Das Verwaltungspersonal - Ein Schlüsselelement für das Gelingen von Maßnahmen zur Neuen Steuerung

Inhalt

Vorwort

1. Einleitung

2. Grundprämissen des New Public Managements und allgemeiner Wertewandel

3. Die Ressource "Mensch"
3.1 Motivation
3.1.1 Leistungsorientierung
3.1.2 Steigerung der Arbeitsattraktivität
3.2 Qualifikation
3.2.1 Was ist Personalentwicklung?
3.2.2 Fortbildung und Neues Steuerungsmodell
3.3 Handlungsspielräume

4. Fazit und Ausblick

5. Literaturverzeichnis

Vorwort

Im öffentlichen Dienst, besonders aber in den Kommunalverwaltungen, hat es in Deutschland in den letzen Jahren vielerorts Umstrukturierungen, zumindest aber Reformvorhaben oder -versuche gegeben und dies – so zunächst mal meine in den Raum gestellte Vermutung – mit ganz unterschiedlichen Erfolgen und Resultaten. Angeregt wurde die Inangriffnahme von Reorganisationsprozessen vor allem durch die Überlegungen der KGST^[1] zu einem Neuen Steuerungsmodell (NSM) für die Verwaltung. Das Aufgreifen des KGST-Ansatzes durch die Kommunalverwaltungen wurde dadurch begünstigt, dass sich viele von ihnen in einer Krise befanden (oder sich immer noch darin befinden) und sich vom NSM oder ausgewählter Elemente aus demselben, einen Ausweg aus der Misere erhofften bzw. noch erhoffen. Die Notwendigkeit zum Handeln ergibt sich nach Janssen aus vier Dimensionen: (1.) einer Verknappung (von Geld, Zeit und Ressourcen), (2.) einer externen Kritik, (3.) einer internen Kritik und (4.) einer Identitätskrise der Demokratie (vgl. 1996: 9).

Der Nutzen des NSM und seiner jeweiligen Elemente und Maßnahmen wurde, besonders in der Anfangszeit seiner Bekanntmachung, recht kontrovers diskutiert. Befürworter versprechen sich von dem Modell einen effektiver und effizienter laufenden Verwaltungsapparat und daraus folgend auch eine Verbesserung und ggf. Ausweitung von Serviceleistungen für die Bürger. Kritiker sehen vor allem die Gefahr, dass betriebswirtschaftliche Konzepte, den einzelnen Fachämtern (oder neuerdings: Fachbereichen) – vor allem klassischen Domänen der Sozialen Arbeit (wie z.B. Jugend, Familie und Soziales) – einfach übergestülpt würden, so dass fachliche sozialpädagogische Überlegungen fortan unter dem Diktat der Betriebswirtschaftslehre – besonders unter dem der Kostenreduzierung – stünden und qualitative Aspekte zusehends an Bedeutung verlören. Die Diskussion um das neue Steuerungsmodell ist bei Weitem vielschichtiger, als dies hier nur kurz von mir angerissen dargestellt werden konnte. Hinzugefügt sei dennoch der Hinweis: Gerade auch Befürworter des NSM argumentieren damit, dass dieses fachlichen Überlegungen Sozialer Arbeit durchaus den Rücken stärke, weil die Mitarbeiter z.B. durch eine dezentrale Ressourcenverantwortung, fortan ein höheres Maß an Entscheidungskompetenzen genössen.^[2]

Ich verfolge hier nicht die Absicht, die grundsätzliche Sinnhaftigkeit des NSM und seiner jeweiligen Elemente zu hinterfragen bzw. zu erörtern. Vielmehr bin ich der Ansicht, dass sowohl Kritiker als auch Befürworter des Modells auf wichtige Punkte hinweisen, denen im jeweiligen Kontext unbedingt Beachtung geschenkt werden sollte. Die Angemessenheit meiner Entscheidung, hier nicht auf prinzipielle Fragestellungen einzugehen, sehe ich u.a. auch durch folgendes Zitat bestätigt:

"Inzwischen scheint die Grundsatzkritik an der Verwaltungsmodernisierung an Bedeutung verloren zu haben. Dies mag teilweise mit der 'normativen' Kraft des Faktischen' zu tun haben: In nahezu zehn Jahren Reformdiskussion haben Entwicklungen stattgefunden, die nun nicht mehr grundsätzlich in Frage gestellt werden. Ein weiterer Grund kann darin gesehen werden, dass in den meisten Kommunen die neuen Steuerungsmodelle nicht in der Konsequenz umgesetzt wurden, wie es von den einen erhofft und von den anderen befürchtet wurde." (Bußmann/Esch/Stöbe-Blossey 2003: 28)

