Die Struktur und Organisation des Deutschen Bundestages

Gliederung

1. Einleitung

2. Literaturangabe

3. Die Geschäftsordnung

4. Das Plenum
4.1. Die Wahl des Plenums
4.2. Die Rechte und Aufgaben des Plenums
4.3. Die Plenarsitzungen
4.4. Die Rechte und Aufgaben der Bundestagsabgeordneten

5. Der Bundestagspräsident
5.1. Die Wahl des Bundestagspräsidenten
5.2. Die Rechte des Bundestagspräsidenten
5.3. Das Präsidium

6. Der Ältestenrat

7. Die Fraktionen im Deutschen Bundestag
7.1. Die Bildung von Fraktionen und Gruppen
7.2. Die Struktur der Fraktionen
7.3. Die Rechte der Fraktionen und der Gruppen

8. Die Ausschüsse
8.1. Die Darstellung der Ausschüsse
8.2. Der Aufbau der Ausschüsse
8.3. Die Aufgaben der Ausschüsse

9. Fazit und Zusammenfassung

10. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In der Analyse der Entstehung der deutschen Demokratie bzw. der Ausprägung des Parlamentarismus ist erkennbar, daß es keine linearen Entwicklungszüge waren, in denen der Bundestag entstand. Es handelt sich vielmehr um ein evolutionäres Voranschreiten, kombiniert mit zeitgenössischen Ereignissen, welche die Entstehung prägten, lenkten und in die heutige Richtung steuerten. Es war ein Prozeß, der sich über viele Jahrhunderte vollzog bis als Ergebnis das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland in seiner jetzigen Form geschaffen wurde.^[1]

Dieser Prozeß entwickelte sich etappenweise. Er läßt sich an historischen Institutionen festmachen. Durch den föderativen Charakter des deutschen Staates vollzog sich die Entwicklung in den beiden Kammern, d. h. nicht nur auf der Ebene des Reiches oder des Bundes verlangten die Mitglieder nach mehr Rechten und Kompetenzen. Auch auf Landesebene strebten die Einwohner nach mehr Einfluß. Diese Veränderungen lassen sich u. a. an den Umstrukturierungen des „Immerwährenden Reichstages“ des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation in Regensburg oder des Bundestages des Deutschen Bundes darstellen. Der heutige Bundesrat bildet den momentanen Endpunkt dieser institutionellen Entwicklung. Die gescheiterte Föderalismusreform läßt erkennen, daß die Entwicklung noch nicht abgeschlossen ist.

Das erste Parlament, das über eine vollständige nationale Befugnis verfügte (wenn auch nur über einen kurzfristigen Zeitraum) war die Versammlung in der Frankfurter Paulskirche. Hier versammelte sich 1848 ein Parlament, an dem sich alle nachfolgenden Länder- und Bundesparlamente orientierten. Frankfurt bildete den Ort, der den Grundstein für das deutsche Demokratieverständnis legte. In der Frankfurter Paulskirche wurde die erste freie, nationale Verfassung erarbeitet, die Grundlage und Ausgangspunkt für die Schaffung der Reichsverfassung von 1871, der Verfassung der Weimarer Republik und des Grundgesetzes bildete und legte.

Die heutige Staatsordnung der Bundesrepublik Deutschland greift ebenfalls auf die Ursprünge der Frankfurter Paulskirche zurück. Der Deutsche Bundestag wird durch eine unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahl in Berlin für eine Legislaturperiode von vier Jahren gebildet. Die Abgeordneten organisieren sich in Fraktionen, die die politische Macht bündeln. Die Ursprünge der Fraktionen sind bereits in Frankfurt anhand der verschiedenen Klubs nachweisbar, in denen unterschiedliche politische Meinungen gebündelt und vertreten wurden.

Weitere Strukturmerkmale des Bundestages sind die Unterteilung und Gliederung in verschiedene Organe, z. B. das Plenum, den Bundestagspräsidenten, den Ältestenrat und die Ausschüsse.

