Die Einbeziehung einer internationalen Wettbewerbsordnung in die WTO

Die Einbeziehung einer internationalen Wettbewerbsordnung in die WTO

Von Gerald G. Sander

I. Einleitung

Die im Rahmen der WTO betriebene Handelspolitik verfolgt die Absicht, staatliche Maßnahmen, die den internationalen Handel hemmen, zu beseitigen. Neben der Revision des alten GATT 1947 wurden in der Uruguay-Runde 1986-1993 neue Übereinkommen im Bereich der Dienstleistungen (GATS) und des Geistigen Eigentumsschutzes (TRIPS) abgeschlossen. In diesen Bereichen findet das im Dispute Settlement Understanding verbesserte Streitbeilegungsverfahren Anwendung, das zu einer größeren Rechtssicherheit und Durchsetzbarkeit des WTO-Regelwerks beiträgt.^[1] Ferner wurde ein grundsätzliches Verbot sämtlicher Grauzonenmaßnahmen, wie z.B. den „freiwilligen“ Selbstbeschränkungsabkommen,^[2] vereinbart.

Demgegenüber strebt eine Wettbewerbspolitik die Bekämpfung privater Missbräuche von Marktmacht an. Beide Politikziele führen im Ergebnis zu einer höheren Wettbewerbsintensität, denn auch der Abbau nationaler Marktzugangsbeschränkungen für ausländische Anbieter führt auf dem heimischen Markt zu einem erhöhten Wettbewerbsdruck.

II. Gründe für ein internationales Wettbewerbsrecht

Handelspolitische Zugeständnisse der Staaten im Rahmen des GATT können jedoch konterkariert werden, wenn der Marktzugang durch private Absprachen wieder beeinträchtigt wird, weil wirksame weltweit gültige wettbewerbsrechtliche Vorschriften derzeit noch nicht existieren. So kommen im Ausfuhrsektor private Wettbewerbsbeschränkungen und -verzerrungen in Form von Exportkartellen mit Mengenbegrenzungen oder Hochpreispolitik sowie Dumpingmaßnahmen in Betracht. Antidumping soll als handelspolitische Maßnahme der Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen im internationalen Handel dienen.^[3] Sie ist aber nur die zweitbeste Lösung gegenüber der Wettbewerbspolitik, weil durch sie nicht die Ursachen, sondern nur die Folgen bekämpft werden.^[4] Antidumpingzölle gem. Art. II:2(b) GATT stellen deshalb nur ein suboptimales Instrument dar. Außerdem besteht latent die Gefahr, dass Antidumpingmaßnahmen aus rein protektionistischen Motiven ergriffen werden.

Im Bereich der Einfuhren kann ein marktmächtiges Unternehmen Einfluss auf seine Zulieferer und Abnehmer ausüben. Untersagt es seinen Zulieferern, ihre Waren gleichzeitig an einen ausländischen Konkurrenten zu liefern, oder verbietet es seinen Abnehmern, entsprechende Güter aus dem Ausland zu beziehen, wird der Marktzutritt dieser ausländischen Konkurrenz behindert, da sie weder die Bezugswege noch die Absatzkanäle nutzen kann.

Märkte werden von internationalen Kartellen regelmäßig entsprechend den nationalen Grenzen aufgeteilt und abgeschottet.^[5] Neben die klassischen Kartellformen treten nunmehr neue Kooperationsmodelle wie die sog. „strategischen Allianzen“, die je nach ihrer Ausgestaltung auch in Verbindung mit staatlichen Aktivitäten im Wege einer Industriepolitik durchgeführt werden können.^[6] Der Staat verliert immer mehr seine Rolle als neutraler Ordnungshüter auf den heimischen Märkten und wird zum Förderer der internationalen Wettbewerbsfähigkeit seiner „global player“ auf den Weltmärkten.^[7]

Bemerkenswert ist auch, dass heutzutage ein beachtlicher Anteil des Welthandels konzernintern abgewickelt wird. Nach neueren Analysen sind nur noch ein Drittel sämtlicher Einfuhren zwischenstaatlicher Handel im herkömmlichen Sinne, zwei Drittel finden direkt oder indirekt innerhalb transnationaler Unternehmen statt^[8] und sind mit den Instrumenten klassischer Handelspolitik kaum zu fassen.

