Das Zuwanderungsgesetz - Ergebnis eines Paradigmenwechsels in der deutschen Migrationspolitik?

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Zuwanderungspolitik in der BRD nach dem zweiten Weltkrieg

2 Zuwanderungspolitik in der BRD unter Rot/Grün

3 Entstehung des Zuwanderungsgesetzes
3.1 Auswirkungen des 11. Septembers 2001
3.2 Wahlkampf
3.3 Zustandekommen und Scheitern des Zuwanderungsgesetzes
3.4 Neuverhandlung ab 2003
3.5 Auswirkungen des Anschlags von Madrid

4 Paradigmenwechsel?

5 Schlussbetrachtung

Einleitung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit dem Wandel in der bundesdeutschen Migrationspolitik nach 1945. Sie geht als Längsschnittvergleich der Frage nach, in wie weit ein Paradigmenwechsel stattgefunden hat und wie sich dieser in der Gesetzgebung, mit dem Schwerpunkt auf dem „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern“ (kurz: Zuwanderungsgesetz), wieder findet und ausmachen lässt. Dazu werden die einzelnen Stationen der Entwicklung dargestellt und die Beweggründe dafür kurz aufgezeigt und analysiert. Die Arbeit stütz sich dabei auf einschlägige Sekundärliteratur und Internetpublikationen.

Es ergibt sich eine Grobgliederung in drei Bereiche: Einmal das Nachzeichnen der historischen Entwicklungen mit den wichtigsten, migrationspolitisch relevanten Merkmalen wie Wanderungssituationen, politischen Aussagen dazu und politische Behandlung derselben. Zum Zweiten das Zuwanderungsgesetz, hier werden seine Entwicklung und die sie beeinflussenden Faktoren dargestellt. Der dritte Bereich widmet sich der Einschätzung ob und wenn ja, wie ein Politikwechsel stattgefunden hat und wie er zu beurteilen ist.

Im Detail ist die Arbeit wie folgt aufgebaut: Das erste Kapitel ist der Migrationspolitik nach dem zweiten Weltkrieg gewidmet. Es werden die einzelnen Wanderungsbewegungen und ihre Gründe umrissen. Des weiteren wird das damalige migrationspolitische Paradigma der Bundesregierungen vorgestellt und die Gesetzgebung die Immigration betraf. Der Zusammenhang zwischen dem Paradigma und der Gesetzgebung wird kurz erläutert. In Kapitel zwei wird der Wandel in der Migrationspolitik ab 1998 dargestellt. Es wird gezeigt wie er sich äußerte und welche legislativen Maßnahmen daraus folgten. Zudem werden die Faktoren genannt die zu diesem Wandel beitrugen. Den Paradigmenwechsel besiegeln sollte das Zuwanderungsgesetz. Seine Entstehungsgeschichte mit den wichtigsten Einflussvariablen, den wesentlichen Akteuren und deren Agieren ist in Kapitel drei dargestellt. Dem schließt sich, in Kapitel vier, eine Diskussion an, wie der Paradigmenwechsel und das Zuwanderungsgesetz zu bewerten sind. Dazu werden die Einschätzungen ausgewählter Autoren miteinander verglichen und die in Kraft getretene Form des Zuwanderungsgesetzes bewertet. Die Schlussbetrachtung fast die Arbeit kurz zusammen und enthält eine knappe Einschätzung der Entwicklungen.

1 Zuwanderungspolitik in der BRD nach dem zweiten Weltkrieg

Deutschland hatte, aufgrund seiner geographische Lage, von jeher mit Wanderungsbewegungen zu tun (Krause 2004, S. 130f). Die größten Umwälzungen traten jedoch erst nach dem zweiten Weltkrieg auf. Sie begannen mit der innerdeutschen Wanderung von Kriegsopfern und setzten sich fort mit der Migration ganzer Volksgruppen. Dies war bedingt durch die politischen und territorialen Neuordnungen nach Kriegsende, vor allem in Mittel- und Osteuropa (Birsl 2005, S. 201).