Ziel dieser Arbeit ist es, die Zusammensetzung und den Aufbau der einzelnen Organe zu untersuchen. In dem Zusammenhang soll auf ihre Rechte und Pflichten näher eingegangen werden.

2. Literaturangabe

Die vorliegende Arbeit basiert hauptsächlich auf vier Büchern.

Schwerpunkt bildeten die Bücher und Aufsätze von Wolfgang Ismayr. Dieser analysierte in seinen Schriften den Aufbau und die Struktur des Bundestages. Weiterhin geht er auf die Kompetenzen und Aufgaben der Bundestagsorgane ein. Ismayr zeigt zusätzlich die Entwicklung und die Machtverteilung innerhalb des Bundestages auf.

Das zweite Buch wurde von Hermann Borgs-Maciejewski und Alfred Drescher verfaßt. Sie konzentrieren sich in ihrer Untersuchung auf die Analyse der einzelnen Institutionen. Die modernen Einflüsse und die vernetzenden Aspekte bzw. die Politik in den „inoffiziellen“ Kanälen finden bei ihnen kaum Berücksichtigung. Der Aufsatz von Werner J. Patzelt ist hingegen ein Werk, in dem der Bundestag mit all seinen Aufgaben und Schattierungen dargestellt wird - ein hoch informativer Aufsatz.

Das letzte der vier Bücher ist „Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Kommentar“, welches von Hans-Achim Roll verfaßt wurde. Seine Auslegung der Geschäftsordnung erleichtert das Verständnis über Abläufe im Bundestag, z. B. die Verteilung der Rechte an die Fraktionen und Abgeordneten. Es vereinfacht die Abfolge der einzelnen Prozesse nachvollziehen zu können.

3. Die Geschäftsordnung

Die Geschäftsordnung erhält ihre herausragende Stellung aufgrund von Zugeständnissen, die das Grundgesetz dem Bundestag und dem Bundestagspräsidenten einräumen. Das Handeln der Abgeordneten wurde als impulsiv eingestuft, so daß diese Thematik in das Grundgesetz aufgenommen wurde.

In Artikel 40 Abs. 1 des GG heißt es, daß der Bundestag seinen Präsidenten, dessen Stellvertreter und Schriftführer wählt. Der Bundestag erläßt zur Selbstkontrolle der eigenen Ordnung innerhalb des Parlamentes eine Geschäftsordnung. Mit diesem Artikel wird ihm die politische und rechtliche Autonomie eingeräumt. Sie ist in den Rechten des Bundestagspräsidenten erkennbar, der nun sowohl politische als auch juristische Souveränität besitzt, da ihm Artikel 40 Abs. 2 des GG die Hausmacht und die Polizeigewalt für den Deutschen Bundestag zuspricht.^[2]

Aus den Festlegungen des Grundgesetzes wird deutlich, daß die Geschäftsordnung für jede Legislaturperiode^[3] erlassen wird. Dieses Verfahren kann als Diskontinuitätsprinzip bezeichnet werden. Es beinhaltet, daß der alte Bundestag solange weiterexistiert bis das neue Parlament einberufen wurde. In Deutschland gibt es somit seit 1976 mit der Einführung dieses Verfahrens keine „parlamentslose Zeit“.^[4]

Die Geschäftsordnung wird auf der konstituierenden Sitzung ohne Absprachen verabschiedet, nachdem der neugewählte Bundestag vom noch amtierenden Bundestagspräsidenten oder einer seiner Stellvertreter offiziell zusammengerufen wurde. Die Fraktionen und Gruppen übernehmen in der Regel die Geschäftordnung der ablaufenden Legislaturperiode, d. h. von ihren Vorgängern mit geringfügigen Umgestaltungen. Änderungen erfolgen im Laufe der Zeit.

