Zusammensetzung und Ausgestaltung der Abwassergebühren in anderen EU Ländern am Fallbeispiel Frankreich

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Allgemeine Rahmenbedingungen der Abwasserentsorung in Frankreich
2.1 Aktuelle Situation
2.2 Rechtliche Grundlagen
2.3 Institutionelle Grundlagen
2.3.1 Die verwaltungsrechtliche Organisation des Abwassersektors
2.3.2 Die Rolle privater Unternehmen
2.3.3 Die Agences de l’eau

3. Die Zusammensetzung und Ausgestaltung der Abwassergebühren in Frankreich
3.1 Grundsätze der Abwassergebührengestaltung
3.2 Die Kosten des Abwassersektors
3.3 Die Finanzierung des Abwassersektors
3.3.1 Erlöse aus den Abwassergebühren
3.3.2 Förderungen durch die Agences de l’eau
3.4 Der Wasserpreis

4. Fazit und aktuelle Diskussionen

Anhang

Quellenverzeichnis

Kurzfassung

In der vorliegenden Arbeit wird der Abwassersektor und speziell die Abwassergebühr Frankreichs vorgestellt. Die Unterschiede im Vergleich zum deutschen System können möglicherweise zur Lösung aktueller Probleme der deutschen Wasserwirtschaft beitragen.

Aufgrund der zentralstaatlichen Verwaltungsstruktur ist die enge Beziehung zwischen Kommunen und privaten Gesellschaften charakteristisch für den französischen Ansatz. Dabei übernimmt die Privatwirtschaft oft die, den Gemeinden zukommende Aufgabe, der Abwassersammlung und -beseitigung. Eine bedeutende Institution der franzö- sischen Wasserwirtschaft stellen die Agences de l’eau dar. Sie sind berechtigt wasserspezifische Abgaben zu erheben und geben somit einen Anreiz für einen res- sourcenschonenden Umgang.

Die Analyse der Kostenstruktur des Abwassersektors wird durch die unzureichende Datenlage erschwert. Die Kosten werden lediglich in Investitionsausgaben und Ausgaben des laufenden Betriebes getrennt. Die Abwassergebührengestaltung folgt im Wesentlichen dem Kostendeckungsprinzip. Allerdings spielen Subventionen und Zuschüsse noch immer eine Rolle. Dadurch werden die Abwassergebühren gerade in ländlichen Regionen künstlich niedrig gehalten. Um erforderliche Infrastruktur- maßnahmen und die Umsetzung europäischer Richtlinien gewährleisten zu können, wird die derzeitige Höhe der Abwasserpreise langfristig nicht ausreichen.

Schlagworte

Agences de l’eau, Kostendeckungsprinzip, Abwassergebühr, Wasserpreis

Tabellenverzeichnis

Tabelle 3-1: Ausgaben der Abwasserwirtschaft für die Jahre 1990, 1995 sowie 2000 bis 2004 in Mio. Euro

Tabelle 3-2: Einnahmen der Abwasserwirtschaft aus der Abwassergebühr für die Jahre 1990, 1995 sowie 2000 bis 2004 in Mio. Euro

Tabelle 3-3: Förderungen der Investitionen durch die Agences de l'eau für die Jahre 1990, 1995 sowie 2000 bis 2004 in Mio. Euro

Tabelle 3-4: Subventionen des FNDAE und der Régions bzw. Départements für die Jahre 1990, 1995 sowie 2000 bis 2004 in Mio. Euro

Tabelle 3-5: Die Entwicklung der Wasser- und Abwasserpreise für die Jahre 1990, 1995 sowie 2000 bis 2004 in Euro je m³

Abbildungsverzeichnis

Abb. 2-1: Die Verwaltungsstruktur des Abwassersektors in Frankreich

Abb. 2-2: Die sechs Agences de l’eau in Frankreich

Abb. 3-1: Der durchschnittliche Wasserpreis (inkl. Steuern und Abgaben) der Départements für das Jahr 2001 in Euro je m³

1. Einleitung

Der demografische Wandel und das veränderte Verbrauchsverhalten der Bevölkerung haben einen erheblichen Einfluss auf die Entwicklung der Abwassergebühren in Deutschland. Schon jetzt nehmen die Gebühren des deutschen Abwassersektors im europäischen Vergleich eine Spitzenposition ein und die Akteure der Wasserwirtschaft suchen nach Möglichkeiten, diesem Trend entgegenzuwirken. Aus diesem Grund lohnt ein Blick über die Grenzen ins europäische Ausland, um Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Gebührengestaltung zu ermitteln und somit möglicherweise Lösungsansätze zu identifizieren.