Einerseits globalisieren sich zunehmend die Unternehmenstätigkeiten, andererseits besitzen aber über die Hälfte der Staaten noch kein nationales Wettbewerbsrecht. Darüber hinaus verfolgen die nationalen Wettbewerbsgesetze, wie z.B. bei der Behandlung von Exportkartellen, zum Teil auch unterschiedliche Ziele. In der heutigen Rechtspraxis wird mit der extraterritorialen Anwendung nationaler Wettbewerbsregeln gearbeitet. Danach beanspruchen die nationalen Vorschriften grundsätzliche Geltung, gleichgültig, ob die unternehmerische Tätigkeit innerhalb oder außerhalb des betreffenden Staates stattfindet. Diese extraterritoriale Anwendung einzelstaatlicher Regelungen führt jedoch zu erheblichen Konflikten. So sind die Grenzen der extraterritorialen Anwendung nationalen Kartellrechts bis heute nicht befriedigend gelöst worden. Dies ist auch nicht überraschend, nahm das Antitrustrecht doch seinen Anfang im nationalen Recht. Die extraterritoriale Anwendung von Wettbewerbsbestimmungen wird aber letztlich durch das Territorialitätsprinzip begrenzt. Zwar kann auf ausländische Sachverhalte zugegriffen werden, wenn nach dem Auswirkungsprinzip ein Bezug zur einzelstaatlichen Ebene besteht. Das Territorialitätsprinzip lässt jedoch keine weitreichenden Gestaltungsmöglichkeiten zu, da der Vollzug von Verboten und Entscheidungen im Ausland nicht möglich ist.^[9] Die Konflikte zwischen den Staaten in Bezug auf die internationale Rechtsdurchsetzung können auch durch bilaterale Verträge nicht hinreichend gelöst werden. Es kann zudem zu sog. hinkenden Rechtsverhältnissen kommen, wenn ein Kartell im einem Staat anerkannt wird und in einem anderen nicht.

Somit können fehlende internationale Wettbewerbsregelungen im Ergebnis als Marktzugangshindernisse angesehen werden. Wettbewerbspolitik und Handelspolitik gehören demnach in einer am Freihandel orientierten Welthandelsordnung zusammen, sie ergänzen sich und komplementieren das Ordnungssystem.

Es gibt aber auch durchaus Gründe, die gegen ein internationales Wettbewersbrecht im Rahmen der WTO sprechen: der Souveränitätsverlust der Staaten,^[10] die Überfrachtung der WTO mit immer neuen Bereichen, die großen Unterschiede zwischen den nationalen Rechten und das Argument, dass die Beseitigung staatlicher Verzerrungen wesentlich wichtiger sei als die Bekämpfung privater Absprachen. Außerdem würde die internationale Harmonisierung der weltweit geltenden Regelungen die Suche nach der optimalen Wettbewerbsordnung erschweren („Wettbewerb der Systeme“). Trotz dieser Problempunkte bezüglich eines internationalen Wettbewerbsrechts wird allgemein die Entwicklung eines solchen Rechtsrahmens und der zu seiner Durchsetzung notwendigen Institutionen gefordert, da die Integration der Weltwirtschaft mittlerweile jenen Punkt erreicht hat, an dem ein Fehlen einer übergreifenden Rahmenordnung in zunehmendem Maße als Hemmfaktor eines weiteren Wachstums angesehen werden muss.

III. Das Scheitern der Havanna-Charta

Die am 23. März 1948 unterzeichnete Havanna-Charta enthielt in Kapitel V „Kartelle und Konzentrationen“ bereits wettbewerbsrechtliche Bestimmungen. Als Ergänzung zur Handelspolitik trat das in Kapitel V formulierte internationale Kartellrecht aber wegen der fehlenden Ratifizierung der Havanna-Charta durch die U.S.A. nicht in Kraft. Durch das Regierungsabkommen vom 30. Oktober 1947 wurden im Wesentlichen nur das Kapitel IV des Entwurfs der ITO mit dem Bereich der Handelspolitik und Kapitel III, Art. 13 in Kraft gesetzt.

[...]

^[1] Darstellung der Ergebnisse der Uruguay-Runde z.B. bei Hauser/Schanz, Das neue GATT, 2. Aufl., München/Wien 1995.

^[2] Hierzu ausführlich Beise/Oppermann/Sander, Grauzonen im Welthandel, Baden-Baden 1998.

^[3] Dazu ausführlich Peters, Antidumping-Politik, Baden-Baden 1996, S. 11 ff.

^[4] Hauser/Schanz, Das neue GATT, S. 274 f.

^[5] Wins, Mögliche Ausprägungen einer zukünftigen internationalen Wettbewerbsordnung, in: Smekal/Starbatty (Hrsg.), Der Aufbruch ist möglich: Standorte und Arbeitswelten zwischen Globalisierung und Regulierungsdickicht, Köln 1998, S. 252.

^[6] Beise, Die Welthandelsorganisation (WTO), Baden-Baden 2001, S. 143.

^[7] Kantzenbach, Wettbewerbspolitik in der globalisierten Weltwirtschaft, in: Nord-Süd aktuell 2001, S. 325.

^[8] Vgl. die Berechnungen im Weltinvestitionsbericht 1999 der UNCTAD.

^[9] Beise, Die Welthandelsorganisation, S. 142

^[10] Fikentscher, Multilaterale Regeln für den internationalen Wettbewerb?, in: Kantzenbach/Mayer (Hrsg.), Von der internationalen Handels- zur Wettbewerbsordnung, Baden-Baden 1996, S. 164.