Die heutige Geschäftsordnung orientiert sich an der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237). Die letzte Änderung erfolgte am 28. Februar 2005 (BGBl. I S. 668).^[5]

Weshalb benötigt der Deutsche Bundestag eine solch straff strukturierte und organisierte Geschäftsordnung, die bereits verfassungsmäßige Rechte genießt?

Die Demokratie ist ein Regierungssystem, in dem sich Machtwechsel innerhalb kurzer Zeit vollziehen können. Mit jeder Wahl versuchen die Oppositionsparteien an die Macht zu gelangen. Deshalb sollten bestimmte Regeln festgeschrieben sein, die den Parteien die gleichen Rechte gewähren, um sich im Wettbewerb um die politische Führung des Landes gleichberechtigt beteiligen zu können. Es verlangt die Festlegung von Normen und Werten sowie deren Einhaltung, damit das System des Parlamentarismus funktioniert.

Der Bundestag erläßt sich eine Geschäftsordnung, welche auf Art. 40 Abs. 2 des GG beruft. Sie gewährt ihm das Recht zum Erlaß der Geschäftsordnung. Diese ermächtigt den Bundestag, selbständig eine eigene Verwaltung aufzubauen und den Verpflichtungen und Aufgaben des Parlamentes nachzugehen. Nach dem Grundgesetz darf das Parlament, die eigene Beschlußfähigkeit selbst definieren. Wegen einer Verfassungsbeschwerde erließ das Bundesverfassungsgericht eine Richtlinie für die Anzahl der Abgeordneten, die notwendig sind, um ein

Gesetz zu erlassen.^[6]

4. Das Plenum

4.1. Die Wahl des Plenums

Das Plenum verkörpert den Bundestag. Es ist der Ort, an dem die politischen Debatten und Diskussionen der Abgeordneten ausgetragen werden. Die Wortgefechte basieren auf Ergebnissen, die in den Ausschüssen des Bundestages erarbeitet wurden. Gleichzeitig bildet das Plenum einen Versammlungsort für die Abgeordneten, um die Öffentlichkeit über die Resultate der Beratungen in den Ausschüssen zu informieren.

Der deutsche Volksvertreter wird entsprechend des Grundgesetzes in allgemeiner, unmittelbarer, gleicher, freier und geheimer Wahl gewählt. Die Abgeordneten lassen sich aufgrund des Wahlverfahrens in zwei Kategorien einteilen. Zum einen gibt es 299 Abgeordnete, die ein Direktmandat erworben haben, d. h. die meisten Wählerstimmen in ihrem Wahlkreis erzielt haben und somit für den Bürger als Ansprechpartner fungieren. Weiterhin besteht der Bundestag aus 299 Abgeordneten, die mittels der Zweitstimme über die Parteien in das Parlament gelangen. Eine mögliche dritte Gruppe bilden die Träger der Überhangmandate, d. h. die jeweilige Partei gewann mehr Direktmandate als prozentual verrechenbare Zweitstimmen.^[7] Eine Legislaturperiode währt lt. Grundgesetz zwischen 46 bis 48 Monate.^[8]

Die Abgeordneten der ablaufenden Legislaturperiode sind jedoch solange im Besitz ihrer parlamentarischen Rechte und Verpflichtungen, bis der neugewählte Bundestag sich zur 1. konstituierenden Sitzung im Plenarsaal versammelt. Der Bundestagspräsident der letzten Legislaturperiode hat sie zu dieser symbolischen Sitzung einberufen. Mit der 1. Sitzung des neuen Bundestages endet die alte Legislaturperiode.^[9]

Aufgrund dieser Verfahrensweise verfügt die Bundesrepublik über einen ständig tagenden Bundestag, dessen Amtszeit je nach Wahl in Legislaturperioden unterteilt wird. Seit dem Vorschlag der Enquete-Kommission Verfassungsreform und der nachfolgenden Grundgesetzänderung im Jahre 1976 gibt es in Deutschland somit keine „parlamentlose Zeit“.^[10]