Der springende Punkt ist jedoch:

"[...] dass die neuen Steuerungsmodelle keineswegs zwangsläufig als kontraproduktiv für fachliche Anforderungen der Jugendhilfe betrachtet werden müssen, sondern, dass sich im Gegenteil daraus auch Chancen ergeben ." (Ebd.; Hervorhebungen vom Verfasser dieser Zeilen)

Meine Ausgangsthese lautet: Das NSM ist per se weder gut noch schlecht. Ob es Verbesserungen herbeiführen oder Nachteile bringen wird, hängt von sehr vielen verschiedenen Determinanten ab, z.B. – oder vielleicht gerade auch – von politischen Entscheidungen, die auf höchsten Ebenen wie der nationalstaatlichen aber auch der EU-Ebene^[3] getroffen werden. Auf all diese (vermeintlich) relevanten Einflussgrößen, kann ich im Rahmen dieser Arbeit unmöglich in angemessener Weise eingehen. Es ist daher unabdingbar, das Blickfeld auf eine Einflussgröße einzugrenzen, die durch zwei Eigenschaften gekennzeichnet sein sollte. Sie sollte hinsichtlich des Gelingens oder Scheiterns der Verwaltungsmodernisierung eine zentrale Größe darstellen und sich zudem auf relativ kleinem Raum abhandeln lassen. M.E. nach bietet sich der Faktor 'Mensch im Verwaltungsgetriebe' hierzu als idealer Bezugspunkt an. Genauer: Es wird im Folgenden darum gehen, einzelne Aspekte zum Personalmanagement vor dem Hintergrund der Modernisierungsbestrebungen zu beleuchten und einer abschließenden Bewertung zu unterziehen.

Auf eines möchte ich hier noch gleich zu Beginn hinweisen, worauf ich dann erst im letzten Kapitel wieder zu sprechen kommen werde, um den Rahmen der gesamten Arbeit zu schließen. Neben den Mitarbeitern gibt es in Bezug auf Kommunalverwaltungen noch mindestens drei weitere Perspektiven oder Kernbereiche, die vor dem Hintergrund einer durchdachten und ausgeglichenen Gesamtstrategie ebenfalls besonderer Beachtung bedürfen. Angelehnt an das (für Kommunalverwaltungen leicht modifizierte) strategische Managementmodell der 'Balanced Scorecard' (eine knappe Erläuterung erfolgt hierzu erst im letzten Kapitel), handelt es sich bei den noch verbleibenden Perspektiven um:

- Gesetze und Politik,
- Bürger
- und – wie könnte es anders sein? – Finanzen.

Es ist erforderlich, dass diese verschiedenen Bereiche harmonisch zusammenwirken. Mit diesem Hinweis beabsichtige ich gleich im Vorfeld eine Klarstellung, um ein mögliches Missverständnis bzw. eine potentielle Fehlinterpretation meiner Intention zu vermeiden: Das durchaus wichtige Steuerungs- bzw. Managementthema Personal, welches ich hier ausführlicher behandle, steht nicht in Konkurrenz oder im Widerspruch zu den anderen drei Faktoren, sondern ist vielmehr komplementär zu ihnen zu verstehen, auch wenn die einzelnen Faktoren in realiter nur allzu häufig gegeneinander ausgespielt werden (mögen).

1. Einleitung

In den Mitarbeiter/innen im Allgemeinen und der Personalentwicklung im Besonderen sehen viele Autoren eine ganz entscheidende Komponente für eine gelingende Modernisierung des öffentlichen Sektors:

- "Kaum ein Aufsatz oder Vortrag zur Verwaltungsreform kommt ohne den Hinweis aus, daß in der Personalentwicklung ein entscheidender Schlüssel für die Modernisierung des öffentlichen Sektors zu sehen sei." (Gerstlberger/Grimmer/Wind 1999: 91)
- "Dass die Mitarbeiter zu den wichtigsten Erfolgsfaktoren der Unternehmen [der Autor spricht vom 'Wirtschaftsunternehmen Stadt', wie aus dem Titel seines Buches zu entnehmen ist; W.W.] zählen, ist mittlerweile eine Standardaussage." (Wiegand 2004: 169)
- "Ohne qualifizierte und motivierte Mitarbeiter wird das 'Neue Steuerungsmodell’ weitgehend ein 'Papiertiger' bleiben." (Reichard 1996: 64)
- "Die Strukturen und Prozesse [...] der Verwaltungsmodernisierung [...] können nur in die Praxis umgesetzt werden, wenn die Mitarbeiter die dafür notwendigen Qualifikationen (Können) und Motivationen (Wollen) mitbringen." (Hopp/Göbel 2004: 237)
- "Personalentwicklung ernst nehmen heisst [sic], eine Umorientierung vorzunehmen: Personal wird nicht mehr als reiner Kostenfaktor betrachtet, sondern es wird zum strategischen 'Erfolgspotential' für die Verwaltung." (Schedler/Proeller 2000: 222)

