt, lassen sich die durch die Umweltschutzmaßnahme auftretenden Kosten vollständig an die Konsumenten weitergeben. Erwähnung muss aber auch der Fall finden, in dem Anbieter von Substitutionsgütern und Produzenten von Umweltschutztechnologien durchaus auf der Seite der Gewinner stehen können (Weck-Hannemann 1994: 102).

Jetzt soll das Instrument des Zertifikathandels und dessen Implikationen auf die Wirtschaftsakteure untersucht werden. Generell werden von den Produzenten umweltpolitische Maßnahmen „mittels Umweltauflagen gegenüber den Zertifikaten präferiert“ (Weck-Hannemann 1994: 104). Hier fallen keine weiteren, über die Einhaltung der Grenzwerte hinausgehenden, Kosten an (Weck-Hannemann 1994: 105). Auch kann durch höhere Umweltstandards und eine schärfere Auflagenpolitik, der Marktzutritt neuer Unternehmen erschwert werden. Solche Forderungen können durch organisierte Verbandsinteressen seitens der bereits im Markt operierenden Unternehmen in den politischen Prozess gebracht werden. Unter Umständen ermöglicht eine Auflagenpolitik den Produzenten also, „diverse Ausnahmeregelungen auszuhandeln, mittels derer sie sich eine Rente aneignen können“ (Weck-Hannemann 1994: 111). Konstatiert man bei den Produzenten neben dem Interesse nach geringen privaten Kosten auch das Motiv, Sondervorteile zu erlangen und zu bewahren (Cansier 1998: 98), ist der Einsatz eines Zertifikathandels im Vergleich zur Auflagenpolitik für sie nachteilig zu bewerten. Allerdings kann es auch beim Emissionshandel zu ähnlichen, seitens der Produzenten erwünschten Ergebnissen kommen. Wenn es beispielsweise der Interessensorganisation gelingt, hinsichtlich der Allokationsmethodik, den Entscheidungsprozess so zu beeinflussen, dass sich auf eine Allokation gemäß dem System des sog. „Grandfathering“^[1] verständigt wird. Dann ist es den Produzenten „analog zur Situation einer Auflagenpolitik möglich, sich gegenüber potentiellen Konkurrenten abzuschotten und damit eine Rente zu erzielen“ (Weck-Hannemann 1994: 112).

Auch wenn es im Rahmen dieses Teils der Arbeit nur möglich ist, auf einige grundsätzliche Aspekte einzugehen, bleibt festzuhalten, dass es auch beim Emissionshandel aus akteurspolitischer Sicht für die Wirtschaftssubjekte lohnend sein kann, sich durch Interessenspolitik Vorteile zu verschaffen. Auch ein System des Emissionshandels impliziert gewisse Anreize, nach denen Wirtschaftsakteure ihr Handeln ausrichten.

[...]

^[1] Bei der Zertifikatszuteilung orientiert man sich hier am bisherigen Emissionsvolumen der Unternehmen