4.2. Die Rechte und Aufgaben des Plenums

Bei der Betrachtung des Plenums wird deutlich, daß es mit allen Aufgaben betraut wurde,

für die in der Umgangssprache „der Bundestag“ zuständig ist.^[11] Im Plenum bündeln sich die Rechte des Bundestages. Durch die Wahl steigt der Einfluß des Parlamentes im Hinblick auf das Mächtegleichgewicht zwischen Bundesregierung (Exekutive), Bundesverfassungsgericht (Judikative) und dem Bundestag, der einen Teil der Legislative darstellt, da der Bundesrat ebenfalls einen partiellen Einfluß auf diese Entscheidungen besitzt.

Das Plenum besitzt vier wichtige Aufgaben, denen sich weitere Kompetenzen mit geringerem Einflußfaktor anschließen. Das höchste Recht des Deutschen Bundestages ist die Gesetzgebungskompetenz. Im Plenum werden alle Gesetzesvorlagen nach dem erfolgreichen Durchlaufen des Gesetzgebungsprozesses (3 Lesungen) verabschiedet. Wie bereits angemerkt, besitzt auch der Bundesrat ein Mitspracherecht bei der Verabschiedung von einzelnen Gesetzen.

Das Grundgesetz erteilt dem Bundestag in Art. 63 das Privileg, den deutschen Kanzler zu wählen. Die Wahl wird vom Plenum vollzogen. Mit der Wahl des Kanzlers teilt sich der Bundestag in zwei ’Blöcke’, die Regierungskoalition, die in der Regel über die Mehrheit im Parlament verfügt, und die Opposition. Solange die Abgeordneten der Regierungskoalition ihren Kanzler bei der Umsetzung seiner Politik und Ziele unterstützen, bleibt die Regierung an der Macht und kann ihre Pläne verwirklichen. Zerbricht das Verhältnis zwischen dem Kanzler und seiner Fraktion, erhält die Opposition die Möglichkeit, die Regierung zu stellen. Eine Option ist das konstruktive Mißtrauensvotum, mit welchem der Kanzler seines Amtes enthoben werden kann.^[12]

Im Plenum wird außerdem das Kontrollrecht gegenüber der Regierung umgesetzt. Dem Parlament stehen hier verschiedene Möglichkeiten der Anfragen (Große und Kleine Anfrage, Fragestunde usw.) zur Verfügung, die Regierung oder Mitglieder der Ministerien zu Stellungsnahmen aufzufordern, in denen sie vor dem Plenum ’Rede und Antwort’ stehen müssen. Bei besonders kritischen Themen ist der Bundestag berechtigt, einen Untersuchungsausschuß einzurichten. Hierfür wird jedoch die Zustimmung von einem Viertel des Plenums benötigt.

„Das Budgetrecht ist eines der wichtigsten, wenn nicht das wichtigste Kontrollinstrument“ des Plenums.^[13] Sollte sich im Bundestag keine Mehrheit für die Verabschiedung des Haushaltsentwurfes der Bundesregierung finden, droht die Kooperation zwischen Kanzler und Regierungsfraktion zu scheitern. Der Haushaltsentwurf einer Regierung verkörpert mehr als ein Gewirr von Zahlen. Hinter ihm verbirgt sich das Regierungsprogramm mit all seinen Zielen und Vorstellungen. Wenn der Regierungschef es nicht vermag, eine Mehrheit für seinen Haushalt zu organisieren, scheitern seine Visionen.

Das Plenum ist weiterhin mit der Aufgabe der Wahl des Bundestagspräsidenten und seiner Stellvertreter betraut.^[14] Dem Bundestag obliegt zudem das Recht zur Feststellung des Verteidigungsfalles. Krisensituationen treten oftmals unerwartet ein. Folglich ist es schwierig, kurzfristig den beschlußfähigen Bundestag (absolute Mehrheit) einzuberufen. Daher wurden dem Kanzler hier Sonderrechte erteilt.