Einerseits gilt dies für die Implementierungsphase. Deren Erfolg hängt nämlich stark davon ab, inwieweit es gelingt, Mitarbeiter einzubeziehen und zu motivieren, sich für einen unternehmensähnlichen Verwaltungsstil zu engagieren. Andererseits gilt dies aber auch für den Fortbestand von einmal angestoßenen und durchgeführten Veränderungen im Rahmen der Reform. Hierzu bedarf es ebenfalls eines Bestandes an Mitarbeitern, welche sowohl hinter der neuen Steuerungslogik stehen als auch mit deren neuartigen Instrumenten umgehen können (vgl. Reichard 1996: 64).

2. Grundprämissen des New Public Managements und allgemeiner Wertewandel

Schedler/Proeller benennen sechs Grundprämissen, auf denen Modelle des New Public Management (NPM)^[4] – von denen das NSM der KGST die deutsche Variante darstellt (vgl. Schedler/Proeller 2000: 5) – mit ihren jeweiligen Konzepten beruhen (vgl. hierzu im Folgenden ebd.: 41ff.):

(1) Optimistisches Menschenbild;
(2) Staat und Verwaltung sind notwendig;
(3) Problem der Verwaltung ist Effektivität, nicht Rechtsstaatlichkeit oder Demokratie;
(4) Rationales Management ist möglich;
(5) Wettbewerb führt zu mehr Effizienz und Effektivität als Planung und Steuerung;
(6) Politik und Verwaltung sind lernfähig.

Die Autoren halten in ihrer Darstellung eine "explizite Trennung [...] der Grundprämissen vom eigentlichen Konzept des NPM [besser gesagt: den eigentlichen Konzepten des NPM, weil sich dahinter schließlich mehrere verbergen; W.W.]" für angebracht, da dieses Vorgehen in der Diskussion eine bessere Unterscheidung "zwischen ideologischen Argumenten und unterschiedlichen Weltbildern auf der einen Seite und strittigen Positionen hinsichtlich des Konzepts als solchem auf der anderen Seite" (ebd.: 41) ermöglicht.

In Bezug auf mein Thema ist vor allem die erste Grundprämisse – die eines optimistischen Menschenbildes – von besonderer Relevanz, auf die es hier etwas näher einzugehen gilt. In seiner kontinental-europäischen Ausprägung liegt dem NPM ein optimistisches Menschenbild zugrunde, welches mit der Theorie Y von McGregor^[5] gleichgesetzt werden kann und die folgenden Grundannahmen umfasst (vgl. ebd.: 41f.):

- Grundsätzlich ist der Mensch intrinsisch motiviert, eine gute Arbeit zu leisten. Er besitzt sowohl die Fähigkeit als auch die Bereitschaft, sich neuen Situationen anzupassen und dazuzulernen.
- Sein Handeln wird von Verantwortungsbewusstsein gelenkt. Einen eigenen Entscheidungsspielraum weiß er zu schätzen.
- Prinzipiell sind Menschen auf unterschiedlichen Hierarchiestufen gleich. Allerdings werden sie durch ihre Aufgabe geprägt.
- Der Mensch ist ein komplexes Wesen. Er sucht zweierlei: die (persönliche) Identifikation mit einer Aufgabe und die Integration in ein soziales Umfeld.
- Die Fähigkeit zu einem relativ hohen Grad von Vorstellungskraft, Urteilsvermögen und Erfindungsgabe für die Lösung organisatorischer Probleme ist nicht auf einzelne Eliten beschränkt, sondern in der Bevölkerung weit verbreitet (vgl. ebd.).