In diesem Zusammenhang soll in dieser Arbeit das Abwassergebührensystem Frankreichs vorgestellt werden.

Nach einer knappen Darstellung der Siedlungsstruktur folgt im zweiten Kapitel ein Einblick in die rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen. Darüber hinaus wird auf die Rolle öffentlicher Organe sowie privater Unternehmen eingegangen. Anschließend werden im dritten Kapitel die Kosten und Erlöse sowie weitere Finanzierungsmöglichkeiten des Abwassersektors dargestellt. Da die Abwasser- gebühren nur ein Bestandteil des französischen Wasserpreises sind, sollen anschließend die weiteren Komponenten und die Entwicklung der Wasserrechnung vorgestellt werden. Die Arbeit schließt mit einer kritischen Würdigung des franzö- sischen Ansatzes und mit Hinweisen auf aktuelle Probleme und Diskussionen.

An dieser Stelle soll hervorgehoben werden, dass ein Großteil der Informationen hauptsächlich aus diversen Berichten und Studien bezogen wurde (sog. graue Literatur), da gerade in Bezug auf die ausländische, speziell auf die französische Abwasserwirtschaft ein Mangel an zitierfähigen Büchern besteht. Des Weiteren betrachten viele Quellen die Abwasserwirtschaft im Zusammenhang mit der Wasserversorgung, was eine Analyse der Kosten und Erlöse bzw. der Gebühren speziell für den Abwassersektor erschwert. Bezüglich der Finanzierungs- und Kostenstruktur der Abwasserwirtschaft lassen sich in den Quellen darüber hinaus oft unterschiedliche Zahlenangaben finden. Um dennoch eine einheitliche Datengrundlage vorweisen zu können, wurden die Kosten-, Erlös- und Gebührendaten im dritten Kapitel vorrangig den Veröffentlichungen des Institut Français de l’Environnement (IFEN) entnommen.

2. Allgemeine Rahmenbedingungen der Abwasser- entsorgung in Frankreich

2.1 Aktuelle Situation

Frankreich zählt mit einer Fläche von 544.000 km² zu einem der größten Länder Europas. Die Einwohnerzahl beläuft sich auf 60,7 Mio. wovon ca. 25% in Siedlungen mit weniger als 2.000 Einwohnern leben und folglich der Landbevölkerung zugeordnet werden. Die Bevölkerungsdichte fällt mit 112 Einwohner je km² im Vergleich zu anderen westeuropäischen Ländern relativ gering aus. (Statistisches Bundesamt 2006) Der Anschlussgrad der Bevölkerung an die öffentliche Abwasserentsorgung beträgt 79%. Für weitere 17% der Bevölkerung, die vor allem in ländlichen Gebieten leben, erfolgt die Abwassersammlung und -entsorgung überwiegend über dezentrale Systeme. (EEA 2005) Im Jahr 2001 sind ca. 5,6 Mrd. m³ Abwasser angefallen, wovon 36% mit der höchsten Reinigungsstufe (biologische Behandlung mit Nährstoffentfernung) und 60% mit der zweiten Reinigungsstufe (biologische Behandlung ohne Nährstoffentfernung) behandelt wurden. Der restliche Anteil des Abwasseraufkommens durchlief lediglich die mechanische Reinigungsstufe. (Metropolitan 2006, S. 65). In Frankreich existiert zwar eine Anschlusspflicht, dennoch fehlt ein allgemeiner Anschlusszwang. Sofern der Zugang zu öffentlichen Abwassersystemen vorhanden ist, müssen Abwassergebühren gezahlt werden, auch wenn die Anlieger nicht angeschlossen sind (Hansen et al. 2001, S. 17).