Zur Effektivierung der Arbeit ist das Plenum in der Lage, mit zwei Drittel seiner Mitglieder den „Gemeinsamen Ausschuß“ einzuberufen. In Krisenzeiten steht ihm ein Großteil der parlamentarischen Kompetenzen zu, vergleichbar mit dem britischen Commitee of the Whole House.^[15]

Der Bundestag ist jene Instanz, die einen Friedenschluß für gültig erklären kann. Er stellt außerdem die Hälfte der Mitglieder bei der Wahl des Bundespräsidenten, die in der Bundesversammlung stattfindet. Das Plenum nimmt die Rolle einer der potentiellen Ankläger des Bundespräsidenten gemäß GG Art. 61 Abs. 1. ein. Es ist daher mit der Kontrolle beider Exekutivorgane betraut. Eine weitere Kontroll- bzw. Steuerungsfunktion besitzt das Plenum in bezug auf die Besetzung des Wahlausschusses, welcher für die Wahl der zukünftigen Richter des Bundesverfassungsgerichtes zuständig ist. Selbiger Ausschuß berät und schlägt fähige Richter aus dem gesamten Bundesgebiet als kompetente Nachfolgekandidaten vor.

Für das Funktionieren der genannten Aufgaben bedarf es jedoch Mechanismen und Institutionen, an die sich die Wähler wenden können, um einen intensiven Gedankenaustausch zwischen Bundestag und Bevölkerung zu führen. Die Form der Kommunikation wird u. a. im Petitionsausschuß gefördert.

Das Plenum ist ebenfalls berechtigt, die Gültigkeit einer Bundestagswahl anzuzweifeln. Die Zweifel können sich jedoch auch nur auf einzelne Mandatsträger beschränken.^[16]

4.3. Die Plenarsitzungen

In den Plenarsitzungen werden alle Gesetzesinitiativen und Vorlagen behandelt, sowie Wahlen durchgeführt. Die Abgeordneten richten sich nach den Terminen und der Tagesordnung, die der Ältestenrat für die Sitzungen vorgeschlagen hat.^[17]

Das Ziel einer Plenarsitzung ist der Versuch, das Volk über die Beweggründe der zu treffenden Entscheidungen zu unterrichten. Es werden die Argumente ausgetauscht, welche die Fraktionen bewogen haben, die jeweiligen Entscheidungen zu treffen, um sich stärker von den anderen Parteien zu distanzieren. Die Parteien versuchen, durch das künstliche Verstärken die Unterschiede zwischen der Regierung und der Opposition hervorheben. Dieses Verhalten läßt sich damit begründen, daß alle Parteien den folgenden Wahlkampf im Auge haben. Hierfür muß sich der Kandidat eine ausreichende Profilierung verschaffen.

In der Regel ist das Abstimmungsergebnis bereits im Vorfeld, aufgrund des intensiven Vorbereitungsprozesses der Gesetze und anderer Anträge, bekannt. Die Abgeordneten verlassen sich bei der Abstimmung teilweise auf die Anweisungen ihres Parlamentarischen Geschäftsführers. Er teilt ihnen durch das Heben der farbigen Karten^[18] mit, wie die Fraktion entscheidet. Diese Situation entsteht, weil die Abgeordneten Mitglied in mindestens 2 Ausschüssen sind. Außerdem hat er noch weitere Aufgaben in seinem Wahlkreis zu erfüllen. Aus diesem Grund ist es für den Abgeordneten daher kaum möglich, sich über alle Gesetzesinitiativen des Bundestages, der Regierung, des Bundesrates und des Vermittlungsausschusses zu informieren.