Die nächste Migrationswelle wurde ausgelöst durch den stetig steigenden Bedarf an Arbeitskräften Mitte der 1950er Jahre, in der aufstrebenden, deutschen Industrie. Besonders für Tätigkeiten die von un- oder angelernten Arbeitskräften ausgeübt werden konnten war zuwenig Arbeitskraft vorhanden (Birsl 2005, S. 203). Dies veranlasste die Bundesregierung ab 1955 Anwerbeabkommen mit verschiedenen Staaten zu unterzeichnen um so genannte Gastarbeiter ins Land zu holen. Als Idee lag ein Rotationsprinzip zu Grunde, das vorsah, dass die angeworbenen Arbeitskräfte nur eine bestimmte Zeit – zwischen drei und fünf Jahren – in der Bundesrepublik leben und arbeiten, dann wieder in ihre Heimatländer zurückkehren und neue Gastarbeiter geholt werden. Da einfachen Tätigkeiten und baldigen Heimkehr für diese Menschen vorgesehen waren, wurde weder auf Integrationsfähigkeit noch auf besondere (Aus)bildung geachtet (Krause 2004, S. 253).

Über dauerhafte Zuwanderung von Ausländern machte sich die Bundesrepublik wenig Gedanken, da sie nicht vorgesehen war. Bedingt durch den Ölpreisschock 1972/73 stagnierte die Wirtschaft und die Arbeitslosenzahl schnellte auf eine Million hoch. Als Reaktion darauf wurde 1973 die Anwerbestoppverordnung Gesetz. Die noch im Land lebenden Gastarbeiter standen vor der Wahl in ihre Heimat zurück zu kehren, oder dauerhaft in der BRD zu bleiben. Die Versuche der Bundesregierung die Gäste zur Ausreise zu bewegen verliefen oftmals im Sand (Krause 2004, S. 135). Gerade Menschen mit außereuropäischen Nationalitäten entschieden sich, in Anbetracht des Wiedereinreiseverbotes, für ein dauerhaftes Leben in Deutschland (Birsl 2005, S. 204). Der Misserfolg der von der Regierung beschlossenen Maßnahmen zur Förderung der Rückkehr zeigt sich im Anstieg der Ausländerzahl bis 1990. Dies wurde vor allem durch den Familiennachzug der „Hiergebliebenen“ in den 1970er und 1980er Jahren bedingt (ebda. S. 205). Obwohl diese Entwicklung nicht zu leugnen war, postulierte die Regierung, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei (Krause 2004, S.140).

Der nächste große Schwung an Zuwanderern erreichte Deutschland nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten. Die neuen Migranten kamen vorrangig aus Osteuropa, ein Großteil von ihnen als so genannte „Spätaussiedler“, also Nachfahren ehemaliger deutscher Emigranten. Ihre Interessenvertretung fanden sie vor allem in den Unionsparteien. Doch selbst unter diesen Umständen ließ man von Seiten der Regierung mitteilen, dass Einigkeit darüber bestünde, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei und es auch nicht werden solle (Krause 2004, S.142f). Im weiteren Verlauf des Jahrzehnts kamen Bürgerkriegsflüchtlinge aus Jugoslawien nach Deutschland und es mehrten sich die Asylsuchenden aus dem nahen und mittleren Osten. So erlebte die Bundesrepublik Deutschland in den Jahren von 1954 bis 1999 eine Bruttozuwanderung von 32 Millionen Menschen ohne sich dies – öffentlich – einzugestehen (Krause 2004, S. 131). Bis zum Regierungswechsel 1998 galt für die Politik der BRD das Paradigma, dass Deutschland kein Einwanderungsland ist. Das Zuwanderung ein fester Bestandteil der gesellschaftlichen Entwicklung war wurde in der öffentlichen Debatte schlichtweg ignoriert und geleugnet (Birsl 2005, S. 209).