2.2 Rechtliche Grundlagen

Die Eigentums- und Nutzungsrechte in Bezug auf Wasser werden in Frankreich nach staatlichen und nicht-staatlichen Gewässern unterschieden. So werden öffentliche, schiffbare Gewässer der ersten Gruppe zugeordnet und gelten somit als Eigentum des Staates. Stehende bzw. abgeschlossene Gewässer einschließlich Niederschlags- und Grundwasser zählen zu den privaten Gewässern und gehören den Grundeigentümern. (Hansen & Herbke 2003, S. 270) Aber gerade in Bezug auf das Eigentum am Grundwasser setzt sich zunehmend die Ansicht durch, dass es sich bei Wasser um ein Allgemeingut handelt, dass als solches einem besonderen Schutz unterliegt (Barraqué et al. 1997, S. 206). Diese Auffassung spiegelt sich auch in der Gesetzgebung wider¹, auf die im Folgenden kurz eingegangen werden soll. Die Gesetzgebung in Bezug auf die Wasserwirtschaft erfolgt in Frankreich auf nationaler Ebene. Die Anzahl der Gesetze beschränkt sich allerdings auf einige wenige und wird vielmehr durch zahlreiche Verordnungen, die zum Gesetzesvollzug erlassen werden, ergänzt (Barraqué et al. 1997, S. 196). Den bedeutendsten Einfluss auf das Wasserrecht hatten das Rahmengesetz von 1964 (Gesetz Nr. 64-1245 vom 16. Dezember 1964) und der Gesetzeserlass von 1992 (Gesetz Nr. 92-3 vom 03. Januar 1992) (Hansen & Herbke 2003, S. 267).

Das Gesetz von 1964 teilt Frankreich in sechs Flusseinzugsgebiete ein, die durch die Agences de l’eau nach dem Verursacherprinzip bewirtschaftet werden². Darüber hinaus wird für jedes Flussgebiet die Etablierung eines Comité de bassin festgelegt. Dabei handelt es sich um ein Gremium das sich aus Vertretern des Staates, der Régions, der Départements sowie der Gemeinden und weiteren lokalen Wassernutzern zusammensetzt. Die Comités sind verantwortlich für die Wasserpolitik in den jeweiligen Flusseinzugsgebieten und legen die Höhe der Abgaben fest, die durch die Agences de l’eau erhoben werden.

Eine Weiterentwicklung des Wasserrechtes trat mit Wirkung des Gesetzes von 1992 in Kraft wonach Wasser nun vielmehr als Gemeingut angesehen wird. Seitdem sind alle Abwassereinleitungen und Wasserentnahmen anzeige- und genehmigungspflichtig. Einen wesentlichen Einfluss auf die nationale Gesetzgebung im Rahmen der Wasserwirtschaft haben vor allem europäische Verordnungen und Richtlinien. Hervorzuheben sind dabei insbesondere die Richtlinien 91/271/EWG über die Behandlung von kommunalem Abwasser vom 21. Mai 1991 (im Weiteren Kommunalabwasserrichtlinie) sowie die Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik, kurz Wasserrahmenrichtlinie. Durch entsprechende Gesetzerlasse und Anordnungen werden die jeweiligen Vorgaben in das nationale Rechtssystem integriert. (Lamothe 2003, S. 103 ff.)

2.3 Institutionelle Grundlagen

Bevor in diesem Abschnitt die wesentlichen Institutionen des Abwasserbereichs vorgestellt werden, soll zunächst kurz auf die französische Verwaltungsstruktur eingegangen werden. Erforderlich ist dies aufgrund der komplexen Beziehungen zwischen den jeweiligen Institutionen und deren Zuständigkeiten, die auch für die nachfolgende Darstellung der Abwassergebühren von Bedeutung sind.

In Frankreich gibt es zurzeit 36.685 Kommunen, die die Bürger gegenüber dem Zentralstaat vertreten. Die Kommunen sind den 96 Départements untergeordnet. Diese verteilen sich wiederum auf 22 Régions, welche die oberste Ebene der Gebietskörperschaften in Frankreich darstellen³. (INSEE 2006) Zwischen den verschiedenen Verwaltungsorganen sind die Kompetenzen in Bezug auf die Wasserwirtschaft unterschiedlich stark verteilt.

2.3.1 Die verwaltungsrechtliche Organisation des Abwassersektors

Das Umweltministerium verfügt auf nationaler Ebene über die Entscheidungskompetenz in Bezug auf die Wasserpolitik und ist für die Bewirtschaftung der Gewässer zuständig. Darüber hinaus legt es Qualitätskriterien für das Trinkwasser fest und erteilt Genehmigungen für das Einleiten von Abwasser (Barraqué et al. 1997, S. 200). Allerdings sind die finanziellen Mittel des Ministeriums eher begrenzt, so dass es sich die Kompetenzen mit dem Industrie-, dem Infrastruktur- und dem Landwirtschaftsministerium teilt (Spelthahn 1994, S. 132).