Die Reden der Abgeordneten vor dem Bundestag im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses bilden den Höhepunkt monatelanger Ausschußarbeit. Hier werden die Gesetzesvorlagen, Entwürfe und Beschlüsse diskutiert und für die Plenarsitzung vorbereitet. Die Abgeordneten sind den Parteien und Fraktionen bekannt und damit auch das Abstimmungsverhalten.^[19]

Das Plenum verabschiedet zahlreiche Beschlüsse und Gesetze, ohne daß alle Abgeordneten im Plenum anwesend waren. Daraufhin entschied aufgrund einer Verfassungsbeschwerde das Bundesverfassungsgericht, daß für den Erlaß eines Gesetzes mindestens die Hälfte der Abgeordneten anwesend sein muß. Nach der Umstrukturierung, d. h. der Verkleinerung des Bundestages in der 15. Legislaturperiode^[20], müssen somit mindestens 300 Abgeordnete anwesend sein, damit der Bundestag beschlußfähig ist.

Die Regierungskoalition hat während der Plenarsitzungen dafür Sorge zu tragen, daß ihre Mehrheit ständig gewahrt bleibt. Aus diesem Grund ist es für den Abgeordneten, der nicht an der Sitzung teilnimmt möglich, den Sitzungsverlauf mittels des hauseigenen Fernsehkanals oder Radiosenders mitzuverfolgen. Sollte die Anwesenheit dringend erforderlich werden, sind die Abgeordneten mittels Pieper erreichbar, um im Plenarsaal die Mehrheit zu garantieren.

[...]

^[1] Vgl. Patzelt, Werner J.: Der Bundestag. In: Handbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Gabriel, Oscar W./Holtmann, Everhard u. a. (Hrsg.), 2. unwesentlich veränderte Aufl., München/Wien 1999, S. 125 f.

^[2] Vgl. Hesselberger, Dieter: Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung, 13. aktualisierte Aufl., Bonn 2003, S. 248.

^[3] Vgl. Ismayr, Wolfgang: Der Deutsche Bundestag. Im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Opladen 2001, S. 141.

^[4] Ismayr, Wolfgang, (2001) 2 S. 147.

^[5] Vgl. http://www.bundestag.de/parlament/gesetze/go.pdf ( Stand 25.5.2005).

^[6] Vgl. Hesselberger, Dieter; S. 248, und vgl. BVerfGE 44, 308 ff.

^[7] CD Bundestag

^[8] Vgl. GG Art 39 Abs. 1.

^[9] Vgl. Schick, Rupert/Zeh, Wolfgang, S. 16.

^[10] Ismayr, Wolfgang, (2001) 2 S. 147.

^[11] Oberreuter, Heinrich: Bundestag. In: Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Andersen, Uwe/Woyke, Wichard (Hrsg.), 5. aktualisierte Aufl., Bonn 2003, S. 100. (Bundeszentrale für politische Bildung).

^[12] Vgl. Kürschners Volkshandbuch: Deutscher Bundestag. 15 Wahlperiode/97. Aufl., Rheinbreitbach 2003,

S. 16 f.

^[13] Kaiser, Carl-Christian: Das Plenum. Deutscher Bundestag (Hrsg.), Bonn 1999, S. 6.

^[14] Die konkretere Beschreibung erfolgt im Punkt 4.1.

^[15] Vgl. Information zur politischen Bildung: Großbritannien, Bd. 262, München 1999, S. 10.

^[16] Vgl. Borgs-Maciejewski, Hermann/Drescher, Alfred: Parlamentsorganisation. Institutionen des Bundestages und ihre Aufgaben, 4. neubearbeitete Aufl., Heidelberg 1993, S. 25 f.

^[17] Vgl. Ismayr, Wolfgang, (2000), S. 160 ff.

^[18] blaue Karte für ja/rot für nein/weiß für neutral

^[19] Vgl. Plötzsch, Horst, S. 58 f.

^[20] Die Legislaturperiode ist der Zeitraum in dem der gewählte Bundestag berechtigt ist, zu tagen. Er währt lt. Geschäftsordnung zwischen 45 bis 47 Wochen. § 1 Abs. 1 BTGO. [ noch weiter ausarbeiten