Zu einem Paradoxon wurde die Situation durch die Gesetzgebung die zeitgleich getätigt wurde. So wurden ab den 1980er Jahren verstärkt Strategien entwickelt, die die Einreise und die Zuwanderung nach Deutschland erschweren sollten. Dies begann mit Visa - Regelungen, ging über Rückführungsabkommen und eine Kontingentierung des Spätaussiedlerzuzugs bis hin zur Einschränkung des Grundrechts auf Asyl 1992 (Birsl 2005, S.209, 212f). Nichts desto Trotz wurde Einwanderung, in geringem Maße, über all die Jahre zugelassen. Einwanderungswillige konnten über Familienzusammenführung, Asylanträge oder die Anwerbestoppausnahmeverordnung ins Land kommen. Die getroffenen Regelungen zeigen, dass den politisch Verantwortlichen die Einwanderungssituation sehr wohl bewusst war und ihre Politik sich auch daran orientierte.

Wie lässt sich diese Diskrepanz zwischen dem offiziellen Negieren einer Zuwanderungssituation und der praktischen, wenn auch nicht umfassend sondern immer nur partiell gemachten, Zuwanderungspolitik verstehen? Eine Antwort liefert Ulrich Herbert mit seiner Einschätzung, dass sowohl den Experten wie auch der politischen Klasse seit Beginn der 1980er Jahre die faktische Einwanderungssituation bewusst war, jedoch eine negative Sanktionierung durch die Gesellschaft befürchtet wurde, wenn dies öffentlich zugegeben würde. Zudem, so Herbert, hoffte man durch öffentliche Ablehnung des Zuwanderungsland - Status weitere Immigration zu hemmen (Krause 2004, S. 140).

2 Zuwanderungspolitik in der BRD unter Rot/Grün

Einen deutlichen Wechsel in der offiziellen Einstellung zur Zuwanderung nahm erst die neu gewählte Regierungskoalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen vor, die 1998 die 16 Jahre währende Koalition aus Unionsparteien und FDP ablöste. Vor allem der kleine Koalitionspartner machte sich für den beginnenden Paradigmenwechsel stark. In den Koalitionsvereinbarungen wurde die de - facto - Zuwanderung der letzten Jahre und Deutschlands Situation als Zuwanderungsland anerkannt (Birsl 2005, S. 210). Des Weiteren wurde in der Vereinbarung deutlich ausgedrückt, dass Zuwanderung gewollt und eine Integration der Immigranten beabsichtigt sei (Krause 2004, S. 229).

Dieser Politik-, beziehungsweise Paradigmenwechsel ist nicht allein auf das politische Programm der neuen Regierungsparteien zurück zu führen, sondern wurde stark von voran gegangenen Entwicklungen in der Wirtschaft und der Gesellschaftsstruktur gefördert.

Die demographischen Veränderungen begannen schleichend und rückten erst ab Mitte der 1990er Jahre in den öffentlichen und politischen Fokus. Schon seit den 1960er Jahren sank die Geburtenrate in den EG- Ländern langsam aber sicher unter zwei, das heißt, im Durchschnitt bekam jede Frau weniger als zwei Kinder. Spitzenreiter dieser Entwicklung war die Bundesrepublik, in der 1973 weltweit erstmalig mehr Menschen starben als neue geboren wurden. 2001 betrug die Geburtenziffer 1,29 Kinder pro Frau. Um einen Rückgang der Bevölkerungszahl zu vermeiden wäre ein Wert über zwei nötig (alle Zahlen: Krause 2004, S. 157). Dramatisch wurde die Entwicklung durch das zeitgleiche, deutliche Ansteigen der Lebenserwartung. Langfristig drohte nicht nur ein Schrumpfen der Gesellschaft sondern eine „Vergreisung“, mit der Konsequenz, dass die sozialen Sicherungssysteme gefährdet waren. Besonders das Rentensystem drohte zu kollabieren, da zu wenig Werktätige zu viele Rentner versorgen müssten. Um diesem Trend entgegen zu wirken sahen viele Experten die Immigration von Ausländern, die oft jung sind und meist höhere Geburtenzahlen aufweisen als Deutsche, als Chance den Kollaps des Rentensystems zu verzögern (Krause 2004, S.158f).

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