Auf regionaler Ebene sind das Umwelt- und Industrieministerium durch ihre entsprechenden Dienststellen vertreten. Dabei sind die DIREN (Directions régionales de l’environnement et de la nature) für die Kontrolle der Gewässerqualität und die DRIRE (Directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement) für den Gewässerschutz zuständig. (Barraqué et al. 1997, S. 202)

Auf der Ebene der Départements kommt den jeweiligen Präfekten eine besondere Rolle zu. Dabei handelt es sich um einen Vertreter der Zentralregierung, der zwischen nationaler und lokaler Ebene eingebunden und für den Vollzug der Wassergesetze verantwortlich ist (Hansen & Herbke 2003, S. 269). Darüber hinaus übernimmt er eine koordinierende Funktion, indem er den regionalen Geschäftsstellen des Gesundheits-, Infrastruktur- und Landwirtschaftsministeriums vorsteht⁴ (Barraqué et al. 1997, S. 254).

Für die Wasserver- und Abwasserentsorgung sind offiziell die Kommunen zuständig. Da sie allerdings wirtschaftlich und administrativ stark von der Zentralregierung abhängig sind, ist es ihnen oft schon aus finanziellen Gründen nicht möglich, die wasserwirtschaftlichen Aufgaben eigenständig zu erfüllen. Die Kommunen schließen sich zur Aufgabendurchführung daher oft zu Verbänden, den sog. Syndicat intercommunal, zusammen oder übertragen die Aufgaben vollständig oder teilweise privaten Unternehmen. (Barraqué & Cambon-Grau 1998, S. 67) Im Jahr 2001 führten zwar 67% der Kommunen die Abwasserentsorgung eigenverantwortlich in Form von Regiebetrieben durch, repräsentieren damit aber lediglich 46% der an die Abwasserentsorgungssysteme angeschlossenen Bevölkerung (IFEN 2004 a). Abbildung 2-1 stellt die administrative Verwaltungsstruktur übersichtsartig dar.

Abb. 2-1: Die Verwaltungsstruktur des Abwassersektors in Frankreich (eigene Darstellung in Anlehnung an Barraqué et al. 1997, S. 201)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.3.2 Die Rolle privater Unternehmen

Die Entsorgung der kommunalen Abwässer ist in Frankreich zwar seit dem Wasser- gesetz von 1992 eine hoheitliche Aufgabe der Gemeinden, da diese aber aufgrund ihrer finanziellen Schwäche nur begrenzt in der Lage sind, diese Aufgabe zu erfüllen und auch oft nicht über das nötige Fachwissen verfügen, spielen im Abwassersektor private Unternehmen eine immer bedeutendere Rolle (Barraqué et al. 1997, S. 200). Ihnen werden vor allem das Management und die Betriebsführung der Abwasserentsorgung übertragen. Von den knapp 15.500 Abwasserbeseitigungs- und Kläranlagen⁵ werden etwa 50% von Privatunternehmen betrieben. Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Gemeinden stets Eigentümer der Anlagen und Kanalnetze bleiben und somit eine Privatisierung der öffentlichen Einrichtungen verhindert wird (Metropolitan 2006, S. 55).

Die Organisation des Abwasserbereichs zwischen den privaten Unternehmen und den Gemeinden lässt sich im Wesentlichen auf drei Vertragsarten zurückführen. Im Falle der Affermage (Pachtvertrag) werden vom privaten Betreiber, bis auf die Investitionen, die von den Kommunen finanziert werden, alle Kosten getragen. Darunter fallen auch Instandhaltungs- und Wartungskosten. Der Abwasserpreis wird vorher zwischen der Gemeinde und dem Betreiber vertraglich festgelegt und kann durch Preisgleitklauseln angepasst werden. (Spelthahn 1994, S. 143 f.) Bei der Concession (Konzessions- vertrag) übernimmt das private Unternehmen neben den laufenden Wartungs- und Reparaturkosten auch die Kosten für erforderliche Neuinvestitionen. Da die Kosten durch die Abwassergebühren wieder gedeckt werden müssen, ist diese Vertragsart durch eine überaus lange Laufzeit von bis zu 20 Jahren gekennzeichnet. Im Fall der Gérance (Betriebsführungsvertrag) wird dem privaten Partner lediglich die Geschäftsführung eigenverantwortlich übertragen. Die Investitionskosten sowie das unternehmerische Risiko werden von den Gemeinden übernommen. (Hansen & Herbke 2003, S. 276 f.)