Folglich funktioniert die NPM-Verwaltung nicht durch bürokratische Kontrollen und der Androhung von Sanktionen bei Fehlverhalten. Vielmehr vertraut sie auf die Eigenmotivation und -verantwortung der Betroffenen. Sofern ein derartiges Menschenbild innerhalb einer Verwaltung besteht, wird dies sichtbar an einer Organisationsstruktur, die nicht die individuelle Kontrolle und Überwachung betont, sondern eher Wirkung und Zielerreichung in den Vordergrund stellt. Zwar kann auch dann nicht völlig auf Kontrolle verzichtet werden, doch die Form der Kontrolle ist eine ganz andere. Kontrolliert wird die Zielerreichung, nicht aber die Menge der geleisteten Arbeitsstunden, was Mitarbeiter/innen zu zielgerichtetem Verhalten bewegen soll (vgl. ebd.: 42).

Ganz eng mit diesem optimistischen Menschenbild des NPM ist auch ein allgemeiner gesellschaftlicher Wertewandel verknüpft, wie ihn Mehrmann für die deutsche Gesellschaft konstatiert (vgl. 2002: B.1, 22). Früher waren Werte wie Pflichterfüllung, Unterordnung und Bescheidenheit von zentraler Bedeutung. An ihre Stelle sind heute u.a. Autonomie des Einzelnen, Spannung und Kreativität getreten (vgl. ebd.). Mehrmann liefert hierzu eine gute Übersicht:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Mehrmann (2002: B.1, 22)

Dies hat sich auch auf das Bild vom Beschäftigten ausgewirkt. "Weg vom 'Rädchen im Getriebe' hin zur Individualität mit Spielraum für Selbständigkeit." (Ebd.) Heutzutage sollte daher – so heißt es bei Mehrmann weiter – auch das Ziel in einer partnerschaftlichen Führung und einer vertrauensvollen Zusammenarbeit bestehen. Das NSM unterstützt diesen Wertewandel durch Forderungen nach dezentraler Ressourcenverantwortung und mehr Verantwortungsübertragung auf den einzelnen Mitarbeiter (vgl. ebd.).

[...]

^[1] Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung, Lindenalle 13-17, 50968 Köln (Marienburg). Im Internet unter: http://www.kgst.de

^[2] Eine gute Übersicht über die fachpolitische Kontroverse im Bereich der Jugendhilfe bieten Bußmann/Esch/Stöbe-Blossey (2003: 24ff.).

^[3] So hat sich der (Selbst-)Gestaltungsspielraum von Kommunen bei sogenannten Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in den vergangenen zehn Jahren durch entsprechende nationale oder EU-weite Gesetze, Richtlinien und Verordnungen verringert. "Traditionelle Säulen der Kommunalwirtschaft, wie die Stromversorgung, sind zu privaten Aufgaben denaturiert." (Greiling 2001: 120) Durch die teils starke Tendenz zur Marktliberalisierung (neben der Energiewirtschaft, wo der Prozess am weitesten fortgeschritten ist, betrifft dies an zweiter Stelle vor allem auch den öffentlichen Personennahverkehr), befindet sich die deutsche Kommunalwirtschaft derzeit in einer Umbruchsituation und in einer Phase der Neubestimmung ihrer zu erfüllenden Aufgaben (vgl. ebd.: 115ff.).

^[4] NPM "ist der Oberbegriff der weltweit relativ einheitlichen 'Gesamt-Bewegung' der Verwaltungsreformen. Charakteristisch für NPM-Reformen ist der Wechsel von Input- zur Outputorientierung [bzw. – wie ich doch ergänzen möchte – Outcomeorientierung, je nachdem, um welchen Bereich und Kontext es sich jeweils handelt; W.W.]. [...] In der Schweiz und in Österreich spricht man von Wirkungsorientierter Verwaltungsführung (WoV)." (Schedler/Proeller 2000: 5).

^[5] McGregors Modell umfasst zwei diametral entgegengesetzte Menschenbilder, die er Theorie X und Y nennt. Allerdings plädiert er dafür, ausschließlich von der Theorie Y auszugehen. Der Vollständigkeit halber, sei hier aber auch die Theorie X kurz vorgestellt. Sie besagt: "Der 'normale' Mensch hat [erstens] eine angeborene Abneigung gegen Arbeit und wird sie deshalb – soweit wie möglich – vermeiden. Aufgrund der Abneigung gegen Arbeit müssen Untergebene [zweitens] gezwungen, kontrolliert, geführt und mit Strafandrohung bedroht werden. Erst dann leisten sie positive Beiträge zur Erfüllung der Organisationsziele. Der 'normale' Mensch zieht es [drittens] vor, geführt zu werden und Verantwortung zu vermeiden. Er verzichtet auf ehrgeizige Ambitionen und strebt nach Sicherheit." (Hopp/Göbel 2004: 251)