Der private Bereich des Abwassersektors wird hauptsächlich von den drei Großkonzernen Véolia (ehemals Vivendi/Générale des Eaux), Suez/Ondeo und Bouygues-SAUR kontrolliert. Zusammen ver- und entsorgen die Unternehmen rund 66% der angeschlossenen Bevölkerung (Hansen & Herbke 2003, S. 297). Véolia und Suez/Ondeo sind zudem die führenden Unternehmen im internationalen Wassersektor und waren auch bei der Neustrukturierung der Wasserwirtschaft in Großbritannien und den neuen Bundesländern aktiv (Spelthahn 1994, S. 139). Neben den drei großen Unternehmen können sich darüber hinaus 15 lokale Unternehmen am Wasser- und Abwassermarkt behaupten. Allerdings repräsentieren sie mit lediglich 1 bis 2% nur einen geringen Teil der angeschlossenen Einwohner. Ausländische Unternehmen sind derzeit am französischen Wasser- bzw. Abwassermarkt nicht vertreten. (Metropolitan 2006, S. 56)

2.3.3 Die Agences de l’eau

Die sechs Agences de l’eau nehmen in der französischen Wasserwirtschaft eine besondere Rolle ein. Sie wurden auf Grundlage des Wasserrahmengesetzes von 1964 in der Zeit von 1966 bis 1969 gegründet⁶ und stellen eine unabhängige öffentliche Behörde dar, die zwar dem Umweltministerium unterstellt ist, aber über ihren eigenen Haushalt verfügt. Dadurch wird eine finanzielle Unabhängigkeit gegenüber dem Finanzministerium gewährleistet. (Spelthahn 1994, S. 132 ff.) In der Abbildung 2-2 ist die Aufteilung Frankreichs in die sechs Agences de l’eau dargestellt.

Abb. 2-2: Die sechs Agences de l’eau in Frankreich (Agence de l’eau Artios Picardie, 2007)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Hauptaufgabe der Agences de l’eau ist es, die Wasserversorgung und die Qualität der Abwasserbeseitigung zu verbessern und somit einen Interessenausgleich zwischen den unterschiedlichen Nutzern zu erzielen. Allerdings besitzen sie weder Vollzugsgewalt zur Durchsetzung von gesetzlichen Bestimmungen noch dürfen sie Entnahme- oder Einleitungsgenehmigungen erteilen. Zur Zweckerreichung sind sie vielmehr berechtigt, von öffentlichen und privaten Nutzern spezielle Abgaben für die Wasserentnahme und für die Abwassereinleitung zu erheben. Die daraus gewonnenen Einnahmen werden dann zweckgebunden zur Unterstützung von kommunalen oder industriellen Projekten zur Verbesserung der Gewässergüte eingesetzt. So gewähren die Agences beispielsweise Gemeinden und Industriebetrieben verbilligte Kredite für die Errichtung von Gewässerschutz- oder Abwasseranlagen und subventionieren wasserbezogene Infrastrukturmaßnahmen. (Barraqué & Cambon-Grau 1998, S. 69) Die Abgabenhöhe sowie die Ausgaben für Investitions- und Entwicklungsprojekte werden von den Agences in Form von Fünf-Jahres-Programmen festgelegt. Dabei muss ein ausgeglichener Haushalt der einzelnen Agences gewährleistet sein. (Spelthahn 1994, S. 134)

[...]

¹ insbesondere im Wassergesetz von 1992

² zur besonderen Rolle der Agences de l’eau vergleiche Abschnitt 2.3.3

³ Bezieht man die überseeischen Verwaltungsregionen mit ein, ergeben sich 25 Régions, denen 100 Départements untergeordnet sind.

⁴ Dabei handelt es sich um das DDASS (Les directions départementales des affaires sanitaires et sociales), um das DDE (Directions départementales de l'Equipement) und um das DDAF (directions départementales de l'agriculture et de la forêt).

⁵ Stand 2001; bezieht man die überseeischen Verwaltungsregionen mit ein erhöht sich die Anzahl der Abwasserbeseitigungs- und Kläranlagen auf 16.100 (IFEN 2004 b)

⁶ damals noch unter dem Namen Agences financières de Bassin